O Tribunal de Contas da União é um órgão político

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REVISTA DE 
INVESTIGAÇÕES 
CONSTITUCIONAIS
vol. 7 | n. 1 | janeiro/abril 2020 | ISSN 2359-5639 | Periodicidade quadrimestral
Curitiba | Núcleo de Investigações Constitucionais da UFPR | www.ninc.com.br
JOURNAL OF CONSTITUTIONAL RESEARCH
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O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
Is the Federal Audit Court a political body?
FLÁVIO GARCIA CABRAL I, *
I Escola de Direito do Ministério Público - EDAMP (Campo Grande, Mato Grosso do Sul, Brasil)
flaviocabral_@hotmail.com
http://orcid.org/0000-0002-8128-314X
Recebido/Received: 21.02.2020 / February 21st, 2020
Aprovado/Approved: 17.06.2020 / June 17th, 2020
Resumo
O artigo busca investigar se o Tribunal de Contas da 
União (TCU) pode ser enxergado ou não como um órgão 
político. Há uma divergência entre a adjetivação que se 
confere ao TCU, ora sendo denominado de órgão técni-
co, ora de órgão político. O trabalho tem por objetivo in-
vestigar o caráter político do Tribunal, abordando-se três 
aspectos diferenciados: a composição dos membros do 
TCU; a função exercida pela Corte; a influência externa 
sofrida sobre suas atribuições e a exercida pelo TCU nos 
processos legislativos. Para a realização do paper, utiliza-
-se o método de abordagem indutivo, possuindo nature-
za descritiva e exploratória quanto aos fins e bibliográfica 
e documental em relação aos meios. Ao final, observa-se 
que a compreensão do TCU como órgão político depen-
de justamente do critério utilizado. Deste modo, conclui-
-se que: a) no que tange ao corpo de Ministros do TCU, a 
Constituição não impede, tampouco fomenta que o Tri-
bunal figure como político; contudo, a prática demonstra 
que se constitui como político, prevalecendo nomeações 
Abstract
The article seeks to investigate whether or not the Federal 
Audit Court (TCU) can be seen as a political body. There is 
a divergence between the adjectivation that is conferred to 
the Court (TCU), sometimes being called a technical organ, 
sometimes a political organ. The paper aims to investigate if 
TCU would have the political character, approaching three 
differentiated aspects: the composition of TCU members; 
the function exercised by the Court; the external influen-
ce on its attributions and the one exercised by the Federal 
Audit Court in the legislative processes. For the realization 
of the paper, the method of inductive approach is used, 
having descriptive and exploratory nature regarding the 
purposes and bibliographical and documentary as regards 
the means. In the end, it is observed that the understanding 
of TCU as a political organ depends precisely on the crite-
rion used. Thus, it is concluded that: a) Regarding the TCU 
members, the Constitution does not prevent or encourage 
the Court to appear as a political body. However, the prac-
tice shows that TCU is constituted as political, prevailing 
Como citar esse artigo/How to cite this article: CABRAL, Flávio Garcia. O Tribunal de Contas da União é um órgão político? Revista 
de Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. DOI: 10.5380/rinc.v7i1.71868.
* Professor e coordenador acadêmico da Escola de Direito do Ministério Público - EDAMP (Campo Grande-MS, Brasil). Doutor 
em Direito Administrativo pela PUC-SP (São Paulo-SP, Brasil). Mestre em Direito Constitucional e Teoria do Estado pela PUC-Rio. 
Mestre em Direito pela Universitat de Girona/Espanha. Professor de Direito Administrativo e Constitucional em cursos de Gra-
duação e Pós-Graduação. Procurador da Fazenda Nacional (atualmente Procurador-Chefe da Fazenda Nacional em Mato Grosso 
do Sul). E-mail: flaviocabral_@hotmail.com.
Revista de Investigações Constitucionais
ISSN 2359-5639
DOI: 10.5380/rinc.v7i1.71868
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 237
FLÁVIO GARCIA CABRAL
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SUMÁRIO
1. Introdução; 2. O dilema do TCU entre órgão político e órgão técnico; 3. Análise quanto aos membros 
do TCU; 3.1. Campo do dever-ser; 3.2. Campo do ser; 3.3. Conclusões parciais; 4. Análise quanto à atu-
ação/função do TCU; 4.1. Função política ou de governo; 4.2. Compatibilidade com a ordem jurídica 
brasileira; 4.3. Conclusões parciais; 5. Análise quanto à influência do e sobre o TCU; 5.1. O parecer das 
contas públicas (artigo 71, i); 5.2. Os trabalhos legislativos; 5.2.1. A constituinte de 87-88; 5.2.2. A alte-
rações da LINDB (Lei 13.655/2018); 5.3. Conclusões parciais; 6. Conclusão; 7. Referências.
