APOSTILA DE ELABORAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Prévia do material em texto

ELABORAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
‘ 
 
1 
Sumário 
ELABORAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................ 4 
Introdução ........................................................................................................ 4 
Políticas públicas ............................................................................................. 8 
Análise de políticas públicas ............................................................................ 9 
Avaliação de políticas públicas ...................................................................... 10 
Política Pública: Conceito e discussão .......................................................... 14 
Perceber as políticas públicas ....................................................................... 16 
Tipos de Política Pública ............................................................................... 19 
Política Regulatória .................................................................................... 20 
Política Distributiva ..................................................................................... 20 
Política Redistributiva ................................................................................. 21 
Políticas Constitutivas ................................................................................ 21 
Ciclo das Políticas Públicas ........................................................................... 22 
Identificação do Problema .......................................................................... 24 
Formação da Agenda ................................................................................. 24 
Formulação de Alternativas ....................................................................... 26 
Tomada de Decisão ................................................................................... 26 
Implementação da política pública ............................................................. 27 
Avaliação ....................................................................................................... 29 
Contribuições de John Kingdon na formação da Agenda em Políticas Públicas
 ................................................................................................................................. 30 
Modelo De Múltiplos Fluxos (Multiple Streams) ............................................. 31 
Problemas .................................................................................................. 32 
Alternativas e Soluções .............................................................................. 32 
Políticas ..................................................................................................... 32 
Instituições no Processo de Política Pública ................................................. 34 
Atores no Processo de Política Pública ......................................................... 35 
Grupos de Interesse ................................................................................... 36 
‘ 
 
2 
Meios de Comunicação – Mídia ................................................................. 37 
Curiosidades .................................................................................................. 38 
A Análise de Política e os níveis de análise ............................................... 40 
Visões do Estado e Análise Política ........................................................... 41 
Considerações Finais .................................................................................... 45 
Referências ................................................................................................... 46 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
‘ 
 
3 
 
 
NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários, 
em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-
Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo 
serviços educacionais em nível superior. 
A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação 
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua. 
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que 
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de 
publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
‘ 
 
4 
ELABORAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Introdução 
 
 
Análise e avaliação aparecem como sinônimos nos dicionários e de modo 
geral, também, são abordados de forma semelhante nas divulgações acadêmicas 
(teses, dissertações, artigos etc.): análise e/ou avaliação dos gastos públicos com 
saúde, educação, saneamento etc. Contudo, quando se trata do processo de políticas 
públicas são necessárias cuidados com os conceitos. Para Souza (2006), Melazzo 
(2010), Dias e Matos (2012) e Secchi (2013), o próprio conceito de políticas públicas 
ainda não apresenta consenso. 
Para Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que 
seja política pública. Podese resumir política pública como o campo do conhecimento 
que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação 
e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (SOUZA, 
2006). 
O conceito de políticas públicas não está isento de controvérsias que revelam 
visões de mundo diferenciadas e, em alguns casos, opostas. A política pública pode 
‘ 
 
5 
ser compreendida como um campo de investigação que nasce da ciência política, 
como seriam as investigações em torno do estudo de governos, administração 
pública, relações internacionais e comportamento político (MELAZZO, 2010). 
Dias e Matos (2012) esclarecem que de forma sucinta as políticas públicas 
tratam da gestão dos problemas e das demandas coletivas através da utilização de 
metodologias que identificam as prioridades, racionalizando a aplicação de 
investimentos e utilizando o planejamento como forma de se atingir os objetivos e 
metas predefinidos. 
Segundo Secchi (2013), qualquer definição de política pública é arbitrária. O 
autor afirma que política pública é um conceito abstrato que se materializa por meio 
de instrumentos variados (projetos, leis, campanhas publicitárias, esclarecimentos 
públicos, decisões judiciais, gasto público direto, contratos formais) e que a forma 
mais didática de esclarecer um conceito é utilizar exemplos. Assim, são exemplos de 
operacionalizações de políticas públicas nas diversas áreas de intervenção: saúde; 
educação; segurança, gestão; meio ambiente; saneamento; habitação; previdência 
social etc. (SECCHI, 2013). 
O processo de elaboração de políticas públicas também não apresenta 
consenso quanto ao número de fases, etapas ou o seu ciclo, consoante as alegações 
de Viana (1996), Dias e Matos (2012) e Secchi (2013). 
Viana (1996) argumenta que são as seguintes fases: 
 Construção da agenda (elaboração da agenda; especificação de 
alternativas; escolha de uma alternativa pelo Presidente, Legislativo ou 
autoridade competente e implementação da decisão); 
 Formulação de políticas (três subfases: primeira, quando uma massa de 
dados se transforma em informações relevantes; segunda, quando 
valores, ideais, princípios e ideologias se combinam com informações 
factuais para produzir conhecimento sobre ação orientada; e última, 
quando o conhecimentoquanto comportamentos 
 Tanto ação como não-ação. 
 Que pode determinar impactos não esperados. 
 Que os propósitos podem ser definidos ex post: racionalização. 
 Que ela é um processo que se estabelece ao longo do tempo. 
 Que envolve relações intra e inter organizações. 
 Que é estabelecida no âmbito governamental, mas envolve 
múltiplos atores. 
 Que é definida subjetivamente segundo as visões conceituais 
adotadas. 
 
A postura do analista de políticas. É possível identificar três tipos de analistas: 
 O “técnico”: interessado em pesquisa policy-oriented, é um 
acadêmico preocupado com a (ou atuando na) burocracia; 
 O “político”: interessado em Análise de Política na medida em 
que lhe permite aumentar sua influência política; 
 O “empreendedor” interessado em usar a Análise de Política 
para influenciar a política. 
O caráter de policy orientation da Análise de Política sugere que a 
preocupação do analista seja mais direcionada à “análise da determinação da 
política” (postura normativa) do que à “análise do conteúdo da política” (postura 
descritiva). 
‘ 
 
40 
A posição não-engajada, puramente acadêmica, é válida na medida em que 
a isenção permite uma análise mais rigorosa. Ela não deve impedir o cumprimento 
do objetivo maior (normativo), que deve ser a melhoria do processo político. Esta 
não necessariamente implica numa identificação com os objetivos daqueles que 
controlam o processo político. A subversão do status quo demanda, talvez mais do 
que sua preservação, o seu correto entendimento. 
A Análise de Política e os níveis de análise 
 
O analista das políticas públicas deve situar-se fora do mundo do dia-a-dia da 
política (politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes 
questões relacionadas à função do Estado na sociedade contemporânea e à 
distribuição de poder entre diferentes grupos sociais. 
Para uma análise adequada é necessário explorar três níveis. Níveis que 
podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como níveis em que se dão realmente as 
relações políticas (policy e politics) e como categorias analíticas, isto é, como níveis 
em que estas relações devem ser analisadas. São eles: 
 Do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). É 
o nível superficial das ligações e redes intra e inter agências, 
determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc., em 
que a análise está centrada no processo de decisão no interior 
das organizações e nas relações entre elas. É o que se pode 
denominar nível da aparência ou superficial. 
 Do processo de decisão. É o nível, em que se manifestam os 
interesses presentes no âmbito da estrutura administrativa, 
isto é, dos grupos políticos presentes no seu interior e que 
influenciam no conteúdo das decisões tomadas. Dado que os 
grupos existentes no interior de uma instituição respondem a 
demandas de outros grupos externos, situados em outras 
instituições públicas e em organizações privadas, as 
características e o funcionamento da mesma não podem ser 
‘ 
 
41 
adequadamente entendidos a não ser em função das relações 
de poder que se manifestam entre esses grupos. É o que se 
pode denominar nível dos interesses dos atores. 
 Das relações entre Estado e sociedade. É o nível da estrutura 
de poder e das regras de sua formação, o da “infraestrutura 
economicomaterial”. É o determinado pelas funções do Estado 
que asseguram a acumulação capitalista e a normatização 
das relações entre os grupos sociais. É o que explica, em 
última instância, a conformação dos outros dois níveis, quando 
pensados como níveis da realidade, ou as características que 
assumem as relações a serem investigadas, quando 
pensados como níveis de análise. Este nível de análise trata 
da função das agências estatais que, em sociedades 
capitalistas avançadas é, em última análise, o que assegura o 
processo de acumulação de capital e a sua legitimação 
perante a sociedade. É o que se pode denominar nível da 
essência ou estrutural. 
 
Visões do Estado e Análise Política 
A natureza do modelo que o analista utiliza para entender as relações entre 
Estado e sociedade é crucial para os resultados que se obtêm ao analisar (e 
elaborar) uma política pública. A tal ponto, que os resultados que muitas vezes se 
obtém podem variar consideravelmente segundo a visão que se adote. É claro que 
a escolha da visão a ser adotada como guia para a análise não é neutra. Mesmo 
quando se trata apenas de descrever e não de prescrever, neste caso como em 
outros que envolvem uma escolha onde a postura ideológica dificilmente pode ser 
colocada de lado, a opção realizada não é simplesmente metodológica. Não 
obstante, a escolha deve dar-se tendo em vista as características específicas da 
política em análise. O que implica dizer que mesmo a visão particular do analista 
acerca do conjunto dos órgãos e políticas que conformam o Estado seja mais 
próxima a uma das quatro visões (entendidas, sempre e como em outros casos em 
que modelos de análise são propostos, de situações extremas), ele não deve 
‘ 
 
42 
descartar a possibilidade de que a análise da política em foco tenha, como guia 
metodológico, uma das outras visões. 
Esta seção apresenta as visões Pluralista, Marxista, Elitista e Corporativista. 
 A visão Pluralista 
A visão Pluralista enfatiza as restrições que colocam sobre o Estado um 
grande espectro de grupos de pressão dotados de poder diferenciado nas diversas 
áreas onde se conformam as políticas públicas (embora nenhum possa ser 
considerado dominante), sendo estas um resultado das preferências destes grupos. 
O Estado (ou seus integrantes) é considerado por uma de suas variantes como um 
entre estes grupos de pressão. 
Esta visão tem como interlocutor a visão Marxista clássica, contrapondo-se a 
ela e reafirmando a democracia como valor fundamental e o voto como meio de 
expressão privilegiado dos indivíduos. A poliarquia (“democracia real”) e a ação de 
grupos de pressão é adotada, entretanto, como uma concepção mais realista. 
A aceitação da interpretação Pluralista implica na adoção de uma visão 
incremental (em oposição à racional) sobre o processo de elaboração de políticas, 
como se verá posteriormente. 
 A visão Elitista 
A visão Elitista pode ser considerada como uma derivação/ extensão da 
Pluralista. O esforço de superação das óbvias limitações (e irrealismo) da visão 
Pluralista levou à aceitação da existência de elites, proposta como fundamento 
teórico da visão Elitista. 
A visão Elitista (ou neo-pluralista) ressalta o poder exercido por um pequeno 
número de bem organizados interesses societais e a habilidade dos mesmos para 
alcançar seus objetivos. 
 
