Atos Administrativos: Vinculados e Discricionários

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TÉCNICO ADMINISTRATIVO – CNMP 
AULA 04 – Ato Administrativo 
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Olá! 
 
Bom dia. Hoje o tema é um dos mais importantes do 
Direito Administrativo, sem dúvida será objeto de cobrança em nossa 
prova. Nesta aula vamos estudar o seguinte: 
 
AULA 04: 
Atos Administrativos. Atos administrativos vinculados e 
discricionários. Invalidação dos atos administrativos: 
Revogação. Anulação. Efeitos decorrentes. 
 
Antes, no entanto, deixe-me resolver as questões do 
desafio. Vejamos: 
 
1 – (FCC/2014 - SEFAZ-PE - AUDITOR FISCAL DO TESOURO 
ESTADUAL) De acordo com as lições de Maria Sylvia Zanella di Pietro, 
o ato administrativo pode ser conceituado como “a declaração do 
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos 
imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito 
público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.” (Direito 
Administrativo, São Paulo: Atlas, 25. ed. p. 203). Partindo das 
premissas apresentadas pela autora, excluem-se do conceito de ato 
administrativo 
a) as certidões emitidas pela Administração, em razão do conteúdo 
normativo. 
b) os atos materiais de execução, como a efetivação da demolição de uma 
construção inservível. 
c) as decisões sobre pedidos de reconsideração, pois não têm efeitos jurídicos 
em razão da existência de decisão anterior com natureza de ato jurídico. 
d) os alvarás, tendo em vista que não produzem efeitos jurídicos. 
e) as licenças, tendo em vista que não produzem efeitos jurídicos. 
 
Comentário: 
 
Os atos materiais de execução, também chamados de meros 
atos, na verdade constituem um fato administrativo, ou seja, são a execução 
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do próprio ato administrativo. 
 
Gabarito: “B”. 
 
2 – (FCC/2014 – MPE/PA - PROMOTOR DE JUSTIÇA) No tocante à 
revogação dos atos administrativos, é correto afirmar que 
a) os atos gerais e abstratos, como os regulamentos, são revogáveis a 
qualquer tempo, enquanto vigentes. 
b) o exaurimento dos efeitos de um ato não impede a sua revogação, desde 
que o ato revocatório seja motivado pelo interesse público. 
c) os atos vinculados estão sujeitos à revogação por motivos de conveniência 
e oportunidade. 
d) os atos que geram direitos adquiridos estão sujeitos à revogação, em razão 
da supremacia do interesse público. 
e) a revogação gera efeitos ex nunc, exceto quando motivada por vício do 
ato revogado, caso em que os seus efeitos devem retroagir ao momento da 
prática do ato. 
 
Comentário: 
 
A revogação é a retirada do ato por questões de mérito, ou 
seja, conveniência e oportunidade no sentido do ato não mais atender ao 
interesse público. Por isso, sempre opera efeitos para frente (ex nunc), não 
alcançando os atos vinculados, os que exauriram os efeitos, os que geraram 
direito adquirido. 
 
Assim, somente a alternativa “a” está correta, ou seja, os atos 
gerais e abstratos, como os regulamentos, são revogáveis a qualquer tempo, 
enquanto vigentes. 
 
Gabarito: “A”. 
 
3 – (FCC/2014 – TCE/RS - AUDITOR PÚBLICO EXTERNO) A emissão 
de uma licença de instalação cujos requisitos estão previstos na 
legislação de modo exaustivo, consubstancia-se em ato 
a) discricionário, de competência exaustiva. 
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b) discricionário impróprio, posto que passível de ser emitido por qualquer 
autoridade superior. 
c) administrativo vinculado, devendo ser emitido pela autoridade competente 
pela legislação. 
d) administrativo discricionário, uma vez que sempre há opção da 
Administração entre editá-lo ou não, prescindindo de fundamentação. 
e) administrativo vinculado, uma vez que sempre há opção da Administração 
entre editá-lo ou não. 
 
Comentário: 
 
A licença é ato vinculado e, portanto, deve ser emitido pela 
autoridade competente pela legislação. 
 
Gabarito: “C”. 
 
4 – (FCC/2014 - TRT 13ª REGIÃO (PB) - TÉCNICO JUDICIÁRIO) A 
imperatividade consiste em um dos atributos do ato administrativo 
que 
a) determina que os atos se impõem a terceiros independentemente da 
concordância dos mesmos. 
b) diz respeito ao agente prolator do ato e somente está presente no exercício 
do poder de polícia. 
c) não é mais aceito pela doutrina em face do princípio constitucional da 
legalidade. 
d) decorre do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e 
somente está presente nos atos discricionários. 
e) é também chamado de autoexecutoriedade e, em face da garantia 
constitucional de acesso ao Judiciário, somente é admitida em situações de 
risco eminente. 
 
Comentário: 
 
A imperativa é o atributo que confere ao ato o poder de criar 
obrigações a terceiros, ou seja, determina que os atos se impõem a terceiros 
independentemente de sua concordância ou de autorização judicial. 
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Gabarito: “A”. 
 
5 – (FCC/2014 - TRT 13ª REGIÃO (PB) - ANALISTA JUDICIÁRIO) A 
respeito dos atos administrativos, considere: 
I. Apenas os atos discricionários são passíveis de revogação, mantidos os 
efeitos anteriormente produzidos. 
II. Os atos vinculados, quando eivados de vício de competência são passíveis 
de convalidação, salvo em matérias de competência exclusiva. 
III. Os atos vinculados podem ser anulados, retroagindo a anulação à data 
da edição do ato, ou revogados, com efeitos a partir da revogação. 
Está correto o que consta APENAS em 
a) I e III. 
b) I e II. 
c) II e III. 
d) I. 
e) II. 
 
Comentário: 
 
A assertiva I está correta. Realmente, apenas os atos 
discricionários são passíveis de revogação, mantidos os efeitos anteriormente 
produzidos, já que seu efeito (da revogação) é ex nunc. 
 
A assertiva II está correta. Os atos vinculados, quando 
eivados de vício de competência são passíveis de convalidação, salvo em 
matérias de competência exclusiva. 
 
A assertiva III está errada. Os atos vinculados somente 
podem ser anulados, retroagindo a anulação à data da edição do ato. 
 
Gabarito: “B”. 
 
 
É isso aí, então vamos ver a teoria e depois às questões. 
 
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S U M Á R I O 
 
1. Atos Administrativos .................................................................................. 6 
1.1 Silêncio Administrativo ............................................................................ 8 
1.2 Atributos .................................................................................................. 9 
1.3 Planos: Perfeição, Validade e Eficácia .................................................... 11 
1.4 Requisitos ou Elementos ........................................................................ 13 
1.4.1 Competência ....................................................................................... 13 
1.4.2 Finalidade ............................................................................................ 17 
1.4.3 Forma ..................................................................................................18 
1.4.4 Motivo ................................................................................................. 19 
1.4.5 Objeto ................................................................................................. 21 
1.5 Mérito Administrativo ............................................................................. 21 
1.6 Classificação ........................................................................................... 22 
1.7 Espécies .................................................................................................. 26 
1.8 Extinção ................................................................................................. 27 
1.9 Revogação .............................................................................................. 29 
1.10 Anulação ............................................................................................... 32 
1.11 Convalidação ........................................................................................ 33 
2. QUESTÕES SELECIONADAS ...................................................................... 36 
3. GABARITO ................................................................................................ 91 
4. QUESTÕES COMENTADAS ......................................................................... 92 
 
 
 
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1. Atos Administrativos 
 
A teoria do ato administrativo talvez seja um dos pontos 
mais importantes do estudo do Direito Administrativo. Assim, 
devemos, inicialmente, entender o que é o ato administrativo e, para 
tanto, necessário compreender como se dá seu surgimento. 
 
Observe que no mundo há diversos fatos que 
consubstanciam a realização de coisas, tal como andar, falar, chover, 
um raio, um aperto de mão etc, ou seja, alguns fatos surgem de 
condutas humanas e outros, independentemente dessa. 
 
Nesse universo, nem todos os fatos interessam ao 
Direito. Somente será objeto de atenção os que tenham implicação 
jurídica, ou seja, os fatos mais importantes, aos quais se atribuem 
algum efeito ou consequência no âmbito do Direito, de modo a fazer 
surgir, extinguir, modificar ou alterar direitos ou obrigações. 
 
Assim, somente interessam os fatos que têm reflexo na 
ordem jurídica, denominando-se fatos jurídicos. 
 
