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SETEMBRO DE 2023 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ESTUDO 
TÉCNICO 
 
 
 
 
 
 Políticas de Cotas no Brasil: das “ações 
negativas” imigratórias e fundiárias às ações 
afirmativas na educação superior 
 
 Renato de Sousa Porto Gilioli 
Consultor Legislativo da Área XV 
Educação, Cultura e Desporto 
 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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RESUMO EXECUTIVO 
No Brasil, existe discriminação racial e sociorracial ainda no presente. Por essa 
razão, sem ações afirmativas a desigualdade vivida por negros, indígenas, e 
pessoas com deficiência (PcDs), o que se aplica também às mulheres, essa 
discriminação continuaria talvez tão intensa e dramática quanto no século 
passado. Este Estudo recupera, historicamente, a aplicação de políticas de cotas 
em nosso país, retomando desde as “ações negativas” de exclusão de 
imigrantes africanos e as orientadas a restringir a imigração asiática — bem 
como, simultaneamente, estimular fluxos migratórios de brancos europeus com 
o propósito de embranquecimento da população — até, pelo seu reverso, as 
ações afirmativas destinadas ao ingresso de negros, indígenas e PcDs na 
educação superior pública. Para além dessas políticas de cotas, são também 
recuperadas outras cotas vinculadas à imigração, ao trabalho, aos concursos 
públicos e às candidaturas eleitorais. A Constituição de 1988 foi marco 
fundamental para a mudança qualitativa das políticas de cotas, que desde então 
se institucionalizaram de fato como ações afirmativas. Isso ocorre primeiramente 
para PcDs, seguindo-se para a reserva de vagas para candidatas mulheres nas 
eleições, depois para o ingresso em cursos superiores em Estados como o Rio 
de Janeiro e na rede federal de ensino, seguidas das cotas para concursos 
públicos, sendo que, nessas últimas, o estabelecimento de comissões de 
heteroidentificação se institucionalizou com mais força desde 2018. Para tanto, 
são analisadas normas legais do país que remontam o início da República e 
chegam até os últimos anos. Como conclusão, tem-se que, enquanto as cotas 
que se configuraram como “ações negativas” em um passado mais distante 
orientavam-se a prejudicar grupos como negros, indígenas e “trabalhadores 
nacionais” em detrimento de imigrantes brancos europeus, as cotas existentes 
desde 1990 estabeleceram-se como políticas públicas destinadas a promover 
igualdade material de oportunidades a segmentos historicamente 
hipossuficientes — PcDs, negros, indígenas e mulheres. 
 
Palavras-chave: políticas públicas, cotas, “ações negativas”, ações afirmativas, 
imigração, branqueamento, eugenia, racismo, trabalhadores nacionais, 
imigrantes, trabalho, eleições, educação superior, pessoas com deficiência 
(PcDs), negros, pretos, pardos, indígenas, mulheres, antirracismo. 
 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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SUMÁRIO 
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................... 5 
2. COTAS ANTERIORES ÀS EDUCACIONAIS: IMIGRAÇÃO, TRABALHO, 
CONCURSOS PÚBLICOS E ELEIÇÕES .......................................................... 6 
2.1 POVOS INDÍGENAS: DA AUSÊNCIA DA PLENA CIDADANIA COMO 
IMPEDIMENTO DE AÇÕES AFIRMATIVAS AO MARCO DA CONSTITUIÇÃO 
DE 1988 COMO NOVO CICLO DE LUTA POR DIREITOS ............................ 7 
2.2 IMIGRAÇÃO, TRABALHO E CANDIDATURAS ELEITORAIS ............... 14 
3. AÇÕES AFIRMATIVAS NA EDUCAÇÃO ................................................... 33 
3.1 RESULTADOS DOS COTISTAS NA EDUCAÇÃO SUPERIOR ............. 43 
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................... 56 
5. REFERÊNCIAS ............................................................................................ 58 
 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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1. INTRODUÇÃO 
No Brasil, há discriminação racial e sociorracial ainda no 
presente. Os efeitos de séculos de discriminação persistem nas gerações 
futuras, visto que os segmentos não discriminados conseguem melhores 
condições de transmissão transgeracional de suas vantagens sociais. Sem 
ações afirmativas, a desigualdade vivida por indígenas, negros, mulheres e 
pessoas com deficiência continuaria talvez tão intensa e dramática quanto era 
no século passado. 
As primeiras iniciativas de cotas voltadas à inserção cidadã 
desses segmentos na sociedade surgiram no âmbito de políticas para o trabalho 
e cotas para candidatas mulheres nos anos 1990, posteriormente se estendendo 
às instituições de ensino superior e para os concursos públicos. Essas ações 
dos poderes públicos permitem às comunidades discriminadas terem acesso a 
instrumentos que permitem a melhoria de suas condições e a de seus 
descendentes. 
Ações afirmativas em empregos privados, no serviço público e 
em instituições de ensino superior são políticas públicas orientadas a oferecer 
igualdade material de oportunidades a segmentos historicamente 
hipossuficientes. A escravidão (até 1888), as diversas leis contrárias às 
comunidades negras e aos povos indígenas (até o marco inovador da 
Constituição Federal de 1988), o racismo estrutural e a discriminação racial 
reinantes (até hoje presentes) foram e são fatores que impediram e impedem a 
competição meritocrática indistinta de todos os segmentos da população 
brasileira. 
Por essa razão, foi necessário inserir mecanismos legais, 
normativos e administrativos — por meio das ações afirmativas —, para que a 
condição de competição meritocrática de grandes segmentos hipossuficientes 
(como negros, indígenas e pessoas com deficiência) se tornasse minimamente 
mais equilibrada em relação aos demais. No caso da educação superior, não 
somente os cotistas tiveram chance de adentrar um espaço institucional e social 
antes de difícil acesso, como mostraram, segundo vários levantamentos, 
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resultados equivalentes ou até melhores do que os não cotistas, o que reforça o 
quanto a reserva de vagas não fere a competição e o reconhecimento dos 
melhores e proporciona quadros estudantis qualificados e representados na 
diversidade na educação superior pública. 
No entanto, embora as ações afirmativas destinadas a 
segmentos como negros, indígenas e pessoas com deficiência tenham um 
histórico mais recente, políticas de cotas têm um retrospecto mais antigo no 
Brasil, nem sempre tendo se configurado como ações afirmativas, mas sim como 
“ações negativas”. Esses elementos devem ser recuperados para uma melhor 
compreensão dos sentidos, dinâmicas e desafios das atuais ações afirmativas, 
que se revelam como iniciativas fundamentais para a promoção de uma 
cidadania equilibrada e justa para todos. 
2. COTAS ANTERIORES ÀS EDUCACIONAIS: IMIGRAÇÃO, 
TRABALHO, CONCURSOS PÚBLICOScandidatos às vagas das ações afirmativas 
teriam que necessariamente ser “carentes”. Dessa forma, o critério social tornou-
se anterior ao critério racial: 
Lei Estadual nº 4.151, de 4 de setembro de 2003 
[modificada pelas Leis Estaduais nº 5.074/2007 e nº 5230/2008, que 
inseriram o inciso III do caput do art. 1º] 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10536010/art-1-da-lei-3708-01-rio-de-janeiro
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Art. 1º - Com vistas à redução de desigualdades 
étnicas, sociais e econômicas, deverão as universidades públicas 
estaduais estabelecer cotas para ingresso nos seus cursos de 
graduação aos seguintes estudantes carentes: 
I - oriundos da rede pública de ensino; 
II - negros; 
III - pessoas com deficiência, nos termos da 
legislação em vigor, integrantes de minorias étnicas, filhos de policiais 
civis e militares, bombeiros militares e inspetores de segurança e 
administração penitenciária, mortos ou incapacitados em razão do 
serviço. 
 
Como se pode observar, o primeiro critério é o social. Como 
subgrupo dos candidatos carentes, foram desdobrados egressos da rede pública 
de ensino, os negros, os portadores de deficiência e os integrantes de minorias 
étnicas e filhos de agentes de segurança mortos ou incapacitados em serviço. 
As subcotas (entre as quais a subcotas raciais) integrantes das cotas sociais têm 
suas subdivisões determinadas segundo as seguintes proporções: 
Art. 5º - Atendidos os princípios e regras instituídos 
nos incisos I a IV do artigo 2º e seu parágrafo único, nos primeiros 5 
(cinco) anos de vigência desta Lei deverão as universidades públicas 
estaduais estabelecer vagas reservadas aos estudantes carentes no 
percentual mínimo total de 45% (quarenta e cinco por cento), 
distribuído da seguinte forma: 
I - 20% (vinte por cento) para estudantes oriundos 
da rede pública de ensino; 
II - 20% (vinte por cento) para negros; e 
III - 5% (cinco por cento) para pessoas com 
deficiência, nos termos da legislação em vigor, integrantes de minorias 
étnicas, filhos de policiais civis, militares, bombeiros militares e de 
inspetores de segurança e administração penitenciária, mortos em 
razão do serviço. 
 
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De acordo com a redação dada pelo diploma legal de 2007, o § 
3º do art. 1º passou a ter a seguinte redação: 
§ 3º - O edital do processo de seleção, atendido 
o princípio da igualdade, estabelecerá as minorias étnicas e as 
pessoas com deficiência beneficiadas pelo sistema de cotas, 
admitida a adoção do sistema de autodeclaração para negros e 
pessoas integrantes de minorias étnicas, e da certidão de óbito, 
juntamente com a decisão administrativa que reconheceu a morte em 
razão do serviço, para filhos dos policiais civis, militares, 
bombeiros militares e inspetores de segurança e administração 
penitenciária, cabendo à universidade criar mecanismos de combate 
à fraude. (NR) 
 
A ação afirmativa estabelecida nessa lei não se restringe, no 
entanto, ao ingresso na educação superior pública estadual, incluindo também 
mecanismos como bolsas e outros instrumentos para a garantia da permanência 
e da conclusão do curso: 
Art. 4º - O Estado proverá os recursos financeiros 
necessários à implementação imediata, pelas universidades públicas 
estaduais, de programa de apoio visando obter resultados 
satisfatórios nas atividades acadêmicas de graduação dos estudantes 
beneficiados por esta Lei, bem como sua permanência na instituição. 
 
Em 2008, após a última modificação na lei estadual de 2003, foi 
editada nova norma no Rio de Janeiro, revogando todas as anteriores em favor 
do seguinte texto, que é similar (cota social desdobrada em subcotas 
educacionais, raciais e demais, com a diferença de que a referência genérica a 
“minorias” foi subtraída): 
Lei nº 5346, de 11 de dezembro de 2008 
Art. 1º Fica instituído, por dez anos, o sistema de 
cotas para ingresso nas universidades estaduais, adotado com a 
finalidade de assegurar seleção e classificação final nos exames 
vestibulares aos seguintes estudantes, desde que carentes: 
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I - negros; 
II - indígenas; 
III - alunos da rede pública de ensino; 
IV - pessoas portadoras de deficiência, nos termos 
da legislação em vigor; 
V - filhos de policiais civis e militares, bombeiros 
militares e inspetores de segurança e administração penitenciária, 
mortos ou incapacitados em razão do serviço. 
§ 1º Por estudante carente entende-se como 
sendo aquele assim definido pela universidade pública estadual, 
que deverá levar em consideração o nível socioeconômico do 
candidato e disciplinar como se fará a prova dessa condição, valendo-
se, para tanto, dos indicadores socioeconômicos utilizados por 
órgãos públicos oficiais. 
§ 2º Por aluno oriundo da rede pública de ensino 
entende-se aquele que tenha cursado integralmente todas as séries 
do 2º ciclo do ensino fundamental e do ensino médio em escolas 
públicas de todo território nacional. 
§ 3° O edital do processo de seleção, atendido ao 
princípio da igualdade, estabelecerá as minorias étnicas e as pessoas 
portadoras de deficiência beneficiadas pelo sistema de cotas, admitida 
a adoção do sistema de autodeclaração para negros e pessoas 
integrantes de minorias étnicas, e da certidão de óbito, juntamente com 
a decisão administrativa que reconheceu a morte em razão do serviço, 
para filhos dos policiais civis, militares, bombeiros militares e inspetores 
de segurança e administração penitenciária, cabendo à universidade 
criar mecanismos de combate à fraude. 
Art. 2º As cotas de vagas para ingresso nas 
universidades estaduais serão as seguintes, respectivamente: 
I - 20% (vinte por cento) para os estudantes negros 
e indígenas; 
II - 20 % (vinte por cento) para os estudantes 
oriundos da rede pública de ensino; 
III - 5% (cinco por cento) para pessoas com 
deficiência, nos termos da legislação em vigor, e filhos de policiais civis, 
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militares, bombeiros militares e de inspetores de segurança e 
administração penitenciária, mortos ou incapacitados em razão do 
serviço. 
 
A vigência de dez anos do texto foi prorrogada, no 2º semestre 
de 2018, pela Lei nº 8.121, de 27 de setembro de 2018, nos seguintes termos 
(acréscimo de quilombolas, entre outros aspectos): 
Art. 1º Fica prorrogada, pelo prazo mínimo de dez anos, a vigência do 
Programa de Ação Afirmativa, previsto na Lei 5.346, de 11 de dezembro de 
2008, aplicável ao ingresso e permanência de estudantes, negros, indígenas 
e quilombolas, alunos oriundos da rede pública de ensino, pessoas com 
deficiência, filhos de policiais civis e militares, bombeiros militares e 
inspetores de segurança e administração penitenciária, mortos ou 
incapacitados em razão do serviço, desde que carentes, nos cursos de 
graduação das respectivas instituições públicas de ensino superior do Estado 
do Rio de Janeiro. 
 