 
‘ 
 
43 
 A visão Marxista 
A visão Marxista aponta a influência dos interesses econômicos na ação 
política e vê o Estado como um importante meio para a manutenção do predomínio 
de uma classe social particular. 
Entre as suas subdivisões é importante destacar: 
 Instrumentalista: Entende o Estado liberal como um instrumento diretamente 
controlado “de fora” pela classe capitalista e compelido a agir de acordo com 
seus interesses (ela rege mas não governa). Capitalistas, burocratas do 
Estado e líderes políticos formam um grupo coeso em função de sua origem 
de classe comum, estilos de vida e valores semelhantes etc.. (afinidade com 
a visão Elitista). (Miliband). 
 Estado como árbitro: Quando existe relativo equilíbrio entre forças sociais, a 
burocracia estatal e líderes político-militares podem intervir para impor 
políticas estabilizadoras que, embora não sejam controladas pela classe 
capitalista, servem aos seus interesses. Em situações normais (que não as 
de crise) o Estado atua como árbitro entre frações da classe dominante. A 
burocracia estatal é vista, diferentemente da corrente funcionalista, como um 
segmento independente/distinto da classe dominante, embora a serviço de 
seus interesses de longoprazo. (Poulantzas). 
 Funcionalista: A organização do Estado e a policy making é condicionada 
pelo imperativo da manutenção da acumulação capitalista. Funções: 
preservação da ordem, promoção da acumulação de capital, e criação de 
condições para a legitimação. Os gastos governamentais para manter essas 
funções são: “gastos sociais”, “investimento social” (para reduzir custos de 
produção), e “consumo social”. Enfatiza os processos macro e não, por 
exemplo, a questão do caráter da burocracia ou das elites. (O’Connor) 
 Estruturalista: O Estado é visto como um fator de coesão social, com a função 
de organizar a classe dominante e desorganizar as classes subordinadas 
através do uso de aparatos repressivos ou ideológicos (Althusser). 
 Escola da “lógica do capital”: Deduz a necessidade funcional do Estado da 
análise do modo de produção capitalista. O Estado é entendido como um 
‘ 
 
44 
“capitalista coletivo ideal”. Ele provê as condições materiais gerais para a 
produção; estabelece as relações legais genéricas; regula e suprime os 
conflitos entre capital e trabalho; e protege o capital nacional no mercado 
mundial (Altvater). 
 Escola “de Frankfurt”: O Estado é entendido como uma “forma 
institucionalizada de poder político que procura implementar e garantir o 
interesse coletivo de todos os membros de uma sociedade de classes 
dominada pelo capital”. Combina as visões funcional e organizacional. (Offe). 
 A visão Corporativista 
A visão Corporativista, mantendo a ênfase na atuação de grupos de pressão 
(organizações de trabalhadores e patrões), coloca que estes passam a ser 
integrados no Estado. Este é entendido como um mecanismo de controle de 
conflitos entre os grupos, subordinando-os aos interesses mais abrangentes e de 
longo prazo dos Estados nacionais num ambiente de crescente concorrência 
internacional e busca de competitividade e diminuição do crescimento econômico 
dos países capitalistas. Embora os primeiros Estados corporativos tenham sido 
autoritários, depois de 1945, vários adotaram o neo-corporativismo como forma de 
concertação. 
 A premissa em que se apoia esta visão é a de que os indivíduos podem ser 
melhor representados através de instituições funcionais/ocupacionais do que 
através de partidos políticos e mesmo do que unidades eleitorais 
geograficamente definidas. Trabalhadores, através de sindicatos; 
empregadores, através de federações: fazendeiros, através de câmaras de 
agricultura. As unidades de categorias são reconhecidas pelo Estado como 
possuindo monopólio de representação (podendo assim ser por ele 
controladas) e responsabilizadas por funções administrativas em lugar do 
Estado. 
 
 
 
‘ 
 
45 
Considerações Finais 
 
O artigo buscou apresentar as principais abordagens da literatura sobre os 
estudos das políticas públicas na Ciência Política. Ao longo do texto o leitor pôde 
observar que a política pública envolve aspectos da política no sentido da politics, da 
sociedade e das instituições políticas. Esta relação fica evidente, sobretudo, na 
análise do ciclo das políticas públicas e na revisão da obra de Kingdon, quando 
verificamos o papel dos atores nas diferentes fases de uma política. 
 O quadro teórico apresentado por Kingdon abre a possibilidade de 
entendimento de questões caras à interpretação das políticas públicas, além de trazer 
para a discussão os questionamentos relacionados aos interesses reais da efetivação 
de uma política – ou não. Em outras palavras, “o que o governo decide fazer ou não 
fazer”, para utilizarmos uma máxima da área da política pública, proferida por Dye. 
Além disso, nos permite compreender, também, o motivo pelo qual algumas políticas 
públicas são implementadas e outras nunca são concretizadas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
‘ 
 
46 
Referências 
 AGUM, R.R. Política Pública de Controle e Combate à Malária: o caso do 
Município de Porto Velho – RO. 2013. Tese (Doutorado em Ciência Política) – Instituto 
de Ciências Humanas e Filosofia, Universidade Federal Fluminense, Rio de Janeiro, 
2013. 
ARROW, K. Social Choice and Individual Values. New Haven: Yale University 
Press, 1963. 
BACHARACHIB, P. e BARATAZ, M.S. Two Faces of Power. American Science 
Review, 56. 1962. 
BOBBIO, N. Dicionário de Política, 12ª ed. Brasília: UnB, 2002. 
COBB, R e ELDER, C. Participation in American politics: the dynamics of 
agendabuilding, Baltimore. Johns Hopkins University Press, 1983. 
COHEN, M. D.; MARCH, J. G. & OLSEN, J. P. A Garbage Can Model of 
Organizational Choice. Administrative Science Quarterly, Ithaca, v. 17, n. 1. 1972. 
DAHL, R. Poliarquia: participação e oposição. São Paulo: Editora da 
Universidade de São Paulo, 2005. 
DOWNS, A. Inside bureaucracy. Boston: Little, Brown &CO., 1967 DYE, T. 
Understanding Public Policy. Englewood Cliffs: N.J.: Prentice Hall, 1984. 
EASTON, D. The Political System: An Inquiry into the State of Political Science, 
New York: Knopf, 1953. 
______ A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs, N.J.: Pretice-Hall, 
1984. 
FARIA C. A. A política da avaliação de políticas públicas. Revista Brasileira de 
Ciências Sociais, v.20, n.59, 2005. 
GUSTAFSSON. Symbolic and pseudo policies as responses to diffusion of 
Power. Policy Sciences 15. Amsterdam. Elsevier Scientific Publishing Company, 
1983. 
‘ 
 
47 
HEIDEMANN, F. & SALM, J. Políticas Públicas e Desenvolvimento: Bases 
epistemológicas e modelos de análise. Brasília: Ed UnB, 2009. 
HOLANDA, C. B. Teoria das Elites. 1. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2011. 
KINGDON, J. Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 
2003. 
LASSWELL, H. D. Politics: Who Gets What, When, How. Cleveland: Meridian 
Books, [1936]1956. 
LINDBLOM, C. E. The Science of Mudding Though. Public Administration 
Review. 1959. 
 ______ Politics and Markets: The World's Political-Economic Systems, New 
York: Basic, 1977. 
LOWI, T. J. Four Systems of Policy, Politics, and Choice. Public Administration 
Review, Vol. 32, No. 4., 1972. 
REZENDE. F. C. Por que Reformas Administrativas Falham? Rev. Bras. Ci. 
Soc. vol.17 no. 50. São Paulo, 2002. 
SABATIER, P. A. Top-down and botton-up approaches to implementation 
research: a critical analysis and suggested synthesis. Journal of Public Policy, 
Cambridge, v. 6, n. 1, 1986. 
SABATIER, P. e JENKINS-SMITH, H. Policy Change and Learning: The 
Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press, 1993. 
SECCHI L. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. In: 
Políticas Públicas e Desenvolvimento: Bases epistemológicas e modelos de análise. 
Brasília: Ed UnB, 2009. 
SIMON, H. Comportamento Administrativo. Rio de Janeiro: USAID, 1957. 
SJOBLOM, G. Problemi e soluzioni in politica. Rivista Italiana di Scienza 
Politica, v. 14, n.1, 1984. 
SOUZA, C. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, n.16, 
Porto Alegre jul./dez. 2006. 
‘ 
 
48 
OLSON, M. A Lógica da Ação Coletiva. São Paulo: EDUSP, 1999. 
WEBER, M. A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo. São Paulo: Ed Cia 
das Letras, 2005.empírico e normativo é transformado em ações 
públicas, aqui e agora); 
 Implementação de políticas (definição do problema quanto aos seus 
aspectos normativos e causais; decomposição do problema em suas 
‘ 
 
