O desafio da gestão das políticas de ação afirmativa nas universidades

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O desafio da gestão das políticas de ação afirmativa nas universidades 
públicas: sob quais diretrizes? 
 
The challenge of managing affirmative action policies in public universities: 
under which guidelines? 
 
DOI: 10.55905/revconv.16n.7-044 
 
Recebimento dos originais: 05/06/2023 
Aceitação para publicação: 06/07/2023 
 
Jussete Rosane Trapp Wittkowski 
Mestre em Educação pela Universidade Regional de Blumenau (FURB) 
Instituição: Instituto Federal de Santa Catarina (IFSC) – Câmpus Jaraguá do Sul 
Endereço: Jaraguá do Sul - SC, Brasil 
E-mail: jussete.rosane@gmail.com 
 
Stela Maria Meneghel 
Doutora em Políticas Educacionais e Sistemas Educativos pela Universidade Estadual de 
Campinas (UNICAMP) 
Instituição: Universidade Regional de Blumenau (FURB) 
Endereço: Blumenau - SC, Brasil 
E-mail: stmeneg@terra.com.br 
 
RESUMO 
Esta pesquisa objetivou identificar como a produção bibliográfica sobre gestão educacional vêm 
retratando as políticas de assistência a cotistas das instituições de educação superior (IES), por 
considerá-las indicativas da capacidade destas instituições promoverem inclusão. Os cotistas, 
ingressantes por meio de políticas de ação afirmativa (PAA), compõem o que Ristoff (2013) 
denomina ‘novo perfil’ de estudantes: egressos de escola pública e de famílias baixa renda, 
pertencentes a grupos étnico-raciais (pretos, pardos e indígenas), pessoas com deficiência. Para 
geração e análise de dados utilizamos pesquisa bibliográfica e documental no período 2000-2019, 
contemplando a legislação e o mapeamento da produção científica da área na perspectiva da 
revisão narrativa. As buscas foram feitas nos sítios eletrônicos da: (i) Associação Nacional de 
Pós-Graduação e Pesquisa em Educação; (ii) Associação Nacional de Política e Administração 
da Educação; (iii) Revista Brasileira de Política e Administração da Educação; (iv) Revista do 
Fórum da Gestão do Ensino Superior nos Países e Regiões de Língua Portuguesa; e (v) do Banco 
de Teses e Dissertações da CAPES. Os achados indicaram que nos espaços pesquisados não 
foram contemplados estudos sobre a gestão das IES públicas quanto à inclusão de cotistas; eles 
estiveram concentrados: (i) nos fundamentos e formas de utilização das PAA – abordaram o 
direito à educação superior e o novo perfil de estudantes; (ii) nas trajetórias dos cotistas na ES, 
inclusive o desempenho acadêmico – destacaram o imperativo da implantação de políticas de 
permanência. Sem tratar diretamente do tema, alguns trabalhos permearam a gestão da 
assistência aos cotistas argumentando sua necessidade, baseados em duas dimensões: a política 
e a administrativa. Os dados apontam que a produção referida, no período analisado, esteve 
voltada ao ‘diagnóstico’ dos problemas que afetam a permanência e sucesso dos recém-incluídos 
na educação superior, e não ao debate de políticas institucionais sobre como promovê-las. 
mailto:jussete.rosane@gmail.com
mailto:stmeneg@terra.com.br
 
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Palavras-chave: educação superior, políticas de ação afirmativa, assistência estudantil, gestão 
da assistência estudantil, gestão da inclusão. 
 
ABSTRACT 
 This research aimed to identify how the literature on educational management has portrayed the 
policies of assistance to higher education institutions (HEI) quota holders, considering them 
indicative of the ability of these institutions to promote inclusion. Quota-holders, who enter through 
affirmative action policies (PAA), make up what Ristoff (2013) calls a 'new profile' of students: 
students from public schools and low-income families, belonging to ethnic-racial groups (black, 
brown, and indigenous), and people with disabilities. For data generation and analysis we used 
bibliographic and documentary research in the period 2000-2019, including legislation and the 
mapping of the scientific production in the area from the perspective of narrative review. The 
searches were carried out on the websites of: (i) National Association of Graduate Studies and 
Research in Education; (ii) National Association of Education Policy and Administration; (iii) 
Brazilian Journal of Education Policy and Administration; (iv) Journal of the Forum for Higher 
Education Management in Portuguese-Speaking Countries and Regions; and (v) the CAPES Theses 
and Dissertations Bank. The findings indicated that the researched spaces did not include studies on 
the management of public HEIs regarding the inclusion of quota holders; they were focused on: (i) 
the fundamentals and ways of using the PAAs - they addressed the right to higher education and the 
new student profile; (ii) the trajectories of the quota holders in higher education, including academic 
performance - they highlighted the imperative of implementing permanence policies. Without 
dealing directly with the theme, some works permeated the management of assistance to quota 
holders arguing its necessity, based on two dimensions: political and administrative. The data 
indicate that the referred production, in the analyzed period, was focused on the 'diagnosis' of the 
problems affecting the permanence and success of the newly-included in higher education, and not 
on the debate of institutional policies on how to promote them. 
 