1. INTRODUÇÃO
A compreensão e leitura acerca do funcionamento das instituições públicas é 
tarefa da mais alta relevância e importância, uma vez que, de maneira simplista, porém 
absolutamente acertada, a atuação dos entes públicos é direcionada, direta ou indire-
tamente, para os cidadãos daquela sociedade. Saber como funcionam as instituições 
públicas, quais suas funções e atuação, sua natureza, é pressuposto para se realizar jus-
tamente um controle, institucional e social, sobre elas e refletir criticamente acerca da 
necessidade de mudanças na sua forma de se conduzir.
Dentre as várias figuras da Administração Pública que poderiam ser objeto de 
um estudo que vise a compreender o seu funcionamento, uma que merece destaque é 
o Tribunal de Contas da União (TCU). Referida instituição superior de controle, que pa-
rece vir encontrando a cada dia um maior espaço no cenário institucional e ganhando 
visibilidade da sociedade, remonta à primeira República no Brasil, mais precisamente 
um ano antes, em 7 de novembro de 1890, ocasião na qual o então Ministro da Fazenda 
do Governo Provisório, Rui Barbosa, por meio do Decreto nº 966-A, criou o Tribunal de 
Contas, competindo a este, basicamente, o exame, revisão e julgamento dos atos con-
cernentes à despesa e receita do Brasil-República. A sua criação veio a ser confirmada 
por meio de inserção expressa no texto da Constituição de 1891.
Todas as demais Constituições brasileiras ao longo da história voltaram a prever 
a instituição de controle do TCU, alternando basicamente suas atribuições - ora limitan-
do-as, ora ampliando-as. Culmina-se, contudo, com o mais amplo rol de competências 
constitucionais previstas até hoje, por meio da Constituição de 1988.
com esse caráter; b) quando se pauta pela função exer-
cida, o TCU não é político; c) em relação à influência ex-
terna sofrida em alguma de suas atribuições, bem como 
a que exerce no processo legislativo, o TCU figura como 
órgão político.
Palavras-chave: Tribunal de Contas da União; ór-
gão político; ministros do TCU; função administrativa; 
discricionariedade.
appointments with a political character; b) when guided by 
the function performed, TCU is not political; c) in relation to 
the external influence suffered in some of its attributions, as 
well as the influence and participation that it exerts in the 
legislative process, TCU appears like a political organ.
Keywords: Federal Audit Court; political organ; justices of 
TCU; administrative function; discretion.
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Sem embargo da longa história da Corte de Contas brasileira, pairam dúvidas e 
questionamentos no que concerne à atuação deste órgão, bem como sobre sua fisio-
nomia e natureza.
Dentre os diversos questionamentos que permeiam a referida instituição, um 
que representa a problematização a ser investigada reside, então, em saber se o Tribu-
nal de Contas da União poderia ser encarado como um órgão político ou não.
De modo a desenvolver este artigo, a escrita será estruturada da seguinte forma: 
primeiramente se indicará justamente o impasse entre o TCU figurar como órgão políti-
co ou técnico. No capítulo seguinte, abordar-se-á o possível viés político no que tange 
à composição do TCU, apontando-se as normas constitucionais que versam sobre a se-
leção dos membrosda Corte e como isso tem ocorrido na prática. No terceiro capítulo 
se discorrerá sobre o aspecto político do TCU em relação à função que desempenha, 
apurando se o Tribunal exerce ou não a chamada função política ou de governo. Por 
derradeiro, investigar-se-á se a alcunha de político pode ser atribuída ao TCU levando-
-se em consideração a influência externa que sofre para o exercício de suas atribuições 
bem como a sua participação e ingerência no curso dos processos legislativos. Para 
isso, serão apresentadas algumas considerações sobre como tem ocorrido o exercício 
da competência do artigo 71, inciso I, da Constituição pelo TCU, bem como dois mo-
mentos legislativos nos quais o Tribunal teve participação: a Constituinte de 1987-88 e 
a edição da Lei nº 13.655/2018.
2. O DILEMA DO TCU ENTRE ÓRGÃO POLÍTICO E ÓRGÃO TÉCNICO
O Tribunal de Contas da União, instituição centenária no Brasil, é órgão que atua, 
conjuntamente com o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da Adminis-
tração Pública.
Em termos amplos, sua missão se refere ao controle dos gastos públicos, tendo 
tido, sob a égide da Constituição Federal de 1988, um rol de atribuições muito amplo, 
cabendo fiscalizar e julgar as contas de todos aqueles que, em certa medida, tiveram 
contato com patrimônio público.
Veja que para o desempenho de tão importante mister, de nítido caráter repu-
blicano, é fundamental a existência de um quadro de pessoal qualificado, aliado a uma 
estrutura física adequada, e uma série de prerrogativas inerentes aos cargos da Corte 
de Contas que permitam que as finalidades constitucionais sejam atendidas, sempre 
em atenção ao regime jurídico de Direito Público.