6 
partes constitutivas; demonstração de que é possível tratar partes do 
problema e identificação de soluções alternativas; estimativas brutas; e 
definição das estratégias de implementação); 
 Avaliação de políticas (avaliação de impacto - mede a efetividade da 
política; avaliação da estratégia de implementação - qual foi mais 
produtiva; monitoramento - mede a eficiência gerencial e operacional). 
Segundo Dias e Matos (2012) não há um consenso sobre o número de fases 
ou estágios. Em pesquisa realizada com quatorze autores, as fases variam entre 
quatro etapas básicas, chegando a setes fases ou estágios. As fases mais abordadas 
foram: identificação de um problema; formulação de soluções; tomada de decisões; 
implementação e avaliação. 
Já Secchi (2013) esclarece que o ciclo das políticas públicas apresenta as 
seguintes fases: 
 Identificação do problema (discrepância entre o status quo e uma 
situação ideal possível); 
 Formação da agenda (conjunto de problemas ou temas 
entendidos como relevantes); 
 Formulação de alternativas (momento em que são elaborados os 
métodos, programas, estratégias ou ações que poderão alcançar 
os objetivos estabelecidos); 
 Tomada de decisão (momento em que os interesses dos atores 
são equacionados e as intenções de enfrentamento de um 
problema público são explicitadas); 
 Implementação (momento em que regras, rotinas e processos 
sociais são convertidos de intenções em ações); 
 Avaliação (processo de julgamentos deliberados sobre a validade 
de propostas para a ação pública); 
 Extinção (quando as políticas públicas morrem, continuam vivas 
ou são substituídas por outras). 
Pode-se observar nas argumentações de Viana (1996), Matos e Dias (2012) e 
Secchi (2013) que a avaliação constitui uma das fases (etapas) das políticas públicas 
‘ 
 
7 
e a análise de política pública, de acordo com Serafim e Dias (2012), constitui um 
conjunto de elementos que possibilita um rico olhar explicativo normativo sobre o 
processo de elaboração de políticas públicas. 
Diante do exposto, surge o seguinte problema de pesquisa: Que aspectos 
conceituais devem ser abordados sobre análise e avaliação de políticas públicas? 
Assim, esta investigação tem o objetivo central de abordar aspectos conceituais sobre 
análise e avaliação de políticas públicas a partir de uma literatura selecionada. Para 
atender ao objetivo central, têm-se os seguintes objetivos específicos: 
 Identificar os critérios da avaliação de políticas públicas; 
 Conceituar índices e indicadores sociais; 
 Entender o processo de avaliação de políticas públicas; 
 Destacar contribuições acadêmicas sobre avaliação de políticas 
públicas. 
A relevância do estudo está na busca de contribuir com os esclarecimentos 
sobre políticas públicas. Os resultados das ações governamentais afetam 
diretamente a sociedade e os cidadãos (contribuintes) têm o direito de exercerem o 
controle social: participação da sociedade civil nos processos de planejamento, 
acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações da gestão pública e na 
execução dos programas e políticas públicas. As pesquisas avaliativas realizadas 
pela academia podem contribuir no processo de avaliação de resultados de ações 
governamentais. 
Para atingir os objetivos propostos, este artigo está dividido em cinco seções. 
Após esta introdução, a seção dois traz a revisão da literatura. A seção seguinte, os 
procedimentos metodológicos. A quarta seção mostra contribuições acadêmicas 
sobre avaliações de políticas públicas. A quinta seção trata das discussões e 
considerações finais. 
 
 
 
 
‘ 
 
8 
Políticas públicas 
 
 
 
 
 
 
O termo “política”, no inglês, “politics”, faz referência às atividades políticas: o 
uso de procedimentos diversos que expressam relações de poder (ou seja, visam a 
influenciar o comportamento das pessoas) e se destinam a alcançar ou produzir uma 
solução pacífica de conflitos relacionados com as decisões públicas (RUA, 2009). 
As políticas públicas para Guba e Lincoln (2011), são as ações realizadas, 
predominantemente e direta ou indiretamente pelo Estado para atender a demanda 
dos diferentes grupos sociais, seja beneficiando alguns ou prejudicando outros. Dias 
e Matos (2012) argumentam que o conceito de política pública pressupõe que há uma 
área ou domínio da vida que não é privada ou somente individual, mas que existe em 
comum com outros. Essa dimensão comum é denominada propriedade pública, não 
pertence a ninguém em particular e é controlada pelo governo para propósitos 
públicos. 
Os destinatários das políticas públicas são os indivíduos, grupos e 
organizações para os quais a política pública foi elaborada. Também conhecidos 
como policytakers, os destinatários geralmente são rotulados como uma categoria 
passiva de atores, ou seja, uma categoria que mais recebe influência do que provoca 
no processo de elaboração de políticas públicas (SECCHI, 2013). 
A formulação de políticas públicas constitui-se no momento em que os 
governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em 
programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, 
2006). 
‘ 
 
9 
Segundo Lima (2012), as políticas públicas representam um conjunto de 
decisões e não uma decisão isolada e que existem dois nomes para as mesmas: 
política pública estatal para as políticas cujo ator protagonista seja o Estado e a 
política privada de interesse público para as políticas, cujo ator protagonista não seja 
o estado, mas tenham o objetivo de enfrentar um problema da sociedade. 
As políticas públicas governamentais representam o conjunto organizado de 
ações e decisões governamentais, voltadas, em grande parte das vezes, para a 
solução de problemas da sociedade. 
 
Análise de políticas públicas 
 
 O estudo de Rua (2009) indica que a análise de política pode ter por objetivo 
tanto melhorar o entendimento acerca da política e do processo político, como 
apresentar propostas para o aperfeiçoamento das políticas públicas. De acordo com 
Souza (2009), existem diferenças entre avaliação de políticas públicas e análises de 
políticas públicas. As análises são estudos das causas e consequências das 
atividades do governo e avaliações se referem ao impacto ou o processo. 
Para Labra (1999), a análise da política pública é um campo complexo, 
dinâmico e mutante, exigindo do estudioso um cabedal de conhecimentos teóricos e 
de dados empíricos suficientes para que possa entender e explicar o que fazem os 
governos, como e por que o fazem. Esse tema, que está no âmago da ciência política 
e da análise das políticas, tem a ver com a capacidade do sistema político para tomar 
decisões que resolvam os inúmeros e contraditórios problemas colocados pela 
sociedade. 
Grisa (2010) esclarece que a análise de políticas públicas começou a receber 
o status de área do conhecimento e disciplina acadêmica nos Estados Unidos da 
América (EUA), a partir da segunda metade do século XX, sob o rótulo de “policy 
science”. A autora continua esclarecendo que a análise de políticas públicas envolve 
um complexo conjunto de elementos articulados, o que significa que, embora a ênfase 
em uma dimensão, as outras não devem ser ignoradas. 
‘ 
 
10 
No Brasil, segundo Souza (2009), os trabalhos iniciais mais importantes da 
análise de políticas públicas situam-se, no geral, no fim da década de 1970 e começo 
dos anos de 1980, vinculados principalmente aos grupos acadêmicos do eixo Minas 
Gerais - Rio de Janeiro. Contudo, o referido autor esclarece que as iniciativas 
individuais ou de grupos, as instituições, os temas, as trajetórias e os caminhos da 
análise de políticasno Brasil vão mostrar-se bastante diversificados. 
 
Avaliação de políticas públicas 
 
A avaliação da política pública é a fase em que o processo de implementação 
e o desempenho da política pública são examinados com o intuito de conhecer melhor 
o estado da política e o nível de redução do problema que gerou. É o momento-chave 
para a produção de feedback sobre as fases antecedentes. 
 A avaliação compreende a definição de critérios, indicadores e padrões 
(performances standards). O ciclo de política pública tem um fim no momento da sua 
morte ou extinção. Entretanto, algumas políticas públicas continuam vivas ou são 
substituídas por outras. As políticas do tipo redistributivo (por exemplo: décimo 
terceiro salário) são difíceis de serem extintas, como também as políticas do tipo 
distributivo (SECCHI, 2013). A avaliação de políticas públicas foi posta a serviço da 
chamada reforma do Estado nas décadas de 1980 e 1990. Contudo, há uma 
diversidade de maneiras de se pensar a evolução do papel atribuído à pesquisa 
avaliativa desde o início do boom da avaliação de políticas e programas públicos, 
ocorrido nos Estados Unidos na década de 1960 (FARIA, 2005). 
Cohen e Franco (2012) esclarecem que são estreitas as relações existentes 
entre avaliação e a pesquisa social, já que aquela supõe a utilização do conjunto de 
modelos, instrumentos e técnicas que constituem a chamada metodologia da 
pesquisa em ciências sociais. 
As pesquisas de avaliação de políticas públicas se enquadram em dois tipos 
básicos: a avaliação de processos e a avaliação de impactos. A primeira refere-se à 
aferição da eficácia: se o programa está sendo (ou foi) implementado de acordo com 
‘ 
 
11 
as diretrizes concebidas para a sua execução e o seu produto atingirá (ou atingiu) as 
metas desejadas. A segunda diz respeito aos efeitos do programa sobre a população 
alvo (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986). 
Não há consenso quanto ao que seja avaliação. Ala-Harja e Helgason (2000) 
esclarecem que o conceito de avaliação admite múltiplas definições e variedades de 
disciplinas (economia, formulação de políticas e procedimentos administrativos, 
sociologia etc.) e clientes abrangidos no universo das avaliações. 
Para Cotta (2001), a avaliação é, por definição, pesquisa social aplicada: busca 
um equilíbrio entre o rigor metodológico e técnico de uma investigação social e o 
pragmatismo e flexibilidade necessários a um instrumento de apoio ao processo 
decisório. Avaliar significa formar um juízo de valor com base na comparação entre 
uma situação empírica e uma situação ideal. 
Segundo Thoenig (2000), a avaliação pode ser definida como um meio de 
aperfeiçoar a capacidade de aprender como conduzir mudanças bem-sucedidas e 
definir resultados alcançáveis nos campos da eficiência e eficácia públicas. 
Guba e Lincoln (2011) argumentam que não existe nenhuma forma correta de 
definir avaliação, pois, se fosse possível encontrar esse sentido, isso poria fim, de 
uma vez por todas à discussão acerca de como a avaliação deve ser conduzida e 
sobre quais são seus propósitos. A avaliação, tal como a democracia, é um processo 
que, em sua melhor forma, depende da utilização sábia e bem informada dos 
interesses pessoais. 
Quanto aos critérios de avaliação, Costa e Castanhar (2003) esclarecem que 
são medidas para a aferição do resultado obtido. Um dos critérios utilizados na 
avaliação dos resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial das 
entidades públicas, determinado pela Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) 
é a eficiência (princípio). 
Caiden e Caiden (2001) e Costa e Castanhar (2003) esclarecem que os 
critérios mais comuns de avaliação são: eficiência; eficácia; impacto (ou efetividade); 
sustentabilidade; análise custo-efetividade; satisfação do beneficiário; equidade; 
insumos (inputs); carga de trabalho (workload); resultados (outputs); custos (costs) e 
qualidade e oportunidade dos serviços (service quality and timeliness). Secchi (2013) 
‘ 
 