Para o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello fato 
jurídico é “qualquer acontecimento a que o Direito imputa e 
enquanto imputa efeitos jurídicos. O fato jurídico, portanto, pode 
ser um evento material ou uma conduta humana, voluntária ou 
involuntária, preordenada ou não a interferir na ordem jurídica”. 
 
Com efeito, em relação aos fatos interessa-nos aqueles 
que têm alguma influência no cotidiano da Administração Pública, ou 
seja, os denominados fatos administrativos. Estes são considerados, 
em sentido amplo, como toda atividade material que tem, por 
objetivo, efeitos práticos no interesse da Administração 
Pública. 
 
Dessa forma, os fatos administrativos podem ser 
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voluntários ou naturais. São voluntários quando traduzem 
providências desejadas pela Administração, através de sua 
manifestação volitiva ou por condutas administrativas que refletem 
ações ou comportamentos administrativos. São naturais quando se 
originam de eventos da natureza que refletem na órbita administrativa. 
 
Podemos dizer, então, que os fatos administrativos ou 
decorrem de atos administrativos ou surgem de eventos 
naturais. Neste caso teríamos, por exemplo, a morte de um servidor. 
Naquele, a execução material do ato administrativo (exemplo: a 
derrubada de construção irregular decorrente de uma determinação 
administrativa). 
 
É de se mencionar que, para a Profa. Maria Sylvia Zanella 
Di Pietro, os fatos que ocorrem no âmbito da Administração, mas não 
têm qualquer efeito jurídico, são fatos da Administração, e a 
realização material de certas condutas pela Administração estaria 
englobada dentre os atos da Administração, sendo fato 
administrativo apenas aqueles que decorrem de eventos naturais e 
tenha consequências ou produzem efeitos jurídicos no âmbito do 
Direito Administrativo. 
 
Assim, conforme lição da ilustre professora, os atos da 
Administração seria gênero, que teria as seguintes espécies: 
 
a) os atos de direito privado; 
b) os atos materiais da administração; 
c) atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; 
d) os atos políticos; 
e) os contratos; 
f) os atos normativos; e, 
g) os atos administrativos propriamente ditos. 
 
O Prof. Bandeira de Mello, por outro lado, entende que 
dentre os atos da Administração teremos os atos regidos pelo direito 
privado, atos materiais (cirurgia, pavimentação de rua etc) e 
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atos políticos ou de governo. 
 
De todo modo, é preciso esclarecer que nem todo ato 
praticado pela Administração é tido como ato administrativo, 
alguns são atos da Administração, cuja expressão representa toda 
atividade, jurídica ou não jurídica, que tem nascimento a partir da 
Administração Pública, consoante dicção de Cretella Júnior. 
 
Por isso, nem todos os atos praticados pela 
Administração se caracterizam como atos administrativos, alguns, por 
exemplo, são considerados atos privados, tal como a assinatura de um 
cheque, o pagamento de uma fatura de telefone, a locação de um 
imóvel, visto que são atos regidos por regras de direito privado. 
 
Dessa forma, conforme conceitua Hely Lopes Meirelles, 
ato administrativo é “toda manifestação unilateral de vontade 
da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha 
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos 
administrados ou a si própria”. 
 
Nesse sentido, arremata Vicente Paulo e Marcelo 
Alexandrino, esclarecendo que “o ato administrativo é uma 
manifestação de vontade, de conteúdo jurídico, da 
Administração Pública; o fato administrativo, por seu turno, não 
é provido de conteúdo jurídico, não tem por escopo a produção 
de efeitos jurídicos; configura a realização material, a execução 
prática de uma decisão ou determinação da Administração”. 
 
Devemos observar, ainda, que o Poder Judiciário e o 
Poder Legislativo, no exercício de suas funções típicas, não praticam 
atos administrativos, ou seja, praticam atos judiciais e legislativos, 
respectivamente. 
 
1.1 Silêncio Administrativo 
 
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Questão interesse diz respeito ao silêncio administrativo, 
ou seja, a inércia, a omissão da Administração pode ser considerada 
um ato ou é um fato administrativo? 
 
Para o Prof. Bandeira de Mello as omissões da 
Administração Pública, ou seja, o silêncio da Administração, não 
se enquadra como ato administrativo, sendo, portanto, um fato 
administrativo, conforme adverte: 
 
[...] 
Na verdade, o silêncio não é ato jurídico. Por isto, 
evidentemente, não pode ser ato administrativo. Este é 
uma declaração jurídica. Quem se abstevede declarar, 
pois, silenciou, não declarou nada e por isto não praticou 
ato administrativo algum. Tal omissão é um ‘fato jurídico’ 
e, in casu, um ‘fato jurídico administrativo’. 
[...] 
 
Também o Prof. Carvalho Filho entende que “o silêncio 
não revela a prática de ato administrativo, eis que inexiste 
manifestação formal de vontade; não há, pois, qualquer 
declaração do agente sobre sua conduta. Ocorre, isto, sim um 
fato jurídico administrativo que, por isso mesmo, há de produzir 
efeitos na ordem jurídica”. 
 
Contudo, deve-se observar que há divergência na 
doutrina acerca desse ponto. Para a profa. Di Pietro “até mesmo o 
silêncio pode significar forma de manifestação de vontade, 
quando a lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei 
fixa um prazo, findo o qual o silêncio da administração significa 
concordância ou discordância”. 
 
1.2 Atributos 
 
O ato administrativo tem características especiais, que 
as denominamos de atributos do ato administrativo. Assim, na 
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visão clássica, teríamos: a presunção de legalidade, a 
autoexecutoriedade e a imperatividade. Contudo, atualmente, 
temos destacado os seguintes atributos: 
 
P resunção de legitimidade e veracidade 
A utoexecutoriedade 
T Ipicidade 
I mperatividade 
 
A presunção de legitimidade e veracidade é o 
atributo segundo o qual todo ato administrativo é proferido de acordo 
com o ordenamento jurídico (legalidade) e são seus fundamentos 
verdadeiros. Trata-se de presunção relativa (iuris tantum), ou seja, 
admite-se prova em contrário. 
 
Tal atributo é que permite a imediata execução dos atos 
administrativos, ainda que defeituosos ou inválidos, enquanto não 
pronunciada sua nulidade. 
 
A imperatividade, também denominada por alguns de 
coercibilidade, é a possibilidade que tem a Administração de criar 
obrigações ou impor restrições, unilateralmente, aos administrados. 
Decorre do chamado poder extroverso do Estado, ou seja, poder de 
restringir direitos ou criar obrigações para particulares. 
 
Com efeito, podemos constatar que esse atributo 
somente estará presente nos atos administrativos que criem 
obrigações ou restrições (atos de polícia, por exemplo), não estando 
em outros atos (emissão de certidão), por não criarem qualquer 
obrigação. 
 
A autoexecutoriedade é o poder que tem a 
Administração de imediata e diretamente, executar seus atos, 
independentemente de ordem judicial. Pode-se dividir tal atributo em 
exigibilidade e executoriedade. 
 
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A exigibilidade seria a obrigação do particular em 
cumprir as determinações da Administração (coerção indireta) e a 
executoriedade seria o poder de a Administração fazer o particular 
cumprir suas obrigações e em caso de não cumprimento ela mesma 
adotar as medidas inerentes ao cumprimento do ato (coerção direta). 
 
Assim, por exemplo, a multa administrativa não goza de 
executoriedade, na medida em que a administração não pode se valer 
de sua força para adentrar a esfera de patrimônio do administrado para 
receber o referido valor. No entanto, é exigível, isso porque pode 
obrigar o administrado a cumpri-la por meios indiretos, tal como 
bloqueio de documento de veículo, por exemplo. 
 
Por fim, tipicidade que é o atributo no qual o ato 
administrativo deve corresponder às figuras estabelecidas previamente 
no ordenamento jurídico, ou seja, o ato deve estar tipificado, deve 
constar na lei como apto a produzir determinados efeitos. 
 
1.3 Planos: Perfeição, Validade e Eficácia 
 
Todos os atos jurídicos podem ser analisados sobre três 
planos. O plano da validade, o plano da eficácia e o plano da perfeição. 
 