Para que o TCU alcance sua missão, dentro dos limites constitucionais que lhe 
são impostos, há a necessidade de uma atuação desempenhada com a seriedade que 
as atribuições constitucionais demandam. É nessa toada que o TCU é compreendido 
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«como órgão eminentemente técnico»1 ou ainda como um “órgão técnico especiali-
zado, detentor de competências constitucionais específicas de Órgão de fiscalização”.2 
Não obstante, com certa frequência a Corte de Contas é referida como um órgão 
político,3 questionando-se, por vezes, a lisura do Tribunal devido a seu envolvimento 
político.4 Diz-se ainda que o TCU, ocasionalmente, tem decidido por razões políticas5 ou 
ainda, sem esgotar as adjetivações, é chamado (desta vez sem um caráter desabona-
dor) de uma instituição político-administrativa.6
É aqui que reside a dicotomia que permeia o TCU: seria ele um órgão de caráter 
técnico ou seria cabível lhe imputar a qualificação de político?
Em coluna escrita em 2018, o Procurador de Contas Júlio Marcelo de Oliveira res-
salta justamente esse embate, ainda que focando em somente um aspecto do suposto 
viés político do TCU, assinalando que a Corte, ao tempo em que conta com quadro 
técnico cada vez mais capacitado, possui em sua composição uma predominância de 
membros de origem política, o que acaba por evidenciar o quanto a componente polí-
tica é deletéria em sua atuação.7
Evidente que a primeira indagação que se deve fazer é a respeito do que seria 
um órgão rotulado como técnico ou político. 
A problemática parece residir muito mais na nomenclatura do órgão como polí-
tico. O estudo da Política e suas implicações é temática que perpassa séculos de história 
e diversos entendimentos. A polissemia do vocábulo “político” faz com que se possa ter 
várias significações e compreensões na adjetivação.
Deste modo, ao se indagar se o TCU seria um órgão político ou não, precisa-se 
estabelecer critérios de análise acerca de que sentido o qualificador político está sendo 
empregado.
1 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Adi nº 2.597. Relator: Ministro Eros Roberto Grau. Diário de Justiça. 
Brasília, 17 ago. 2017.
2 ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. A verdadeira função do Tribunal de Contas da União no processo 
orçamentário. Revista TCU, Brasília, v.32, n.87, jan./mar. 2001, p.18
3 Vide DIÁRIO DE PERNAMBUCO. Tcu tem que deixar de ser um órgão político, dia líder de governo. Diá-
rio de Pernambuco. 06 out. 2015. Disponível: https://www.diariodepernambuco.com.br/app/noticia/politi-
ca/2015/10/06/interna_politica,602267/tcu-tem-que-deixar-de-ser-um-orgao-politico-diz-lider-do-governo.
shtml. Acesso em: 20 ago. 2019.
4 Vide RIBEIRO, Ana Paula. ‘TCU é playground de políticos fracassados’, diz Joaquim Barbosa. O Globo. 29 
ago. 2015. Disponível em: https://oglobo.globo.com/brasil/tcu-playground-de-politicos-fracassados-diz-joa-
quim-barbosa-17347428. Acesso em: 30 ago. 2019.
5 SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Arruda; MONTEIRO, Vera; ROSILHO, André. O valor das decisões 
do Tribunal de Contas da União sobre irregularidade em contratos. Revista Direito GV, v.13, n.3, set./dez. 2017, 
p. 878.
6 BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. Fórum Administrativo – FA, Belo 
Horizonte, a. 5, n. 47, jan. 2005.
7 OLIVEIRA, Júlio Marcelo de. O papel dos órgãos de controle externo no combate à corrupção. Consultor 
Jurídico. 23 out. 2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-out-23/papel-orgaos-controle-exter-
no-combate-corrupcao. Acesso em: 25 jun. 2019. 
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De início, exclui-se, para os fins deste trabalho, a compreensão do político como 
sendo algo inerente à atividade de direção suprema e geral do Estado, bem como, em 
um sentido subjetivo, os órgãos que são responsáveis por essa atividade.8 É nesse viés, 
por exemplo, que Miguel Seabra Fagundes faz uso do termo, ao mencionar que “fun-
ções políticas exercem todos os órgãos de cúpula do poder público”.9 Embora correta 
essa visão, não é com esta conotação que se faz referência ao TCU como sendo políti-
co. Ademais, não decorre maiores problematizações desta forma de encarar um órgão 
como político.
Dentre as variadas abordagens que se poderia realizar na busca pelo teor do 
adjetivo “político” atrelado ao Tribunal de Contas, a análise pode ser feita ao menos sob 
três óticas (distintas, mas que se mostram complementares): político referente a seu 
corpo (membros); político como referente à função que exerce; político como exercen-
te ou recebedor de influência/pressões políticas na sua atuação.
As consequências de ser considerado órgão político ou não dependerá de cada 
um dos focos tomados para se aferir o que se entende por «político». 
3. ANÁLISE QUANTO AOS MEMBROS DO TCU
A composição da Corte de Contas é elemento fundamental para se compreen-
der o funcionamento do órgão de controle e a dinâmica das relações jurídicas estabe-
lecidas. Afinal, é a estrutura conferida ao órgão, que inclui como são escolhidos os seus 
membros, que contribui na conformação do perfil da instituição.