A prorrogação se deu, portanto, por pelo menos mais dez anos 
(até 2028), com detalhamentos extensos acerca da política de ação afirmativa: 
os percentuais determinados na lei estadual de 2008 tornam-se mínimos, 
podendo ser ampliados pelos Conselhos Universitários da Uerj e da Uenf; o 
prazo mínimo de dez anos também pode ser estendido a critério dessas 
universidades públicas; além de regular ações para além da cota de ingresso, 
como reservas de vagas de estágio e bolsas permanência, entre outras. 
Outras instituições de ensino superior também adotaram cotas 
para ingresso em seus cursos superiores. Na Universidade do Estado da Bahia 
(Uneb), seu Conselho Superior decidiu,em 18 de julho de 2002, pela 
implementação de um sistema de cotas destinado a candidatos negros, sendo a 
reserva de vagas depois ampliada para candidatos indígenas, em 2007, e para 
vários outros grupos — quilombolas, ciganos, pessoas com deficiência, pessoas 
com Transtorno do Espectro Autista (TEA) e com altas habilidades, travestis e 
transexuais — em 2018. 
Em paralelo, na Universidade de Brasília (UnB), o Conselho de 
Ensino, Pesquisa e Extensão (Cepe) aprovou, em 6 de junho de 2003, o Plano 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/205406591/art-1-da-lei-8121-18-rio-de-janeiro
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/87636/lei-5346-08
https://noticias.unb.br/images/Noticias/2018/06-Jun/Plano-de-Metas-Cotas-UnB1.pdf
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de Metas para Integração Social, Étnica e Racial, segundo o qual 20% das vagas 
do vestibular seriam destinadas a candidatos negros, além de prever a 
disponibilização de vagas para indígenas de acordo com demanda específica. A 
medida entrou em vigência no ano seguinte (2004). 
Note-se que, nesse caso, a cota era exclusivamente racial e o 
critério de classificação era a autoidentificação, algo que nos anos recentes foi-
se alterando, no caso das instituições federais de ensino, para a 
heteroidentificação (para evitar “fraudes” na declaração, embora elas possam 
ser igualmente detectadas e punidas segundo o critério da autoidentificação, 
como já ocorreu em vários casos). Não apenas no sistema federal a 
heteroidentificação se aplica, mas também em sistemas de educação superior 
pública estaduais, como no Estado de São Paulo, conforme se pode verificar em 
LEITE (2019). 
Na esfera federal, a Lei do Prouni instituiu cotas sociais e 
educacionais, detalhadas no art. 1º da Lei nº 11.096, 13 de janeiro 2005 
(conversão de Medida Provisória do ano anterior), com subcotas raciais 
estabelecidas no art. 7º, para ingresso na educação superior privada: 
§ 1º A bolsa de estudo integral será concedida a 
brasileiros não portadores de diploma de curso superior, cuja renda 
familiar mensal per capita não exceda o valor de até 1 (um) salário-
mínimo e 1/2 (meio). 
§ 2º As bolsas de estudo parciais de 50% 
(cinquenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento), cujos 
critérios de distribuição serão definidos em regulamento pelo Ministério 
da Educação, serão concedidas a brasileiros não-portadores de 
diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita não 
exceda o valor de até 3 (três) salários-mínimos, mediante critérios 
definidos pelo Ministério da Educação. [critério social: baixa renda 
familiar mensal per capita] 
Art. 2º A bolsa será destinada: 
I - a estudante que tenha cursado o ensino médio 
completo em escola da rede pública ou em instituições privadas 
na condição de bolsista integral; 
https://noticias.unb.br/images/Noticias/2018/06-Jun/Plano-de-Metas-Cotas-UnB1.pdf
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II - a estudante portador de deficiência, nos 
termos da lei; 
III - a professor da rede pública de ensino, para os 
cursos de licenciatura, normal superior e pedagogia, destinados à 
formação do magistério da educação básica, independentemente da 
renda a que se referem os §§ 1o e 2o do art. 1o desta Lei. 
[…] 
Art. 7º As obrigações a serem cumpridas pela 
instituição de ensino superior serão previstas no termo de adesão ao 
Prouni, no qual deverão constar as seguintes cláusulas necessárias: 
[…] II - percentual de bolsas de estudo destinado à 
implementação de políticas afirmativas de acesso ao ensino superior 
de portadores de deficiência ou de autodeclarados indígenas e negros. 
§ 1º O percentual de que trata o inciso II do caput 
deste artigo deverá ser, no mínimo, igual ao percentual de cidadãos 
autodeclarados indígenas, pardos ou pretos, na respectiva unidade da 
Federação, segundo o último censo da Fundação Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística - IBGE. 
§ 2º No caso de não preenchimento das vagas 
segundo os critérios do § 1o deste artigo, as vagas remanescentes 
deverão ser preenchidas por estudantes que se enquadrem em um dos 
critérios dos arts. 1º e 2º desta Lei. 
 
Antes de passar à Lei de Cotas de 2012 (ingresso em 
instituições federais de ensino superior), não se pode deixar de fazer referência 
às edições da Lei Maria da Penha (Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006), que 
tem dispositivo que se refere ao combate à discriminação racial (art. 8º, caput, 
IX) e do Estatuto da Igualdade Racial (Lei nº 12.288, de 20 de julho de 2010), 
que contempla uma série de políticas de combate à discriminação racial no País. 
Na educação superior, a modelagem da Lei do Prouni serviu de 
referência para a Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012 — Lei de Cotas de 
acesso à educação pública federal (ensino médio técnico em escolas técnicas 
federais e cursos superiores em instituições federais de ensino superior). As 
cotas da lei de 2012 são primeiramente educacionais, tendo como 
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desdobramento subcotas sociais e as subcotas dedicadas a pessoas com 
deficiência e a negros e indígenas, bem como, conforme exemplo da lei estadual 
carioca de 2008, prazo de vigência de dez anos: 
Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012 
[alterada pela Lei nº 13.049/2016, que adicionou as 
pessoas com deficiência às cotas raciais] 
Art. 1º As instituições federais de educação superior 
vinculadas ao Ministério da Educação reservarão, em cada concurso 
seletivo para ingresso nos cursos de graduação, por curso e turno, no 
mínimo 50% (cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes 
que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas 
públicas. 
Parágrafo único. No preenchimento das vagas 
de que trata o caput deste artigo, 50% (cinquenta por cento) 
deverão ser reservados aos estudantes oriundos de famílias com 
renda igual ou inferior a 1,5 salário-mínimo (um salário-mínimo e 
meio) per capita. 
Art. 3º Em cada instituição federal de ensino 
superior, as vagas de que trata o art. 1º desta Lei serão 
preenchidas, por curso e turno, por autodeclarados pretos, pardos 
e indígenas e por pessoas com deficiência, nos termos da 
legislação, em proporção ao total de vagas no mínimo igual à 
proporção respectiva de pretos, pardos, indígenas e pessoas com 
deficiência na população da unidade da Federação onde está instalada 
a instituição, segundo o último censo da Fundação Instituto Brasileiro 
de Geografia e Estatística - IBGE. 
Parágrafo único. No caso de não preenchimento 
das vagas segundo os critérios estabelecidos no caput deste 
artigo, aquelas remanescentes deverão ser completadas por 
estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em 
escolas públicas. 
Art. 4º As instituições federais de ensino técnico 
de nível médio reservarão, em cada concurso seletivo para ingresso 
em cada curso, por turno, no mínimo 50% (cinquenta por cento) de 
suas vagas para estudantes que cursaram integralmente o ensino 
fundamental em escolas públicas. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.711-2012?OpenDocument
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Parágrafo único. No preenchimento das vagas de 
que trata o caput deste artigo, 50% (cinquenta por cento) deverão ser 
reservados aos estudantes oriundos de famílias com renda igual ou 
inferior a 1,5 salário-mínimo (um salário-mínimo e meio) per capita. 
Art. 5º Em cada instituição federal de ensino 
técnico de nível médio, as vagas de que trata o art. 4º desta Lei serão 
preenchidas, por curso e turno, por autodeclarados pretos, pardos e 
indígenas e por pessoas com deficiência, nos termosda legislação, em 
proporção ao total de vagas no mínimo igual à proporção respectiva de 
pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiência na população da 
unidade da Federação onde está instalada a instituição, segundo o 
último censo do IBGE. 
Parágrafo único. No caso de não preenchimento 
das vagas segundo os critérios estabelecidos no caput deste artigo, 
aquelas remanescentes deverão ser preenchidas por estudantes que 
tenham cursado integralmente o ensino fundamental em escola 
pública. 
Art. 7º No prazo de dez anos a contar da data de 
publicação desta Lei, será promovida a revisão do programa especial 
para o acesso às instituições de educação superior de estudantes 
pretos, pardos e indígenas e de pessoas com deficiência, bem como 
daqueles que tenham cursado integralmente o ensino médio em 
escolas públicas. 
 
No mesmo ano em que foi editada a Lei de Cotas (2012), o 
Supremo Tribunal Federal (STF), em julgamento da ADPF nº 186, decidiu por 
unanimidade que as cotas exclusivamente raciais da UnB, existentes desde 
2004, eram constitucionais. Nesse ano, com o advento da Lei de Cotas, a UnB, 
por ser universidade federal, ficou submetida ao novo regramento legal, pelo 
qual, conforme mencionado, as cotas são educacionais (egressos da rede 
pública), com subcotas sociais (renda) e subcotas para pessoas com deficiência 
e raciais, nas proporções da população registrada pelo Censo do IBGE em cada 
Unidade da Federação. 
 
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3.1 RESULTADOS DOS COTISTAS NA EDUCAÇÃO SUPERIOR 
Como avaliação consolidada das cotas para ingresso na 
educação superior, três pesquisas sucessivas do perfil do alunado das 
universidades federais conduzidas pela Associação Nacional dos Dirigentes das 
Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes) demonstram, ao longo da 
década de 2010, como resultado que se pode atribuir à edição da Lei de Cotas, 
que as instituições federais de ensino superior alteraram fortemente o perfil de 
seu alunado, de modo que, atualmente, cerca de 60% dos alunos são carentes 
e mais de metade já são negros. Contrariamente à realidade existente até os 
anos 1990, na qual estudantes ricos e brancos, egressos do ensino médio 
privado ingressavam nas instituições de ensino superior públicas em números 
expressivos, tem-se que os efeitos práticos da Lei de Cotas demonstram 
cabalmente notável democratização do acesso às universidades federais por 
parte de candidatos negros oriundos de famílias pobres. No entanto, a noção de 
que “a universidade pública é um espaço ocupado pelas elites” — que já não 
mais corresponde à situação real — persiste, no senso comum, como até o 
presente. 
Vários levantamentos também demonstram que o ingresso de 
cotistas não rebaixou o nível acadêmico dos estudantes. O acesso por cotas 
sociorraciais não significa necessariamente que os cotistas ingressantes têm 
menor aproveitamento nas disciplinas ao longo de seus cursos de graduação. 
Em alguns casos, como já se identificou no Prouni, por exemplo, o resultado dos 
cotistas (sejam eles oriundos de cotas meramente sociais ou também raciais) ao 
longo do curso superior até mesmo supera o dos alunos que ingressaram nas 
vagas de ampla concorrência. 
Os casos em que se registra desempenho superior dos cotistas 
ao longo da graduação se explica, em parte, pelo fato de que aquela é uma 
oportunidade única para aquele estudante (e, não raro, para toda a sua família), 
que se esforça ainda mais do que um não cotista em seus estudos, sabendo que 
isso lhe renderá a garantia de permanecer vinculado ao programa (o 
desempenho é uma exigência do Prouni) e de colher os frutos profissionais e 
pessoais posteriores ao fim do curso superior. 
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No que se refere à Lei de Cotas de 2012 (ingresso em educação 
superior pública federal), o resultado dos cotistas, ao longo dos cursos 
superiores é similar ao dos não cotistas: 
Uma das principais perguntas no debate sobre 
cotas em universidades públicas é se alunos beneficiados conseguem 
acompanhar a faculdade. Os dados mostram que aqueles que entram 
por esse caminho se formam com desempenho próximo aos demais 
alunos em pouco mais da metade dos cursos. 
A nota deles é inferior, porém, especialmente nas 
exatas. Dos dez cursos em que os cotistas estão mais atrás dos 
demais, sete são dessa área. 
A Folha analisou o desempenho de 252 mil 
estudantes nas últimas três edições do Enade, de 2014 a 2016. O 
exame é aplicado pelo Ministério da Educação a alunos no último ano 
da graduação e contém perguntas de conhecimentos gerais e 
específicos. 
Em 33 dos 64 cursos, a nota média dos estudantes 
beneficiados por cotas ou outra ação afirmativa foi superior ou até 5% 
inferior -desempenho considerado semelhante, pois representa 
diferença de até dois pontos em cem possíveis em uma prova 
(TAKAHASHI, SALDANHA e SOARES, 2017)). 
 