Keywords: higher education, affirmative action policies, student assistance, student assistance 
management, inclusion management. 
 
 
1 INTRODUÇÃO 
As profundas desigualdades sociais do Brasil têm sido, historicamente, refletidas nas suas 
instituições de educação superior (IES). O início da educação superior (ES) no país esteve 
estreitamente relacionado à necessidade de formação das elites que operacionalizavam a 
burocracia e o poder e, ao longo do tempo, a chamada ‘meritocracia’ acadêmica fez com que as 
IES se consolidassem como privilégio de ‘escolhidos’, pertencentes aos grupos sociais 
hegemônicos (CUNHA, 2007; RISTOFF, 2013). 
Nas últimas décadas, porém, no âmbito da compreensão da ES como bem público e 
direito social e, portanto, um dever do Estado, tornou-se evidente a necessidade de 
democratização das instituições acadêmicas. A ES precisa ser efetivada como um direito social 
 
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porque, em um país onde a educação é anunciada como democrática e para todos, não pode estar 
acessível apenas àqueles em condições pagar mensalidades. Logo, cabe ao Estado assumir seu 
papel na garantia da oferta deste nível de ensino, com vistas à promoção da cidadania e 
democratização da sociedade (DIAS SOBRINHO, 2013). 
Com base nestes pressupostos, a partir da década de 1990 diversos movimentos sociais 
intensificaram ações de pressão sobre o Estado brasileiro, a fim de obter “políticas que 
afirmassem os direitos de populações discriminadas” (PINHEL, 2012, p.38). Nesse processo, 
somando-se a grupos internacionais em prol dos Direitos Humanos1, eles tiveram importante 
participação na construção de Políticas de Ação Afirmativa (PAA) para a ES, que garantissem a 
reserva de vagas para os sujeitos dela excluídos. Neste sentido, as PAA implantadas afirmaram 
os direitos e as identidades dos que dela eram alijados, buscando corrigir situações de 
discriminação e desigualdades historicamente impingidas, por meio “da valorização social, 
econômica, política e/ou cultural desses grupos, durante um período limitado” (MOEHLECKE, 
2002, p.203). 
Assim, no início da década de 2000, diversas IES públicas adotaram diferentes 
configurações e modelos de políticas de reserva de vagas para acesso à ES2 por meio de cotas 
étnico-raciais e/ou sociais, bem como de assistência estudantil para jovens em situação de 
vulnerabilidade social.Simultaneamente, o Estado passou a implantar políticas de expansão e 
democratização da ES, impactando tanto na rede pública quanto na privada. Dentre estas, 
destacamos: 
• Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES) – programa criado 
em 1999 pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso para financiar estudantes com 
renda familiar máxima de três salários-mínimos por membro, matriculados em 
instituições não gratuitas. Ele foi reformulado e ampliado diversas vezes na década 
seguinte, nos governos posteriores. 
 
1 Dentre estes, podemos citar os reunidos na ‘Conferência Mundial de Educação para Todos’, em 1990; na 
‘Conferência Mundial sobre Necessidades Educacionais Especiais de Jovens e Adultos’, em 1994; e a ‘Conferência 
Mundial contra o Racismo, a Discriminação Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerância’, em 2001; 
todos geraram acordos internacionais das quais o Brasil é um dos signatários. 
2 A autonomia universitária garante que IES federais e estaduais instalem formas de ingresso próprias, desde 
que devidamente regulamentadas por seus Conselhos Superiores. 
 
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• Programa Universidade para todos (PROUNI)3 – criado pela Lei n. 11.096/ 2005, 
possibilitava o acesso de egressos do ensino médio em escola pública e famílias baixa 
renda a IES privadas, concedendo bolsas de estudos de 50% e de 100% das mensalidades. 
Quando a bolsa era de 50%, havia possibilidade de financiar o valor restante, com 
pagamento após a formatura. O programa também passou por diversas reformulações 
após sua criação. 
• Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) – criado via Decreto Nº 
7.234/2010, promovia a permanência de estudantes em vulnerabilidade financeira das 
universidades e institutos federais. Suas ações de assistência, embora sem especificações, 
poderiam ser realizadas em dez modalidades, dentre as quais: creches, inclusão digital e 
apoio pedagógico. (BRASIL, 2010). 
• Lei n. 12.711/2012, conhecida como Lei de Cotas – previa, por um período de dez 
anos, que 50% das vagas de todas as instituições federais de educação superior (IFES) 
fossem destinadas a egressos de escola pública, pessoas pertencentes a famílias baixa 
renda, pretos, pardos e indígenas. Em dezembro de 2016, as cotas passaram a contemplar 
as pessoas com deficiência (PCD). Após o prazo indicado, sua continuidade deveria ser 
revista e avaliada. 
Cabe destacar que, desde antes da publicação da Lei de Cotas, Ristoff (2013) apontava 
ter havido mudanças no perfil discente das IFES do país, devido à expansão de vagas públicas e 
às PAA criadas na autonomia das instituições. Mas, com a implantação da lei 12.711/2012, houve 
um impacto de maiores proporções neste perfil, que se estendeu às práticas institucionais. 
Conforme Arroyo (2014), estes “outros sujeitos” interrogam tanto a docência quanto o espaço 
escolar, historicamente marcado pela desigualdade, demandando que sejam reconhecidas suas 
especificidades a fim de que seja possível, de forma concreta, sua inclusão e participação nas 
atividades acadêmicas. 
Mas o que significou, para as IFES, receber este novo público? Estavam elas preparadas 
para lidar com as características e especificidades de aprendizagem dos grupos anteriormente 
excluídos? Tinham mecanismos suficientes para promover sua permanência? 
 