É perfeito o ato administrativo quando ele completa seu 
ciclo de formação, ou seja, quando completa todo o procedimento para 
sua emanação. É válido quando produzido de acordo com os ditames 
normativos. E, enfim, é eficaz quando disponível para produção de 
seus efeitos, ou seja, quando independe de qualquer evento ou 
condição. 
 Eficaz 
 Válido 
 Ineficaz 
Perfeito 
 Eficaz 
 Inválido 
 Ineficaz 
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Com efeito, é possível que o ato seja perfeito, 
inválido e eficaz, ou seja, que completo seu procedimento, tenha sido 
projetado com burla ao comando normativo, porém apto a produzir 
efeitos. Ex.: um servidor que fora nomeado para um cargo público, 
muito embora tenha sido aprovado no certame por meio de fraude. 
 
Poderá ser perfeito, válido, ineficaz, ou seja, quando 
completo seu ciclo e em conformidade com as exigências normativas, 
sendo que não produz efeitos por não ter alcançado a condição ou 
termo para iniciar a produção de seus efeitos. 
 
Exemplo disso é a designação de servidor para ocupar o 
cargo comissionado de assessor, a partir da vacância do cargo pelo 
servidor Y no dia 31/12/2009, ou seja, o ato somente produzirá seus 
efeitos com o advento do termo (termo é evento futuro e certo), ou, 
em outro exemplo, fica exonerado o servidor da função quando for 
promovido por merecimento. Veja que não se sabe quando será o 
servidor promovido, portanto se trata de uma condição (condição é 
evento futuro e incerto). 
 
Pode, ainda, o ato ser perfeito, inválido e ineficaz, 
quando o ato, em que pese estar completo seu procedimento, ele não 
fora emanado segundo as orientações normativas e também não está 
apto à produção de efeitos, por depender de termo ou condição. 
 
Não devemos, portanto, confundir perfeição, validade e 
eficácia, na medida em que estaremos em planos distintos de avaliação 
do ato. 
 
Ademais, o ato administrativo é pendente quando, muito 
embora seja perfeito, ainda não produz seus efeitos, isso porque está 
sujeito a condição ou termo. Condição é evento futuro e incerto. Termo 
é evento futuro e certo. Portanto, o ato pendente é ato perfeito. 
 
Há ainda os atos denominados consumados, ou seja, é 
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aqueles que já produziram todos os seus efeitos. 
 
1.4 Requisitos ou Elementos 
 
Com base na Lei nº 4.717/65 (Lei de Ação Popular) é 
possível extrair os requisitos ou elementos do ato administrativo, 
sendo: Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto. 
 
 
1.4.1 Competência 
 
Competência é o poder conferido por lei a um 
determinado agente público para desempenho de certas atribuições. 
 
A competência sempre decorre de lei, sendo portanto 
um dever seu exercício, ou seja, dever-poder, visto que o agente 
não cabe escolher exercitá-la ou não, devendo atuar sempre e quando 
for determinado por lei. 
 
Diante disso, podemos dizer que a competência possui 
as seguintes características: 
 
 Seu exercício é obrigatório (dever-poder) 
 
 É irrenunciável, não se admite que o agente renuncie, 
abdique, ou seja, abra mão de sua competência. 
 
 É intransferível, ou seja, não poderá o agente público 
transferir para outrem o que lhe fora conferido por lei. 
 
 É inderrogável,ou seja, não se modifica pela vontade do 
agente, da Administração ou de terceiros. Somente a lei 
pode modificá-la. 
 
 É imprescritível, significando dizer que não importa em 
perda de sua competência o simples fato de não tê-la 
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exercido, o agente público por certo período. 
 
Nestes termos dispõe o art. 11 da Lei nº 9.784/99 (Lei 
do Processo Administrativo) que “a competência é irrenunciável e se 
exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, 
salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos”. 
 
Todavia, é possível ao agente público delegar, parcial e 
temporariamente, suas atribuições, se e quando a lei permitir, de modo 
que nesta situação ele poderá revogar a delegação a qualquer 
tempo, não se tratando, portanto, de renúncia ou transferência 
de sua competência. 
 
Delegação é a transmissão de poderes para que outrem 
realize certos atos pelo agente delegante. E, avocar é chamar para si 
certos poderes de outro agente. 
 
Com efeito, não é vedada a delegação e avocação de 
competências. Todavia, deverão ser exercidas nos limites e termos 
permitidos por lei. 
 
Assim, devemos observar que a regra é a 
possibilidade de delegação, conforme dispõe a Lei nº 9.784/99, na 
medida em que, conforme estabelece o art. 13, somente é vedada a 
delegação de: a) edição de atos de caráter normativo; b) a 
decisão de recursos administrativos; c) as matérias de 
competências exclusivas do órgão ou autoridade. 
 
Diante disso, pode-se concluir que a delegação pode 
ocorrer quando: a) não existir impedimento legal; b) houver 
conveniência administrativa em razão de circunstâncias de índole 
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Não poderá, no 
entanto, ser total, deve ser apenas de parcela da competência e tem 
que ser temporária, ou seja, feita por prazo determinado. 
 
É importante mencionar que a delegação poderá ser feita 
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para órgão ou agentes que estejam subordinados à autoridade 
delegante, como também poderá ser feita quando não exista 
subordinação hierárquica. Significa dizer que o delegado, ou seja, 
aquele que recebe a delegação, órgão ou agente, não precisa ser 
necessariamente subordinado ao delegante. 
 
O ato de delegação, conforme determina a Lei, deverá 
conter a matéria e os poderes transferidos, os limites da atuação do 
delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, 
podendo conter ressalva de exercício de atribuições delegada. 
 
Assim, os atos praticados pelo delegado, no exercício da 
delegação, deverão constar tal fato, ou seja, que age na qualidade de 
delegado, de modo que os atos que praticar nessa condição deverão 
ser considerados editados pelo delegado. 
 
Por fim, o ato de delegação poderá a qualquer 
momento ser revogado pelo delegante, devendo, tanto este ato 
como o da própria delegação ser publicado no meio oficial. 
 
A avocação, por outro lado, é a possibilidade de um 
superior hierárquico chamar para si o exercício, temporário e 
excepcional, de parte de competências conferidas a um subordinado. 
 
Portanto, é sempre temporária e se dará por motivos 
relevantes devidamente justificados, não podendo ocorrer quando se 
tratar de competência exclusiva do subordinado. 
 
Dessa forma, a Lei nº 4.417/65 (Lei de Ação Popular – 
LAP) diz que são nulos os atos praticados com vício de 
incompetência, e que a incompetência caracteriza-se quando o 
ato não se incluir nas atribuições legais. 
 
Com efeito, quando tratamos de competência, somos 
levados a verificar o denominado abuso de poder, ou seja, o uso 
anormal do poder. 
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O uso do poder é a utilização normal das prerrogativas 
públicas, abuso de poder é, conforme lição de José dos Santos Carvalho 
Filho “a conduta ilegítima do administrador, quando atua fora dos 
objetivos expressa e implicitamente traçados na lei”. 
 
Diante disso, podemos perceber duas formas de vício 
quanto ao uso do poder, sendo o excesso de poder e o desvio de 
poder (desvio de finalidade). 
 
Ocorre o excesso de poder quando o agente atua fora 
ou além dos limites da competência que lhe foi atribuída. O desvio de 
poder ou de finalidade ocorre quando o agente, muito embora seja 
competente, atua em descompasso com a finalidade estabelecida em 
lei para a prática de certo ato. 
 
Como disse, o desvio de poder também é conhecido 
como desvio de finalidade, ou seja, conduta do agente público que dá 
finalidade ao ato administrativo diverso daquela prevista na lei. 
Exemplo do superior que, no sentido de punir, perseguir, o 
subordinado, remove-o para comarca distinta da sua sede. 
 
Tanto quando há excesso de poder ou desvio de poder, 
diz-se que houve abuso de poder. Assim, agindo o agente, comete ato 
ilícito administrativo (além de ilícito penal, Lei nº 4.898/65), visto que 
o abuso de poder afronta o princípio da legalidade, sujeitando-se, 
portanto, ao controle administrativo (autotutela) ou judicial (mandado 
de segurança, por exemplo). 
 
Ademais, podemos citar outros vícios relacionados à 
competência, tal como a chamada usurpação de poder ou de função 
e o exercício da função de fato. 
 
A usurpação de função acontece quando um indivíduo 
se faz passar pelo agente público competente para a realização de 
certas atribuições. Por exemplo: pessoa que se faz passar por um 
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carteiro a fim de cometer ilícitos. Um agente da ABIN que se faz passar 
por um Delegado de Polícia a fim de obter documentos constantes de 
inquérito policial etc. 
 