A esse respeito, pode-se realizar duas análises distintas, embora correlatas, para 
investigar a estrutura dos membros do TCU: a) descrever o modelo prescritivo (campo 
do dever-ser) da Constituição vigente no Brasil da seleção dos membros do TCU; b) 
apurar como tem ocorrido de fato (campo do ser) a escolha dos membros. 
Sob esta vertente, denominar de político o órgão de controle diz respeito ao 
fato de que seus membros são (devem ser) oriundos de cargos políticos ou não. 
3.1. Campo do dever-ser
Em sua atual composição, o TCU é integrado por nove ministros,10 escolhidos de 
acordo com a distinção feita pelo §2º, ou seja, dois terços (6 ministros) indicados pelo 
8 ESCOLA, Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1990. V.I, p.16.
9 FAGUNDES, Miguel Seabra. A função política do Supremo Tribunal Federal. Revista de Direito Adminis-
trativo - RDA, Rio de Janeiro, v. 134, out./dez.1978, p.2.
10 Odete Medauar enxerga que para um aprimoramento da Corte de Contas brasileira seria benéfico se hou-
vesse um aumentona quantidade de membros do TCU, que deveriam ser auxiliados por um número maior 
de assistentes (MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública pelo Tribunal de Contas. Rev. Inf. Le-
gisl., Brasília. a.27, n.108, out./dez. 1990, p.126). Sobre a trajetória da composição do TCU ao longo da história 
Constitucional brasileira, Bruno Wilhelm Speck informa que o “número inicial de cinco membros com função 
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Congresso Nacional11-12 e um terço (três) indicado pelo Presidente da República, sendo 
que, neste segundo grupo, um deles indicado livremente pelo chefe do Executivo e os 
outros dois, de forma alternada, entre os agentes do Ministério Público junto ao TCU e 
os auditores do Tribunal. Note-se que, de acordo com a redação trazida pelo artigo 35 
do Regimento Interno do TCU, na vacância de algum dos ministros, a competência para 
a escolha será determinada de modo a manter a composição prevista no artigo 73 da 
Constituição.
A escolha dos Ministros, inclusive para a vaga de livre escolha do Presidente da 
República, não se encontra totalmente abrangida por uma absoluta discricionariedade, 
dispondo as normas constitucionais de alguns requisitos mínimos a serem atendidos. 
Como se observa, o §1º do artigo 73 exige requisitos temporais (mais de trinta e cinco e 
menos de sessenta e cinco anos de idade e mais de dez anos de exercício de função ou 
de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso III, 
do §1º do artigo 73 da CF/88) e requisitos substanciais (idoneidade moral e reputação 
ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de 
administração pública) para escolha dos membros do TCU.
Quanto ao primeiro requisito temporal, qual seja, a idade mínima de 35 anos, 
embora possa se mostrar, em uma primeira análise desatenta, incompatível com as re-
gras constitucionais brasileiras, que vedam a discriminação em razão da idade, perce-
be-se, como averbado por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes,13 que há razão de ser para 
esse limite etário, pois além de manter uma simetria com as exigências constitucionais 
ao Poder Judiciário, tem-se que a função a ser exercida demanda um maior nível de 
experiência, vivência e maturidade. A tendência na vigente ordem constitucional tem 
deliberativa havia sido reduzido para quatro em 1896. O número de nove membros de 1918 seria restringido 
para oito em 1931, em função de cortes gerais nos mecanismos de controle. Em 1935, a Lei Orgânica reduziria 
mais uma vez o número para sete ministros. Somente em 1949, esse número aumentaria outra vez para nove 
ministros, em função da nova Lei Orgânica do Tribunal, e seria, a partir de então, constante até os nossos dias” 
(SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União: o papel da instituição superior 
de controle financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 
2000, p. 58).
11 Válido destacar que embora a indicação de 6 (seis) Ministros seja feita pelo Congresso Nacional, quem de 
fato os nomeia é o Presidente da República, conforme se retira do disposto no artigo 84, inciso XV, da Cons-
tituição Federal. No entanto, a escolha feita pelo Congresso Nacional não está sujeita ao crivo da apreciação 
discricionária do Presidente da República, ao contrário do que ocorre na indicação feita pelo próprio Presiden-
te, cujos escolhidos precisam da aprovação do Senado Federal (artigo 52, III, b, da CF/88). Ressalve-se que esta 
aprovação pelo Senado, como levantado por Márcio Ferreira Kelles, tem se mostrado quase que automática, 
já que, em consulta realizada junto ao TCU, fora informado que não há até hoje qualquer registro de rejeição 
pelo Senado do nome indicado para Ministro do Tribunal (KELLES, Márcio Ferreira. Controle da administração 
pública democrática: Tribunal de Contas no controle da lrf. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.230).
12 Os procedimentos de escolha dos Ministros do TCU pelo Congresso encontram-se atualmente regulamen-
tados pelo Decreto Legislativo nº 6, de 22 de abril de 1993.
13 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunal de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 2.ed. Belo Ho-
rizonte: Fórum, 2008, p.671.