12 
relaciona como os principais critérios: economicidade; produtividade; eficiência 
econômica; eficiência administrativa; eficácia e equidade. 
Arretche (2009) argumenta que a literatura de avaliação de políticas públicas 
costuma distingui-las em termos de sua efetividade, eficácia e eficiência, distinção 
esta que é basicamente um recurso analítico destinado a separar aspectos distintos 
dos objetivos e por consequência, da abordagem e dos métodos e técnicas de 
avaliação. 
Na avaliação de políticas públicas, Secchi (2013) esclarece que os indicadores 
são utilizados para operacionalizar os critérios de avaliação e funcionam como 
artifícios (proxies) que podem ser criados para medir input, output e outcome. Os 
indicadores de input (entradas do sistema) são relacionados a gastos financeiros, 
recursos humanos empregados ou recursos materiais utilizados. 
Indicadores de output são relacionados à produtividade de serviços/produtos, 
como a quantidade de buracos tapados nas estradas, quantidade de lixo coletado etc. 
Indicadores de outcome (resultados) são relacionados aos efeitos da política pública 
sobre os policytakers (cidadãos) e à capacidade de resolução ou mitigação do 
problema para o qual havia sito elaborado. Indicadores de resultados são 
operacionalizados por meio de médias ou percentuais de satisfação dos 
usuários/cidadãos, qualidade dos serviços, acessibilidade da política pública, número 
de reclamações recebidas, receitas geradas pela prestação de serviços etc. Os 
indicadores de input medem esforços e os indicadores de output e outcome medem 
realizações (SECCHI, 2013). 
De acordo com Siche et al. (2007), pode-se conceituar índice como sendo um 
dado mais apurado que provém da agregação de um jogo de indicadores ou variáveis 
e que pode interpretar a realidade de um sistema e indicador normalmente é utilizado 
como um pré-tratamento aos dados originais. Para Santagada (2007), os termos são 
utilizados com o mesmo significado, quando tratam de fornecer elementos para a 
elaboração e o acompanhamento do planejamento social (indicadores sintéticos ou 
índices sociais). Para a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade (FPNQ), um 
indicador de desempenho é uma relação matemática que mede, numericamente, 
‘ 
 
13 
atributos de um processo ou de seus resultados, com o objetivo de comparar esta 
medida com metas numéricas pré-estabelecidas (FPNQ, 1994). 
O termo indicador social surgiu no início da década de 1960 no contexto da 
corrida espacial norteamericana (LAND, 1983). Em termos acadêmicos, Land, 
Michalos e Sirgy (2012) esclarecem que Ogburn e seus colaboradores na 
Universidade de Chicago tiveram um papel fundamental no desenvolvimento da 
pesquisa com indicadores sociais na década de 1960 e 1970. 
De acordo com Jannuzzi (2002), os indicadores sociais se prestam a subsidiar 
as atividades de planejamento público e formulação de políticas sociais nas diferentes 
esferas de governo, possibilitam o monitoramento, por parte do poder público e da 
sociedade civil, das condições de vida e bem-estar da população e permitem o 
aprofundamento da investigação acadêmica sobre a mudança social e os 
determinantes dos diferentes fenômenos sociais. Para a pesquisa acadêmica, o 
indicador social é, pois, o elo entre os modelos explicativos da teoria social e a 
evidência empírica dos fenômenos sociais observados. 
As propriedades de um indicador para seu emprego na pesquisa acadêmica 
ou na formulação e avaliação de políticas públicas, deve: 
 Ter um grau de cobertura populacional adequado aos propósitos 
a que se presta; 
 Ser sensível a políticas públicas implementadas; 
 Ser específico a efeitos de programas setoriais; 
 Ser inteligível para os agentes e públicos-alvo das políticas; 
 Ser atualizável periodicamente, a custos razoáveis; 
 Ser amplamente desagregável em termos geográficos, 
sociodemográficos esocioeconômicos; 
 Gozar de certa historicidade para possibilitar comparações no 
tempo (JANNUZZI, 2002). 
Guimarães e Jannuzzi (2005) argumentam que por mais rigorosas e criteriosas 
que aparentem serem as metodologias e práticas estatísticas utilizadas na construção 
de um tipo de índice composto, como no caso do Índice de Desenvolvimento Humano 
(IDH), suas hipóteses são muito mais arbitrárias. A operação de sintetização de 
‘ 
 
14 
indicadores sociais em um único índice é raramente apoiada em alguma teoria ou 
marco metodológico consistente. 
 Silva e Borges (2015) esclarecem os procedimentos necessários para 
elaborar índices de desempenho no setor público com a utilização da Análise de 
Componentes Principais (ACP), além de identificarem os requisitos da pesquisa 
avaliativa no setor público, bem como demonstram a partir de um exemplo prático 
como elaborar índices de desempenho no setor público. 
Destaque-se, também, o estudo de Brunet, Bertê e Borges (2007), que 
estabeleceram um índice de qualidade do gasto público (IQGP), a fim de avaliar o 
retorno obtido pela população, a partir do quociente entre o índice de bem-estar e o 
índice de insumo, o primeiro constituído pela ponderação dos indicadores. 
 
Política Pública: Conceito e discussão 
 
A discussão acerca das políticas públicas abrange um espectro amplo de 
temas. Na intenção de mensurar, minimamente este espaço, o artigo se propõe 
apresentar e discutir aspectos relativos à formulação de políticas públicas no Brasil e 
em parte da literatura internacional. Para isso mostrou-se necessário fazer o 
levantamento das principais correntes teóricas desse campo. 
A Política Pública enquanto área de conhecimento acadêmica, primeiramente 
ligada a uma subárea da Ciência Política e após como uma disciplina multidisciplinar, 
teve suas origens nos Estados Unidos da América - EUA (primeira metade do século 
XX). Procurar entender e formular teoricamente questões científicas envolvendo o 
tema, assim como compreender as razões pelas quais os governos escolhem 
determinadas ações para executar medidas empíricas, esteve presente na área 
desde seus primórdios. 
No sentido de exemplificar os nomes que contribuíram de maneira a tornarem-
se marco teórico na área das políticas públicas, escolhemos alguns estudiosos para 
esta representação no presente trabalho. Em 1936, Harold Dwight Lasswell (1956) 
‘ 
 
15 
apresentou, pela primeira vez, a expressão análise de Política Pública (Policy 
Analysis). O autor procurou estabelecer contato entre a produção de ações 
governamentais no conhecimento científico e acadêmico em torno do tema. Herbert 
Simon (1957) traz para o debate o conceito Policy Makers, entendido como a criação 
de um meio racional de estruturas que pudesse satisfazer as necessidades próprias 
dos tomadores de decisão. 
Para isso seria preciso a criação de um arcabouço teórico prático com a 
finalidade de dar suporte às ações que deveriam ser racionais, embasadas em um 
conjunto de informações a respeito do assunto a ser fruto da ação política. Na década 
de 1950, Charles Lindblom (1959) tece críticas aos trabalhos de seus antecessores, 
Lasswel e Simon, por julgar que ao enfatizar o racionalismo das ações de políticas 
públicas deixavam de observar outros atores e instituições que envolveriam a 
formulação e a tomada de decisão. 
A política pública vem acompanhada de uma série de fatores, questões e 
grupos que devem ser observados para um estudo, na visão de Lindblom. David 
Easton (1984), em meados da década de 1960, descreve que os resultados das 
políticas públicas sofrem influência direta de grupos de interesse; sendo a política 
pública um sistema com diversas interfaces. Não existe apenas uma definição para a 
interpretação do conceito de políticas públicas. Ao longo das décadas o conceito foi 
sendo ressignificado. 
A definição instituída por Thomas Dye (1984) é sempre citada como aceitável 
quanto ao que seria uma política pública, “o que o governo escolhe fazer ou não 
fazer”. A afirmação de Dye encontra fundamento no artigo de Bachrachib & Barataz 
(1962), publicado na American Science Review, intitulado de Two Faces of Power. O 
trabalho demonstra que a posição do governo de “não se fazer nada” mediante um 
dado problema, pode ser considerado uma maneira de produzir políticas públicas. A 
definição cunhada por Lasswell, anterior à de Dye e também muito utilizada, surge 
em forma de provocação: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. 
Essas questões orientariam o estudo do que, de fato, pode ser considerada 
uma política pública, assim como daria um guia de orientação quanto às questões 
que necessitariam ser respondidas para uma análise mais elaborada. Ao 
‘ 
 
16 
trabalharmos com definições de políticas públicas assumimos o risco de limitar o 
papel dessas ações para efetuar quaisquer análises. 
É entendido que uma política para ser implementada passa por fases e 
processos sociais. Um embate a respeito de ideias e formas de agir que, por vezes, 
irão direcionar certas práticas políticas. Uma abordagem teórica conceitual deve 
prezar por uma visão ampla do processo de constituição e aplicação de uma política 
pública, com isso observa-se a necessidade de reconhecer a força de grupos quanto 
à natureza política dessas ações. 
Resguardando o risco de soarmos simplistas, pode-se resumir política pública 
como o campo do conhecimento que busca ao mesmo tempo “colocar o governo em 
ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor 
mudanças nos rumos ou cursos dessas ações (variável dependente). 
A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos 
democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e 
ações para produção de resultados ou mudanças no mundo real. O discurso em torno 
das políticas públicas não está carente de respostas teóricas ou metodológicas, uma 
vez que o campo de estudo em questão comporta múltiplos olhares. 
Com isso, é possível perceber que a formulação de políticas públicas irá se 
converter em projetos, planos, programas que necessitam de acompanhamento e 
análise constante, visto que, o desenho e execução das políticas públicas sofrem 
transformações que devem ser adequadas às compreensões científicas e sociais. 
Para transformarem em políticas públicas, problemas públicos precisam encontrar o 
equilíbrio entre o que é tecnicamente eficiente e também o que é politicamente viável. 
 