A matéria detalha, ainda, que o curso em que os cotistas tiveram 
resultado inferior maior em relação aos não cotistas não apresenta diferença 
substancial: odontologia (6% menor, resultado muito próximo também à média). 
No entanto, nas exatas, o problema é generalizado, uma vez que a evasão chega 
a 50%, tanto para cotistas como para não cotistas. No que se refere a esse 
aspecto, a bolsa permanência e outras políticas de assistência estudantil são 
fator decisivo, tanto para cotistas quanto para não cotistas, para que os alunos 
consigam acompanhar o curso superior, sem evasão e com sucesso escolar. 
Há diversas proposições legislativas no sentido de tornar lei o 
Programa Nacional de Assistência Estudantil (Pnaes), criado pela Portaria MEC 
nº 39, de 12 de dezembro de 2007, seguido da edição do Decreto nº 7.234, de 
19 de julho de 2010, que deu estatura regulamentar de maior envergadura ao 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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Programa. A fixação em lei do Pnaes, que figurou como uma necessidade 
durante muito tempo (pois um dos grandes desafios para os cotistas é 
permanecer no curso superior e concluí-lo) foi alcançada, finalmente, com a 
edição da Lei nº 14.914, de 3 de julho de 2024, que “institui a Política Nacional 
de Assistência Estudantil (Pnaes)”. É fundamental, ainda, garantir ampliação de 
recursos orçamentários para essa Política, para que a assistência estudantil 
possa efetivamente mitigar a evasão e auxiliar a manutenção do estudante ao 
longo de seu curso superior. 
Em paralelo, com foco especialmente em indígenas e 
quilombolas, o Programa Bolsa Permanência, instituído pela Portaria MEC nº 
389, de 9 de maio de 2013, concede auxílio financeiro a estudantes de 
graduação matriculados em instituições federais de ensino superior (Ifes) em 
situação de vulnerabilidade socioeconômica. O sentido é similar ao do Pnaes, 
com a diferença que este último abrange não apenas bolsas para graduandos, 
mas também assistência para saúde, creche, alimentação e outros setores. O 
Programa Bolsa Permanência foi estabelecido, portanto, como o objetivo de 
minorar as desigualdades sociais e étnico-raciais no acesso, permanência e 
conclusão de cursos superiores das Ifes. Como resultados da bolsa 
permanência, registra-se o dado de que foram alocados R$ 133 milhões “para 
execução das ações do programa no ano de 2022, [com] 12.327 estudantes 
indígenas e quilombolas e 803 vulneráveis atendidos pelo programa no ano de 
2022”. 
Outra pesquisa, realizada pelos professores Jacques Wainer 
(Unicamp) e Tatiana Melguizo (Universidade do Sul da Califórnia) aponta 
também equivalência nos resultados de estudantes cotistas e não cotistas, 
abrangendo não somente as instituições federais de ensino superior, mas 
também as privadas, por meio do Prouni (queno Censo da Educação Superior do Inep, Instituto Nacional 
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Eram 7.256 
indígenas matriculados e esse quantitativo passou para 57.706, o que 
representa 0,68% do total de estudantes em universidades, centros 
universitários e faculdades. No Paraná vivem cerca de 13.300 
indígenas e aproximadamente 70% pertence ao povo caingangue, o 
que reforça a importância e perenidade do projeto. O Estado tem 23 
terras indígenas demarcadas pelo governo federal. Esta reportagem da 
série “Paraná, o Brasil que dá certo” mostra como o acesso à 
universidade tem transformado a realidade de estudantes oriundos de 
comunidades indígenas. Ronaldo Alves da Silva, tem 33 anos, 
pertence à etnia Guarani e é da Terra Indígena Pinhalzinho, no Norte 
Pioneiro, onde vivem cerca de 160 indígenas. Na escola ele já 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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percebeu a necessidade da presença de professores indígenas que 
trabalhassem com a cultura local. E esse cenário foi o que motivou 
Ronaldo a buscar uma formação de ensino superior para contribuir com 
a comunidade (PARANÁ, 2023). 
 
Por ocasião da edição da Lei nº 14.723, de 13 de novembro de 
2023, a Lei de Cotas (Lei nº 12.711/2012) foi alterada, “para dispor sobre o 
programa especial para o acesso às instituições federais de educação superior 
e de ensino técnico de nível médio de estudantes pretos, pardos, indígenas e 
quilombolas e de pessoas com deficiência, bem como daqueles que tenham 
cursado integralmente o ensino médio ou fundamental em escola pública”. Pela 
modificação efetuada na Lei de Cotas, são incluídos os quilombolas nas reservas 
de vagas já existentes; é estabelecida prioridade para a assistência estudantil 
aos cotistas que se encontrarem em situação de vulnerabilidade social; e há 
determinação de que as instituições federais de ensino superior (Ifes) promovam 
políticas de ações afirmativas para inclusão de negros, indígenas, quilombolas e 
pessoas com deficiência em seus programas de pós-graduação stricto sensu. 
Este último ponto merece ser ressaltado, pois aponta para um 
novo horizonte de aplicação de cotas. Ainda que respeitada a autonomia da Ifes 
para adotar a reserva de vagas na pós-graduação stricto sensu, a inserção no 
ordenamento jurídico pátrio dessa nova cota sugere que não somente as 
políticas de ação afirmativa anteriores se consolidaram, como também tendem 
a se expandir ainda mais no âmbito da educação superior. 
Vale transcrever alguns dos dispositivos inseridos na Lei de 
Cotas pela Lei nº 14.723/2023, incluídos neles a mencionada ampliação das 
cotas para a pós-graduação e a previsão legal de que se faça avaliação decenal 
da política de cotas: 
Art. 7º A cada 10 (dez) anos a contar da data de publicação desta 
Lei, será promovida a avaliação do programa especial para o acesso às instituições de educação 
superior de estudantes pretos, pardos, indígenas e quilombolas e de pessoas com deficiência, bem 
como dos que tenham cursado integralmente o ensino médio em escola pública. 
Parágrafo único. O Ministério da Educação divulgará, anualmente, 
relatório com informações sobre o programa especial de acesso às instituições federais de educação 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12711.htm#art7.0
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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superior e de ensino técnico de nível médio, do qual deverão constar, pelo menos, dados sobre o 
acesso, a permanência e a conclusão dos alunos beneficiários e não beneficiários desta Lei.” (NR) 
Art. 7º-A. Os alunos optantes pela reserva de vagas no ato da 
inscrição do concurso seletivo que se encontrem em situação de vulnerabilidade social terão 
prioridade para o recebimento de auxílio estudantil de programas desenvolvidos nas instituições 
federais de ensino. 
Art. 7º-B. As instituições federais de ensino superior, no âmbito de 
sua autonomia e observada a importância da diversidade para o desenvolvimento científico, 
tecnológico e de inovação, promoverão políticas de ações afirmativas para inclusão de pretos, 
pardos, indígenas e quilombolas e de pessoas com deficiência em seus programas de pós-
graduação stricto sensu. 
Art. 7º-C. Após 3 (três) anos da divulgação dos resultados do censo 
do IBGE, o Poder Executivo deverá adotar metodologia para atualizar anualmente os 
percentuais de pretos, pardos, indígenas e quilombolas e de pessoas com deficiência em relação à 
população das unidades da Federação, na forma da regulamentação. 
 
Em outra linha de ação, são ainda poucos docentes negros e 
indígenas em Ifes, de modo que a ampliação desse contingente pode ser objeto 
de iniciativas que desaguem em novas políticas públicas doravante. Vale o 
registro para as ponderações de José Jorge de Carvalho: 
Devemos também aprofundar o sentido da 
construção da cidadania multirracial implícito na Lei 12.990/2014 de 
cotas para o serviço público. Se quisermos transformar o Brasil em 
uma sociedade de cidadania plena para todos, multirracial, multiétnica 
e verdadeiramente diversa em nações, povos, comunidades e 
segmentos populares, será preciso que as provas de ingresso na 
carreira de servidor público incluam questões que avaliem um 
conhecimento básico acerca da diversidade étnica e racial do país e 
um domínio igualmente básico dos valores, saberes e visões de mundo 
das nações indígenas e das comunidades afro-brasileiras. 
Na medida em que as Instituições Federais de 
Ensino Superior (IFES) preparam os professores que ensinarão os 
materiais didáticos acerca da História da África, da Cultura Afro-
Brasileira e da Cultura Indígena, conforme determinam as Leis 
10.639/2003 e 11.645/2008, espera-se, portanto, que os candidatos a 
servidores públicos demonstrem conhecimento da complexidade e da 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12711.htm#art7a
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12711.htm#art7b
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12711.htm#art7c
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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riqueza étnica e racial da sociedade brasileira. Além dos conteúdos 
destas duas leis, os concursos devem refletir a diversidade racial, de 
classe e gênero na composição das bancas de seleção e incluir 
questões que avaliem o conhecimento dos candidatos acerca dos 
aspectos do racismo brasileiro e das estratégias e políticas 
antirracistas. Coerente com a implementação da legislação 
mencionada acima, o Estado deve explicitar a mudança profunda que 
todas as leis supracitadas propõem e afirmar uma ética antirracista, a 
ser assumida em todos os três níveis da administração pública. 
Por razões idênticas, é preciso que os concursos 
para professores e técnicos administrativos nas IFES, em todas as 
áreas, incluam uma avaliação do conhecimento dos candidatos acerca 
das políticas de cotas e dos valores antirracistas que deverão nortear 
um novo convívio acadêmico, ou seja, para além das cotas (e junto 
com elas), esperamos que os docentes e os técnicos das IFES 
adquiram consciência de que fazem parte de uma instituição pública 
pautada pelo valor da igualdade racial e da convivência antirracista (e 
também antissexista, anti-homofóbica, obviamente) (CARVALHO, 
2022). 
 