3Tinham direito à bolsa integral os estudantes que apresentavam renda familiar bruta per capita máxima de um 
salário-mínimo e meio; os que comprovava renda familiar bruta per capita máxima de três salários-mínimos tinham 
direito à bolsa parcial, de 50% (BRASIL, 2005). 
 
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Diversos autores brasileiros têm se dedicado ao estudo da inclusão de estudantes que 
demandam assistência nos diversos níveis de formação. Boneti (2004) analisa o tema da 
perspectiva do resgate de direitos no âmbito da ES; Sawaia (2001), por sua vez, considera a 
relação dialética da inclusão com seu oposto, a exclusão. Para a autora, a dialética exclusão-
inclusão reflete um complexo processo sócio-histórico, que produz um sistema educacional 
‘binário’ e interdependente. Esta característica promove o que Dias Sobrinho (2013) identificou 
como “exclusão por dentro”, na qual as percepções individuais fortalecem um imaginário 
coletivo de exclusão, assim como de autoexclusão. 
Também Boneti (2004) defende a compreensão da ‘igualdade’ e ‘desigualdade’, do estar 
“dentro” ou “fora” de determinada condição social, não como fenômenos postos apenas em um 
espaço externo aos indivíduos, mas como sua apropriação deste espaço, em uma relação de 
aquisição de pertencimento. Seria o que Alain Coulon (2008) nomina “afiliação universitária”, 
processo a partir do qual os cotistas assimilam interiormente sua posição de estudantes 
universitários e possibilidades de participação no mundo acadêmico. 
Diante do exposto, justificamos a análise da gestão da assistência de cotistas uma vez que 
a permanência de estudantes com o ‘novo’ perfil exige não somente políticas de Estado, mas 
também políticas institucionais, elaboradas pelas IES, adequadas à promoção da permanência e 
do sucesso acadêmico. Ou seja, que as instituições olhem para as demandas de grupos antes 
excluídos e, para além de ações pontuais e isoladas, contem com diretrizes e políticas efetivas de 
assistência. Nessa perspectiva, buscamos compreender como vêm sendo organizada a gestão das 
políticas de atendimento aos estudantes nas IES públicas federais, em seus princípios e 
propostas, a fim de identificar ações de assistência em seu potencial de ressignificarem estas 
instituições enquanto espaço de democratização e apoio à construção de conhecimentos de 
grupos vulneráveis. 
Com este foco, realizamos pesquisa bibliográfica em espaços de divulgação científica, 
voltados ao debate da gestão de políticas públicas de ES, visando identificar e caracterizar a 
produção acadêmica dedicada à gestão da assistência aos estudantes que compõem o ‘novo’ perfil 
acadêmico. Apresentamos a seguir a metodologia utilizada e, na sequência, os principais achados 
de pesquisa. 
 
 
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2 METODOLOGIA 
Este estudo foi desenvolvido por meio de revisão de bibliografia e análise documental 
apoiada em Cellard (2008), que indica necessária uma leitura contextualizada dos materiais e 
documentos selecionados. Contemplou também a perspectiva da revisão narrativa (ROTHER, 
2007), que visa à descrição e detalhamento de um dado tema pela reunião de dados relevantes de 
caráter teórico e contextual, para compreensão da sua evolução. 
A seleção de materiais, com foco em como as IFES vêm fazendo a gestão e a 
(re)organização do atendimento de estudantes cotistas, foi feita de modo a não restringir a 
obtenção de textos para estudo; assim, tomamos como descritores: “ação afirmativa” e seu plural, 
e “gestão da educação superior”. Na mesma linha, o recorte temporal abarcou o período de 2000 
a 2019, na expectativa de identificar possíveis mudanças na forma de retratar o objeto. A escolha 
das revistas foi direcionada para espaços de divulgação acadêmica nos quais, a princípio, há 
interesse em debater a gestão universitária: 
(i) site da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped), 
em particular a página dos Grupos de Trabalho (GT) 05 - Estado e Política Educacional 
e GT11 - Política da Educação Superior, em suas reuniões nacionais; 
(ii) anais eletrônicos dos simpósios nacionais da Associação Nacional de Política e 
Administração da Educação (Anpae), que publicam os trabalhoscompletos apresentados 
em eventos nacionais; 
(iii) publicações da Revista Brasileira de Política e Administração da Educação 
(Rbpae), em seu formato digital; 
(iv) Revista Forges – Fórum da Gestão do Ensino Superior nos Países e Regiões de 
Língua Portuguesa, versão digital; 
(v) além destes, ampliando o espetro de locais de busca, utilizamos o Banco de Teses 
e Dissertações (BDTD-IBICT), da CAPES. 
No BDTD foram encontrados 1.476 títulos com os descritores indicados e, após a leitura 
dos títulos e verificação de palavras-chave, 384 indicaram alguma aproximação com nosso objeto 
de pesquisa; quanto ao conjunto de periódicos e anais, de 675 publicações inicialmente 
identificadas, selecionamos 25. Em seguida, realizamos a leitura do resumo destes trabalhos, 
excluindo os que não mostraram relação com o foco do estudo. Restaram 48 textos para uma 
 