Já o exercício da função de fato se dá quando o 
agente é investido em cargo, emprego ou função, muito embora exista 
alguma irregularidade que torna esse ato ilegal. Aqui nós teríamos a 
chamada teoria do servidor de fato, ou seja, de um agente que 
de fato exerceu as atribuições ou competências administrativas 
como se de direito fosse um servidor. 
 
Nesse caso, deve ser aplicada a teoria da aparência, 
de modo a considerar os atos praticados por tal agente como válidos 
ou pelo menos seus efeitos, eis que não seria dado ao cidadão 
(administrado) imaginar que tal agente não era um servidor 
legalmente investido nas atribuições do cargo. 
 
O vício de competência poderá ensejar a 
declaração de nulidade do ato. No entanto, em certos casos, tal 
como o do exercício da função de fato, admite-se sua convalidação. 
 
No entanto, se o vício acerca da competência diz respeito 
à matéria, ou seja, se uma autoridade dispõe sobre matéria que não 
está afeta à sua competência ou ainda se é matéria de competência 
exclusiva, não há possibilidade de convalidação. De outro lado, se a 
competência diz respeito tão-somente à pessoa, desde que não se trate 
de competência exclusiva, mas o ato foi praticado no órgão 
correspondente, haverá a possibilidade de convalidação. 
 
Podemos, então, dizer que a competência será 
sempre um elemento ou requisitovinculado, ou seja, sempre é 
definida por lei. 
 
1.4.2 Finalidade 
 
A finalidade é outro requisito ou elemento do ato 
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administrativo e diz respeito ao fim perseguido pelo ato, ou seja, qual 
o seu objetivo. Com efeito, todo e qualquer ato administrativo tem por 
objetivo, por fim, atender ao interesse público. 
 
Essa finalidade está sempre, expressa ou 
implicitamente, estabelecida na lei, de modo que a finalidade é 
sempre elemento vinculado. 
 
A violação aos fins legais, como vimos, importa em vício 
que acarreta a nulidade do ato administrativo, por abuso de poder, 
denominado desvio de poder ou desvio de finalidade. 
 
Os atos praticados com desvio de finalidade, ou seja, 
com ofensa à finalidade, são, em regra, para atender a sentimento 
pessoal do agente, que utiliza de seu poder, sua competência, para 
buscar a satisfação de seus desejos, violando a finalidade do ato. 
 
1.4.3 Forma 
 
A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade da 
Administração, ou seja, consiste na realização do ato segundo os 
procedimentos ou solenidades descritas na norma. É como se 
materializa o ato administrativo. 
 
A doutrina clássica tem entendido que se trata também 
de um elemento vinculado, pois a lei determina como o ato deva ser 
praticado. Assim, em princípio, todo ato administrativo seria formal, 
adotando-se, como regra, a forma escrita. 
 
No entanto, nos termos do art. 22 da Lei nº 9.784/99, e 
entendimento doutrinário mais moderno, ao qual aderimos, nem 
sempre a forma está prevista em lei, ou seja, às vezes ela é livre. 
 
Explico. Muito embora a Lei nº 9.784/99 determine que 
os atos do processo administrativo sejam realizados por escrito, o 
citado artigo estabelece que “os atos do processo administrativo não 
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dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a 
exigir”. 
 
Assim, é possível percebemos que a forma será livre, 
salvo quando a lei expressamente a estabelecer. Teríamos, portanto, o 
chamado princípio do formalismo moderado. 
 
Entretanto, quando a lei estabelecer que a forma seja da 
essência do ato, este somente será válido se observar tal 
determinação, não sendo possível a sua convalidação por vício dessa 
natureza. 
 
De mais a mais, é importante destacar que poderemos 
ter atos administrativos exteriorizados não só pela forma escrita, mas 
por meio verbal, por gestos ou mímica, até mesmo por meio de 
equipamentos ou sinais. 
 
1.4.4 Motivo 
 
Motivo é o fundamento de fato e de direito que serve de 
suporte ao ato administrativo, ou seja, como bem destacado por Hely 
Lopes Meirelles, motivo ou causa, “é a situação de direito ou de 
fato que determina ou autoriza a realização do ato 
administrativo”. 
 
É preciso, no entanto, diferenciarmos motivo e 
motivação. A motivação, conforme leciona Celso Bandeira de Mello, 
integra a formalização do ato, sendo a exteriorização, exposição, dos 
fundamentos de fato e de direito que deram suporte a prática do ato, 
ou seja, é a demonstração ou exposição dos motivos. 
 
É controvertido, doutrinariamente, acerca da 
obrigatoriedade de ser expor a motivação do ato administrativo, sendo 
obrigatória para alguns (Celso Antônio, Di Pietro) e não obrigatória 
para outros (José dos Santos). Há, ainda, o entendimento no sentido 
de que a motivação seria obrigatória nos atos vinculados e dispensada 
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para atos discricionários. 
 
Deve-se ressaltar, no entanto, que todo administrativo 
tem um motivo, porém nem todos têm motivação. 
 
Com efeito, alguns atos administrativos não precisam ser 
motivados, ou seja, não carecem da exposição de seus motivos, tal 
como é o caso da nomeação e exoneração de cargo comissionado, por 
ser declarado de livre nomeação e exoneração. 
 
Assim, a regra é os atos administrativos serem 
motivados. Todavia, existem atos administrativos que não carecem de 
motivação. Nesse aspecto, a Lei nº 9.784/99, exigiu expressamente a 
motivação de alguns atos, conforme art. 50, que assim determina; 
 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, 
com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, 
quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou 
sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou 
seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo 
licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a 
questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e 
relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou 
convalidação de ato administrativo. 
 
Desse modo, pode-se perceber que nem todos os atos 
administrativos deverão ser motivados. No entanto, é salutar que a 
Administração Pública, em razão do princípio da transparência, 
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corolário da publicidade, adote como regra a motivação de seus atos. 
 
Assim, quando a motivação for obrigatória, trata-se de 
exigência que diz respeito à forma, de modo que sua ausência nulifica 
o ato, sendo vício insanável, pois não se admite a motivação posterior 
na medida em que ela deve ser contemporânea ao ato praticado. 
 
Diante disso, vale comentar a denominada Teoria dos 
Motivos Determinantes. Para esta teoria os motivos, que deram 
suporte à prática do ato, integram a sua validade, de maneira que se 
forem falsos ou inexistentes o ato estará viciado, sendo inquinado de 
nulidade. 
 
Tal teoria aplica-se a qualquer ato, mesmo para aqueles 
que não se exigem motivação, caso se tenha declarado o motivo, a 
Administração estará vinculada ao que foi expressado. 
 
Essa teoria funda-se no princípio de que o motivo do ato 
administrativo deve sempre guardar correlação com a situação de fato 
apresentada. 
 
1.4.5 Objeto 
 
Objeto é o resultado prático que a Administração se 
propõe a conseguir. É denominado, por alguns, como conteúdo, ou 
seja, é o efeito jurídico imediato do ato administrativo, é a coisa, a 
atividade, ou a relação de que o ato se ocupa e sobre o qual tende a 
recair. 
 
O objeto do ato administrativo pode ser discricionário 
ou vinculado, consoante tenha ou não margem para escolha, entre 
um objeto ou outro, pelo Administrador. 
 
1.5 Mérito Administrativo 
 
Conforme se enunciou, alguns dos elementos do ato 
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administrativo são sempre vinculados e outros, não. 
 
Vinculação quer dizer que a lei não deu liberdade de 
atuação do administrador, que deverá observar os estritos termos da 
norma. Por outro lado, quando há certa margem de liberdade para 
atuação do administrador, cabendo-lhe avaliar a conveniênciae 
oportunidade da prática do ato, diz-se que o ato é discricionário. 
 
Será sempre vinculada a competência, a finalidade e, 
como regra, a forma, eis que lei irá dispor sobre seus limites. Porém, 
no tocante ao objeto e a valoração dos motivos, poderá a lei não dispor 
de forma exaustiva, permitindo que a Administração possa escolher 
qual o objeto a ser perseguido, bem como escolher dentre as razões 
de fato e de direito que dão ensejo à prática do ato. 
 
Assim, o mérito do ato administrativo é a avaliação 
acerca da conveniência e oportunidade de se praticar o ato. Tal 
aspecto somente pode ser encontrado no motivo e/ou no 
objeto, já que somente nesses elementos há margem para se 
decidir. 
 
1.6 Classificação 
 
Os atos administrativos são classificados de diversas 
formas. Assim, teremos quanto à liberdade de atuação, o ato 
administrativo poderá ser vinculado ou discricionário. 
 