Note-se que, para além de cotas para ingresso na graduação, 
na pós-graduação stricto sensu e para docentes nas Ifes, bem como do 
incremento das políticas de assistência estudantil aos cotistas, não se trata 
unicamente de prover espaços e recursos materiais, na medida em que o espaço 
universitário — seja no âmbito privado (Prouni) quanto no público (Ifes e 
instituições públicas estaduais) — deve ser epistemologicamente acolhedor aos 
cotistas, em especial no caso dospovos indígenas e dos quilombolas, cujas 
identidades como sujeitos coletivos se estabelecem de maneira diferenciada. A 
valorização de saberes comunitários desses segmentos é vital, assim como o 
próprio processo de construção de conhecimentos precisa ser inclusivo, 
democrático, intercultural e plural, adotando critérios pedagógicos, avaliativos, 
práticas de estudo, ações de valorização das línguas maternas indígenas e de 
dialetos quilombolas, entre outros aspectos. Expressa-se, em suma, a 
necessidade de um conjunto que não seja orientado por uma perspectiva 
excludente. 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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4. CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Este Estudo teve o objetivo de apresentar retrospecto de maior 
alcance histórico acerca das políticas de cotas no Brasil. Para além das ações 
afirmativas adotadas no âmbito da educação — em especial a reserva de vagas 
para cursos superiores públicos federais, constante na Lei de Cotas (Lei nº 
12.711/2012) —, as quais datam de pouco mais de duas décadas em nosso país, 
identificamos uma série de políticas de cotas anteriores, em outros setores. 
Cotas para imigrantes, para a cessão de terras, para o trabalho, 
para concursos públicos e para candidaturas às eleições antecederam as ações 
afirmativas na educação. Por serem políticas públicas e estabelecerem cotas 
diversas, cada qual com propósitos e formas de implementação distintas, não 
podiam ser negligenciadas na presente análise. Ademais, as primeiras cotas 
(cota zero para imigrantes africanos, por exemplo, no início da República) 
inserem-se no que denominamos “ações negativas”, ou seja, políticas públicas 
destinadas a prejudicar determinados segmentos (negros, indígenas, 
“trabalhadores nacionais”) em benefício de outros (imigrantes brancos 
europeus). 
Os efeitos históricos, ao longo de gerações, dessas “ações 
negativas” auxiliam a entender, em parte, o próprio surgimento das ações 
afirmativas destinadas a proteger segmentos sociais hipossuficientes (PcDs, 
negros, indígenas). Afinal, se a República por muito tempo retirou oportunidades 
de igualdade de cidadania de negros e indígenas, bem como pouco fez políticas 
de real promoção às PcDs ao longo da maior parte do século XX, as ações 
afirmativas contemporâneas podem ser interpretadas, entre outras formas, como 
uma reversão daquelas “ações negativas” históricas. 
Nessa trajetória, a República desde o início promoveu políticas 
públicas fundamentadas no pensamento eugênico, desfavorecendo 
“trabalhadores nacionais” (prioritariamente negros e indígenas), proibindo a 
imigração de africanos e dificultando a de asiáticos, para priorizar a vinda de 
brancos europeus. Uma vez que este influxo migratório foi colossal e 
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consolidado, a distribuição de terras priorizou, também com cotas, os imigrantes 
europeus. 
Nos anos 1930, foram registradas as primeiras políticas de cotas 
que se destinavam a proteger os trabalhadores nacionais em atividades laborais. 
No entanto, normas como a Lei dos Dois Terços não eram de fácil aplicação. 
Ademais, havia a ressalva de que os estrangeiros que estavam há mais tempo 
no país eram equiparados aos brasileiros, de modo que as restrições à vinda de 
novos imigrantes e a que ocupassem postos de trabalho no Brasil não foram de 
tão grande impacto quanto uma primeira impressão poderia evocar. A mudança 
na própria dinâmica dos fluxos migratórios da Europa para as Américas também 
já havia mudado estruturalmente. O momento era outro. Mesmo assim, a 
finalidade de embranquecimento da população manteve-se nas leis vigentes ao 
menos até o começo dos anos 1980. 
Entre os anos 1940 e a década de 1980, o Brasil acatou diversos 
tratados e compromissos internacionais que propugnavam a implementação de 
ações afirmativas para segmentos da sociedade que sofriam discriminação 
racial. Momento de grande modificação foi representado pela Constituição de 
1988, que abriu um novo ciclo de demandas de direitos e de promoção mais 
ampliada da cidadania. 
Não por coincidência, a lei do regime jurídico dos servidores 
públicos de 1990 estabeleceu, pouco depois da promulgação da Carta Magna, 
cota para PcDs em concursos públicos, seguida da inserção de cota para PcDs 
em postos de trabalho (1991). Em 1997, vieram as cotas para candidatas 
mulheres nas eleições, progressivamente ampliadas nos anos seguintes, as 
cotas para ingresso em universidades públicas estaduais no Rio de Janeiro em 
2000, as cotas da Lei do Prouni (2005), a Lei de Cotas para ingresso nas 
instituições federais de ensino (2012) e as cotas para negros em concursos 
públicos (2014). Até 2012, predominava a autoidentificação. A partir de então, 
cada vez mais a heteroidentificação passou também a ser critério adicional, com 
o destaque para o estabelecimento de comissões de heteroidentificação desde 
2018, por regulamento federal. 
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Salvo para o caso da UnB no período 2004-2012 (cotas 
exclusivamente raciais), em todos os casos as cotas são educacionais e sociais, 
havendo subcotas, entre as quais as raciais; no caso da Lei nº 12.711/2012, a 
principal cota é educacional, tendo subcota social e subcotas raciais e para 
PcDs. Todos os julgamentos no Supremo Tribunal Federal (STF) confirmaram a 
validade jurídica e a constitucionalidade das cotas que, em algum momento, 
foram questionadas. 
Quanto aos resultados das políticas de ação afirmativa na 
educação, fartamente documentados e objeto de medições para a educação 
superior, é predominante — quase unânime — a conclusão de que o 
desempenho acadêmico dos cotistas, em termos gerais, equipara-se ao dos não 
cotistas e, em alguns casos, até mesmo superior a estes (especialmente no caso 
do Prouni). 
Esse retrospecto de cotas aplicadas por meio de políticas 
públicas permite compreendermos uma série de dinâmicas da ordem jurídica 
interna ao longo de mais de um século, podendo se constatar que nem sempre 
cotas foram sinônimo de ações afirmativas, dada a existência, no passado, do 
que denominamos, aqui, “ações negativas”. No entanto, as cotas para ingresso 
na educação superior são recentes no Brasil, estabelecidas em leis estaduais e 
federais, bem como amplamente amparadas por decisões do STF, que 
consolidou a validade dessas políticas desde 2012. No presente, a Lei de Cotas 
foi alterada para prever a ampliação das reservas de vagas para a pós-
graduação stricto sensu das instituições federais. De todo modo, pode-se 
sumarizar as ações afirmativas contemporâneas como ações e políticas 
essenciais dos poderes públicos destinadas a promover reparações históricas 
para os segmentos hipossuficientes, entre os quais PcDs, mulheres, negros e 
indígenas. 
5. REFERÊNCIAS 
BANIWA, Gersem. A Lei de Cotas e os povos indígenas: mais um desafio para 
a diversidade e para a inclusão social. Portal Geledés, 13 dez. 2012. Disponível 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
O conteúdo deste trabalho é de exclusiva responsabilidade de seu autor. 
em: https://www.geledes.org.br/a-lei-das-cotas-e-os-povos-indigenas-mais-um-
desafio-para-a-diversidade. Acesso em: 17 ago. 2023. 
BRASIL. Ministério da Educação (MEC). Programa Bolsa Permanência. 
Brasília: MEC, 2022. Disponível em: https://www.gov.br/mec/pt-br/acesso-a-
informacao/institucional/secretarias/secretaria-de-educacao-
superior/bolsapermanencia. Acesso em: 17 ago. 2023. 
BRASIL. Câmara dos Deputados. Comissão de Educação e Cultura (CEC). 
Comissão de Direitos Humanos e Minorias (CDHM). Acesso e permanência no 
ensino superior: cotas raciais e étnicas. Brasília, 2004. 
CARRANÇA, Thais. Cotas raciais foram mais efetivas que por renda, afirma 
estudo. Valor, “Brasil”, 10 jun.http://www.anped.org.br/sites/default/files/gt11-4981-int.pdf
http://www.anped.org.br/sites/default/files/gt11-4981-int.pdfE ELEIÇÕES 
As políticas de ação afirmativa abrangem largo espectro de 
ações e iniciativas, entre as quais as mais conhecidas são as chamadas cotas, 
ou seja, reservas de vagas. Se as cotas para ingresso na educação superior são 
a face mais conhecida das ações afirmativas, muito antes houve 
estabelecimento de cotas para recebimento de imigrantes, para pessoas com 
deficiência em concursos públicos e para postos de trabalho. Em período 
histórico mais recente, também foram criadas cotas para ocupação de 
candidaturas femininas a mandatos eletivos e as destinadas a negros em 
concursos públicos. Antes, porém, de nos debruçarmos sobre essas diversas 
políticas de cotas estabelecidas ao longo de décadas, cabe um apontamento 
relativo aos povos indígenas, de maneira a circunstanciar aspectos relativos à 
atuação dos poderes públicos junto a esse segmento. Prosseguimos com um 
detalhamento de normas que estabeleceram cotas nas áreas de imigração, 
trabalho e eleições. 
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2.1 POVOS INDÍGENAS: DA AUSÊNCIA DA PLENA CIDADANIA COMO 
IMPEDIMENTO DE AÇÕES AFIRMATIVAS AO MARCO DA CONSTITUIÇÃO 
DE 1988 COMO NOVO CICLO DE LUTA POR DIREITOS 
Os direitos fundamentais e a cidadania dos povos sempre se 
constituíram em grandes desafios ao longo de nossa história. Povos originários, 
que habitavam o território antes da chegada dos portugueses, vivenciaram 
processos de dizimação e tomada de suas terras ao longo de séculos. Por conta 
do avanço da colonização, a questão fundiária sempre foi, talvez, o fulcro da 
discussão das normas jurídicas referentes aos povos indígenas. 
Na América Portuguesa, por muito tempo foi permitida a 
escravização dos indígenas, que só foi proibida por meio de leis editadas em 
1755 e 1758. Portanto, nem sequer a condição de sujeito de direito foi 
reconhecida por mais de duzentos anos. Uma das primeiras medidas que 
mitigaram a privação de direitos dos povos indígenas durante o período colonial 
foi o Alvará de 1º de abril de 1680, que passou a considerá-los “primários e 
naturais senhores” das terras que ocupavam, em relação às quais ficaria 
reconhecida sua posse. Em tese, essas terras não poderiam ser concedidas pela 
Coroa a proprietários por meio de sesmarias. 
No entanto, a formalização dos poucos direitos que os povos 
indígenas poderiam usufruir era dificultosa, de modo que, na prática, as normas 
que estabeleciam medidas de proteção raramente eram aplicadas. Ademais, 
outras eram abertamente contrárias a esses povos. Em 1808, por exemplo, 
foram editadas cartas régias que permitiam “guerras justas” contra os “índios” 
nas Províncias de São Paulo (que compreendia o atual Paraná) e de Minas 
Gerais (Sposito, 2011). 
Pouco antes da Independência, dados demográficos oficiais 
apontavam a existência de 800 mil “índios não domesticados” no Brasil (1816-
17) e outros 3,6 milhões de habitantes do território brasileiro. Projetos de 
constitucionalização da temática indígena surgiram no âmbito das Cortes de 
Lisboa (1821) e, após a ruptura do Brasil com Portugal, da Constituinte de 1823. 
Nessa Assembleia, houve até uma “Comissão de Civilização, Catequese e 
Colonização”, cujos trabalhos levaram à inclusão, no Projeto de Constituição de 
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setembro de 1823, do seguinte dispositivo: “art. 245. Terá igualmente cuidado 
de criar estabelecimentos para a catequese e civilização dos índios, 
emancipação lenta dos negros e sua educação religiosa e industrial” (Sposito, 
2011, p. 61). O objetivo presente nas discussões da época que deram origem a 
esse texto era a “assimilação” e a conversão desses povos em mão de obra 
assalariada. 
Porém, nenhuma dessas iniciativas foi positivada no 
ordenamento jurídico da época. A Constituição Imperial de 1824 não mencionou 
os indígenas, lacuna que os colocava à margem de qualquer cidadania possível, 
sem qualquer estabelecimento de participação civil ou política para esse 
segmento da população. Na medida em que não era reconhecido qualquer grau 
mínimo de cidadania aos povos originários, eles sequer seriam destinatários de 
políticas públicas por muito tempo. Mesmo as cartas régias que permitiam as 
“guerras justas” contra indígenas em SP e MG somente foram revogadas em 
1831 (Sposito, 2011). 
Os indígenas voltaram a ser objeto de atenção no ordenamento 
jurídico apenas no meio do século XIX. Pela Lei de Terras de 1850 (Lei nº 601, 
de 18 de setembro de 1850, que dispõe sobre as terras devolutas do Império), 
“o Governo reservará das terras devolutas as que julgar necessárias: 1º, para a 
colonisação dos indigenas; [...]” (art. 12). A despeito da sinalização 
aparentemente positiva em favor dos povos indígenas, o texto da Lei de Terras 
de 1850 não apresentava nenhuma obrigação de o poder público reservar 
efetivamente terras aos indígenas. O referido dispositivo dessa lei não 
estabeleceu cotas de terras destinada aos indígenas, mas aparenta ter sido uma 
espécie de embrião das normas que, mais tarde, deram origem à criação de 
reservas indígenas. No entanto, a primeira reserva, o Parque Nacional do Xingu, 
demorou mais de um século após a Lei de Terras de 1850 para ser proposta 
(1952) e somente foi oficializada em 1961. 
A Lei nº 1.114, de 27 de setembro de 1860, autorizou o governo, 
no seu art. 11, a diversas ações, entre as quais “aforar ou vender, na 
conformidade da Lei nº 601, de 18 de Setembro de 1850, os terrenos 
pertencentes ás antigas Missões e Aldêas dos Indios, que estiverem 
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abandonados, cedendo todavia a parte que julgar sufficiente para a cultura dos 
que nelles ainda permanecerem, e os requererem” (art. 11, § 8º). 
Ainda assim, as discussões no âmbito das políticas públicas 
restringiam-se, como se observa, à ocupação e uso da terra, com efeitos práticos 
limitadíssimos naquilo que poderia representar algum esboço de garantia de 
direitos aos indígenas. No Censo de 1872, a denominação que se referia aos 
indígenas era “caboclos”, alterada somente no Censo de 1940, quando estes 
passaram a ser classificados como “pardos” e, finalmente, “indígenas” no Censo 
de 1991. 
Conforme o verbete “Serviço de Proteção ao Índio” do CPDOC-
FGV: 
A catequese missionária não conseguira convertes 
os índios, impedir as invasões de seus territórios, nem impedir o 
extermínio de inúmeras tribos. Muitas desapareceram pelo contágio de 
doenças transmitidas pelos invasores, ou pela matança promovida por 
matadores profissionais, os chamados bugreiros, que eram 
contratados pelos especuladores de terras. 
A situação se agravou quando da abertura da 
Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, que atravessava o território dos 
índios Kaingang, no estado de São Paulo, desencadeando uma disputa 
armada entre esses índios e os trabalhadores da estrada de ferro. O 
mesmo ocorreu em Minas Gerais e no Espírito Santo, quando os índios 
Botocudos reagiram à invasão de suas terras por colonos. Também no 
sul do Brasil, em Santa Catarina e Paraná houve lutas entre índios e 
colonos. 
Em 1908, durante o XVI Congresso de 
Americanistas, em Viena, Áustria, houve denúncias de que o Brasil 
estava massacrando os índios. Essa denúncia levou o governo federal 
a buscar uma ação de proteção leiga e privativa do Estado às 
populações indígenas (FGV, CPDOC, s/d). 
 
Em resposta à péssima repercussão internacional do tratamento 
conferido aos povos indígenas no Brasil, o governo federal tratou de dar uma 
resposta jurídica à situação. Mesmo assim, a norma que criou o Serviço de 
10 
 
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Proteção aos Índios e Localização dos TrabalhadoresNacionais (SPILTN) — 
Decreto nº 8.072, de 20 de junho de 1910, sendo esse órgão desmembrado, com 
a criação do Serviço de Proteção ao Índio (SPI) em 1918 (Decreto-Lei nº 3.454, 
de 6 de janeiro de 1918) —, mantinha como um de seus focos centrais, 
novamente, a questão fundiária: 
Art. 4º Realizado o accôrdo, o Governo Federal 
mandará proceder medição e demarcação dos terrenos, levantar a 
respectiva planta com todas as indicações necessarias, assignalando 
as divisas com marcos ou padrões de pedra. 
Art. 10. Si os indios, que estiverem actualmente 
aldeiados, quizerem fixar-se nas terras que occupam, o governo 
providenciará de modo a lhes ser mantida a effectividade da posse 
adquirida. 
Art. 11. As terras de que trata o artigo anterior serão 
medidas e demarcadas na fórma do art. 4º. 
Art. 15. Cada um dos antigos aldeiamentos, 
reconstituidos de accôrdo com as prescripções do presente 
regulamento, passará a denominar-se «Povoação Indigena», onde 
serão estabelecidas escolas para o ensino primario, aulas de musica, 
officinas, machinas e utensilios agricolas, destinados a beneficiar os 
productos das culturas, e campos apropriados a aprendizagem 
agricola. 
Art. 20. Taes aldeiamentos ou instituições passarão 
logo ao regimem instituido no presente regulamento para os similares 
creados pelo Governo Federal. 
Art. 21. Os indios trabalharão livremente e terão 
pleno direito ao producto integral do seu trabalho. 
 
Para além da difícil aplicação das regras de proteção aos 
indígenas, seu tratamento como incapazes foi afirmado peremptória e 
explicitamente no Código Civil de 1916: 
Art. 6. São incapazes, relativamente a certos atos 
(art. 147, n. 1), ou à maneira de os exercer: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L3071.htm#art147
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I. Os maiores de dezesseis e menores de vinte e 
um anos (arts. 154 a 156). 
II. As mulheres casadas, enquanto subsistir a 
sociedade conjugal. 
III. Os pródigos. 
IV. Os silvícolas. 
Parágrafo único. Os silvícolas ficarão sujeitos ao 
regime tutelar, estabelecido em leis e regulamentos especiais, o qual 
cessará á medida que se forem adaptando á civilização do paiz. 
 