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leitura completa, a partir dos quais identificamos 25 textos para análise, como mostra o Quadro 
1 – nenhum deles do BDTD. 
 
Quadro 1 – Publicações em Periódicos e Anais - Gestão da Assistência de PAA – 2000-2019 
REVISTAS / EVENTO 
TRABALHOS COM OS 
DESCRITORES 
TRABALHOS ANALISADOS 
Rbpae 179 3 
Forges 08 0 
Anpae - Anais 64 1 
Anped Nacional 424 21 
TOTAIS GERAIS 675 25 
Fonte: elaborado pelas autoras. 
 
As publicações seguem um crescente do ano 2000 até 2012, quando foi publicada a Lei 
de Cotas (2012) e diversas IES públicas debatiam internamente suas próprias PAA: modelo, 
implantação, revisão de processos. A maior parte dos textos se deteve no recorte racial destas 
políticas - aspecto que mais causou (e causa) polêmica quando do debate nacional sobre cotas, 
seja nos espaços acadêmicos, nas mídias ou no âmbito político. Outra temática bastante frequente 
até 2012 foi a necessidade de PAA para acesso às IFES, visando sua democratização. Após isso, 
2018 (embora em menor quantidade) foi o ano de maior concentração de estudos, com trabalhos 
que tomavam por foco a necessidade de ações e políticas de apoio à permanência do público das 
PAA. 
 
3 FOCO DOS ACHADOS: NECESSIDADE DE COTAS E TRAJETÓRIA ACADÊMICA 
Inicialmente, o primeiro aspecto a destacar é que não localizamos pesquisas 
tematizando a organização e gestão das IFES quanto às PAA -, ou ainda sobre o atendimento 
às demandas de estudantes cotistas nos anais de eventos e periódicos, assim como no 
BDTD/CAPES, no período analisado. Os trabalhos tenderam a abordar: 
• políticas de acesso às IFES - como Guerrini et al (2018), que debatem a forma de 
preenchimento das vagas; 
• políticas de ação afirmativa – como Silva e Borba (2018), que fazem o ‘estado da 
arte’ de educação e relações étnico-raciais; 
 
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• a raça como eixo central das PAA – pode ser observado em Senkevics (2018), 
sobre o silenciamento racial nos dados universitários; 
• análise da trajetória acadêmica de diferentes tipos de estudantes cotistas – como 
fazem Brito (2016) e Senkevics (2018); 
• análise do desempenho acadêmico de cotistas - em Peixoto et al (2016), que 
compara com não-cotistas, ou desempenho de diferentes tipos de cotistas, como Vilela et 
al (2017). 
Identificamos, nos três primeiros casos, que o foco dos estudos esteve nos fundamentos 
e formas de utilização das PAA; algo em acordo com o fato de que, até a Lei de Cotas, em 2012, 
não havia nenhuma normativa federal quanto ao tema nas IES públicas, de modo que as IFES 
que as adotavam construíam sua própria estratégia de reserva de vagas. Além disso, bastante 
coerente com um debate muito presente quando da implantação da Lei de Cotas: o fato dela haver 
tirado o foco do recorte étnico-racial, vigente nas PAA das IFES, até então, e o colocado no 
aspecto social e econômico, uma vez que priorizou egressos de ensino médio em escola pública 
em primeira instância, seguida de estudantes cujas famílias tinham baixa renda. Por conta disso, 
a Lei de Cotas recebeu – e ainda recebe – muitas críticas4. 
Quanto às duas últimas tendências de estudos, tiveram por foco as trajetórias dos 
cotistas na ES, inclusive seu desempenho. Cabe lembrar que, desde as primeiras iniciativas de 
implementação de cotas em instituições públicas no Brasil, sempre houve reações negativas dos 
defensores da meritocracia acadêmica, desconfiados de que elas fariam chegar às IES estudantes 
sem condições de assimilar a formação acadêmica, e insuficientemente preparados para 
frequentar este nível de ensino. É neste contexto que se inserem as pesquisas que buscaram 
verificar a pertinência desta hipótese. 
Nesse sentido, cabe ressaltar que vários estudos mostraram que, apesar de apresentarem 
dificuldades maiores nos semestres iniciais, os cotistas aprenderam a lidar com os desafios 
acadêmicos, inclusive nos cursos e áreas mais concorridos (VILELA et al, 2017). E, ao final da 
formação, não foram observadas diferenças de desempenho significativas entre cotistas e não-
cotistas. Esta situação é interpretada por Alain Coulon (2017) como a capacidade de aprender o 
‘ofício de estudante’; por Faustino et al (2018) como disposição para confrontar ‘microexclusões’ 
 
4 A crítica ao deslocamento da dimensão racial para a socioeconômica na Lei de Cotas argumenta que ele “[…] 
ofusca a pretensa busca de inclusão e permanência de afro-brasileiros no ensino superior” (SISS, 2012, p.29). 
 