Perceber as políticas públicas 
 
Podemos entender como política pública a discussão e prática de ações 
relacionadas ao conteúdo, concreto ou simbólico, de decisões reconhecidas como 
políticas; isto é, o campo de construção e atuação de decisões políticas. Apontar a 
‘ 
 
17 
política pública como uma diretriz de enfrentamento de um problema, nem sempre 
transforma uma questão em um problema. Para que isso ocorra é necessária uma 
conjunção de fatores. As construções sociais em torno de um tema ou assunto 
poderão, necessariamente, pautar a entrada da discussão na agenda. 
A separação conceitual do que seria o estudo de uma política pública encontra 
os primeiros obstáculos na definição da abordagem escolhida. No que tange ao 
protagonismo dos atores para referenciar o estabelecimento da política pública, são 
apontadas duas abordagens: a estatista e a multicêntrica. 
A Abordagem Estatista concentra seus esforços analíticos nos atores estatais. 
Estes possuem o monopólio na execução das ações referentes às políticas públicas. 
Ela atribui essa característica ao ator que protagoniza a ação, logo, apenas o ator 
estatal é passível de execução de políticas públicas. Essa definição e abordagem é 
tratada por Dye. 
Já a Abordagem Multicêntrica trabalha com uma gama quase ilimitada de 
atores. A definição para que uma ação tenha o caráter de política pública é quando a 
mesma é um problemapúblico, independente de quem executa a ação, podendo ser 
organização não-governamental (privadas ou não), organismos multilaterais, entre 
outros. Essa abordagem permite a qualquer ator social ser protagonista de políticas 
públicas, desde que o problema a ser enfrentado tenha características públicas. Aqui 
resumimos conforme Leonardo Secchi (2009). 
Contrariamente ao que se poderia imaginar, a abordagem estatista não ignora 
os atores não-estatais; ela reconhece entre os vários participantes da vida pública o 
poder de influenciar ou não uma prática de política pública. O que não se negocia é 
o caráter de liderar um processo que seja de política pública. Neste caso, evidencia-
se a participação social na elaboração e no estabelecimento da problemática 
abordada ou a ser abordada, mas dando limites a atuação do ente não-estatal. Não 
se trata de classificar entre agente público e não-público; a diferenciação se dá na 
dicotomia estatal e não-estatal. 
A discussão que ganha força principalmente nas décadas de 1980 e 1990 é 
relativa à falta de capacidade do Estado de gerir com qualidade todas as ações 
sociais. A abordagem multicêntrica é utilizada em larga escala por uma variedade de 
‘ 
 
18 
autores por atribuir caráter público às ações; o que generalizaria a forma de 
envolvimento no enfrentamento das questões pertinentes à sociedade. O espectro 
amplo de fenômenos sociais aos quais os autores se referem são possíveis 
oportunidades de apropriação de bens públicos em benefícios privados. Qual a razão 
de tanto interesse privado em algumas áreas consideradas estratégicas para o Brasil, 
tais como a eficiência energética e a infraestrutura de transporte contrariamente ao 
pouco interesse em outras áreas? 
Para Francisco Heidemann e Salm (2009), a instituição que de alguma maneira 
serve a comunidade política (aqui entendida como a sociedade em geral) promove de 
alguma forma políticas públicas. Neste caso, o autor força uma divisão dos dividendos 
da execução de algum bem público, no entanto, não distribui de maneira equânime 
os custos desse processo. Cabe ao Governo Estatal prever as fontes de execução 
das políticas e o ator privado se apropriar dos resultados positivos. 
A complexidade de entendimento do que seria uma política pública se 
manifesta quanto ao entendimento primário dos problemas e soluções. É possível 
visualizar uma política em níveis e cada nível possui não só um grau de entendimento, 
mas um grau de reorganização constante das práticas. Na ilustração abaixo O 
Problema Público, é possível visualizar as fases do debate em torno de uma questão. 
 
‘ 
 
19 
O esquema tenta demonstrar que não basta que o problema seja socialmente 
relevante, é preciso que seja alçado a uma categoria de alcance dos objetivos 
propostos; isto é, o problema social nem sempre alcança o status de política pública. 
Para que isso ocorra é preciso o entendimento de que a situação atual possa entrar 
na agenda, mesmo que não se tenha as condições necessárias para sua aplicação. 
O fato de existirem possíveis soluções para um problema não é certeza de sua 
aplicabilidade. Para isso é preciso que o problema público tenha implicações 
qualitativas ou quantitativas na sociedade. 
Neste caso os atores políticos vão interpretar e classificar o que é ou não um 
problema público quando ele se torna relevante para a sociedade. Gunnar Sjoblom 
(1984) argumenta a favor dessa visão. 
 
Tipos de Política Pública 
 
 David Easton (1953) descreveu as políticas públicas como a manifestação do 
processo político, logo transformando inputs em outputs. Leia-se, apoios ou 
demandas transformados em ações práticas ou mesmo decisões tomadas. Theodore 
J. Lowi (1972) desfaz a leitura de uma relação causal na referência política e políticas 
públicas. 
O interesse entre atores (politics) como variável independente tendo as policies 
como variável dependente. Ao contrário, sua indicação é para que as policies 
determinem as politcs. Embora a afirmação tenha um impacto imediato, é preciso 
relativizar e entender que as políticas públicas vão determinar, por vezes, a própria 
dinâmica política. Isso dependerá do tipo de política pública que está em jogo, com 
isso poderá haver o reequilíbrio das forças ou reorganização dos jogos, conflitos e 
coalizões necessárias. 
Uma das contribuições trazidas por Lowi foi indicar que há necessidade de 
reconhecer o tipo de política pública (Regulatória, Distributiva, Redistributiva, 
Constitutiva) que está em curso, isto é, o tipo dessa política pública também poderá 
‘ 
 
20 
afetar o processo político. Esta é uma visão que molda uma nova forma de ler essas 
ações. Ela trouxe relevância ao tema e jogou luz às ações propostas, fazendo com 
que a divisão tipológica das políticas influenciasse as etapas constitutivas, bem como 
sua aplicação e continuidade. 
No entanto, é imprescindível ter no plano de análise as duas possibilidades 
(tipológica ou não), mesmo com visões “invertidas” uma da outra, elas não são em 
absoluto excludentes. Dentro de um processo de análise de política pública é possível 
recorrer às tipologias. Esta forma de classificar o conteúdo a ser analisado é bem útil, 
assim utilizando, no caso de um processo de política pública, atores, estilos, 
instituições. Iremos apresentar os quatro tipos de políticas públicas apresentadas por 
Lowi. 
 
Política Regulatória 
 
Este tipo de política atua de forma a estabelecer padrões para atores privados 
e públicos. Ela é desenvolvida em grande parte em um ambiente pluralista 
predominante e para sua aprovação é necessária uma demonstração de força entre 
os atores. Este tipo de política envolve burocratas, políticos e grupos de interesses. 
A regulamentação de serviços de utilidade pública como energia e telecomunicações 
são exemplos de uma política pública regulatória. 
 
Política Distributiva 
 
Uma de suas características pode ser a concentração de benefícios por algum 
grupo em detrimento de outros. 
Este tipo de política se enquadra em um ambiente logrolling, termo que denota 
a troca de apoio entre os políticos. Dificilmente podemos identificar os custos deste 
tipo de política, pois seus efeitos benéficos, embora destinados a grupos específicos, 
são diluídos na sociedade, os benefícios são claros, mas os custos não. Como citado 
‘ 
 
21 
por Celina Souza (2006), a política distributiva, em geral, alcança um grande número 
de pessoas na sociedade como, por exemplo, as políticas da previdência social no 
Brasil que subsidiam aposentadorias e benefícios para trabalhadores rurais, pessoas 
com deficiência, entre outros. O benefício é específico e concentrado, mas seu custo 
é difuso na sociedade. 
 
Política Redistributiva 
 
É antes de tudo um jogo de soma zero. O benefício para uma categoria resulta 
em custos sobre as outras. Esta política chama atenção por expor as posições 
antagônicas de uma maneira mais clara. Na forma elitista de governo encontramos a 
arena para este tipo de debate, uma vez que há a formação de duas elites que 
demandam que as políticas se efetivem. A política de incentivo fiscal para 
determinados segmentos industriais no Brasil representa bem o modelo de política 
redistributiva, no qual setores são beneficiados sistematicamente, em detrimento de 
outros. Neste exemplo, específico, é importante ressaltar que a renúncia fiscal do 
governo possui limites legais impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Desde 
modo, ao incentivar uma determinada área da economia, deve ocorrer um aumento 
de arrecadação em outro segmento. Daí o embate e a barganha são fundamentais 
para determinar quem serão os ganhadores e perdedores. 
Políticas Constitutivas 
 Como não se trata necessariamente sobre a prestação concreta de serviços 
demandados pela sociedade em geral, este tipo de política pública fica na arena dos 
atores governamentais. Ela pode ser tida como umameta-policies, onde se encontra 
acima das demais políticas públicas, já que ela tem o papel de estabelecer regras não 
somente sobre os poderes, mas sobretudo sobre princípios existentes para 
estabelecimento das demais políticas públicas. 
Em nossa história recente, podemos argumentar que os governos do ex-
presidente Fernando Henrique Cardoso apresentaram como meta-policies a área 
econômica, enquanto os dois mandatos do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva 
concentraram–se nas políticas sociais de redução da pobreza e da desigualdade. No 
‘ 
 