De acordo com o Decreto nº 5.484, de 27 de junho de 1928, “a 
capacidade, de facto, dos indios soffrerá as restricções prescriptas nesta lei, 
emquanto não se incorporarem elles á sociedade civilizada” (art. 5º). Reitera-se: 
na medida em que não eram considerados cidadãos plenos, nem sequer se 
entendia que os povos indígenas deveriam ter acesso a quaisquer cotas ou 
políticas públicas destinadas a promover maior acesso a quaisquer direitos e 
prerrogativas de outros cidadãos. Mais uma vez, a questão fundiária era o centro 
de preocupação dos poderes públicos: 
 Art. 10. O Governo Federal promoverá a cessão 
gratuita para o dominio da União das terras devolutas pertencentes aos 
Estados, que se acharem occupadas pelos indios, bem como a das 
terras das extintas aldeias, que foram transferidas ás antigas 
Provincias pela lei de 20 de outubro de 1887. 
§ 1º As terras cedidas serão delimitadas em zonas 
correspondentes á occupação legal já existente, sendo respeitada a 
posse dos indios, assim como o uso e goso por eIles das riquezas 
naturaes ahi encontradas. 
§ 2º Respeitada essa posse, poderá o Governo 
Federal empregar as ditas terras para a fundação de povoações 
indigenas, ou quaIquer outra fórma de localização de indios. 
 
A tutela sobre o sujeito indígena era ainda intensa no Estatuto 
do Índio (Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973), a ponto de ser necessária 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L3071.htm#art154
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L3071.htm#art156
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decisão judicial e cumprimento de determinados pré-requisitos para que essa 
tutela civil não fosse exercida pela Funai: 
Art. 9º Qualquer índio poderá requerer ao Juiz 
competente a sua liberação do regime tutelar previsto nesta Lei, 
investindo-se na plenitude da capacidade civil, desde que preencha os 
requisitos seguintes: 
I - idade mínima de 21 anos; 
II - conhecimento da língua portuguesa; 
III - habilitação para o exercício de atividade útil, na 
comunhão nacional; 
IV - razoável compreensão dos usos e costumes da 
comunhão nacional. 
Parágrafo único. O Juiz decidirá após instrução 
sumária, ouvidos o órgão de assistência ao índio e o Ministério Público, 
transcrita a sentença concessiva no registro civil. 
 
Portanto, as políticas públicas para os indígenas foram, ao 
menos até a Constituição de 1988, orientadas à chamada “assimilação” desses 
povos à mão de obra nacional e à sociedade circundante. 
Gabriela Rocha, por sua vez, explana o processo de mobilização 
entre os povos indígenas e a conquista de uma condição de efetiva cidadania 
normativo-jurídica, positivada na Carta Magna vigente: 
Assim, na condição de coletivos étnicos, os povos 
começaram a se reunir em assembleias indígenas em meados da 
década de 1970. Até 1983, já haviam se realizado 16 assembleias 
nacionais indígenas, quando surgiram também as primeiras 
organizações formalizadas, além da União da Nações Indígenas, em 
1980. O movimento começava então a se constituir em diferentes 
escalas, enfrentando o desafio de conectar realidades muito diversas, 
além de obstáculos materiais como a distância, a dificuldade de acesso 
e a falta de recursos para a promoção dos encontros (RAMOS, 1998). 
Mesmo assim, fortaleceu-se do apoio de uma série de aliados, dentre 
eles missionários, indigenistas, ambientalistas e intelectuais em sua 
maioria. 
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O resultado dessas transformações históricas na 
resistência indígena, após um importante lobby indígena – permeado 
por disputas, alianças e a tomada, simbólica e física, dos espaços de 
poder – foi a conquista de um novo paradigma interétnico na 
Constituição de 1988, superando o integracionista e tutelar. Naquele 
momento se revogavam todas as disposições do Estatuto do Índio que 
contrariassem o novo paradigma, como a discriminação dos níveis de 
integração e seu correspondente estatuto de cidadania. Uma das 
mudanças mais significativas foi o fim da residualidade, premissa do 
evolucionismo cultural até então vigente. Além disso, a cidadania 
indígena deixa de ser pautada no indivíduo a ser integrado e passa a 
se referir às comunidades étnicas, reconhecidas como sujeitos 
coletivos de direitos. Por fim, o indigenismo passava a se constituir, a 
partir dali, uma importante ferramenta de tradução de diferenças, em 
lugar de se reduzir a um dispositivo de dominação e de indiferenciação 
(ROCHA, 2021). 
 
Na Constituinte de 1987-88, chegou a ser apresentada proposta 
de emenda popular no sentido de que o Brasil fosse definido como “República 
Federativa e Plurinacional”. Mesmo não tendo adotado essa redação, a 
Constituição Cidadã de 1988 estabeleceu novo quadro jurídico que conferiu, pela 
primeira vez, um rol extenso, amplo, orgânico e articulado de direitos aos povos 
indígenas, e que representou significativo impulso para as lutas subsequentes 
por direitos. 
Como exemplo, o art. 231 da Constituição Federal vigente prevê 
que “são reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, 
crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente 
ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os 
seus bens” (caput), com os parágrafos desse dispositivo detalhando uma série 
de outras garantias. Assuntos indígenas ficaram sob a competência da União e 
a defesa desses povos sob responsabilidade do Ministério Público Federal. Pelo 
§ 2º do art. 210, “o ensino fundamentalregular será ministrado em língua 
portuguesa, assegurada às comunidades indígenas também a utilização de suas 
línguas maternas e processos próprios de aprendizagem”. De acordo com o § 1º 
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do art. 215, “o Estado protegerá as manifestações das culturas populares, 
indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo 
civilizatório nacional”. Por fim, as disposições constitucionais transitórias 
estabeleceram prazo de cinco anos para que fossem concluídas as 
demarcações de terras indígenas (art. 67 do ADCT). 
Como se pode verificar, foi somente com a atual Carta Magna 
que os povos indígenas passaram a usufruir de uma condição normativo-jurídica 
de cidadania suficiente para que os poderes públicos pudessem ser instados a 
estabelecer políticas em favor desse segmento. Não à toa que nunca houve 
quaisquer políticas de cotas para os indígenas antes de 1988, nem mesmo para 
o trabalho. Ao mesmo tempo, a promulgação da atual Constituição abriu um novo 
ciclo de lutas, que se expressou na inserção dos povos indígenas nas ações 
afirmativas contemporâneas. 
 
2.2 IMIGRAÇÃO, TRABALHO E CANDIDATURAS ELEITORAIS 
Feitos esses apontamentos acerca dos povos indígenas, 
necessários para contextualizar a trajetória e os desafios desse segmento na 
obtenção de normas jurídicas positivadas que os retirassem da condição de não 
cidadãos — ou, no máximo, cidadãos de segunda classe, impedindo, na prática, 
que quaisquer políticas de cotas lhes fossem direcionadas —, tem-se que as leis 
de cotas no Brasil assumiram ao menos duas faces: as conhecidas ações 
afirmativas, que foram instituídas há menos tempo; e, com um retrospecto mais 
afastado, o que poderíamos denominar de “ações negativas”. Esta segunda 
ordem de nossas cotas é menos conhecida, mas fundamental que seja 
mencionada, até para que se compreenda parte do sentido das ações afirmativas 
estabelecidas nas últimas décadas. 
O que denominamos “ações negativas” consiste em um conjunto 
de leis que dificultaram o acesso das comunidades negras a certos direitos 
fundamentais. O Decreto nº 528, de 28 de junho de 1890 (Lei Glicério), proibiu a 
imigração africana e asiática ao Brasil. A Lei nº 97, de 5 de outubro de 1892, 
acabou com a proibição da entrada de asiáticos, mas manteve a de africanos. 
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O Decreto nº 6.455, de 19 de abril de 1907, concedia terras aos 
imigrantes em prejuízo dos brasileiros. Negros e indígenas, que eram a massa 
predominante de “trabalhadores nacionais”, dispunham somente de uma exígua 
cota de 10% dos lotes cedidos pelo governo a colonos rurais. Os demais 90% 
de terras oferecidas pela União deveriam ser cedidos a imigrantes (brancos 
europeus, segundo as políticas e ações governamentais de embranquecimento 
da população brasileira vigentes à época): 
 Art. 46. Em nucleos destinados a estrangeiros apenas se 
poderá vender a nacionaes um numero de lotes inferior a 10% dos que 
aquelles occuparem. Todavia, quando em um nucleo a quantidade de lotes 
possuidos por estrangeiros attingir ou for superior a 300, será organizada, si 
conveniente, uma secção contigua de lotes para agricultores nacionaes. 
Art. 53. Em nucleos auxiliados pela União, a porcentagem 
de lotes destinados a nacionaes não deverá exceder de 10% dos reservados 
para agricultores estrangeiros. 
O auxilio pela collocação de cada familia de colonos 
nacionaes poderá attingir, no maximo, 500$, pagos em prestações, conforme 
as alineas a e b do n. V do artigo antecedente, porém depois de effectiva 
localização de familias estrangeiras, em quantidade que corresponda á 
porcentagem acima mencionada. 
Paragrapho unico. Sem auxilio da União, poderá o Estado 
formar, com o numero de lotes que entender, secções contiguas, destinadas 
a nacionaes. 
 Art. 78. Effectivamente occupados 50 lotes ruraes por 
familias de immigrantes estrangeiros, poderá a empreza localizar cinco 
familias de nacionaes em lotes contiguos, e assim successivamente, 
concedendo o Governo, neste caso, os mesmos premios referidos no artigo 
precedente para collocação de familias estrangeiras. 
 
O PL nº 209/1921 tentou impedir o ingresso no Brasil de 
“indivíduos humanos das raças de côr preta”. O projeto não foi considerado 
inconstitucional pela grande maioria dos deputados, embora não tenha sido 
convertido em lei. Mais tarde, os constituintes de 1933 introduziram na 
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Constituição de 1934 a defesa da eugenia (suposta “melhora da raça”) como 
parte da política que objetivava o embranquecimento da população. 
O art. 2º do Decreto-Lei nº 7.967, de 18 de setembro de 1945, 
estabelecia, além de cotas limitando a quantidade de estrangeiros a ingressar 
em território brasileiro, também determinação no sentido de “desenvolver […] as 
características mais convenientes da sua [dos imigrantes] ascendência 
europeia”: 
Art. 2º Atender-se-á, na admissão dos imigrantes, à 
necessidade de preservar e desenvolver, na composição étnica da 
população, as características mais convenientes da sua ascendência 
européia, assim como a defesa do trabalhador nacional. 
Art. 3º A corrente imigratória espontânea de cada país não 
ultrapassará, anualmente a cota de dois por cento sôbre o número dos 
respectivos nacionais que entraram no Brasil desde 1º de janeiro de 1884 até 
31 de dezembro de 1933. O órgão competente poderá elevar a três mil 
pessoas a cota de uma nacionalidade e promover o aproveitamento dos 
saldos anteriores. 
Parágrafo único. Quando se criar novo Estado, ser-1he-á 
fixada uma cota, tendo-se em vista especialmente a nacionalidade ou as 
nacionalidades nêle incluídas. 
Art. 4º Estão excluídos da cota: caráter temporário; 
a) a estrangeira casada com brasileiro, ou viúva de 
brasileiro, e o estrangeiro casado com brasileira; 
b) o estrangeiro que viajar em companhia do filho 
brasileiro; 
c) os imigrantes introduzidos no país de acôrdo com o 
estabelecido no Capítulo I do Título III. 
 
Em outra frente, em que se discutiam políticas públicas para a 
área do trabalho, o governo Vargas, em seu início, editou o Decreto nº 19.482, 
de 12 de dezembro de 1930, pelo qual “fica, pelo prazo de um ano, a contar de 
1 de janeiro de 1931, limitada a entrada, no território nacional, de passageiros 
estrangeiros de terceira classe” (art. 1º), com poucas exceções (em essência, 
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estrangeiros que viajassem em terceira classe e: viessem por motivos 
comerciais, tivessem parentes aqui, fossem já domiciliados no Brasil e que 
tivessem ocupação laboral já certa). O art. 2º da mesma norma previa o seguinte: 
Art. 2º Salvo o disposto no artigo anterior, a nenhum 
estrangeiro que pretenda, vindo para o Brasil, nele permanecer por mais de 
30 dias, será permitida a entrada sem provar que possue, no mínimo, quantia 
correspondente, em moeda nacional, a dois e três contos de réis, tratando-
se, respectivamente, de indivíduos até doze anos e maiores de doze anos de 
idade. 
 
Esta norma legal ficou conhecida como “Lei de Nacionalização 
do Trabalho” ou “Lei dos Dois Terços”, pela previsão contida em seu art. 3º: 
Art. 3º Todos os indivíduos, empresas, associações, 
companhias e firmas comerciais, que explorem, ou não, concessões do 
Governo federal ou dos Governos estaduais e municipais, ou que, com 
esses Governos contratem quaisquer fornecimentos, serviços ou obras, 
ficam obrigadas a demonstrar perante o Ministério do Trabalho, Indústria e 
Comércio, dentro do prazo de noventa dias, contados da data da 
publicação do presente decreto, que ocupam,entre os seus empregados, de 
todas as categorias, dois terços, pelo menos, de brasileiros natos. 
Parágrafo único. Somente na falta, de brasileiros natos, e 
para serviços rigorosamente técnicos, a juizo do Ministério do Trabalho, 
Indústria e Comércio, poderá ser alterada aquela proporção, admitindo-se, 
neste caso, brasileiros naturalizados, em primeiro lugar, e, depois, os 
estrangeiros. 
 
A “Lei dos Dois Terços” — diferentemente de outras leis raciais 
anteriormente mencionadas — foi a primeira norma legal brasileira com ações 
afirmativas não destinadas a excluir um determinado grupo populacional. Ao 
contrário, tinha como propósito a inclusão dos trabalhadores nacionais no 
mercado de trabalho por meio de cotas. No entanto, de facto, não representava 
uma contundente exclusão de estrangeiros de levas migratórias anteriores, na 
medida em que a grande maioria deles havia, nas décadas anteriores, se 
naturalizado. 
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A disposição afetava, em essência, os novos imigrantes ou 
aqueles que tinham vindo mais recentemente para o Brasil e que ainda não 
haviam se naturalizado. Tanto é assim que o Decreto nº 20.291, de 12 de 
agosto de 1931, que aprovava regulamento para o art. 1º da “Lei dos Dois 
Terços”, dispunha o seguinte: 
Art. 2º Para os efeitos do disposto no artigo anterior, são 
equiparados aos brasileiros natos os estrangeiros cujos cônjuges forem 
brasileiros, e que, tendo filhos brasileiros, residam no Brasil há mais de 10 
anos, ficando igualmente equiparados, durante cinco anos, a contar da data 
do decreto n. 20.261, de 29 de julho de 1931, os demais estrangeiros com o 
mesmo tempo de residência daqueles no país. 
[…] 
Art. 7º Quando, por falta de trabalho, qualquer 
estabelecimento ou empresa houver de reduzir o número de seus 
empregados, operários ou trabalhadores, a dispensa dos estrangeiros deverá 
preceder sempre a dos brasileiros natos da mesma categoria, observado o 
disposto no art. 2º. 
 