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ou, como apontam Monteiro e Soares (2018), para lidar com as adversidades da trajetória 
acadêmica, concluindo-a com sucesso. 
No geral, portanto, a farta produção sobre as PAA e os estudantes cotistas permite fazer 
um bom ‘diagnóstico’ dos problemas que afetam sua permanência e sucesso, e compreender as 
razões pelas quais necessitam “atenção especial” (Heringer, 2013) por parte da gestão acadêmica. 
Mas os trabalhos não permitem avançar na compreensão sobre se e como as demandas dos 
ingressantes na ES via PAA são identificadas, atendidas e manejadas pela gestão das IES, 
tampouco sobre se e como as instituições têm buscado rever sua estrutura organizacional em 
termos de espaços e equipes de assistência, assim como de mecanismos e estratégias específicas 
de atenção a estudantes cotistas, visando sua permanência e sucesso nos estudos. 
Este dado, aliado a normativas muito gerais do PNAES sobre a gestão da promoção da 
inclusão, fez com que as IES desenvolvessem, na sua autonomia, seus próprios programas de 
atendimento. Embora este fato não seja, em si, negativo, acabou por revelar duas fragilidades das 
PAA enquanto possibilidade de democratização da ES: (i) falta de parâmetros de funcionamento 
e atendimento para ações e políticas de assistência estudantil; (ii) identificação de IES sem 
políticas de assistência estudantil atentas à especificidade do público das PAA e, portanto, sem 
condições de assegurar seu direito à inclusão, dada a demanda por ações e políticas distintas e, 
por conseguinte, novas estruturas e gestão da assistência. 
Além disso, é importante observar que algumas das demandas particulares deste novo 
público, como as relacionadas a sofrimento psíquico, suporte pedagógico, problemas de 
subsistência, dentre outras, são identificadas pelos espaços de assistência estudantil de todas as 
instituições, como aponta Magalhães (2019). A falta de diretrizes sobre como lidar com elas, bem 
como de estímulo e espaço para troca de experiências e aprendizados, implica perda de 
oportunidades das IES para explorarem, para além de seus contextos locais, possíveis 
convergências de atendimento e de construção de estruturas de assistência, tendo em vista 
aperfeiçoar as ações de promoção à inclusãode cotistas. 
Diante do exposto, vamos a seguir analisar os trabalhos selecionados, os quais 
distribuímos em três grandes eixos de estudos: (i) que abordam fundamentos e formas de 
utilização das PAA – voltados ao direito à educação superior e ao novo perfil de estudantes; (ii) 
os que discorrem sobre as trajetórias dos cotistas na ES, inclusive o desempenho acadêmico, 
tendo por imperativo a implantação de políticas de permanência; e, finalmente, (iii) os que 
 
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‘permearam’ e problematizaram, em algum momento, a importância da gestão das PAA e da 
assistência estudantil, como resultado dos debates anteriores (mas sem tê-las como foco de 
estudo). 
 
4 ESTUDOS SOBRE O NOVO PERFIL DE ESTUDANTES E SUA INCLUSÃO 
A “V Pesquisa Nacional de Perfil Socioeconômico e Cultural dos Graduandos(as) das 
Instituições Federais de Ensino Superior” (FONAPRACE), publicada em 2019, apontou 
significativa alteração no perfil socioeconômico de estudantes das IFES. Os dados apontam 
crescimento dos que correspondem ao público-alvo da Lei de Cotas, 50% deles, demandantes do 
PNAES. Os egressos de escola pública com “renda mensal familiar per capita até 1 e meio 
salário-mínimo” alcançaram, em 2018, o patamar inédito de 70,2% do total de matriculados, 
revelando efetiva democratização do acesso à ES. 
Estes números confirmam a importância de as IES criarem mecanismos e condições para 
a permanência de seus estudantes, revendo estrutura e organização do atendimento estudantil, 
construídos décadas atrás, quando atendiam outro público – em menor proporção numérica e, 
talvez, com outras demandas. Outro fato importante quanto ao novo perfil é que parte 
significativa destes sujeitos (entre um terço e metade dos novos ingressantes, a depender da 
instituição) é da primeira geração da sua família a acessar a ES, como mostra Erig (2016). 
Aponta, portanto, para estudantes cuja construção sociocultural é bastante distinta dos que 
adentravam os muros das IFES antes das PAA. 
As evidências quanto à mudança de perfil mostram os desafios das IES atenderem 
estudantes cujas características exigem não só ações de acolhimento logo no início do curso, mas 
durante todo o percurso acadêmico, o que envolve: mais profissionais (em quantidade e 
qualificação profissional adequada), diversidade de estratégias de atendimento e novas políticas 
para promoção de permanência e sucesso, mais recursos financeiros. Sem esta compreensão, não 
se faz possível promover a afiliação universitária (COULON, 2008). 
Neste contexto foram identificados vários estudos sobre evasão, discorrendo sobre 
índices e motivações estudantis para tanto; eles abrangem diversos recortes temporais e variáveis 
sociais e políticas, como mostram Cunha et al (2001) e Braga et al (2003). Estes autores mostram 
o equívoco da percepção de que cotistas têm maior taxa de abandono na graduação que não-
cotistas, e fazem saber que a evasão não é fenômeno recente na ES brasileira, necessitando 
 