Ato vinculado é aquele em que a lei fixa todos os 
requisitos de sua realização, não havendo margem de liberdade para 
atuação do agente público, de modo a proceder à avaliação da 
conveniência e oportunidade da prática do ato. Ex. licença paternidade, 
eis que ao nascer o filho do servidor este, automaticamente, saíra em 
licença. 
 
O ato discricionário é aquele em que há margem de 
liberdade para atuação do agente público, cabendo-lhe decidir acerca 
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da conveniência e oportunidade em se praticar o ato. Exemplo: 
concessão de férias que poderá ser de acordo com a conveniência e 
oportunidade da administração. 
 
Quanto à manifestação de vontade, o ato administrativo 
poderá ser simples, complexo e composto. 
 
Ato simples é o que decorre da manifestação de vontade 
de um único órgão, colegiado (comissão disciplinar) ou singular (ato 
do chefe). Este ato estará completo com a emanação de vontade desse 
órgão, não dependendo de qualquer outra manifestação para ser 
considerado perfeito e eficaz. 
 
Ato complexo é o que decorre de manifestação de 
vontade de dois ou mais órgãos, que se somam formando um único 
ato. 
 
Importante destacar que o ato só se considera formado 
quando há as duas manifestações, uma delas apenas é insuficiente 
para dar existência ao ato, somente com a junção das duas é que 
estará formado. Nesse sentido, se dá como exemplo o ato de 
aposentadoria de servidor. Sendo esse o entendimento, majoritário, no 
âmbito do STJ e do STF. 
 
E, por fim, ato composto é aquele que resulta da 
manifestação de um só órgão, mas cuja produção dos efeitos depende 
de ato de outro órgão que o aprove. Ex. nomeação de Ministro do 
Tribunal Superior. Uma vez nomeado, deverá ser sabatinado pelo 
Senado e se aprovado poderá tomar posse no cargo. Aqui temos dois 
atos, sendo que um é o principal e o outro é o acessório ou secundário. 
 
Quanto ao destinatário, os atos administrativos podem 
ser gerais ou individuais. Gerais são aqueles que não possuem 
destinatários determinados, são abstratos e impessoais, ou seja, busca 
atingir a todos que se enquadrem na mesma situação, indistintamente. 
 
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Os individuais possuem destinatários determinados, 
certos, ou seja, faz previsão de uma situação concreta, cujo 
beneficiário é determinado. 
 
Assim, resoluções e portarias podem ser consideradas 
exemplos de atos gerais. No entanto, também é possível termos 
portarias como atos individuais. 
 
No tocante às prerrogativas temos os atos de império, 
os atos de gestão e os de mero expediente. 
 
Os atos de império são aqueles caracterizados pelo poder 
de coerção estatal, ou seja, a Administração atua com superioridade, 
com poder de império (jus imperii). 
 
Os atos de gestão são aqueles em que a administração 
atua em patamar de igualdade com o administrado, ou seja, despida 
de prerrogativas, de poder de império. 
 
E os atos de mero expediente são atos de mera rotina 
administrativa, de impulso processual, não sendo, na expressa técnica, 
considerados atos administrativos. 
 
Classificam-se também os atos administrativos no 
tocante aos seus efeitos, quando teremos: ato constitutivo, 
extintivo (desconstitutivo), declaratório, alienativo, 
modificativo ou abdicativo. 
 
Faço uma ressalva para tomarem muito cuidado com 
esse ponto, pois a doutrina não é uniforme acerca da definição dada 
nessa classificação, havendo forte divergência entre os principais 
autores brasileiros. Mas, de forma geral, vamos adotar o seguinte: 
 
O ato constitutivo é aquele que cria uma nova situação 
jurídica para seu destinatário. Tem-se a criação de uma situação 
jurídica nova. Ex. nomeação de servidor, promoção do servidor, 
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concessão de licença etc. 
 
Ato extintivo ou desconstitutivo é aquele que põe fim, 
extingue, situações jurídicas existentes. Ex.: demissão, cassação de 
autorização. 
 
Ato modificativo é o ato que tem por fim alterar situações 
já existentes, sem, contudo, suprimi-las. 
 
Parte da doutrina entende que o ato constitutivo 
englobaria também os modificativos e extintos, conforme o 
entendimento da Profa. Di Pietro, segundo o qual o ato constitutivo é 
aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou extingue um direito 
ou uma situação do administrado. 
 
Ato declaratório é aquele que declara uma situação 
preexistente, visado preservar o direito declarado. Trata-se de mera 
certificação de fato ocorrido. Ex: certidão, atestado, homologação, 
anulação e apostilamento. 
 
A Profa. Di Pietro entende que declaratório seria o ato 
que reconhece um direito que já existia antes do ato. Ex: uma isenção, 
admissão, licença etc. 
 
Ato alienativo é o ato que trata de transferência de bens 
ou direitos de um titular a outro. Por isso, também é considerado ato 
modificativo. 
 
Ato abdicativo são os atos por meio o administrado abre 
mão, abdica de um determinado direito. 
 
A Profa. Di Pietro ainda cita os atos enunciativos, nos 
quais a Administração apenas atesta, reconhece determinado fato ou 
emite juízo de conhecimento ou opinião, separando-o dos 
declaratórios, como exemplo as certidões, declarações, pareceres etc. 
 
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1.7 Espécies 
 
No tocante às espécies de atos administrativos temos o 
seguinte: 
 
a) atos normativos: são atos gerais e abstratos que 
visam explicitar a maneira correta da aplicação da norma no âmbito 
administrativo. (Ex. regulamentos, decretos, resoluções 
administrativas, instruções normativas, deliberações e portarias de 
conteúdo geral). 
 
b) atos ordinatórios: são os atos emanados da hierarquia 
administrativa que estabelecem ordem, organização e o funcionamento 
da Administração, bem como da conduta funcional de seus agentes. 
(Exemplo: circulares, avisos, portarias, ordens de serviços, ofícios e 
despachos). 
 
c) atos negociais: são atos administrativos contendo 
uma declaração de vontade da Administração coincidente com a 
pretensão do particular,ou seja, são declarações de vontade da 
Administração que geram efeitos pretendidos pelo interessado. (Ex: 
Licença, autorização, permissão, aprovação, visto, homologação). 
 
d) atos enunciativos: são os atos que atestam, 
certificam, enunciam ou declaram um fato ou situação, bem como 
transmitem opinião da Administração sobre determinado assunto. 
Todavia, não são emanações da manifestação unilateral de vontade da 
Administração, tampouco vinculativos. (Ex: certidões, atestados, 
pareceres opinativos) 
 
e) atos punitivos: são atos que contêm imposição de 
sanção, penalidade àqueles que vinculados à Administração infringiram 
alguma disposição legal ou contratual, ou seja, são atos que têm a 
finalidade de punir ou reprimir infrações administrativas. (Ex: 
advertência, demissão, multa contratual) 
 
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1.8 Extinção 
 
O ato administrativo pode ser extinto por diversos 
motivos, seja o ato eficaz ou ineficaz, podendo ocorrer sua extinção de 
forma natural ou por vício que o inquine de ilegalidade ou ilegitimidade, 
podendo, ademais, ser retirado por razões de mérito administrativo. 
 
Assim, com suporte nessa lição, podemos apresentar as 
seguintes formas de extinção do ato administrativo: 
 
 Extinção natural 
 Extinção subjetiva 
 Extinção objetiva 
 Retirada 
 Renúncia 
 
A extinção natural, ou seja, a extinção por ter o ato 
administrativo cumprido seus efeitos ocorrerá quando: 
 
a) o ato esgotou seu conteúdo jurídico, ou seja, 
quando já surtiu todos os seus efeitos (ex. viagem realizada a serviço, 
férias gozadas); 
 
b) houve a execução material, isto é, quando o ato 
alcançou seu objetivo, de modo que a providência que havia sido 
determinada fora executada (a execução de uma ordem de demolição 
de um prédio); 
 
c) por implemento de condição resolutiva ou termo 
final. No primeiro caso quando se dá um evento futuro e incerto 
elencado pelo ato como fator extintivo de seus efeitos (ex.: um 
servidor que assume um cargo comissionado, sob a condição de 
permanecer até que seja feito novo concurso e o aprovado venha 
assumir o cargo naquele setor). No segundo, quando ocorrer um 
evento futuro e certo descrito como fator de extinção do ato (Ex.: 
concedo licença capacitação para o servidor a ser exercida até o mês 
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de maio). 
 