Vários imigrantes eram equiparados a brasileiros natos, o que 
reduzia ainda mais o alcance da “Lei dos Dois Terços”. De todo modo, o intuito 
geral da lei e da norma regulamentar era proteger os brasileiros do desemprego. 
O desempregado tinha, em tese, a obrigação de assim se declarar, para que o 
governo pudesse dispor de sua mão de obra, direcionando-o a novos núcleos de 
povoamento e oferecendo passagens para esse deslocamento, “não podendo o 
desempregado, sem prévia autorização da repartição competente, tomar destino 
diferente do determinado nos documentos da passagem que lhe for fornecida” 
(§ 2º do art. 15 do Regulamento). 
Ou seja, era uma política de alocação de mão de obra, na qual 
o desempregado que assim se declarasse, ficava “na mão” do governo, sendo 
tolhida sua liberdade de movimento. Se o desempregado não obedecesse às 
ordens e destinos geográficos que o governo lhe impunha, o desrespeito 
ensejava “inquérito administrativo ou policial” (§ 2º do art. 16 do Regulamento) e 
multas para o trabalhador. Além disso, o trabalhador ficava sob o controle e a 
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fiscalização do Ministério do Trabalho (podendo também, eventualmente, ficar a 
cargo de órgãos estaduais congêneres) para puni-lo por não seguir o que o 
governo lhe ordenava, inclusive com multas. Caso desrespeitasse as diretivas 
do governo, se fosse intimida por essa razão, aos órgãos fiscais era dado poder 
de cobrar as multas emitidas contra o trabalhador pelo Ministério do Trabalho. 
Complementarmente, o art. 4º previa punições: 
Art. 4º Todos os desempregados, nacionais e 
estrangeiros, deverão apresentar-se nas delegacias de recenseamento do 
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, e, na falta destas, nas 
delegacias de polícia, fazendo declarações acerca de sua identidade, 
profissão e residência, afim de serem tomadas as medidas convenientes 
sobre sua ocupação, principalmente em serviços agrícolas. 
§ 1º Os desempregados, nacionais ou estrangeiros, que, 
no prazo de noventa dias, contados da data deste decreto, não tenham feito 
as declarações a que alude este artigo, obtendo o documento comprobatório 
de sua apresentação àquelas delegacias, ficam sujeitos a processo por 
vadiagem, nos termos das leis penais em vigor. 
§ 2º Ficam sujeitos às penas de que trata o art. 8º os 
indivíduos que, já estando empregados, fizerem declarações falsas, com o 
intuito de conseguir melhoria de colocação. 
[…] 
Art. 8º Nos regulamentos que o Ministério do Trabalho, 
Indústria e Comércio expedir para a execução das medidas constantes deste 
decreto serão estabelecidas multas de 2:000$0 a 20:000$0 e prisão até 30 
dias, conforme a natureza da infração. 
 
Pelo Decreto nº 20.917, de 7 de janeiro de 1932, a previsão da 
norma anterior foi prorrogada por mais um ano: “Ficam revigoradas até 31 de 
dezembro de 1932, as disposições constantes dos arts. 1º e 2º e respectivos 
parágrafos, do Decreto n.º 19.482, de 12 de dezembro de 1930” (art. 1º), apenas 
mitigado pela possibilidade de redução das quantias de dois e três mil réis pela 
metade, a juízo do Ministro do Trabalho (art. 2º). 
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Alguns anos depois, a chamada “lei de cotas” de 1934 foi uma 
medida destinada a acentuar o controle sobre a entrada e a distribuição de 
trabalhadores estrangeiros no país. Na verdade, tratou-se de uma emenda ao 
Projeto de Constituição, no âmbito da Assembleia Nacional Constituinte de 1933-
34, que foi incorporada em dois parágrafos daquela Carta Magna. A seguir 
expomos sumariamente elementos constantes nas análises de Endrica Geraldo 
(2012). 
A Constituição de 1934 foi escrita tendo por base um 
anteprojeto, prevendo, nessa seara, que matéria de imigração seria privativa da 
União. Pelo anteprojeto, o governo federal poderia barrar imigrantes individual 
ou coletivamente e, nesse segundo caso, a legislação deveria prever quais 
correntes de imigrantes deveriam ser privilegiadas ou coibidas. Partindo desse 
texto, foram apresentadas emendas que desejavam tornar ainda mais rígida (e 
não somente uma disposição constitucional genérica, que “apenas” remetia à 
regulação posterior em lei) a política migratória oficial. 
Entre as emendas apresentadas, havia as que pretendiam: 
vedar o ingresso de analfabetos; impedir a entrada de não brancos; proibir 
imigrantes africanos e asiáticos; reduzir a vinda de asiáticos a 5%; estabelecer 
outras cotas étnicas (sempre no mesmo sentido eugênico); estabelecer a 
obrigação de exame de sanidade física e mental para os ingressantes; priorizar 
trabalhadores nacionais na colonização da Amazônia. Uma das intenções mais 
frequentes era limitar a entrada de japoneses, fluxo migratório que, iniciado no 
início do século XX, vinha crescendo anualmente. Além disso, outro grupo que 
parlamentares constituintes pretendiam manifestamente limitar a entrada de 
assírios iraquianos. Em paralelo, o exemplo do Immigration Act of 1924 (EUA) 
— com cotas de imigração por nacionalidade baseadas nas estatísticas do censo 
demográfico de 1890 daquele país e privilégios para se conseguir a cidadania 
estadunidense aos brancos europeus — também influenciou os debates 
parlamentares naquela Constituinte. 
De acordo com Geraldo, “[…] a versão final do texto resultou 
também de uma importante pressão exercida pelo próprio Getúlio Vargas. O 
chefe de Governo, por meio do Itamaraty, exerceu um importante papel para 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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impedir que a restrição fosse destinada apenas a africanos e asiáticos, ou ainda 
que a imigração japonesa fosse proibida em sua totalidade” (Geraldo, 2012,p. 
200). Por fim, a Emenda nº 1619 “foi aprovada por 146 votos contra 41, 
estabelecendo o sistema de cotas para todas as nacionalidades de imigrantes”. 
Embora o art. 121 da CF 1934 trouxesse uma série de inegáveis 
avanços na seara trabalhista, conforme se pode verificar adiante, o texto 
definitivo, em seus §§ 6º e 7º, resultou da Emenda em questão: 
Art 121 - A lei promoverá o amparo da produção e 
estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em 
vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País. 
§ 1º - A legislação do trabalho observará os seguintes 
preceitos, além de outros que colimem melhorar as condições do 
trabalhador: 
a) proibição de diferença de salário para um mesmo 
trabalho, por motivo de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil; 
b) salário mínimo, capaz de satisfazer, conforme as 
condições de cada região, às necessidades normais do trabalhador; 
c) trabalho diário não excedente de oito horas, reduzíveis, 
mas só prorrogáveis nos casos previstos em lei; 
d) proibição de trabalho a menores de 14 anos; de 
trabalho noturno a menores de 16 e em indústrias insalubres, a menores de 
18 anos e a mulheres; 
e) repouso hebdomadário, de preferência aos domingos; 
f) férias anuais remuneradas; 
g) indenização ao trabalhador dispensado sem justa 
causa; 
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à 
gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo 
do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição 
igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da 
invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte; 
i) regulamentação do exercício de todas as profissões; 
j) reconhecimento das convenções coletivas, de trabalho. 
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§ 2º - Para o efeito deste artigo, não há distinção entre o 
trabalho manual e o trabalho intelectual ou técnico, nem entre os profissionais 
respectivos. 
§ 3º - Os serviços de amparo à maternidade e à infância, 
os referentes ao lar e ao trabalho feminino, assim como a fiscalização e a 
orientação respectivas, serão incumbidos de preferência a mulheres 
habilitadas. 
§ 4º - O trabalho agrícola será objeto de regulamentação 
especial, em que se atenderá, quanto possível, ao disposto neste artigo. 
Procurar-se-á fixar o homem no campo, cuidar da sua educação rural, e 
assegurar ao trabalhador nacional a preferência na colonização e 
aproveitamento das terras públicas. 
§ 5º - A União promoverá, em cooperação com os 
Estados, a organização de colônias agrícolas, para onde serão 
encaminhados os habitantes de zonas empobrecidas, que o desejarem, e os 
sem trabalho. 
§ 6º - A entrada de imigrantes no território nacional 
sofrerá as restrições necessárias à garantia da integração étnica e 
capacidade física e civil do imigrante, não podendo, porém, a corrente 
imigratória de cada país exceder, anualmente, o limite de dois por cento 
sobre o número total dos respectivos nacionais fixados no Brasil 
durante os últimos cinqüenta anos. 
§ 7º - É vedada a concentração de imigrantes em 
qualquer ponto do território da União, devendo a lei regular a seleção, 
localização e assimilação do alienígena. 
§ 8º - Nos acidentes do trabalho em obras públicas da 
União, dos Estados e dos Municípios, a indenização será feita pela folha de 
pagamento, dentro de quinze dias depois da sentença, da qual não se 
admitirá recurso ex-offício. 
 
De acordo, ainda, com Endrica GERALDO (2012), 
Os imigrantes foram muitas vezes considerados como 
“indesejáveis”, com exceção dos chamados “brancos europeus”. Os que já 
se encontravam aqui fixados foram muitas vezes acusados de constituírem 
uma ameaça à formação da nacionalidade, em termos raciais ou culturais. A 
concentração de determinados grupos em núcleos coloniais (resultado de 
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políticas anteriores de imigração) foi pejorativamente denominada de 
“quistos” étnicos ou raciais. A partir do Estado Novo, o governo moveu 
campanhas destinadas a fiscalizar e “nacionalizar” os núcleos que possuíam 
escolas e imprensa em língua estrangeira. 
Com os acontecimentos internacionais que resultaram na 
Segunda Guerra Mundial, medidas repressivas se tornaram mais frequentes 
principalmente contra os estrangeiros de origem japonesa, alemã e italiana, 
além da elaboração de medidas de caráter sigiloso que visavam impedir a 
entrada de refugiados judeus. Antes disso, uma das decisões de maior 
relevância na política imigratória nacional ocorreu com a aprovação da 
emenda que ficou conhecida como “lei de cotas” (p. 175-176). 
 
As disposições dos §§ 6º e 7º do art. 121 da Constituição de 
1934 eram, no entanto, difíceis de serem cumpridas na prática (pela dificuldade 
em ter estatísticas precisas, bem como pelo fato de os fluxos migratórios dos 
anos 1930 serem diferentes dos registrados nas décadas anteriores, o que 
inviabilizava o cumprimento de algumas das cotas, como a de italianos), de modo 
que Vargas criticou por vezes essa parte do texto constitucional após a 
promulgação daquela Carta Magna. Ainda assim, essa disposição, somada à 
ideia geral de proteger o brasileiro contra o desemprego promoveu, conjugada 
com outros fatores conjunturais — e, inclusive, externos, vinculados à redução 
da emigração oriunda de outras nações —, um menor fluxo migratório de 
estrangeiros para nosso país. 
Mais adiante, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT, 
Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943) inscreveu de maneira mais perene, 
na legislação nacional, a cota de dois terços para brasileiros nas atividades 
laborais: 
Art. 352 - As empresas, individuais ou coletivas, que 
explorem serviços públicos dados em concessão, ou que exerçam atividades 
industriais ou comerciais, são obrigadas a manter, no quadro do seu pessoal, 
quando composto de 3 (três) ou mais empregados, uma proporção de 
brasileiros não inferior à estabelecida no presente Capítulo. 
[…] 
24 
 
Renato de Sousa Porto Gilioli 
O conteúdo deste trabalho é de exclusiva responsabilidade de seu autor. 
Art. 354 - A proporcionalidade será de 2/3 (dois terços) de 
empregados brasileiros, podendo, entretanto, ser fixada proporcionalidade 
inferior, em atenção às circunstâncias especiais de cada atividade, mediante 
ato do Poder Executivo, e depois de devidamente apurada pelo 
Departamento Nacional do Trabalho e pelo Serviço de Estatística de 
Previdência e Trabalho a insuficiência do número de brasileiros na atividade 
de que se tratar. 
Parágrafo único - A proporcionalidade é obrigatória não só 
em relação à totalidade do quadro de empregados, com as exceções desta 
Lei, como ainda em relação à correspondente folha de salários. 
 