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estudos que aprofundem suas causas, bem como ações para evitá-la. 
O fato de o fenômeno da evasão ser relativamente pouco explorado no âmbito das 
políticas acadêmicas, apesar de causar inúmeros prejuízos há décadas, permite pensar que os 
estudantes vêm sendo silenciados no tocante à possibilidade de manifestarem suas demandas; ou, 
talvez, que as IES não detêm suficientes canais de escuta; ou, ainda, que elas têm se mantido 
alheias às demandas postas, em mais uma expressão da universidade como ‘torre de marfim’5. 
A chegada de estudantes com o novo perfil, porém, tem questionado este ‘alheamento’ 
por meio de vozes que trazem, em sua história, a necessidade de ‘gritar’ sua existência de lutas 
para a conquista de direitos – até pouco tempo veementemente negados. Elas trazem uma cultura 
de enfrentamento de grupos hegemônicos e buscam serem ouvidas em suas diferenças e 
necessidades; e, ao ‘gritarem’ suas demandas e especificidades, bradam às IES que assumam sua 
existência - antes invisível. 
Nesta direção, Sampaio e Santos (2017, p.3) discorrem sobre as dificuldades de adaptação 
e permanência de egressos de escolas públicas, “cuja socialização e cultura são especialmente 
desconhecidas pelo mundo acadêmico”, favorecendo o abandono e o fracasso. 
 
5 ESTUDOS SOBRE A NECESSIDADE DE POLÍTICAS DE PERMANÊNCIA 
A implantação das PAA no Brasil não foi feita sem resistências e embates no interior do 
ambiente universitário de um lado, parte dos servidores públicos resistiram à instalação de cotas 
com base na meritocracia e supostos prejuízos acadêmicos; no entanto, como indicado, estes vêm 
sendo desmistificados por diversas pesquisas. De outro, muitos técnicos, professores e gestores 
tiveram sensibilidade para com as necessidades destes estudantes, que precisam “atenção 
especial que facilite sua adaptação às tarefas acadêmicas dando suporte à aprendizagem das 
regras e códigos característicos da vida universitária” (SAMPAIO; SANTOS, 2017, p.2). 
A atenção a estas especificidades com vistas à inclusão acadêmica passa por caminhos 
que envolvem o respeito à multiculturalidade e à diversidade; nesse sentido, muitas IFES 
implantaram desde antes da Lei de Cotas, mas especialmente após sua publicação, diversas ações 
com este objetivo. No entanto, nem sempre elas se tornaram políticas institucionais, como 
mostram Sousa e Portes em trabalho de 2011 – período anterior à Lei de Cotas e momento em 
 
5 Expressão cunhada por Derek Bok, professor emérito da Universidade de Harvard, para criticar o 
isolamento das universidades modernas em relação à sociedade. Ver: Bok, Derek. Beyond the Ivory Tower – Social 
Responsibilities of the Modern University. Harvard University Press, 1990. 
 
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que a maior parte das IFES já dispunha de mecanismos de ingresso por meio de PAA. Os autores 
analisaram as PAA implantadas em todas as IES públicas brasileiras até aquele momento e 
identificaram que: 
 
apenas quatro universidades – Universidade de Brasília (UnB), Universidade Federal 
de Santa Catarina (UFSC), Universidade Federal de Goiás (UFG) e Universidade 
Federal de Juiz de Fora (UFJF) – apresentam programas efetivos de inclusão voltados 
para a permanência daqueles que se beneficiam das políticas de ingresso e contemplam, 
inclusive, diversos aspectos do contexto social dos estudantes. (SOUSA; PORTES, 
2011, p.533) 
 
Além destas, conforme os autores, apenas a Universidade Federal de Minas Gerais 
(UFMG) tinha programas de permanência estudantil. Passados sete anos da promulgação da Lei 
de Cotas, os textos analisados indicaram que grande parte das IFES ainda estava em fase de 
elaboração de políticas institucionais e de organização de estruturas de atendimento específicas 
para cotistas, atentas à sua diversidade e à necessidade de estratégias de gestão específicas à sua 
inclusão, como mostram Bateira e Martins (2017). 
Este aspecto é reforçado por Heringer (2013), que define a permanência como o desafio 
posterior ao acesso, e por Paula (2017), que critica as políticas de assistência implantadas pelas 
IES públicas: 
 
A política assistencialista que tem sido implementada pelas universidades federais 
brasileiras baseia-se sobretudo no suporte financeiro aos estudantes carentes, ainda 
muito aquém da demanda, deixando em plano secundário as suas necessidades de ordem 
acadêmica, simbólica e existencial, relacionadas a sentimentos de não pertencimento a 
um ambiente ainda elitista e pouco propício à inclusão. (PAULA, 2017, p.312). 
 