A extinção subjetiva, ou seja, por desaparecimento do 
sujeito ocorre quando desaparece o sujeito beneficiário do ato 
(falecimento do servidor que obteve autorização para realizar certo 
curso, ou do candidato nomeado para cargo público, ou, ainda, falência 
da sociedade que recebeu alvará de funcionamento, por exemplo), 
 
A extinção objetiva ocorre quando há o 
desaparecimento do próprio objeto do ato. Exemplo: destruição pelas 
chuvas de imóvel que estava invadindo área pública e, por isso, seria 
derrubado pela Administração). 
 
De outro lado, haverá a extinção do ato administrativo 
pela retirada nos casos de: revogação, anulação, cassação, 
caducidade, contraposição. 
 
Dá-se a cassação quando as condições ou requisitos 
que foram estabelecidos para a prática do ato restaram desatendidas 
pelo beneficiário, quando deveriam ser observadas a fim de que 
pudesse continuar desfrutando dos benefícios decorrentes do ato. 
 
Por exemplo, imagine que alguém tenha logrado obter 
autorização para porte de arma. Contudo, posteriormente, essa pessoa 
sofre condenação criminal (por uso indevido da arma). Dessa forma, 
as condições estabelecidas para a autorização concedida foram 
desatendidas. Por isso, haverá a cassação da autorização. 
 
A caducidade ocorre porque sobreveio norma que não 
se permite mais os efeitos do ato antes autorizado, ou seja, fora 
estabelecido novo requisito, o qual não é atendido pelo beneficiário do 
ato. Trata-se, portanto, de norma superveniente contrária à que 
permitia a prática do ato. 
 
Exemplo, é editada uma nova lei que muda a destinação 
de determinada área urbana não se permitindo casas de espetáculos. 
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Assim, em virtude da nova lei de zoneamento, aqueles que tinham 
autorização para realizar espetáculo em tal local não mais poderão 
fazê-lo, pois a autorização anterior caducou. 
 
A contraposição diz respeito à prática de novo ato 
administrativo, cuja competência é diversa do que gerou o ato anterior, 
porém o conteúdo é ditado em contradição ao daquele. 
 
Cito como exemplo o seguinte: Um superior hierárquico 
de um setor X concede diárias para um subordinado realizar um curso 
oferecido pela Administração. No entanto, após a autorização, a 
autoridade máxima desse órgão baixa uma portaria para que não seja 
autorizada a realização de cursos fora da sede. 
 
Por fim, a renúncia, como causa de extinção do ato, 
ocorrerá quando houver a rejeição pelo próprio beneficiário da situação 
jurídica que lhe era favorável, decorrente do ato administrativo 
praticado, tal como no caso de renúncia à promoção, renúncia à 
remoção a pedido etc. 
 
Temos ainda a anulação e a revogação, que merecem 
estudo destacado. 
 
1.9 Revogação 
 
A revogação é a extinção do ato administrativo por não 
mais se coadunar com os interesses perseguidos pela Administração 
na consecução do interesse público. Trata-se de reavaliação dos 
critérios de conveniência e oportunidade na manutenção do ato. 
 
Com efeito, verificando-se que o ato não atende mais os 
anseios coletivos, tornando-se inconveniente ou mesmo inoportuno, 
surge para a Administração a possibilidade de retirá-lo do mundo 
jurídico por força de revogação, praticando um novo ato nesse sentido. 
 
Assim, diz-se que a revogação é expressa quando o novo 
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ato diz peremptoriamente que fica revogado o ato anterior, e é implícita 
ou tácita quando o novo ato trata do mesmo conteúdo disposto no ato 
anterior. 
 
É bom ressaltar que o competente para revogar é a 
mesma autoridade que praticou o ato a ser revogado, tendo por objeto, 
em regra, um ato válido, pois na revogação não se discute a legalidade 
e legitimidade do ato, apenas se este atende aos anseios da 
coletividade no sentido de ser oportuno ou conveniente. 
 
É importante ressaltar que a revogação do ato 
administrativo opera-se sempre de forma exclusiva pela 
Administração Pública, de modo que os outros poderes não podem 
revogar ato emanado pelo juízo de mérito administrativo, ressalvado, 
por óbvio, se o ato administrativo emanou de suas funções atípicas. 
 
Significa dizer que o Poder Judiciário não detém 
competência para revogar ato administrativo de outro poder, 
podendo, contudo, revogar seus próprios atos administrativos, quando 
agindo na função administrativa. 
 
A revogação tem por fundamento o poder discricionário 
da autoridade administrativa em praticar o ato. Assim, se tem poder 
para praticá-lo segundo a conveniência e oportunidade, também terá 
o poder de reavaliar tal juízo em momentos futuros.Por se tratar, portanto, de poder que incide sobre ato 
válido, a revogação deverá operar apenas para frente, de modo 
que seus efeitos são ex nunc, ou seja, futuros – dali para frente, 
não alcançado as relações pretéritas. 
 
Desse modo, os efeitos pretéritos do ato são mantidos 
até a incidência do ato revogador, quando a partir de então não se 
verificará mais a incidência do ato revogado. 
 
Existem, no entanto, situações que não admite 
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revogação, que denominamos de limites à revogação. Assim, são 
insuscetíveis de revogação: 
 
a) Atos que a lei declare irrevogáveis, eis que o 
princípio da legalidade deve ser observado pela Administração, de 
modo que se a lei diz que não se permite a revogação não surge para 
a Administração a possibilidade de avaliação da conveniência e 
oportunidade no tocante à manutenção do ato. 
 
b) Atos consumados, ou seja, os atos que já exauriram 
seus efeitos. É que por terem alcançado seu objetivo e concretizado 
seus efeitos, não se pode modificar aquilo que não produz mais efeito 
algum. (Ex.: ato que concede férias, doravante, ante a necessidade do 
serviço, se quer revogá-la, porém essa já foi usufruída) 
 
c) Direito adquirido, conforme a proteção 
constitucional (art. 5º, inc. XXXVI, CF/88) de que a lei não retroagirá 
para violar o direito adquirido. Assim, se a lei não pode violar o direito 
adquirido, menos ainda o ato administrativo, por isso, não pode ser 
revogado o direito adquirido. 
 
d) Atos vinculados na medida em que em tais atos não 
se realiza a avaliação de conveniência e oportunidade, ou seja, não há 
margem de discricionariedade, visto que os elementos motivo e objeto 
estão dispostos na lei, ou seja, o mérito é determinado pela lei (mérito 
legal). 
 
e) Meros atos administrativos, ou seja, os atos 
administrativos que simplesmente enunciam determinadas situações 
de fato ou de direito (certidões, pareceres, atestados etc). Por óbvio, 
tais atos não podem ser revogados, porque apenas informam ou 
certificam dado fato, já ocorrido. 
 
f) Atos integrantes de procedimento 
administrativo uma vez que ao se praticar o ato futuro, ocorreu a 
preclusão do ato passado, tendo em vista a relação de sucessão entre 
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os atos. 
 
1.10 Anulação 
 
No tocante aos vícios incidentes sobre a legalidade ou 
legitimidade, passa-se pelo estudo da anulação do ato. Anulação, 
portanto, é a extinção do ato administrativo por razões de 
ilegalidade, ou seja, por estar o ato em desconformidade com as 
determinações constantes do ordenamento jurídico. 
 
Diferentemente da revogação, a anulação tanto poderá 
ser declarada pela Administração, em decorrência de seu poder de 
autotutela, consoante a dicção das Súmulas 346 e 473 do Supremo 
Tribunal Federal e artigo 54 da Lei nº 9.784/99, quanto pelo Poder 
Judiciário por força do controle judicial, nos termos do art. 5º, inc. 
XXXV, da Constituição/1988. 
 
A anulação do ato pode ocorrer por motivo de 
ilegitimidade ou ilegalidade, por isso, os seus efeitos são retroativos, 
de maneira a fulminar o ato desde o seu nascedouro, ou seja, efeitos 
ex tunc. 
 
No entanto, conforme a Lei nº 9.784/99 (Lei Processo 
Administrativo) os atos que apresentarem defeitos sanáveis, poderão 
ser convalidados, nos termos do art. 55 que assim dispõe: “em 
decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse 
público nem prejuízo a terceiro, os atos que apresentarem 
defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria 
Administração”. 
 