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sido, de fato, a nomeação de Ministros com idade bastante superior à mínima exigida,14 
sendo que a média de idade dos 20 Ministros nomeados durante a atual Constituição 
de 1988 foi de aproximadamente 55 anos. A idade máxima (65 anos) também se justi-
fica tendo em vista o próprio sistema jurídico brasileiro, uma vez que possui um forte 
caráter moralizador, evitando que ocorram indicações às vésperas de uma aposenta-
doria15 (que ocorre compulsoriamente aos 75 anos16), o que desvirtuaria o interesse 
público almejado.17 Neste diapasão, como salientado por Maria Rita Loureiro, Marco 
Antônio Carvalho Teixeira e Tiago Cacique Moraes, “isso reduziu práticas clientelistas 
comuns, anteriormente, de nomeação de correligionários políticos com idade próxima 
dos 70 anos, beneficiando-os, logo a seguir, com aposentadoria integral”.18
O debate mais acirrado surge quando se põem em pauta os requisitos subs-
tanciais de escolha dos Ministros. Há quem considere nestes requisitos, em particu-
lar se referindo à necessidade de idoneidade moral e reputação ilibada, conceitos de 
14 O Ministro Bruno Dantas foge da regra ao ser o membro mais jovem a tomar posse na história do TCU, com 
apenas 36 anos.
15 Na prática a média de idade de saída dos Ministros que chegaram a atuar no curso da Constituição de 1988 
alcançou a idade aproximada de 67 anos.
16 O limite de 75 anos para a aposentadoria compulsória dos Ministros do TCU passa a existir por meio da 
Emenda Constitucional nº 88/2015, que trouxe essa previsão em seu artigo 2º. Anteriormente a ela, o limite 
etário era de 70 anos.
17 Acerca do interesse público, cabível rememorar as colocações de Daniel Wunder Hachem, no sentido de 
que o termo pode ser compreendido em um sentido amplo e em sentido estrito. Na primeira conotação, en-
globam-se todos os interesses juridicamente protegidos (da coletividade e individuais), na forma de direitos 
subjetivos ou de interesses legítimos, permanecendo excluídos de suas fronteiras os interesses puros e simples 
e os interesses ilícitos, que configuram interesses privados. Na segunda visão, interesse público se refere ao 
interesse da coletividade em si mesma considerada (interesse geral), que pode, no caso concreto, prevalecer 
sobre interesses específicos (individuais e coletivos) igualmente protegidos pelo ordenamento jurídico, nos 
termos definidos pelo Direito positivo (HACHEM, Daniel Wunder. A dupla noção jurídica de interesse público 
em direito administrativo. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 
11, n. 44, abr./jun. 2011, p.104-105). Sobre o tema, ver também: GABARDO, Emerson. O princípio da supremacia 
do interesse público sobre o interesse privado como fundamento do Direito Administrativo Social. Revista de 
Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 4, n. 2, p. 95-130, maio/ago. 2017.
18 LOUREIRO, Maria Rita; TEIXEIRA, Marco Antônio Carvalho; MORAES, Tiago Cacique. Democratização e re-
forma do Estado: o desenvolvimento institucional dos tribunais de contas no Brasil recente. RAP – Revista de 
Administração Pública, Rio de Janeiro, 43(4), jul./ago. 2009, p.751.
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“razoável subjetividade”,19-20 já que seria possível a sua prova negativa,21 ou seja, a de-
monstração da não idoneidade e da não reputação ilibada, sendo eles, inclusive, mas 
rigorosos que outros conceitos jurídicos positivados, pois, ao prescindirem de registro, 
tornam inviável a ampla defesa e o contraditório no que concerneà consideração sobre 
a reprovabilidade de suas condutas e formas de agir.22 Entretanto, cabe fazer a ressalva 
de que exigências qualitativas, como idoneidade moral, conhecimentos profissionais 
e experiência profissional, constantes da Constituição, sempre deram ampla margem 
para interpretação, não constituindo um forte critério de pré-seleção profissional e, 
portanto, não rogaram mudar o perfil de indicações de candidatos do mundo político.23
Há que se notar, contudo, que essa forma de escolha de membros do TCU não 
lhe é exclusiva na Constituição vigente, podendo-se mencionar como paradigma, ain-
da que com algumas diferenças, a indicação dos membros do Supremo Tribunal Fede-
ral, nos termos do artigo 101 do texto constitucional. 
Tendo em vista o amplo espectro interpretativo dos requisitos qualitativos 
mencionados, a Constituição de 1988 trouxe outros mecanismos a fim de assegu-
rar o profissionalismo de seus membros (pelo menos parcela destes) e a autonomia 
19 Embora a assertiva de que é possível delimitar os que não possuam idoneidade e notável saber seja cor-
reta, ela não constitui uma verificação que salvaguarde um amplo leque interpretativo que põe em xeque a 
legitimidade de muitas escolhas. Por se tratar de um conceito indeterminado, sempre haverá uma “zona de 
penumbra” ou “zona cinzenta”, e que, no caso em tela, evidencia-se muito ampla se analisada isoladamente. 