Cabe assinalar, ainda, que Abreu, Lopes e Silva (2019), em revisãode literatura sobre as 
PAA no âmbito da ES, apontaram que as primeiras publicações sobre o tema tratavam do acesso 
e, em específico, da garantia de vagas; mas, segundo os autores, com o tempo elas têm se voltado 
à permanência. 
Veremos, a seguir, o que abordaram os estudos que mais se aproximaram do debate sobre 
a gestão dos processos de inclusão de cotistas. 
 
6 ESTUDOS QUE APONTAM A NECESSIDADE DE GESTÃO PARA A INCLUSÃO 
Ribeiro (2017), citando Cristovam Buarque, ressalta que dentre as premissas de uma 
universidade de vanguarda está “assumir compromisso de responsabilidade social e ética para 
 
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com o futuro de uma humanidade sem exclusão” (2017, p.363). Esta percepção sobre o papel 
social das IES, no caso do Brasil, remete à contribuição destas para com a democratização da 
sociedade, por meio de políticas de acesso a todos os grupos sociais, e pela institucionalização 
de políticas de permanência, mobilizando recursos – físicos, financeiros, de pessoal, outros – 
para sua efetivação (LUZ et al, 2019). 
Em pesquisa que explorou a responsabilidade social de IES públicas por meio da análise 
de alguns dos principais documentos institucionais, como Estatutos e Plano de Desenvolvimento 
Institucional (PDI), foi apurado que 48,14% das instituições explicitavam “respeito às diferenças 
e pluralismo de ideias” (RIBEIRO, 2017, p.368), e que cerca de 51% não apresentavam 
concepção de ES enquanto espaço democrático de construção do conhecimento. Ou seja, em 
metade das analisadas a percepção sobre o papel social das IES não contemplava valores 
fundamentais à efetivação de processos de inclusão de cotistas, como pluralismo e democracia. 
No levantamento que realizamos, como resultado dos debates sobre o novo perfil e a 
permanência, alguns estudos problematizaram a importância da gestão das PAA e da assistência 
estudantil, ainda que sem tomá-las como foco. Nestes casos, eles argumentaram sobre a 
necessidade de uma gestão das PAA e da assistência estudantil para a efetiva inclusão dos 
cotistas, fundamentados em duas dimensões: 
• dimensão política – remete a como a política institucional transparece as “marcas 
de uma ideologia que exerce certa influência nas tomadas de decisão, ou seja, é a 
identificação de valores grupais” (RIBEIRO, 2017, p.365). Esta dimensão retrata, 
portanto, a visão dos atores acadêmicos, refletida nas diretrizes e documentos 
institucionais, quanto ao papel social das IES; 
• dimensão administrativa – refere-se ao “processo de planejar, organizar, liderar 
e controlar o trabalho dos membros das organizações de educação superior, e de usar 
todos os seus recursos disponíveis para atingir seus objetivos” (SCHLIKMANN et al, 
2014, p.165). Esta dimensão revela como a gestão universitária operacionaliza suas 
políticas acadêmicas e institucionais. 
Importa destacar que ambas as dimensões se entrelaçam e complementam, pois, se a 
política revela os fundamentos a partir dos quais uma instituição toma decisões e organiza suas 
atividades acadêmicas (expressas em documentos e diretrizes institucionais), a dimensão 
administrativa define, nestes mesmos documentos, como elas devem ser viabilizadas e 
 
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executadas. 
No entanto, os trabalhos também mostram que estas dimensões, por vezes, revelam que 
a gestão das IES se constitui em um espaço de disputa, onde há grupos que defendem um modelo 
de gestão voltado à dimensão social, enfatizando o compromisso da instituição acadêmica com 
a inclusão social, enquanto outros argumentam a favor de um modelo mais gerencialista 
(PAULA, 2005; RIBEIRO, 2017). Esta última perspectiva também pode ser caracterizada “por 
uma cultura empresarial altamente competitiva” (PEIXOTO et al, 2016, p.720). 
Na perspectiva da ES como bem público e direito de todos, é fundamental a atuação das 
universidades públicas com responsabilidade social e compromisso com a inclusão, à medida 
que: 
 
não restam dúvidas de que a educação formal, tanto de base quanto em nível superior, 
tem papel central em termos distributivos de renda e de mobilidade social, haja vista 
que a inserção no mercado de trabalho, as melhores colocações nesse mercado e, numa 
visão macro, o desenvolvimento do indivíduo enquanto sujeito histórico dependem da 
intervenção das instituições para serem efetivos. (LUZ et al, 2019, p.8). 
 