22 
artigo Symbolic and pseudo policies as responses to diffusion of Power, Gunnel 
Gustafsson (1983) distingue entre o conhecimento contido para o estabelecimento de 
uma política pública e a intenção do policymaker. 
Para isto destaca que as políticas públicas ideais são aquelas que o 
policymaker incorpora enquanto problema público e procura estabelecer parâmetros 
para sua resolução. 
No caso das políticas simbólicas, os policymakers não manifestam interesse 
na elaboração, mesmo tendo meios para tal. A pseudopolítica que Gustafsson 
apresenta, trata das situações que o policymaker tem intenção de solucionar alguma 
questão por meio de uma política pública, mas a falta de conhecimento ou corpo 
técnico especializado inviabiliza seu estabelecimento. Existe a falta de capacidade 
para estruturar soluções que sejam adequadas ao problema. 
Assim como Lowi, Gustafsson parte do princípio de uma tipologia semelhante 
ao ideal-tipo. Embora apresente limitações, principalmente pelo fato das políticas 
públicas acumularem uma gama de aspectos da realidade multifacetada de difícil 
descrição, continuam sendo bastante úteis para analisar as políticas públicas em 
curso ou a se estruturar. 
Cabe ressaltar o aspecto racional apresentado para articulação das políticas 
públicas, que será posto, posteriormente, em debate com os argumentos de Kingdon. 
Uma das discussões mais antigas no debate de política pública se refere aos 
aspectos técnicos e políticos envolvidos na ação. As questões políticas quando se 
situam na essência da política pública apresentam conflitos expostos na 
implementação, ganhadores e perdedores se identificam. No caso do conteúdo 
técnico o conflito sobressai em relação aos métodos utilizados. Como toda tipologia, 
existe o risco de reducionismo, no entanto ela tem se mostrado uma eficiente maneira 
de analisar as políticas públicas. 
 
Ciclo das Políticas Públicas 
 
‘ 
 
23 
A proposta de entendimento da Política Pública organizada como um ciclo, 
chamada por Lindblon de Ciclo da Política Pública (Policy Cycle), se traduz na 
dinâmica do processo feita de maneira temporal. É uma forma de visualizar e 
interpretar a política pública em fases e sequências organizadas de maneira 
interdependente. Como dispositivo de visualizar uma política pública e seus efetivos 
(des)caminhos faz-se uso do Ciclo de Políticas Públicas. 
Por meio deste entendimento podemos esquematizar as fases e formas de 
uma política pública, bem como entender os intervenientes para sua formação. 
Apresentaremos cada tópico do ciclo que será entendido em seis fases. 
 
 
É preciso frisar que assim como as tipologias, o ciclo da política pública não 
pode ser entendido de maneira linear e como um corpo organizado, seguindo 
necessariamente uma sequência cronológica. Por vezes, se não na maioria das 
vezes, as fases do ciclo se encontram desconectadas ou alternadas, não 
configurando o esquema harmônico por hora apresentado. Contudo, para efeito de 
clareza metodológica utilizamos o entendimento cronológico. Uma das vantagens de 
‘ 
 
24 
adotar o ciclo das políticas públicas se traduz na possibilidade de organizar a 
complexidade do que é uma política pública. 
 
Identificação do Problema 
 
 Para percepção do problema temos que admitir a existência de uma inconexão 
do status quo à situação tida como possível ideal. Podemos entender o problema 
público no caminho entre a realidade existente e o que se pretende dela. 
Classifiquemos o problema público em três episódios: 
No primeiro, o evento pode ter ocorrido de maneira súbita; em um dado 
momento ocorre algum acontecimento que muda os rumos existentes e impõe sobre 
a sociedade um quadro novo que precisa ser enfrentado. 
No segundo, um problema público pode ganhar importância aos poucos; 
ocorre ao longo da história um apanhado de acontecimentos que vai sobrecarregando 
o sistema de soluções de conflito e em um determinado tempo ele se apresenta 
enquanto problema público demandando planos e soluções. 
No terceiro, esse problema pode estar presente na sociedade, mas ela já 
aprendeu a conviver com ele; isso não significa que ele seja menos ou mais 
importante, apenas que a familiarização é absorvida pela sociedade e ele se dilui, no 
entanto, continuando presente. 
 
Formação da Agenda 
 
 Secchi (2009), em seu artigo Modelos organizacionais e reformas da 
administração pública, apresenta a questão da agenda como um conjunto de temas 
ou problemas que em determinado momento são colocados ou tidos como 
importantes. Ele pode ser entendido como estratégico quando consegue permear o 
programa do governo. 
‘ 
 
25 
Neste caso existe a agenda formal, que seria a agenda institucional e nela 
estão contidas as questões já tornadas constantes do enfrentamento público. Na 
agenda política se encontram os temas tidos como importantes a serem enfrentados 
pela classe política. Não é incomum, segundo o autor, a imposição da agenda da 
mídia; os meios de comunicação, motivados por diversas forças, tentam impor temas. 
Mas quase sempre são temas momentâneos e que ganham destaque por algum 
tempo e depois tendem a desaparecer. 
Roger Cobb e Charles Elder (1983) em Participation in American politics: the 
dynamics of agenda-building, apresentam três condições importantes para que um 
problema consiga entrar na agenda política, pois ela determinará os rumos 
intervencionistas: 
Primeiro a situação passa por um momento de chamar a atenção dos grupos 
que irão produzir a intervenção, para que a situação seja percebida como importante 
enquanto problema a ser solucionado. Para isso é preciso que seja conclamada à 
participação não apenas dos cidadãos interessados na execução da política pública, 
mas por vezes o envolvimento de grupos de interesse e a mídia. 
O segundo ponto apresentado trata da questão destacada enquanto problema 
que precisa ser de possível solução. É preciso demonstrar ser admissível fazer uma 
ação intervencionista para modificar o atual. Isto é, é preciso mostrar sua importância 
acima de tudo. 
E por último, para se tornar um problema público de ação efetiva 
governamental, a questão precisa estar circunscrita no ciclo de ação que pertence à 
responsabilidade pública. Não basta apontar o problema, ele tem que ser reconhecido 
e apresentado como de competência dos entes governamentais para se constituir de 
fato em uma política pública. 
Entrar na agenda política não significa resolver o problema. A dificuldade de 
manter um problema reconhecido enquanto público é um exercício contínuo. Os 
autores mostram a tipologia das agendas e como elas são constituídas, mas não as 
apresentam como a salvação de uma questão. A luta política para que seja dada 
atenção a um problema e não a outro passa por uma discussão relativamente 
simples, por exemplo: o orçamento público não consegue suprir todas as 
‘ 
 
26 
necessidades sociais. Sendo assim, é preciso eleger o que será contemplado, e mais 
do que isso, elencar o que de fato será alvo de políticas públicas. 
 
Formulação de Alternativas 
 
É o espaço de forças em que as correntes estruturantes de uma política se 
apresentam com maior clareza. Procurar e formular alternativas é estabelecer o que 
será abordado ou contemplado dentro de um problema. Neste momento em que 
geralmente são elaborados os programas e estratégiasda ação, eles podem ser 
estabelecidos de maneira concreta, isto é, com objetivos e metas claras, assim como 
regras e condutas a serem seguidas. Bem como podem aparecer com questões 
amplas e sem muito esforço de concretização. 
O mecanismo de comportamento do policymaker para adoção ou mesmo 
introdução de maneiras de fazer uma política pública, pode ser entendido nas três 
formas de poder apresentadas por Norberto Bobbio (2002): 
- Poder Político, podendo ser exercido por um homem sobre os outros, neste 
caso governantes e governados; 
- Poder Econômico, imposto pela posse de certos bens; 
- Poder Ideológico, relacionado estritamente com ideias formuladas e postas 
em prática, sobretudo pelo poder dominante. 
 
Tomada de Decisão 
 
Ao tomar a decisão de implementar uma política pública acredita-se que houve, 
no mínimo, um equilíbrio entre as forças existentes no período anterior à tomada de 
decisão. Charles Lindblom (1959) afirma que as soluções também vão se ajustando 
ao problema, assim como, por vezes, os problemas se adequam às soluções 
apresentadas. A presença de diversos tipos de interesses na tomada de decisão pode 
‘ 
 
27 
interromper a condução de uma ação. Ela pode não sair do campo teórico; mesmo a 
racionalidade esbarra em fatores díspares para sua concretização. 
Charles Lindblom (1977) faz uma proposta para os tomadores de decisão. 
Como observador privilegiado ele optou pelo modelo incremental. O autor se afasta 
do racionalismo por creditar altos valores ao elemento político, na medida em que 
este se sobrepõe ao elemento técnico. Sendo assim, uma política pública por mais 
técnica que deva ser vai sempre se confrontar com a complexidade política para sua 
efetivação. Assim, o modelo proposto busca um ajuste entre as forças existentes com 
a intenção de maximizar as oportunidades de êxito da política saindo do campo 
extremamente técnico que por vezes param por questões políticas. 
Apresentaremos os três pontos primordiais no modelo incremental para 
Lindblom: 
 Primeiro: a definição do problema e suas possíveis soluções precisam ser 
objeto de visitas constantes, elas necessitam ser abertas para ajustes e novas 
características a todo o momento. 
Segundo: as formulações, decisões e ajustes realizados no passado devem 
compor o quadro das ações presentes, há uma limitação imposta por diversas forças 
e o tomador de decisão geralmente não se encontra totalmente livre para suas 
escolhas. Estar embasado com o processo anterior possibilita às ações presentes 
poder resultar em um grau de acerto superior ao esperado. 
Terceira: dada a presença de forças políticas constantes, a solução escolhida 
não será sempre a melhor opção, mas a politicamente possível naquele dado 
momento. 
 