Neste sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello averba que: “Suponha-se outra norma que admita a elevação 
a certos cargos de pessoas de ‘notável saber’. Esta qualificação ensancha o prosperar de análogas hesitações. 
Se é certo que não se porá em dúvida a presença de tal atributo em alguns casos muito salientes, e se é segura 
a negação de sua existência em outros tantos assim evidentes, entre as duas situações paradigmáticas vai 
mediar uma zona de incertezas” (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 33.ed. 
São Paulo: Malheiros, 2016, p.1001).
20 Guilherme Henrique de la Rocque Almeida traz à baila decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) (RE 
nº 167.137-TO), onde se decidiu que “os requisitos estatuídos no art.73, §’º, inciso II, da Constituição Federal 
vinculam o ato administrativo de nomeação aos parâmetros objetivados por nossa Lei Maior”. E prossegue 
afirmando que “Tal vinculação decorre de a norma em questão ter imposto ao administrador o dever de aferir, 
de forma objetiva, a compatibilidade da situação do nomeado às condições estabelecidas pela Constituição 
ou por normas infraconstitucionais” (ALMEIDA, Guilherme Henrique de la Rocque. Lei orgânica do Tribunal 
de Contas da União anotada. Normativos correlatos. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.74).
21 Há na história do TCU um único caso de rejeição de um nome para ocupar a função de Ministro, com base 
justamente nos fundamentos da idoneidade moral e reputação ilibada. Trata-se da indicação do Senador Luiz 
Otávio (PMDB-PA), feita pelo Senado em 2003, que, tendo em vista uma série de acusações a que respondia 
aquele parlamentar (principalmente a denúncia ofertada pelo Ministério Público em 2001, acusando-o da prá-
tica de falsidade ideológica e crime contra o sistema financeiro nacional, em razão da fraude perpetrada contra 
o BNDES no valor de treze milhões de reais), foi impugnada na Justiça, por meio de ação popular, e posterior-
mente, em 2006, foi rejeitada pela Câmara dos Deputados.
22 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunal de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 2.ed. Belo Ho-
rizonte: Fórum, 2008, p.671-672.
23 SPECK, Bruno Wilhelm; NAGEL, José. A fiscalização dos recursos públicos pelos tribunais de contas. In: SPE-
CK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da transparência: análise dos componentes de um sistema nacional de 
integridade. Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p.196.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 245
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
e independência da Corte de Contas.24 O primeiro mecanismo institucional existente 
refere-se à vinculação da nomeação de pelo menos dois membros do TCU aos profis-
sionais de carreira do próprio Tribunal (dentre auditores e integrantes do Ministério 
Público de Contas), que ingressaram naquela instituição mediante concurso público de 
provas e títulos, o que tende, em certa medida, a impedir nomeações de cunho exclusi-
vamente político, e garantir um maior profissionalismo de seus membros.
No que tange ao requisito substancial relativo aos notórios conhecimentos ju-
rídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública, apreciado 
em conjunto com o requisito temporal de exigência de 10 anos de exercício em função 
que demande aqueles requisitos de fundo, alguns pontos merecem consideração. O 
primeiro é de que a comprovação dos referidos requisitos não demanda a apresen-
tação de títulos específicos ou diplomas referentes a cursos naquelas áreas25, ou seja, 
exige-se conhecimento e não necessariamente formação. O segundo aspecto é de que 
os conhecimentos mencionados são alternativos e não necessariamente aditivos. Con-
forme expõe Francisco Eduardo Carrilho Chaves,26 deve-se ler o rol de conhecimentos 
utilizando-se a conjunção “ou” e não “e”, porquanto seria exigência demasiadamente 
excessiva demandar do candidato ao cargo de Ministro notórios conhecimentos jurídi-
cos e contábeis e econômicos e financeiros e de administração pública. Por fim, nesta 
mesma linha, também não se exige que os dez anos de atividade ocorram em somente 
uma das áreas ventiladas, podendo haver a mescla entre elas para a complementação 
do período exigido27 (na verdade, torna-se mais interessante que os Ministros tenham 
uma visão sistêmica das áreas e temas pertinentes aos seus ofícios). 
Por último, vê-se que o §3º do artigo constitucional ora em estudo versa so-
bre as prerrogativas, garantias, impedimentos, vencimentos e vantagens dos membros 
do TCU, equiparando-os aos Ministros do Superior Tribunal de Justiça.28 Note-se que 
a outorga, aos Tribunais de Contas e Controladorias de garantias e impedimentos da 
Magistratura também se encontra presente, por exemplo, em países como Itália, Es-
panha, França e Portugal.29 Ademais, a Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/92) disciplina 
24 COUTINHO, Doris de Miranda; SANTOS, Aline Sueli de Salles. O papel do Tribunal de Contas frente à ac-
countability. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 18, n. 72, p. 
209-233, abr./jun. 2018. p. 216.