Mas, segundo o estudo de Ribeiro (2017), nos documentos de gestão “parece prevalecer a 
teoria do capital humano, ou seja, a da preparação de profissionais para o mercado de trabalho” 
(p.374), em detrimento de “uma educação que se identifica com a teoria da emancipação humana” 
(p.376). Este fato instiga à reflexão sobre como as IES, assim como as ações da gestão 
universitária, concebem a questão da qualidade, uma vez que esta tende a sinalizar a direção das 
políticas institucionais. 
O termo qualidade, polissêmico e carregado de subjetividade, é visto por Morosini (2001) 
em três grandes correntes: qualidade como sinônimo de isomorfismo, refletindo padrões 
estandardizados e empregabilidade; qualidade como respeito às especificidades institucionais e 
do entorno, e “qualidade sinônimo de equidade”. (p.89). Para a autora, embora a diferença entre 
estas correntes tenha se tornado mais sutil, há a tendência de que a busca por qualidade seja ligada 
à diversidade e equidade, e à capacidade das IES assumirem sua responsabilidade social, 
promovendo políticas institucionais que enfatizem esta dimensão. 
Neste sentido, a capacidade de as IES públicas ensejarem políticas e gestão da assistência 
para cotistas, acompanhadas de estruturas administrativas promotoras da inclusão acadêmica, 
aponta para projetos de democratização da ES (para além da mera reserva de vagas), com 
impactos mais amplos que, no limite, denotam sua qualidade social. 
 
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Para Sampaio e Santos (2017, p.202), um “sistema de gestão acadêmica capaz de 
acompanhar as exigências da abertura da educação superior para novos públicos” deve estar 
fundamentado em: compreensão do perfil dos estudantes; acompanhamento de seu percurso 
universitário; e avaliação dos seus resultados. Apenas ao completar este ciclo seria possível 
atingir o que Coulon (2017) considera “democratização do acesso ao saber” (p.1241). Para o 
autor o problema não é mais entrar na universidade, mas “permanecer na universidade e ter 
sucesso no percurso formativo” (p.1241-1242). 
 
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Tivemos por objetivo, com apoio na produção bibliográfica da área de gestão, 
compreender como as IFES organizaram a gestão das políticas de atendimento aos estudantes 
que ingressaram na ES por meio de PAA no período 2000-2019. Buscamos, desta forma, 
identificar o potencial das ações de assistência estudantil ressignificarem as instituições 
acadêmicas enquanto espaço de democratização. 
Os dados obtidos, porém, revelaram que as pesquisas da área de políticas e gestão da ES 
não têm abordado esta temática. Os textos tenderam a debater o novo perfil do estudante, as 
especificidades de atendimento e atenção deste público, a necessidade de políticas de promoção 
da permanência e inclusão, assim como de gestão de ações e políticas. No entanto, os textos não 
foram além de reafirmar as demandas a serem atendidas, mostrando-se limitados em dar 
indicativos de ações, políticas, processos e mecanismos pelos quais as IES vêm promovendo a 
inclusão dos cotistas. 
Com isso, observamos que a produção do período, embora afirme a responsabilidade 
social das IES e permita bom ‘diagnóstico’ dos problemas que afetam a permanência e o sucesso 
deste novo público, não avança nos possíveis ‘remédios’a serem oferecidos para que eles sejam 
resolvidos – como a indicação de possíveis estruturas de atendimento, equipes, estratégias de 
atendimento e financiamento. 
A falta de diretrizes e referências sobre como promover a garantia legal de direitos ao 
público das PAA na ES, e de canais e espaços institucionalizados de troca de experiências e 
debates sobre como as IES têm feito a gestão dos problemas identificados, assim como 
desenvolvido suas próprias soluções, aponta uma fragilidade da política de assistência e inclusão 
dos cotistas. Isto permite que a ênfase destas questões recaia sobre uma dimensão meramente 
 
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administrativa das ações de inclusão, sem a perspectiva política e social dos processos nela 
envolvidos. E, deste modo, fazem com que os espaços de assistência se limitem à distribuição de 
bolsas e outros recursos, desconsiderando o necessário engajamento de toda a comunidade 
universitária nos processos de acolhimento e inclusão, promovendo a afiliação, como propõe 
Coulon (2017). 
A inclusão de cotistas deve compor o projeto de gestão de toda instituição que se propõe 
responsável pela democratização da ES. É fundamental, portanto, que todas as IES, mas 
especialmente as públicas, indiquem como buscam efetivar sua responsabilidade social por meio 
de diretrizes e políticas de permanência e sucesso destinadas aos estudantes das PAA. Nessa 
perspectiva, é um grande desafio para os gestores institucionalizarem as formas de 
operacionalizar espaços, tempos, equipes profissionais qualificadas e estrutura administrativa 
para o atendimento dos cotistas em suas especificidades. 
Sem a busca de meios para efetivar ações e políticas, que podem assegurar o direito à 
inclusão, a permanência e o sucesso na ES, a democratização deste nível de ensino se manterá 
suscetível ao casuísmo da gestão e de gestores, limitando a inclusão ao ingresso sem, contudo, 
conseguir promover o acesso ao conhecimento. 
 
 
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