Da regra do art. 352, estavam excluídos apenas os 
empreendimentos extrativistas não minerais de regiões rurais. De modo análogo 
ao regulamento da norma anterior (a “Lei dos Dois Terços”), “estrangeiros que, 
residindo no País há mais de dez anos, tenham cônjuge ou filho brasileiro” eram 
equiparados a brasileiros natos (art. 353), salvo para poucas profissões 
reservadas exclusivamente aos natos. 
Depois de décadas de cotas que se apresentaram, de um lado, 
como o que denominamos “ações negativas” (especialmente proibição de 
imigração de países cujos fluxos migratórios eram considerados “indesejáveis” 
e restrições de advento de novos imigrantes estrangeiros ao país), ou, de outro, 
como reserva de postos de trabalho em favor de brasileiros, após a promulgação 
da Constituição Federal de 1988, iniciativas diversas trouxeram, sob nova 
perspectiva, o debate da aplicação de cotas como políticas públicas, desta vez 
como ações afirmativas para promover acesso àcidadania a segmentos da 
população historicamente discriminados, e por isso hipossuficientes. 
O primeiro grupo a ser beneficiado com as reservas de vagas 
contemporâneas foi o das pessoas com deficiência (PcDs). A reserva de vagas 
para PcDs em concursos públicos foi obra da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro 
de 1990, que “dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da 
União, das autarquias e das fundações públicas federais”. O art. 5º dessa norma, 
que trata dos “requisitos básicos para investidura em cargo público”, tem o 
seguinte comando: “§ 2º Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o 
25 
 
Renato de Sousa Porto Gilioli 
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direito de se inscrever em concurso público para provimento de cargo cujas 
atribuições sejam compatíveis com a deficiência de que são portadoras; para tais 
pessoas serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas no 
concurso”. 
Pouco depois, foram criadas cotas para PcDs em postos de 
trabalho, retomando, ainda que de forma reelaborada e com outro foco, o fio 
histórico iniciado pelas cotas trabalhistas dos anos 1930. A cota para PcDs 
consta do art. 93 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que “dispõe sobre os 
Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências”. O 
dispositivo mencionado tem a seguinte redação: 
Art. 93. A empresa com 100 (cem) ou mais empregados 
está obrigada a preencher de 2% (dois por cento) a 5% (cinco por cento) dos 
seus cargos com beneficiários reabilitados ou pessoas portadoras de 
deficiência, habilitadas, na seguinte proporção: 
I - até 200 empregados..............................................2%; 
II - de 201 a 500.........................................................3%; 
III - de 501 a 1.000.....................................................4%; 
IV - de 1.001 em diante. ............................................5%. 
V - (VETADO). 
§ 1º A dispensa de trabalhador reabilitado ou de deficiente 
habilitado ao final de contrato por prazo determinado de mais de 90 (noventa) 
dias, e a imotivada, no contrato por prazo indeterminado, só poderá ocorrer 
após a contratação de substituto de condição semelhante. (Vide 
Lei nº 13.146, de 2015) (Vigência) 
§ 1º A dispensa de pessoa com deficiência ou de 
beneficiário reabilitado da Previdência Social ao final de contrato por prazo 
determinado de mais de 90 (noventa) dias e a dispensa imotivada em contrato 
por prazo indeterminado somente poderão ocorrer após a contratação de 
outro trabalhador com deficiência ou beneficiário reabilitado da Previdência 
Social. 
§ 2º O Ministério do Trabalho e da Previdência Social 
deverá gerar estatísticas sobre o total de empregados e as vagas 
preenchidas por reabilitados e deficientes habilitados, fornecendo-as, quando 
solicitadas, aos sindicatos ou entidades representativas dos empregados. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm#art101
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm#art101
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm#art127
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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§ 2º Ao Ministério do Trabalho e Emprego incumbe 
estabelecer a sistemática de fiscalização, bem como gerar dados e 
estatísticas sobre o total de empregados e as vagas preenchidas por pessoas 
com deficiência e por beneficiários reabilitados da Previdência Social, 
fornecendo-os, quando solicitados, aos sindicatos, às entidades 
representativas dos empregados ou aos cidadãos interessados. 
§ 3º Para a reserva de cargos será considerada somente 
a contratação direta de pessoa com deficiência, excluído o aprendiz com 
deficiência de que trata a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada 
pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1º de maio de 1943. 
§ 4º (VETADO). 
 
Foi um grande avanço para o atendimento de um grupo 
historicamente desfavorecido, tendo sido um marco que prenunciaria iniciativas 
em outros campos: o eleitoral e, por fim, o educacional. 
Nesse sentido, cotas para mulheres candidatas foram 
estabelecidas no art. 11 da Lei nº 9.100, de 29 de setembro de 1995, em 
dispositivo que tratava de eleições para Câmaras Municipais: 
Art. 11. Cada partido ou coligação poderá registrar 
candidatos para a Câmara Municipal até cento e vinte por cento do número 
de lugares a preencher. 
§ 1º Os partidos ou coligações poderão acrescer, ao total 
estabelecido no caput, candidatos em proporção que corresponda ao número 
de seus Deputados Federais, na forma seguinte: 
I - de zero a vinte Deputados, mais vinte por cento dos 
lugares a preencher; 
II - de vinte e um a quarenta Deputados, mais quarenta 
por cento; 
III - de quarenta e um a sessenta Deputados, mais 
sessenta por cento; 
IV - de sessenta e um a oitenta Deputados, mais oitenta 
por cento; 
V - acima de oitenta Deputados, mais cem por cento. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del5452.htm
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
O conteúdo deste trabalho é de exclusiva responsabilidade de seu autor. 
§ 2º Para os efeitos do parágrafo anterior, tratando-se de 
coligação, serão somados os Deputados Federais dos partidos que a 
integram; se desta soma não resultar mudança de faixa, será garantido à 
coligação o acréscimo de dez por cento dos lugares a preencher. 
§ 3º Vinte por cento, no mínimo, das vagas de cada partido 
ou coligação deverão ser preenchidas por candidaturas de mulheres. 
§ 4º Em todos os cálculos, será sempre desprezada a 
fração, se inferior a meio, e igualada a um, se igual ou superior. 
 
A proporção de 20% foi ampliada para 30% na Lei Geral de 
Eleições de 1997 (Lei nº 9.504/1997): 
Art. 10. Cada partido poderá registrar candidatos para a 
Câmara dos Deputados, Câmara Legislativa, Assembléias Legislativas e 
Câmaras Municipais, até cento e cinqüenta por cento do número de lugares 
a preencher. 
Art. 10. Cada partido ou coligação poderá registrar 
candidatos para a Câmara dos Deputados, a Câmara Legislativa, as 
Assembleias Legislativas e as Câmaras Municipais no total de até 150% 
(cento e cinquenta por cento) do número de lugares a preencher, 
salvo: (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015) 
Art. 10. Cada partido poderá registrar candidatos para a 
Câmara dos Deputados, a Câmara Legislativa, as Assembleias Legislativas 
e as Câmaras Municipais no total de até 100% (cem por cento) do número de 
lugares a preencher mais 1 (um). (Redação dada pela Lei nº 14.211, de 2021) 
I - nas unidades da Federação em que o número de 
lugares a preencher para a Câmara dos Deputados não exceder a doze, nas 
quais cada partido ou coligação poderá registrar candidatos a Deputado 
Federal e a Deputado Estadual ou Distrital no total de até 200% (duzentos 
por cento) das respectivas vagas; (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015) 
I - (Revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.211, de 
2021) 
II - nos Municípios de até cem mil eleitores, nos quais cada 
coligação poderá registrar candidatos no total de até 200% (duzentos por 
cento) do número de lugares a preencher. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 
2015) 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14211.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14211.htm#art3
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14211.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14211.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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II - (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.211, de 
2021) 
§ 1º No caso de coligação para as eleições proporcionais, 
independentemente do número de partidos que a integrem, poderão ser 
registrados candidatos até o dobro do número de lugares a preencher. 
§ 1º (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.165, 
de 2015) 
§ 2º Nas unidades da Federação em que o número de 
lugares a preencher para a Câmara dos Deputados não exceder de vinte, 
cada partido poderá registrar candidatos a Deputado Federal e a Deputado 
Estadual ou Distrital até o dobro das respectivas vagas; havendo coligação, 
estes números poderão ser acrescidos de até mais cinqüenta por cento. 
§ 2º (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.165, 
de 2015) 
§ 3º Do número de vagas resultante das regras previstas 
neste artigo, cada partido ou coligação deverá reservar o mínimo de trinta por 
cento e o máximo de setenta por cento para candidaturas de cada sexo. 
§ 3º Do número de vagas resultante das regras previstas 
neste artigo, cada partido ou coligação preencherá o mínimo de 30% (trinta 
por cento) e o máximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada 
sexo. (Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009) 
§ 4º Em todos os cálculos, será sempre desprezada a 
fração, se inferior a meio, e igualada a um, se igual ou superior. 
§ 5º No caso de as convenções para a escolha de 
candidatos não indicarem o número máximo de candidatos previsto 
no caput e nos §§ 1º e 2º deste artigo, os órgãos de direção dos partidos 
respectivos poderão preencher as vagas remanescentes até sessenta dias 
antes do pleito. 
§ 5º No caso de as convenções para a escolha de 
candidatos não indicarem o número máximo de candidatos previsto no caput, 
os órgãos de direção dos partidos respectivos poderão preencher as vagas 
remanescentes até trinta dias antes do pleito. (Redação dada pela Lei 
nº 13.165, de 2015) 
Art. 11. Os partidos e coligações solicitarão à Justiça 
Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 5 de 
julho do ano em que se realizarem as eleições. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14211.htm#art3
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14211.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14211.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art15
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art15
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12034.htm#art3
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art2
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
O conteúdo deste trabalho é de exclusiva responsabilidade de seu autor. 
[…] 
Art. 46. Independentemente da veiculação de 
propaganda eleitoral gratuita no horário definido nesta Lei, é facultada a 
transmissão por emissora de rádio ou televisão de debates sobre as eleições 
majoritária ou proporcional, assegurada a participação de candidatos dos 
partidos com representação no Congresso Nacional, de, no mínimo, cinco 
parlamentares, e facultada a dos demais, observado o seguinte: (Redação 
dada pela Lei nº 13.488, de 2017) 
I - nas eleições majoritárias, a apresentação dos debates 
poderá ser feita: 
a) em conjunto, estando presentes todos os candidatos a 
um mesmo cargo eletivo; 
b) em grupos, estando presentes, no mínimo, três 
candidatos; 
II - nas eleições proporcionais, os debates deverão ser 
organizados de modo que assegurem a presença de número equivalente de 
candidatos de todos os partidos e coligações a um mesmo cargo eletivo, 
podendo desdobrar-se em mais de um dia; 
II - nas eleições proporcionais, os debates poderão 
desdobrar-se em mais de um dia e deverão ser organizados de modo que 
assegurem a presença de número equivalente de candidatos de todos os 
partidos que concorrem a um mesmo cargo eletivo, respeitada a proporção 
de homens e mulheres estabelecida no § 3º do art. 10 desta Lei; (Redação 
dada pela Lei nº 14.192, de 2021) 
II - nas eleições proporcionais, os debates deverão ser 
organizados de modo que assegurem a presença de número equivalente de 
candidatos de todos os partidos a um mesmo cargo eletivo e poderão 
desdobrar-se em mais de um dia, respeitada a proporção de homens e 
mulheres estabelecida no § 3º do art. 10 desta Lei; 
 
Antes de tratar das ações afirmativas na educação, no entanto 
— as quais demandam uma análise mais alongada, acurada e específica —, 
vale fazer dois outros registros: o da política de cotas implementada pelo 
Ministério das Relações Exteriores (MRE) no âmbito do Concurso de Admissão 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Lei/L13488.htm#art1
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Lei/L13488.htm#art1
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14192.htm#art6
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14192.htm#art6
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
O conteúdo deste trabalho é de exclusiva responsabilidade de seu autor. 
à Carreira Diplomática (CACD) e o da lei de cotas para negros em concursos 
públicos. 
No primeiro caso, o Itamaraty instituiu, em Editais publicados 
anualmente, desde 2002, o Programa de Ação Afirmativa do Instituto Rio Branco, 
que concede bolsas de estudo a candidatos afrodescendentes à admissão na 
carreira diplomática. Pouco depois, instituiu, nos Editais do Concurso de 
Admissão à Carreira Diplomática (CACD), reserva de vagas de 10% para 
afrodescendentes na 1ª fase das provas para o ingresso no Itamaraty. 
As cotas para negros em concursos públicos, por sua vez, foram 
inseridas no ordenamento jurídico pátrio por meio da Lei nº lei nº 12.990, de 9 
de junho de 2014, ampliando a reserva de vagas nesses certames para além 
das previstas desde 1990 para os PcDs. A Lei nº 12.990/2014, estabeleceu 
novas cotas, exclusivamente raciais, nos concursos públicos federais (nesta 
norma legal, o critério é a autodeclaração e não há cotas para indígenas): 
Art. 1º Ficam reservadas aos negros 20% (vinte por 
cento) das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de 
cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública 
federal, das 21 autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e 
das sociedades de economia mista controladas pela União. 
§ 1º A reserva de vagas será aplicada sempre que o 
número de vagas oferecidas no concurso público for igual ou superior a 3 
(três). 
§ 3º A reserva de vagas a candidatos negros constará 
expressamente dos editais dos concursos públicos, que deverão 
especificar o total de vagas correspondentes à reserva para cada cargo ou 
emprego público oferecido. 
Art. 2º Poderão concorrer às vagas reservadas a 
candidatos negros aqueles que se autodeclararem pretos ou pardos no 
ato da inscrição no concurso público, conforme o quesito cor ou raça 
utilizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. 
Parágrafo único. Na hipótese de constatação de 
declaração falsa, o candidato será eliminado do concurso e, se houver sido 
nomeado, ficará sujeito à anulação da sua admissão ao serviço ou emprego 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.990-2014?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.990-2014?OpenDocument
31 
 
Renato de Sousa Porto Gilioli 
O conteúdo deste trabalho é de exclusiva responsabilidade de seu autor.público, após procedimento administrativo em que lhe sejam assegurados o 
contraditório e a ampla defesa, sem prejuízo de outras sanções cabíveis. 
 
