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Augusto Grieco - Formação Jurisprudencia Administrativa do Direito Previdenciário - Os Enunciados do Conselho de Recursos da Previdência Social - Ano 2007

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que se trata de institutos típicos do direito processual, civil e penal, foram transpostas para o direito
administrativo por influência de doutrinadores que não vêem diferença de fundo, mas apenas de forma, entre a
administração ativa e a jurisdição; em ambos os casos há a aplicação da lei ao caso concreto.” (DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 595). 
114 MUSSOLINI JÚNIOR, Luiz Fernando. Processo Administrativo Tributário. Das decisões Terminativas
Contrárias à Fazenda Pública. Barueri: Manole, 2004. p. 29.
115 O atual Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social foi aprovado por intermédio da
Portaria nº 88, de 22 de janeiro de 2004.
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sob pena de responsabilidade pessoal do chefe do setor encarregado da
execução do julgado.
Essa decisão administrativa ingressará no mundo fenomênico como uma norma
jurídica individual e concreta, substitutiva da vontade das partes (administrado e INSS), de
forma análoga a uma decisão judicial prolatada pelo Poder Judiciário.
Colaciona-se o seguinte entendimento de Alberto Xavier, citado por Luiz
Fernando Mussolini Júnior:
Corolário do princípio da jurisdicionalização (do processo
administrativo) o efeito vinculante, para a própria Administração, das
decisões proferidas em processo administrativo fiscal, pelos órgãos da
Administração judicante, implicação essa que se expressa em duas
conseqüências: a insuscetibilidade da revisão judicial desses atos por
iniciativa própria da Administração e o dever de execução daquelas
decisões116.
Assim, verifica-se que, quando um órgão administrativo (como, por exemplo, o
CRPS ou o Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda) decide um litígio entre o
particular e a Administração Pública, é o próprio Estado, na condição de titular das relações
jurídicas, que está manifestando a sua vontade. Desta forma, constitui-se equívoco a idéia de
que a Administração Pública poderia ir a juízo defender-se contra seus próprios atos. Daí a
definitividade da decisão para a Administração pública.
Por conseguinte, há coisa julgada administrativa, com conseqüências diversas
conforme o sujeito de direitos que sofre seus efeitos. Diante do princípio da inafastabilidade
de apreciação, por parte do Poder Judiciário, de lesão ou ameaça de lesão, a semelhança cessa.
Não se conformando com a decisão proveniente do CRPS, por exemplo, ao término do
julgamento, o administrado tem assegurado o direito de ação a ser exercido em face do Poder
Judiciário117. 
 
116MUSSOLINI JÚNIOR, op. cit., p. 42.
117 É importante destacar que o administrado não tem que exaurir a via administrativa para buscar a tutela
jurisdicional. O que ele tem que demonstrar para o ajuizamento da ação é interesse processual. O Decreto nº
3.048/99 é claro quanto a desnecessidade de exaurimento da via administrativa, já que contempla hipótese de
desistência ao recurso no caso de ajuizamento de ação com mesmo objeto no curso daquele (Art.307. A
propositura, pelo beneficiário ou contribuinte, de ação que tenha por objeto idêntico pedido sobre o qual versa o
processo administrativo importa renúncia ao direito de recorrer na esfera administrativa e desistência do recurso
interposto). 
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Portanto, a coisa julgada administrativa torna definitiva a decisão apenas para a
Administração Pública, não impedindo que o administrado ajuíze uma ação em face do
Estado perante o Poder Judiciário. A coisa julgada administrativa, por sua vez, também pode
ser adjetivada de material, sendo que o seu grau de imutabilidade é limitado; somente o é para
a Administração Pública que deve acatar a sua autoridade por ter sido produzida pela própria
Administração. 
Do exposto acima, poderia se entender que a linha jurisdicional administrativa,
quando analisada sob a luz do ordenamento constitucional, revela-se como exercício de
função atípica por parte do Poder Executivo. Como à Administração Pública não cabe a
função primária de julgar, o exercício dessa função seria secundário, por conseguinte, atípica.
Contudo, debruçando sobre a especificidade do processo administrativo
previdenciário em sua integralidade, ou seja, perante o Instituto Nacional do Seguro Social e o
que se desenvolve perante o CRPS, há margem para se afirmar que a função jurisdicional
desse órgão colegiado é típica.
Tem-se a definição do Conselho de Recursos como órgão de controle jurisdicional
dos atos do INSS (art. 303, do Decreto nº 3.048/99) bem como a sua inserção na estrutura
orgânica do Ministério da Previdência Social. Exerce controle dos atos administrativos dentro
da própria Administração Pública Federal, embora seu controle seja qualificado com externo
já que incide sobre os atos praticados pela Autarquia Previdenciária (integrante da
Administração Pública Indireta).
 Porém, esses argumentos são simplórios e não esclarecedores da questão
discutida. Ou seja, a tese levantada seria facilmente contraditada alegando-se, por exemplo,
que o exercício da função administrativa por parte do Poder Judiciário é feita por órgãos
integrantes da estrutura dos Tribunais, submetidos a um sistema de controle interno e externo.
Portanto, não basta para lastrear a posição que se pretende adotar. Há elementos mais robustos
para sustentar a afirmação feita acima além da localização topográfica do Conselho. 
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Em primeiro lugar, a composição dos órgãos colegiados do CRPS118 revela a
preocupação com a legitimidade pela participação de representantes dos destinatários das
decisões. Com a formação paritária (representantes do governo, trabalhadores e
empregadores), assegura-se maior transparência e legitimidade nas decisões, além de permitir
a participação direta da sociedade civil na formação da coisa julgada administrativa. 
Porém, o argumento mais sedutor é o que se apresenta a seguir. A função
específica do INSS, enquanto autarquia federal, é a concessão e a manutenção de prestações
previdenciárias àqueles indivíduos atingidos pelas contingências sociais, desde que
preenchidos os pressupostos legais para a concessão e a manutenção. As pessoas, portanto,
têm perante o Instituo Previdenciário, um direito público subjetivo de proteção social.
Preenchidos os pressupostos legais (estabelecidos no antecedente da norma de proteção) o
INSS tem o dever legal de fornecer a prestação para atender as necessidades sociais do
requerente. A relação jurídica de proteção vincula a Administração Pública (por intermédio do
INSS) ao beneficiário. 
Quando o INSS indefere um pedido de concessão de benefício, ou cessa um
benefício anteriormente concedido, o faz em obediência ao princípio da estrita legalidade.
Não deve atrelar esses atos denegatórios a outros interesses, como por exemplo, o de
supostamente diminuir o montante de benefícios pagos para conservação do equilíbrio
financeiro do sistema previdenciário (que poderíamos denominar de interesse público
secundário para confrontar com o interesse público primário). A negativa de concessão do
benefício previdenciário somente seria legal se o postulante não fizesse jus a qualquer
prestação nos termos da legislação previdenciária vigente. 
Aí sim, o ato negatório seria correto, inclusive com interesse legítimo de a
Administração Pública postular perante a via jurisdicional administrativa a manutenção da
decisão do INSS. Em que pese o Estado ter o dever jurídico de proteção, deve pautar a sua
conduta pela estrita legalidade. Não havendo a subsunção do fato à norma protetiva, o
requerente não faz jus à percepção da prestação. Concedendo benefício previdenciário a quem
efetivamente não possui direito adquirido nos termos da legislação, é a sociedade que será
 
118 Segundo o art. 303, § 4º, do Decreto