Portanto, conforme ministra José dos Santos Carvalho 
Filho, “regra geral deve ser a da nulidade, considerando-se assim 
graves os vícios que inquinam o ato, e somente por exceção, pode dar-
se a convalidação de ato viciado, tido como anulável”. 
 
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1.11 Convalidação 
 
A convalidação ou saneamento é o ato administrativo 
pelo qual se supre o vício do ato ilegal, de modo a validá-lo com efeitos 
retroativos, ou seja, ab initio. Com efeito, de acordo com a Lei nº 
9.784/99, podemos dizer que há duas hipóteses em que se permite a 
convalidação: 
 
 Pelo decurso de prazo (decadência) 
 Por ato da Administração 
 
Nesse sentido, observem as disposições contidas nos 
arts. 54 e 55 da Lei nº 9.784/99: 
 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para 
os destinatários decai em cinco anos, contados da data 
em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
 
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não 
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a 
terceiro, os atos que apresentarem defeitos sanáveis 
poderão ser convalidados pela própria Administração. 
 
Assim, na primeira hipótese (que nem toda a doutrina 
trata como convalidação, denominando simplesmente de decadência) 
- pelo decurso de prazo, qualquer vício existente em ato administrativo, 
uma vez alcançado o prazo decadencial de cinco anos, e beneficiário 
esteja de boa-fé ficará convalidado. 
 
Por isso, é importante destacar que se o terceiro, 
beneficiário do ato, estiver de má-fé, o ato não se convalida pelo 
decurso do prazo, ou seja, não haverá a incidência do prazo para 
anulação. 
 
Outrossim, na segunda hipótese, convalidação por ato 
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administrativo, ou seja, decisão administrativa, entende-se que se 
trata de ato discricionário, pois a Administração poderá convalidar ou 
não. Significa que temos um ato nulo, porém o vício é considerável 
sanável. 
 
Nesta última hipótese, podemos dizer que aderiu o 
Direito Administrativo, a partir da Lei nº 9.784/99, à teoria dualista 
dos atos jurídicos, ou seja, existência de ato jurídico nulo e 
anulável. São anuláveis os atos passíveis de saneamento e nulos os 
que não se convalidam. 
 
Todavia, é preciso compreender um pouco mais isso. Não 
é verdade que temos atos nulos e anuláveis nos mesmos moldes do 
Código Civil. Lá temos atos que a Lei diz serem nulos e atos que a lei 
diz serem anuláveis. Acabamos de ver que mesmo diante de atos 
nulos, pode haver a convalidação por força do tempo. 
 
Então, o que estabeleceu a Lei nº 9.784/99 foi hipótese 
de nulidade passível de correção, quer dizer atos viciados, mas que, 
considerando alguns fatores, poderiam ser objeto de correção. Por isso, 
eu sempre entendi que estamos diante de uma teoria dualista 
mitigada ou especial. 
 
É importante, então, dizer que nem todos os atos são 
passíveis de convalidação por ato da administração. Com efeito, 
não se admite a convalidação acerca dos elementos finalidade, 
motivo e objeto. 
 
Podem ser convalidados (por decisão da administração) 
os vícios relativos à competência quando inerente ao sujeito, ou seja, 
ato praticado por sujeito incompetente, desde que não seja 
competência exclusiva ou determinada pela matéria, quando se dá a 
ratificação, por exemplo. 
 
A ratificação é o ato pelo qual a Administraçãodecide 
sanar um ato inválido suprindo a ilegalidade existente. 
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Pode ocorrer a reforma que é um ato administrativo que 
aproveita parte do ato anterior, suprimindo a parte contaminada 
(inválida), mantendo a sua parte válida. 
 
Fala-se ainda na conversão. Com efeito, conforme 
explica Vicente Paulo, “a conversão consiste em um ato privativo 
da administração pública mediante o qual ela aproveita um ato 
nulo de uma determinada espécie transformando-o, 
retroativamente, em um ato válido de outra categoria, pela 
modificação de seu enquadramento legal”. 
 
Por fim, poderá ser convalidado o vício de forma, se esta 
não for da essência do ato. Como? Caso a forma seja imprescindível, 
sem ela o ato não será válido. 
 
Dito isso, vamos às questões. 
 
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2. QUESTÕES SELECIONADAS 
 
1. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRE/PI – FCC/2009) Sobre o 
conceito de atos administrativos, está errado afirmar que 
a) os contratos também podem ser considerados atos jurídicos 
bilaterais. 
b) particulares no exercício de prerrogativas públicas também editam 
ato administrativo. 
c) os atos administrativos são sempre atos jurídicos. 
d) os Poderes Judiciário e Legislativo não editam ato administrativo. 
e) os atos administrativos são sempre passíveis de controle judicial. 
 
2. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TJ/PI – FCC/2009) Com relação ao 
ato administrativo, está errado afirmar: 
a) É espécie do gênero ato da Administração. 
b) Está sujeito ao regime administrativo e é passível de controle 
jurisdicional. 
c) Nem sempre produz efeito jurídico. 
d) Possui não só conteúdo formal, mas também material. 
e) É todo ato lícito que tenha por fim adquirir, resguardar, transferir, 
modificar ou extinguir direitos. 
 
3. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJ/PI – 
FCC/2009) Quanto aos atos administrativos, é correto afirmar 
que 
a) não podem ser praticados nas Mesas Legislativas. 
b) não podem ser praticados por dirigentes de autarquias e das 
fundações. 
c) cabem exclusivamente aos órgãos executivos. 
d) podem ser emanados de autoridades judiciárias. 
e) sua prática é vedada aos administradores de empresas estatais e 
serviços delegados. 
 
4. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRE/PR – FCC/2012) A literatura 
jurídica apresenta mais de um conceito para o ato jurídico, 
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variando os critérios de acordo com as definições escolhidas. 
Afastando-se a conceituação meramente subjetiva, pode-se 
identificar, como componente da definição de ato 
administrativo, a característica de 
a) somente poder ser editado por órgão integrante do Poder Executivo. 
b) abranger atos legislativos, mesmo os proferidos pelo Poder 
Executivo. 
c) poder ser editado por órgão integrante do Poder Executivo, do Poder 
Legislativo e do Poder Judiciário. 
d) sujeitar-se à regime jurídico administrativo próprio, não se 
submetendo à lei. 
e) não admitir qualquer controle judicial. 
 
5. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRE/PI – FCC/2009) A presunção 
de legitimidade, como atributo do ato administrativo, 
a) diz respeito à conformidade do ato com a lei. 
b) é absoluta, não podendo ser contestada. 
c) está presente apenas em alguns atos administrativos. 
d) pode, por ser relativa, ser afastada ex officio pelo Poder Judiciário. 
e) pode ser contestada somente no âmbito administrativo. 
 
6. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRF 1ª – FCC/2011) Um dos 
atributos dos atos administrativos tem por fundamento a 
sujeição da Administração Pública ao princípio da legalidade, o 
que faz presumir que todos os seus atos tenham sido praticados 
em conformidade com a lei, já que cabe ao Poder Público a sua 
tutela. Nesse caso, trata-se do atributo da 
a) exigibilidade 
b) tipicidade. 
c) imperatividade. 
d) autoexecutoriedade. 
e) presunção de legitimidade. 
 
7. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRE/AM – FCC/2010) Decorre do 
atributo de presunção de legitimidade e veracidade dos atos 
administrativos que: 
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a) as prestações tipicamente administrativas podem ser exigidas 
imediata e diretamente pela Administração, sem necessidade de 
mandado judicial. 
b) o particular está obrigado ao fiel atendimento do ato, sob pena de 
se sujeitar a execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário. 
c) na Administração Pública, só é permitido fazer o que a lei autoriza e 
seus preceitos não podem ser descumpridos. 
d) enquanto não sobrevier o pronunciamento de nulidade, os atos 
administrativos são tidos por válidos e operantes, quer para a 
Administração, quer para os particulares sujeitos ou beneficiários de 
seus efeitos. 
e) toda atividade pública será ilegítima se não houver a sua adequação 
aos princípios da moralidade e da legalidade. 
 
8. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TJ/PI – FCC/2009) Em tema de 
atributos dos atos administrativos, considere: 
I. Legitimidade é atributo segundo o qual o ato administrativo se impõe 
ao particular, independentemente de sua concordância. 
II. Depois de editado o ato, ele produz seus efeitos como se válido 
fosse até a impugnação administrativa ou jurisdicional. 
III. Autoexecutoriedade significa que a Administração Pública pode 
executar suas decisões, com coercitividade, desde que submeta o ato 
previamente ao Poder Judiciário. 
É correto o que consta APENAS em 
a) I. 
b) II. 
c) I e II. 
d) II e III. 
e) I e III. 
 