25 DECOMAIN, Pedro Roberto. Tribunais de Contas no Brasil. São Paulo: Dialética, 2006, p.68-69.
26 CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle externo da gestão pública: a fiscalização pelo legislativo e 
pelos tribunais de contas. 2.ed. Niterói: Impetus, 2009, p.237.
27 CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle externo da gestão pública: a fiscalização pelo legislativo e 
pelos tribunais de contas. 2.ed. Niterói: Impetus, 2009, p.237.
28 Já em 1963 o Supremo Tribunal Federal entendia ser válida a equiparação de garantias e vedações entre 
membros do Poder Judiciário e do TCU, editando a Súmula nº 42, que prevê: “É legítima a equiparação de juízes 
do Tribunal de Contas, em direitos e garantias, aos membros do Poder Judiciário”.
29 CITADINI, Antônio Roque. O controle externo da Administração Pública. São Paulo: Max Limonad, 1995, 
p.75. Para maiores considerações sobre a perspectiva comparada das Cortes de Contas, confira-se CARVALHO, 
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.246 
de forma explícita as garantias e prerrogativas dos Ministros em seus incisos do artigo 
73, parágrafo único (vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade de vencimentos e 
aposentadoria com proventos integrais), bem como as vedações no artigo 74.30
3.2. Campo do ser
A intervenção política na escolha dos membros do TCU é comumente criticada 
por especialistas,31 já que, em tese, afeta consideravelmente a independência da Corte 
deContas,32 uma vez que quem será fiscalizado escolhe o fiscalizador. Como destaca-
do por Bruno Wilhelm Speck e José Nagel,33 a politização na indicação dos membros, 
nomeados pelos Poderes Legislativo e Executivo, traz “o risco de que essas indicações 
sejam influenciadas por critérios de conveniência política”. 
Aqueles mesmos autores34 indicam que, quando se exige para a nomeação uma 
cooperação entre os Poderes, como ocorre na situação brasileira, a politização tende, 
Fábio Lins de Lessa; RODRIGUES, Ricardo Schneider. O Tribunal de Contas no Brasil e seus congêneres euro-
peus: um estudo comparativo. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, 
ano 18, n. 71, p. 225-248, jan./mar. 2018 e CABRAL, Flávio Garcia. O Tribunal de Contas da União na Consti-
tuição Federal de 1988. São Paulo: Verbatim, 2014, p.75-96.
30 “Art. 74. É vedado ao ministro do Tribunal de Contas da União:
I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de magistério;
II - exercer cargo técnico ou de direção de sociedade civil, associação ou fundação, de qualquer natureza ou 
finalidade, salvo de associação de classe, sem remuneração;
III - exercer comissão remunerada ou não, inclusive em órgãos de controle da administração direta ou indireta, 
ou em concessionárias de serviço público;
IV - exercer profissão liberal, emprego particular, comércio, ou participar de sociedade comercial, exceto como 
acionista ou cotista sem ingerência;
V - celebrar contrato com pessoa jurídica de direito público, empresa pública, sociedade de economia mista, 
fundação, sociedade instituída e mantida pelo poder público ou empresa concessionária de serviço público, 
salvo quando o contrato obedecer a normas uniformes para todo e qualquer contratante;
VI - dedicar-se à atividade político-partidária”.
31 “E é lógico-dedutivo que, se laços de afinidade ou intimidade existirem, tornará viciado todo o processo de 
escolha, a toda evidência” (KELLES, Márcio Ferreira. Controle da administração pública democrática: Tribu-
nal de Contas no controle da lrf. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.233).
32 Já na fase da Constituinte, muitos parlamentares levantaram essa questão, querendo afastar a indicação 
dos membros do TCU pelo Poder Executivo. Tire-se como exemplo o discurso do constituinte Adhemar de 
Barros Filho, na fase de deliberação da Comissão de Sistematização, onde consignou: “Por mais honoráveis que 
sejam os membros do Tribunal de Contas, as indicações provenientes da Presidência da República vão revelar 
algum tipo de ligação, algum tipo de responsabilidade, algum tipo de gratidão, o que empobrece o exercício 
da função fiscalizadora. Entendo que esta exige a mais total isenção por parte de outro poder para que a fun-
ção fiscalizadora se exerça com imparcialidade” (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia 
Nacional Constituinte. Ata da 32ª Reunião Extraordinária (29 de outubro de 1987). Brasília: Centro Gráfico 
do Senado Federal, 1987-1988, p.870).
33 SPECK, Bruno Wilhelm; NAGEL, José. A fiscalização dos recursos públicos pelos tribunais de contas. In: SPE-
CK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da transparência: análise dos componentes de um sistema nacional de 
integridade. Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p.237.