Implementação da política pública 
 
Um dos maiores entraves na questão da implementação de políticas públicas 
não se traduz, em grande parte, em problemas técnicos ou administrativos. Os 
melhores planejamentos são frustrados pelo elemento político e suas complexidades. 
Flávio da Cunha Rezende (2002), divide em dois grupos de falhas nessa fase da 
‘ 
 
28 
política pública; sendo falhas na implementação e falhas de formulação. Estes dois 
erros podem contribuir para a má conduta técnica de um trabalho. É nesta fase 
também que a administração pública assume o caráter de fazer com que as intenções 
políticas sejam moldadas para ações concretas. 
O policymaker, segundo Paul Sabatier (1986), tem em suas mãos dois modelos 
para implementar suas políticas públicas, sendo elas o modelo top-down (de cima 
para baixo) e o modelo bottom-up (debaixo para cima): 
Top-down: neste modelo os tomadores de decisão são separados dos 
implementadores; há uma distinção entre esses dois atores, neste caso política e 
administração. De forma específica, as decisões ocorrem de cima para baixo, dos 
políticos para a administração. 
Bottom-up: a implementação da política parte de pactuações entre burocratas 
e outros atores no intuito de uma organização compartilhada. Os implementadores 
participam das etapas de constituição da política. Contrariamente, ao observado no 
modelo top-down, não há uma regra rígida e prescrições a serem seguidas, 
engessadas como no outro modelo. Os problemas e soluções são permeáveis pela 
participação dos vários atores envolvidos. 
Um dos equívocos no modelo Top-down é o risco na implementação. Mesmo 
que os objetivos estejam claros, os problemas bem delineados e os programas bem 
planejados, a falta de participação do agente implementador poderá desvirtuar a 
intenção da política pública. A literatura política classifica este tipo de ação utilizando 
o termo blame shifting, algo como uma transferência de culpa dos entes políticos para 
a esfera dos agentes implementadores, isso em caso de insucesso do programa. Este 
modelo se fixa na preferência da classe política por conter uma válvula de escape em 
caso de fracasso. A limitação política quanto à capacidade na formulação da política 
pública não fica aparente. 
Uma análise utilizando o modelo top-down se dá pelo fato de observar a política 
pública em seus detalhes formalistas, isto é, objetivos e normas inseridas no campo 
pragmático. Só depois do arcabouço teórico analisado se passaria a verificar as 
possíveis falhas na implementação. 
‘ 
 
29 
Em contraposição a este modelo, o bottom-up procuraria observar como a 
política é aplicada na prática e então articularia uma posição de como a política 
deveria ser. Charles Lindblom denota a tal modelo a análise em alguns casos, uma 
vez que possibilita entender o método empiricamente testado. 
O lado positivo em cada um desses modelos é o fato do top-down ser indicado 
para analisar as possíveis falhas cometidas pela administração nas dinâmicas 
pertinentes à implementação e o modelo bottom-up identificar, com maior 
objetividade, as falhas na elaboração, assim como a tomada de decisão pertencente 
à classe política. 
 
Avaliação 
 
Um dos momentos mais críticos de uma política talvez seja sua avaliação. Os 
atores envolvidos na ação são medidos e sua capacidade de resolução de um 
determinado problema pode ser questionada por meio dela. Para isto são criados 
parâmetros de avaliação e formas de medir o desempenho com base em critérios e 
padrões. Neste momento, o avaliador com base em medidas valorativas indicará se 
a política pública está funcionando ou não. 
Os indicadores input têm por objetivo medir os esforços despendidos em uma 
ação; eles podem ser recursos econômicos, humanos ou mesmo materiais. Já os 
indicadores output procuram medir os resultados alcançados, isto é, as realizações 
referentes às ações imputadas. Os implementadores de políticas públicas costumam 
ser questionados quanto ao real efeito da política administrada, se o problema foi 
resolvido ou mesmo minorado. 
A avaliação da política pública é um indicador para saber como vem se 
comportando a política em curso. Ela deveria ser capaz de construir um quadro 
avaliativo que levaria à continuação, reestruturação ou mesmo extinção da política. 
É claro que os fatores técnicos considerados na avaliação podem ser 
consideravelmente questionados pelo agente político, uma vez que o interesse de 
‘ 
 
30 
manter ou não uma política não passa apenas pelo parecer técnico. Geralmente o 
recurso utilizado para o questionamento de uma avaliação ruim é a alegação da 
multicausalidade dos fatos. 
Uma política não poderá ser avaliada por uma gama incalculável de 
determinantes, sendo assim, ela sofre efeitos multifatoriais que fogem ao 
entendimento do avaliador, podendo ser a porta de entrada para os questionamentos. 
Não seria o caso de parar de avaliar, mas estar atento aos questionamentos 
capciosos. 
Por outro lado, a avaliação pode mascarar certas realidades. Uma dada política 
pública pode produzir ou não resultado dependendo do ângulo da avaliação. Carlos 
Aurélio de Faria(2005) em A Política da Avaliação de Políticas Públicas, nos alerta 
sobre tais situações e faz a defesa da avaliação usada para superação do debate 
simplista utilizado por alguns atores. Paul Sabatier e Jenkins-Smith (1993) sugerem 
que uma política pública depende de um tempo de maturação, aproximadamente 10 
anos. 
Por ser possível consultar as bases de dados e os impactos causados pela 
ação neste tempo. É primordial o tempo de ajustes e reajustes dos atores envolvidos 
na ação e o melhor entendimento do corpo social impactado por ela. 
 
Contribuições de John Kingdon na formação da 
Agenda em Políticas Públicas 
 
 O modelo teórico desenvolvido por John Kingdon será foco de nossa atenção, 
uma vez que o mesmo pode ser aplicado às questões caras ao entendimento da 
política pública. 
Este autor, em Agendas, Alternatives and Public Policies, constrói um modelo 
analítico composto de quatro processos: 
 Agenda sendo estabelecida; 
 Alternativas que compõem a possível resolução do problema; 
‘ 
 
31 
 Alternativa dominante entre as demais; 
 Decisão implementada. 
O autor constrói seus argumentos teóricos/metodológicos tendo como 
parâmetro o “modelo da lata do lixo”, formulado por Michael Cohen, James March e 
Johan Olsen (1972). Neste modelo é possível destacar a fluidez da mudança de 
forças no meio político, o que interfere sobremaneira na mudança de rumos das 
políticas. Até mesmo as preferências sofrem com a inconsistência dos participantes, 
acreditando que uma política só se faz pela atuação de pessoas ou grupos de 
interesses, é de se supor a existência de alteração no foco quando há indefinição dos 
atores. 
Mesmo com a adesão destes concordando com a política, pode ocorrer a 
discordância quanto à alternativa a ser colocada em prática. Para superar o gargalo 
organizacional é preciso ter um plano de ação da política a ser executada, para isso 
se faz necessário à formalização dos pontos que serão colocados em prática. Uma 
das pretensões de organizar o processo de determinação de uma política visa 
escapar das tentativas e erros moduladores de boa parte das políticas colocadas em 
curso. 
 
Modelo De Múltiplos Fluxos (Multiple Streams) 
 
Kingdon apresenta uma tipologia das razões da entrada de uma questão na 
agenda pública. Segundo o autor, há uma ordenação de fatores para que uma dada 
temática seja alçada à agenda governamental. Há uma competição para que as 
questões sobrevivam e se mantenham no foco de atenção. São dois tipos de agenda 
apresentados: 
 Agenda Decisional, prontas a virar políticas; 
 Agenda Especializada. 
Mais do que entender a origem das questões para a agenda, é preciso 
compreender as condições políticas que permitiram que esta se transformasse em 
‘ 
 
32 
uma demanda. Kingdon formula o modelo de Agendas e Alternativas desvinculando-
se de um processo decisório estritamente racional; é possível identificar parte de sua 
referência em Lindblom. A mudança de agenda se efetivaria com a convergência de 
três fluxos, sendo eles parcialmente independentes: 
 
Problemas 
 
Como seria impossível a atenção a todos os tipos de problema, alguns entram 
na agenda de discussão e outros ficam fora. Elas serão problemas quando o agente 
público acreditar que é hora de interferir. O modelo aponta para o entendimento dos 
problemas enquanto construção social, assim sendo, envolvem interpretações 
diversas por parte do grupo responsável pela indicação da política. 
 
Alternativas e Soluções 
 
Diferente do pensamento de soluções de políticas públicas, essa dimensão 
não caminha ao lado dos problemas. É ineficaz pensar que para todos os problemas 
existem soluções em mãos. Kingdon defende a ideia da organização das soluções 
relacionadas diretamente ao problema percebido. A seleção das ideias tem um 
processo competitivo que visa equilibrar o tecnicamente viável ao custo tolerável. As 
Policy Communities correspondem em grande parte por essa formação e construção 
de alternativas. 
 
Políticas 
 
Para a dimensão política há regras e dinâmicas próprias do meio. Em todo 
momento existe a barganha e as negociações que certamente influenciarão os rumos 
de uma ação. Um dos fatores indicados por Kingdon como sendo pressionador de 
questões seria o “clima” ou “humor” social para que questões participem da arena de 
‘ 
 
33 
preocupação das políticas públicas. A mudança de mãos do poder, em relação a 
grupos, se mostra favorável à implementação de novas ações. 
Uma das mais importantes abordagens de Kingdon para entendimento da 
dimensão da política pública se refere ao fato das janelas de oportunidades (Policy 
Windows). 
Podemos entender que existem momentos oportunos para colocar em 
discussão questões que tem potencial de serem convertidos em problemas. Neste 
caso essas janelas são abertas em basicamente dois momentos: Quando há a 
possibilidade de incorporar novos assuntos ou propostas no modelo orçamentário e 
quando há uma transição administrativa ou de governo. Estes são eventos 
relativamente programados, para as demais oportunidades é preciso contar com 
imprevisibilidade. 
Com base nas premissas apresentadas, é preciso que haja atores envolvidos 
na questão para que sejam apontadas possíveis soluções. Pela parte governamental 
o corpo burocrático poderá atender determinadas demandas por soluções, no 
entanto, se houver um grupo de atores epistêmicos (consultores ou analistas), as 
chances de efetivação na construção de alternativas aumentam. 
A análise de Kingdon indica a importância da atuação de grupos de atores para 
a definição de uma agenda. Esses grupos darão consistência às propostas e 
procurarão junto ao corpo burocrático dar estrutura às ações. Segundo o autor, o 
Presidente da República exerce maior concentração de poder na definição ou 
continuidade de uma agenda. 
O que observamos no modelo de Kingdon propicia o entendimento ao modelo 
de garbage can. É possível ter uma visão de que o modelo proposto por Kingdon é 
por demasiado fluído em sua estrutura, que se desvencilha da visão racionalista. No 
entanto, no entendimento analítico da política pública em si, podemos indicar que não 
se trata de prever fatos, mas interpretá-los conforme sua constituição. A fluidez e 
aleatoriedade teórica vista têm a possibilidade de se mostrar objetiva e consistente 
na prática. A preocupação se encontra em instrumentalizar a compreensão desses 
entendimentos políticos em curso objetivando a construção de uma política pública. 
‘ 
 
34 
Em Agendas, Alternatives and Public Policies, o autor faz uma reflexão sobre 
o modelo proposto. Embora não abandone a presença da independência dos fluxos, 
aponta para a existência de fluxos também interdependentes, fazendo com que haja 
outros momentos para que uma agenda possa ser constituída sem necessariamente 
passar pelas etapas sugeridas. 
 