9. (ANALISTA JUDICIÁRIO – JUDICIÁRIA – TRE/AM – 
FCC/2010) Sobre os atributos do ato administrativo, é correto 
afirmar que 
a) a imperatividade traduz a possibilidade de a administração pública, 
unilateralmente, criar obrigações para os administrados, ou impor-lhes 
restrições. 
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b) a presunção de legitimidade impede que o ato administrativo seja 
contestado perante o Judiciário. 
c) a autoexecutoriedade está presente em todo e qualquer ato 
administrativo. 
d) a imperatividade implica o reconhecimento de que, até prova em 
contrário, o ato foi expedido com observância da lei. 
e) a presença da autoexecutoriedade impede a suspensão preventiva 
do ato pela via judicial. 
 
10. (PROCURADOR – PGE/MT – FCC/2011) Constitui atributo 
do ato administrativo: 
a) executoriedade, caracterizada pela possibilidade de a Administração 
colocá-lo em execução sem necessidade de intervenção judicial, 
independentemente de previsão legal. 
b) vinculação ao princípio da legalidade, impedindo a prática de atos 
discricionários. 
c) presunção de veracidade, não admitindo prova em contrário no que 
diz respeito aos seus fundamentos de fato. 
d) presunção de legitimidade, só podendo ser invalidado por decisão 
judicial. 
e) imperatividade, caracterizada pela sua imposição a terceiros, 
independentemente de concordância, constituindo, unilateralmente,obrigações a estes imputáveis. 
 
11. (ANALISTA JUDICIÁRIO – JUDICIÁRIA – TRE/AM – 
FCC/2010) Sobre os atributos do ato administrativo, é correto 
afirmar que 
a) a imperatividade traduz a possibilidade de a administração pública, 
unilateralmente, criar obrigações para os administrados, ou impor-lhes 
restrições. 
b) a presunção de legitimidade impede que o ato administrativo seja 
contestado perante o Judiciário. 
c) a autoexecutoriedade está presente em todo e qualquer ato 
administrativo. 
d) a imperatividade implica o reconhecimento de que, até prova em 
contrário, o ato foi expedido com observância da lei. 
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e) a presença da autoexecutoriedade impede a sus- pensão preventiva 
do ato pela via judicial. 
 
12. (ANALISTA JUDICIÁRIO – CONTABILIDADE – TJ/PE – 
FCC/2012) Em matéria de atributos do ato administrativo é 
certo que 
a) a imperatividade está presente em todos os atos administrativos, 
salvo os normativos, e dependem da sua declaração de validade ou 
invalidade. 
b) a presunção de veracidade e legitimidade não transfere, como 
consequência, o ônus da prova de invalidade do ato administrativo para 
quem a invoca. 
c) a presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou 
operatividade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de vícios 
ou defeitos que os levem à invalidade. 
d) o reconhecimento da autoexecutoriedade do ato administrativo 
tornou-se mais abrangente em face da legislação constitucional, 
entretanto sua execução depende, em regra, de ordem judicial. 
e) a exequibilidade e a operatividade não possibilitam que o ato 
administrativo seja posto imediatamente em execução, porque sempre 
exigem autorização superior ou algum ato complementar. 
 
13. (ANALISTA SUPERIOR – MPE/SE – FCC/2009) A 
Administração Pública pode editar atos administrativos e 
cumprir suas determinações sem necessidade de oitiva ou 
autorização prévia do Poder Judiciário ou de qualquer outra 
autoridade. Tem-se aí a definição de um dos atributos do ato 
administativo, consistente na 
(A) inexorabilidade de seus efeitos. 
(B) inafastabilidade do controle jurisdicional. 
(C) presunção de legitimidade. 
(D) autoexecutoriedade. 
(E) insindicabilidade. 
 
14. (PROCURADOR – TCE/SP – FCC/2011) O ato 
administrativo distingue-se dos atos de direito privado por, 
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dentre outras razões, ser dotado de alguns atributos 
específicos, tais como 
a) autodeterminação, desde que tenha sido praticado por autoridade 
competente, vez que o desrespeito à competência é o único vício 
passível de ser questionado quando se trata deste atributo. 
b) autoexecutoriedade, que autoriza a execução de algumas medidas 
coercitivas legalmente previstas diretamente pela Administração. 
c) presunção de legalidade, que permite a inversão do ônus da prova, 
de modo a caber ao particular a prova dos fatos que aduz como 
verdadeiros. 
d) imperatividade, desde que tenha sido praticado por autoridade 
competente, vez que o desrespeito à competência é o único vício 
passível de ser questionado quando se trata deste atributo. 
e) presunção de veracidade, que enseja a presunção de conformidade 
do ato com a lei, afastando a possibilidade de dilação probatória sobre 
a questão fática. 
 
15. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TST – 
FCC/2012) Pelo atributo de auto executoriedade do ato 
administrativo, 
a) o destinatário do ato administrativo pode executá-lo, 
independentemente da intervenção do agente administrativo ou do 
Poder Judiciário. 
b) as normas legais de Direito administrativo são consideradas de 
aplicabilidade imediata. 
c) o mérito dos atos administrativos discricionários não pode ser 
apreciado pelo Poder Judiciário. 
d) o ato impõe-se ao seu destinatário, independentemente de sua 
concordância. 
e) cabe à Administração pô-lo em execução, independentemente de 
intervenção do Poder Judiciário. 
 
16. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ENFERMAGEM – TRE/PR – 
FCC/2012) Os atos administrativos são dotados de atributos 
peculiares. Dentre eles, destaca-se a autoexecutoriedade, que 
se traduz 
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a) no atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a todos. 
b) no dever da administração de praticar os atos previamente previstos 
em lei para cada situação concreta. 
c) no poder da administração pública de decidir pela validade ou não 
de determinado ato. 
d) no poder da administração atestar, unilateralmente, se determinado 
ato administrativo foi executado conforme a lei. 
e) na possibilidade da própria administração pública colocar 
determinado ato administrativo em execução, independentemente de 
prévia manifestação do Poder Judiciário. 
 
17. (ANALISTA JUDICIÁRIO – EXECUÇÃO DE MANDADOS – 
TRF 5ª REGIÃO – FCC/2012) Constitui atributo dos atos 
administrativos: 
a) Presunção de legitimidade, o que afasta possibilidade de apreciação 
judicial, salvo para os atos vinculados. 
b) Autoexecutoriedade, que autoriza a Administração a colocar o ato 
em execução, empregando meios diretos e indiretos de coerção, na 
forma prevista em lei. 
c) Exigibilidade, que autoriza a Administração a utilizar meios 
coercitivos para o seu cumprimento nos termos da lei, sempre com a 
intervenção do Poder Judiciário. 
d) Tipicidade, que impede a Administração de praticar atos de natureza 
discricionária. 
e) Presunção de veracidade, que afasta a possibilidade de revogação, 
salvo por vício de legalidade. 
 
18. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRE/AL – FCC/2010) A 
autoexecutoriedade, como um dos atributos do ato 
administrativo, 
a) afasta a apreciação judicial do ato. 
b) existe em todos os atos administrativos. 
c) é a qualidade do ato que dá ensejo à Administração Pública de, direta 
e imediatamente, executá-lo. 
d) significa que a Administração Pública tem a possibilidade de, 
unilateralmente, criar obrigações para os administrados. 
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e) implica o reconhecimento de que, até prova em contrário, o ato foi 
expedido com observância da lei. 
 
19. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJ/PI – 
FCC/2009) O atributo do Ato Administrativo que impõe a 
coercibilidade para seu cumprimento ou execução é a 
a) discricionariedade vinculada. 
b) autoexecutoriedade. 
c) eficácia. 
d) presunção de veracidade. 
e) imperatividade. 
 
20. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRT 7ª REGIÃO – FCC/2009) 
Imperatividade é o atributo pelo qual o ato administrativo 
a) deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei. 
b) está de conformidade com a lei. 
c) pode ser posto em execução pela própria Administração, sem 
necessidade de intervenção do Poder Judiciário. 
d) se impõe a terceiros, independentemente de sua concordância. 
e) goza da presunção quanto à veracidade dos fatos alegados pela 
Administração. 
 
21. (AUXILIAR JUDICIÁRIO – TJ/PA – FCC/2009) Sobre os 
requisitos e atributos do ato administrativo é correto afirmar: 
(A) a imperatividade