Adicionalmente ao critério da autodeclaração constante na Lei 
de Cotas nos Concursos Públicos (Lei nº 12.990/2014), ato regulamentar do 
governo federal (Portaria Normativa MPOG nº 4, de 6 de abril de 2018) 
estabeleceu o procedimento de heteroidentificação, no qual uma comissão 
confirma se a autoidentificação prestada pelo candidato no ato da inscrição não 
é fraudulenta, para efeito de cumprimento da Lei nº 12.990/2014. Por fim, o 
Supremo Tribunal Federal, em junho de 2017, reconheceu, também por 
unanimidade, a plena validade da Lei nº 12.990/2014. 
Mais recentemente, a Instrução Normativa MGI nº 23, de 25 de 
julho de 2023 (Ministério da Gestão), regulamentou “a aplicação da reserva de 
vagas para pessoas negras nos concursos públicos para provimento de cargos 
públicos nos termos da Lei nº 12.990, de 9 de junho de 2014; e nas contratações 
por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional 
interesse público, de que trata a Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993” (art. 
1º, caput e incisos I e II). 
Entre outros pontos a serem ressaltados, essa normativa 
determina que “os editais de concursos públicos ou de processos seletivos 
simplificados deverão garantir a participação de pessoas negras optantes pela 
reserva de vagas em todas as etapas do certame, sempre que atingida a nota 
mínima exigida em cada fase” (art. 10). Em seus dois artigos subsequentes, a 
Instrução Normativa prevê o seguinte: 
Art. 11. A nomeação de pessoas aprovadas, ainda que 
exclusivamente em cadastro de reserva e enquanto válido o certame, 
respeitará os critérios de alternância e proporcionalidade, devendo ser 
considerada a relação entre o número total de vagas, inclusive as que 
surgirem após a publicação do edital, e o número de vagas reservadas a 
pessoas com deficiência e a pessoas negras. 
Art. 12. Nos certames em que não haja previsão de vagas 
reservadas a pessoas negras em razão do quantitativo ofertado no edital, nos 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
O conteúdo deste trabalho é de exclusiva responsabilidade de seu autor. 
termos do § 1º do art. 1º da Lei nº 12.990, de 2014, deverá ser assegurada a 
inscrição de pessoas autodeclaradas negras na condição de cotistas. 
Parágrafo único. Na hipótese de surgimento de novas 
vagas durante o prazo de validade do certame, será realizada a nomeação 
das pessoas negras aprovadas nos termos do edital, respeitado o percentual 
previsto no art. 1º da Lei nº 12.990, de 2014. 
 
Como regra adicional e alternativa, tem-se a determinação de 
que “os órgãos e entidades integrantes do Sipec poderão implementar outras 
estratégias de gestão para maximizar os resultados da implementação da Lei nº 
12.990, de 2014, fazendo uso, entre outras alternativas, do agrupamento de 
vagas” (art. 31). 
O procedimento de heteroidentificação e as formas de atuação 
das comissões de heteroidenticação (bem como as comissões de recurso ao 
resultado) são detalhados do art. 14 ao 29. Desses, entre outras disposições, 
destaca-se o estabelecido no art. 21: 
Art. 21. A comissão de heteroidentificação utilizará 
exclusivamente o critério fenotípico para aferição da condição declarada pela 
pessoa no certame. 
§ 1º Serão consideradas as características fenotípicas da 
pessoa ao tempo da realização do procedimento de heteroidentificação. 
§ 2º Não serão considerados, para os fins do caput, 
quaisquer registros ou documentos pretéritos eventualmente apresentados, 
inclusive imagem e certidões referentes a confirmação em procedimentos de 
heteroidentificação realizados em certames federais, estaduais, distritais e 
municipais ou em processos seletivos de qualquer natureza. 
§ 3º Não será admitida, em nenhuma hipótese, a prova 
baseada em ancestralidade. 
 
A escolha do critério fenotípico como único possível para a 
atuação das comissões de heteroidentificação, em oposição a quaisquer provas 
baseadas “em ancestralidade”, reforça a noção contemporânea de que o 
conceito de raça que se adota não é baseado na hereditariedade, mas sim na 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
O conteúdo deste trabalho é de exclusiva responsabilidade de seu autor. 
situação que torna, de fato, os negros pessoas socialmente hipossuficientes: o 
preconceito baseado na aparência física. Embora essa normativa somente se 
dedique a regulamentar a lei de cotas para negros nos concursos públicos de 
2014, a positivação jurídica desse conceito representa passo relevante para a 
consolidação de políticas de ação afirmativa em geral. 
3. AÇÕES AFIRMATIVAS NA EDUCAÇÃO 
Há décadas a discussão das ações afirmativas existe no Brasil. 
No entanto, nenhuma área ganhou tanta notoriedade, ao se tratar de cotas, como 
a educação. A então ministra Matilde Ribeiro, da Secretaria Especial de Políticas 
de Promoção da Igualdade Racial (Seppir), lembrou, em audiência pública na 
Câmara dos Deputados, em 13 de maio de 2004 — intitulada “Sistema de cotas 
em instituições de ensino superior público” —, que “Abdias do Nascimento, em 
1946, sugeria o debate sobre ações afirmativas no Brasil, chamando a atenção 
das instituições públicas e privadas para que assumissem sua parcela de 
responsabilidade na construção da igualdade e da justiça social, a fim de garantir 
cidadania à população negra ex-escrava” (BRASIL, 2004, p. 18). A ideia de criar 
cotas na área da educação não é recente, portanto, embora sua positivação no 
ordenamento jurídico pátrio sim. 
No fim dos anos 1960, o Brasil tornou-se signatário da 
Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as Formas de 
Discriminação Racial (1967), que propugnava pela adoção de ações afirmativas 
nas políticas públicas. Mais tarde, a III Conferência Mundial Contra o Racismo, 
Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerâncias Correlatas (Conferência de 
Durban, 2001), trouxe, em sua Declaração e Plano de Ação de Durban, a 
reafirmação da relevância das ações afirmativas como forma de combate ao 
racismo. As primeiras medidas adotadas no Brasil pelos poderes públicos, nesse 
sentido, foram registradas pouco tempo antes dessa relevante reunião 
internacional também promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU). 
A implementação de políticas de ação afirmativa na educação 
superior se deu no âmbito dos processos seletivos, primeiramente em nível 
estadual e, depois, na esfera federal. A primeira legislação que estabeleceu 
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cotas para o ingresso na educação superior foi a Lei Estadual nº 3.524, de 28 de 
dezembro de 2000 (Rio de Janeiro), que em seu art. 2º estabeleceu critério 
unicamente socioeconômico e educacional para o acesso às universidades 
públicas daquele Estado (Uerj e Uenf): 
Art. 2º - As vagas oferecidas para acesso a todos 
os cursos de graduação das universidades públicas estaduais serão 
preenchidas observados os seguintes critérios: 
I - 50% (cinquenta por cento), no mínimo por curso 
e turno, por estudantes que preencham cumulativamente os seguintes 
requisitos: 
a) tenham cursado integralmente os 
ensinos fundamental e médio em instituições da rede pública dos 
Municípios e/ou do Estado. […] 
 
No ano seguinte, outra lei estadual carioca estabeleceu cotas 
exclusivamente raciais para as universidades públicas daquela Unidade da 
Federação: 
Lei Estadual nº 3.708, de 9 de novembro de 2001 
Art. 1º - Fica estabelecida a cota mínima de até 
40% (quarenta por cento) para as populações negra e parda no 
preenchimento das vagas relativas aos cursos de graduação da 
Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ e da Universidade 
Estadual do Norte Fluminense – UENF. 
 
O arco de beneficiados pelas cotas foi ampliado dois anos 
depois, para determinar que todos ospovos indígenas e dos quilombolas, cujas 
identidades como sujeitos coletivos se estabelecem de maneira diferenciada. A 
valorização de saberes comunitários desses segmentos é vital, assim como o 
próprio processo de construção de conhecimentos precisa ser inclusivo, 
democrático, intercultural e plural, adotando critérios pedagógicos, avaliativos, 
práticas de estudo, ações de valorização das línguas maternas indígenas e de 
dialetos quilombolas, entre outros aspectos. Expressa-se, em suma, a 
necessidade de um conjunto que não seja orientado por uma perspectiva 
excludente. 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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4. CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Este Estudo teve o objetivo de apresentar retrospecto de maior 
alcance histórico acerca das políticas de cotas no Brasil. Para além das ações 
afirmativas adotadas no âmbito da educação — em especial a reserva de vagas 
para cursos superiores públicos federais, constante na Lei de Cotas (Lei nº 
12.711/2012) —, as quais datam de pouco mais de duas décadas em nosso país, 
identificamos uma série de políticas de cotas anteriores, em outros setores. 
Cotas para imigrantes, para a cessão de terras, para o trabalho, 
para concursos públicos e para candidaturas às eleições antecederam as ações 
afirmativas na educação. Por serem políticas públicas e estabelecerem cotas 
diversas, cada qual com propósitos e formas de implementação distintas, não 
podiam ser negligenciadas na presente análise. Ademais, as primeiras cotas 
(cota zero para imigrantes africanos, por exemplo, no início da República) 
inserem-se no que denominamos “ações negativas”, ou seja, políticas públicas 
destinadas a prejudicar determinados segmentos (negros, indígenas, 
“trabalhadores nacionais”) em benefício de outros (imigrantes brancos 
europeus). 
Os efeitos históricos, ao longo de gerações, dessas “ações 
negativas” auxiliam a entender, em parte, o próprio surgimento das ações 
afirmativas destinadas a proteger segmentos sociais hipossuficientes (PcDs, 
negros, indígenas). Afinal, se a República por muito tempo retirou oportunidades 
de igualdade de cidadania de negros e indígenas, bem como pouco fez políticas 
de real promoção às PcDs ao longo da maior parte do século XX, as ações 
afirmativas contemporâneas podem ser interpretadas, entre outras formas, como 
uma reversão daquelas “ações negativas” históricas. 
Nessa trajetória, a República desde o início promoveu políticas 
públicas fundamentadas no pensamento eugênico, desfavorecendo 
“trabalhadores nacionais” (prioritariamente negros e indígenas), proibindo a 
imigração de africanos e dificultando a de asiáticos, para priorizar a vinda de 
brancos europeus. Uma vez que este influxo migratório foi colossal e 
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consolidado, a distribuição de terras priorizou, também com cotas, os imigrantes 
europeus. 
Nos anos 1930, foram registradas as primeiras políticas de cotas 
que se destinavam a proteger os trabalhadores nacionais em atividades laborais. 
No entanto, normas como a Lei dos Dois Terços não eram de fácil aplicação. 
Ademais, havia a ressalva de que os estrangeiros que estavam há mais tempo 
no país eram equiparados aos brasileiros, de modo que as restrições à vinda de 
novos imigrantes e a que ocupassem postos de trabalho no Brasil não foram de 
tão grande impacto quanto uma primeira impressão poderia evocar. A mudança 
na própria dinâmica dos fluxos migratórios da Europa para as Américas também 
já havia mudado estruturalmente. O momento era outro. Mesmo assim, a 
finalidade de embranquecimento da população manteve-se nas leis vigentes ao 
menos até o começo dos anos 1980. 
Entre os anos 1940 e a década de 1980, o Brasil acatou diversos 
tratados e compromissos internacionais que propugnavam a implementação de 
ações afirmativas para segmentos da sociedade que sofriam discriminação 
racial. Momento de grande modificação foi representado pela Constituição de 
1988, que abriu um novo ciclo de demandas de direitos e de promoção mais 
ampliada da cidadania. 
Não por coincidência, a lei do regime jurídico dos servidores 
públicos de 1990 estabeleceu, pouco depois da promulgação da Carta Magna, 
cota para PcDs em concursos públicos, seguida da inserção de cota para PcDs 
em postos de trabalho (1991). Em 1997, vieram as cotas para candidatas 
mulheres nas eleições, progressivamente ampliadas nos anos seguintes, as 
cotas para ingresso em universidades públicas estaduais no Rio de Janeiro em 
2000, as cotas da Lei do Prouni (2005), a Lei de Cotas para ingresso nas 
instituições federais de ensino (2012) e as cotas para negros em concursos 
públicos (2014). Até 2012, predominava a autoidentificação. A partir de então, 
cada vez mais a heteroidentificação passou também a ser critério adicional, com 
o destaque para o estabelecimento de comissões de heteroidentificação desde 
2018, por regulamento federal. 
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Renato de Sousa Porto Gilioli 
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Salvo para o caso da UnB no período 2004-2012 (cotas 
exclusivamente raciais), em todos os casos as cotas são educacionais e sociais, 
havendo subcotas, entre as quais as raciais; no caso da Lei nº 12.711/2012, a 
principal cota é educacional, tendo subcota social e subcotas raciais e para 
PcDs. Todos os julgamentos no Supremo Tribunal Federal (STF) confirmaram a 
validade jurídica e a constitucionalidade das cotas que, em algum momento, 
foram questionadas. 
Quanto aos resultados das políticas de ação afirmativa na 
educação, fartamente documentados e objeto de medições para a educação 
superior, é predominante — quase unânime — a conclusão de que o 
desempenho acadêmico dos cotistas, em termos gerais, equipara-se ao dos não 
cotistas e, em alguns casos, até mesmo superior a estes (especialmente no caso 
do Prouni). 
Esse retrospecto de cotas aplicadas por meio de políticas 
públicas permite compreendermos uma série de dinâmicas da ordem jurídica 
interna ao longo de mais de um século, podendo se constatar que nem sempre 
cotas foram sinônimo de ações afirmativas, dada a existência, no passado, do 
que denominamos, aqui, “ações negativas”. No entanto, as cotas para ingresso 
na educação superior são recentes no Brasil, estabelecidas em leis estaduais e 
federais, bem como amplamente amparadas por decisões do STF, que 
consolidou a validade dessas políticas desde 2012. No presente, a Lei de Cotas 
foi alterada para prever a ampliação das reservas de vagas para a pós-
graduação stricto sensu das instituições federais. De todo modo, pode-se 
sumarizar as ações afirmativas contemporâneas como ações e políticas 
essenciais dos poderes públicos destinadas a promover reparações históricas 
para os segmentos hipossuficientes, entre os quais PcDs, mulheres, negros e 
indígenas. 
5. REFERÊNCIAS 
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a diversidade e para a inclusão social. Portal Geledés, 13 dez. 2012. Disponível 
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