Instituições no Processo de Política Pública 
 
O campo da política pública por si só é capaz de produzir uma gama variada 
de respostas para suas questões, no entanto, outros campos teóricos influenciam e 
contribuem para o seu desenvolvimento. 
O neoinstitucionalismo agrega ao debate o componente institucional, bem 
como as regras para que haja em uma política pública os segmentos de decisão, 
práticas de formulação e desdobramentos futuros. 
Mancur Olson (1999) e Kenneth Arrow (1963), com argumentos da escolha 
racional, desconstroem a certeza de que a junção de interesses individuais produziria 
necessariamente uma ação coletiva. Outro deslocamento versa sobre a produção de 
bens considerados coletivos sendo fruto da ação coletiva. A discussão é baseada na 
ação coletiva e na distribuição dos bens a serem gerados. 
Outras duas tendências do neoinstitucionalismo4, o institucionalismo da 
escolha racional e o institucionalismo histórico, indicarão que são as instituições que 
influenciam os tomadores de decisão. 
Neste caso,racionalmente, os tomadores de decisão evitarão agir de forma 
exclusiva com os seus interesses próprios. Podemos entender certa inibição, ou 
mesmo constrangimento para que os interesses próprios dos tomadores de decisão 
não prevaleçam constantemente. 
 Este movimento permite refutar a ideia de que as políticas públicas agem 
exclusivamente atendendo o auto interesse dos tomadores de decisão. Mesmo em 
face de momentos estáveis, é possível verificarmos a mudança de certas políticas 
‘ 
 
35 
públicas. Tal prática nos parece ocorrer, pois os tomadores de decisão estarão 
atentos à construção de comportamentos sociais próprios que pressionam certas 
formulações. 
Isto é, existe modificação da política pública por meio de orientações 
independentes do auto interesse dos tomadores de decisão. Neste ponto podemos 
concluir que as regras institucionais podem ser tanto formais quanto informais. Assim 
como a elas cabe moldar uma parte considerável, porém não mensurável, do 
comportamento dos atores. 
A literatura neoinstitucionalista não desconsidera a ação de indivíduos ou 
grupos na constituição no desenvolvimento das políticas públicas; no entanto, indica 
que as instituições têm essa função e que as mesmas sofrem forte influência formal 
e não-formal. Outro fator relevante é a indicação de que grupos sociais e atores são 
influentes ou mesmo implementam as políticas públicas motivados pelo poder e 
recurso em torno da questão. 
 
Atores no Processo de Política Pública 
 
No decorrer do desenvolvimento e implementação da política pública um 
conjunto de atores está presente em seu estabelecimento e desenvolvimento. Os 
mais fortes são os que influenciam no conteúdo e rumo da política estabelecida. 
Podemos notar outros atores de grupos de interesse: os meios de comunicação e os 
destinatários da política. 
A representatividade difusa dos ocupantes do legislativo dificulta a 
identificação de seu interesse, mesmo em se tratando de atores privilegiados. A 
burocracia é um dos fatores preponderantes para o êxito ou fracasso de uma política 
pública. 
A administração pública conta com dois modelos largamente utilizados: um é 
o modelo burocrático instituído por Max Weber (2005), que considera princípios de 
legalidade e impessoalidade no trato do bem público; o outro; o gerencial, descrito 
por Secchi, que preza por conceitos como eficácia no serviço público e atenção ao 
‘ 
 
36 
usuário. É preciso, contudo, reconhecer a precocidade do setor público quanto à 
formação do corpo burocrático profissional, neste caso nos moldes da burocracia 
weberiana. 
Anthony Downs (1967) apresenta um quadro discricionário a respeito de uma 
burocracia: 
 Conservadores: são aqueles resistentes a mudanças e 
acomodados em seu lugar; 
 Devotos: são escudeiros de uma linha política e trabalham para 
esta forma se estabelecer; 
 Defensores: são fieis a uma instituição e procuram fazer com que 
seus objetivos e valores prosperem; 
 Homem de Estado: os burocratas típicos no ideal weberiano, 
obedientes às vontades políticas e leais à sociedade. 
Para os burocratas conseguirem desempenhar seu trabalho é preciso ter certa 
liberdade de decisão, já que são eles que estão à frente do trabalho e têm contato 
direto com o público. Existem dois pontos que merecem atenção. O primeiro são os 
casos dos funcionários que decidem ou são pressionados a aplicar a política pública 
ao pé da letra, seguindo uma orientação política inquestionável, e o seu trabalho é 
desperdiçado em grande parte, pois o rumo da política, por vezes, necessita de 
reorientações que são ignoradas. O segundo grupo, por excessiva liberdade, opta por 
descumprir as regras estabelecidas. Nestes dois casos a garantia de sucesso da 
política é duvidosa. 
 
Grupos de Interesse 
 
Estes grupos são, em grande parte, instituições internacionais e grupos 
epistêmicos. Seguindo os passos de Mancur Olson em A lógica da ação coletiva, é 
possível identificarmos que a pressão exercida por grupos pequenos tende a ser mais 
eficiente. Este grupo precisa contar com uma representatividade que forneça 
autoridade a sua reivindicação. Por vezes os policy makers adequam seus 
comportamentos seguindo recomendações de setores de pressão. 
‘ 
 
37 
Meios de Comunicação – Mídia 
 
O papel da mídia, segundo Kingdon, não tem o poder de formar agendas - pelo 
menos não em sua construção. A mídia não tende acompanhar o debate social, o 
processo entendido como pré-decisional não é interessante para a mídia; o que ela 
faz de fato é destacar algumas questões da agenda já formulada. O poder da mídia 
está no fato de fazer circular ideias e mesmo canalizar a atenção aos fatos, mas 
observa-se que isso é diferente de influenciar na formação da agenda. A ação 
relevante dos meios de comunicação é a amplificar discussões, influenciar a opinião 
e focalizar fatos importantes para o estabelecimento da ação. 
O modelo elitista proposto por Robert Michels, na leitura descrita por Buarque 
de Holanda (2011) defende a ideia de que a decisão de uma política ou da política 
em si pertence a um seleto e privilegiado grupo. Estabelecem as regras e problemas 
merecedores de atenção. Para os marxistas estruturalistas como Louis Althusser e 
Nicos Poulantzas, a elite imperativa em um sistema capitalista vai dominar o estado 
e determinar seus interesses, que são meramente econômicos. Assim sendo, o 
estado e suas políticas públicas acabam por reproduzir o interesse pertencente ao 
capital. 
O modelo pluralista de Robert Dahl (2005) procura saber, afinal, quem manda. 
Para o autor, o processo político conta com um somatório de forças reproduzidas nas 
políticas públicas. Embora essa distribuição não ocorra de maneira equânime, acaba 
por reproduzir os grupos que possuem maior poder organizacional. A crítica a este 
modo de organizar as formas de aplicação da ação do Estado se faz presente, pois o 
modelo pluralista deixa de lado o estado redistributivo, ao lidar com sistemas de 
sociedade desiguais. Esta crítica foi formulada por Lindblolm, reconhecendo forças 
desiguais na sociedade voltada para o mercado. 
 
‘ 
 
38 
Curiosidades 
Ao trabalhar com Análise de Políticas há que lembrar que o termo política pode ser 
empregado de muitas maneiras. Por exemplo, para designar: 
1. Campo de atividade ou envolvimento governamental (social, econômica), 
embora com limites nem sempre definidos 
2. Objetivo ou situação desejada (estabilidade econômica) 
3. Propósito específico (inflação zero) em geral relacionado a outros de menor ou 
maior ordem 
4. Decisões do governo frente a situações emergenciais 
5. Autorização formal (diploma legal), ainda que sem viabilidade de 
implementação 
6. Programa (“pacote” envolvendo leis, organizações, recursos) 
7. Resultado (o que é obtido na realidade e não os propósitos anunciados ou 
legalmente autorizados) 
8. Impacto (diferente de resultado esperado) 
9. Teoria ou modelo que busca explicar a relação entre ações e resultados 
10. Processo (os nove acima são “fotos” é necessário um “filme”: enfoque 
processual). 
As definições e os cuidados que se deve tomar mostram que na Análise de Política 
há levar em conta que: 
 Os political aspects (aspectos políticos) são inerentes ao 
processo de elaboração de políticas (tradução para o termo 
em inglês policy process) e que 
 A política envolve uma teia de decisões e o desenvolvimento 
de ações no tempo, mais do que uma decisão isolada. 
‘ 
 
39 
Para resumir pode-se criar um “decálogo” como o que segue que nos lembra que 
para entender o conceito de política é necessário levar em conta: 
 A distinção entre política e decisão: a política é gerada por uma 
série de interações entre decisões mais ou menos conscientes 
de diversos atores sociais (e não somente dos tomadores de 
decisão). 
 A distinção entre política e administração. 
 Que política envolve tanto intenções