34 SPECK, Bruno Wilhelm; NAGEL, José. A fiscalização dos recursos públicos pelos tribunais de contas. In: SPE-
CK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da transparência: análise dos componentes de um sistema nacional de 
integridade. Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p.237.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 247
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
prima facie, a ser atenuada. No entanto, revêem a premissa transcrita, tendo em vista 
que nos regimes políticos modernos – novamente como verificado no Brasil – um go-
verno eficiente necessita de bases legislativas fortes para poder governar, razão pela 
qual, a independência entre os poderes resta diminuta, não garantindo necessaria-
mente uma escolha despolitizada. Assim, nos termos políticos vivenciados pelo Brasil, 
de coligações partidárias, alternâncias de filiação dos políticos entre os partidos, um 
atrelamento inconteste entre Executivo e Legislativo, o fato de estar nas mãos do Le-
gislativo a escolha da maioria dos membros do TCU, perde um pouco de sua relevância 
e eficácia.
Outra questão decorrente da politização da nomeação dos membros do TCU 
se refere aos financiamentos de campanha eleitoral por empresas privadas. Tendo os 
Ministros do TCU ocupado cargos políticos anteriormente à sua nomeação ao Tribu-
nal35 (como ocorre de fato com a maioria dos membros), não se torna improvável que 
muitas das empresas ou grupos empresariais que financiaram suas prévias campanhas 
eleitorais sejam eventualmente objeto de fiscalização pelo TCU, o que põe em xeque a 
impessoalidade para análise dos referidos processos pelos membros da Corte.
Há, em especial com a Constituição de 1988, uma forte inclinação doutrinária 
propondo uma melhoria na indicação dos membros do Tribunal,36 a fim de prezar pela 
autonomia e independência de seus membros, sendo a escolha realizada por meio 
de concurso público37-38 uma robusta tendência que vem sendo defendida. Nessa li-
nha ideológica, Odete Medauar39 propõe que “melhor seria que a indicação ocorresse 
35 Criticando essa nomeação de parlamentares por parlamentares, Charles Pessanha escreveu: “Ao optar por 
nomear ministros sem a necessária afinidade com as atividades-fim do controle externo, a Câmara dos De-
putados e o Senado Federal deixaram de contribuir para o aprimoramento técnico do corpo deliberativo do 
TCU. Com a indicação preferencial de ex-parlamentares, o Congresso Nacional tornou redundante a dimensão 
política do controle” (PESSANHA, Charles. Controle externo: a função esquecida pelo Legislativo no Brasil. In: 
SCHWARTZMAN, Luisa Farah; SCHWARTZMAN, Isabel Farah; SCHWARTZMAN, Felipe Farah; SCHWARTZMAN, 
Michel Lent (Orgs.). O sociólogo e as políticas públicas: ensaio em homenagem a Simon Schwartzman. Rio 
de Janeiro: FGV, 2009, p.257).
36 Fabrício Motta sustenta que, embora não seja possível apontar qual a composição mais adequada para as 
Cortes de Contas, dificilmente haveria um modelo mais inadequado do que o atual modelo brasileiro. Para ele, 
deveria haver uma reformulação constitucional de modo a predominar os aspectos técnicos sobre o político 
(MOTTA, Fabrício. Julgamento dos prefeitos municipais: apreciação crítica da mudança imposta pelo Supremo 
Tribunal Federal. Fórum Municipal & Gestão das Cidades – FMGC, Belo Horizonte, ano 4, n. 15, jul./set. 2016, 
p.43).
37 Conforme se assinalará mais a frente, essa proposta (indicação por concurso público), pelo menos para 
parcela dos membros do TCU, fez parte dos debates na Constituinte brasileira de 87-88.
38 A utilização de concurso para a escolha dos membros das Cortes de Contas mostra-se como técnica de 
pouco utilização nos países estrangeiros, podendo-se mencionar como exceção a Itália, onde os juízes de con-
tas das instâncias inferiores são recrutados por concurso, ou ainda a escolha de alguns membros da Cours des 
Comptes francesa (CITADINI, Antônio Roque. O controle externo da Administração Pública. São Paulo: Max 
Limonad, 1995, p.74-75). 
39 MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública pelo Tribunal de Contas. Rev. Inf. Legisl., Brasília. 
a.27, n.108, out./dez. 1990, p.126.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.248 
mediante concurso público40 de títulos e provas, dentre portadores de diploma de cur-
so superior, nas áreas de direitos, administração, economia ou ciências contábeis, reali-
zado por integrantes de tribunais do Poder Judiciário”.
No Tabela 1 colacionada a seguir é possível verificar o perfil dos Ministros do 
TCU que chegaram a atuar durante a Constituição de 1988, restando evidente que a 
maioria dos membros possuía atrelamentos políticos antes de ingressarnos quadros 
do Tribunal.
TABELA 1 - QUADRO DE INFORMAÇÕES SOBRE OS MINISTROS DO TCU QUE ATUARAM 
DURANTE A CONSTITUIÇÃO DE 198841
NOME DO 
MINISTRO
FORMAÇÃO 
ACADÊMICA
DATA DE 
ADMISSÃO
DATA DA 
APOSENTA-
DORIA
GOVER-
NO DA 
ADMIS-
SÃO
OCUPAÇÃO 
ANTES DA 
NOMEAÇÃO
1 ANA AR-
RAES
Graduação em 
Direito 30/09/2011 EM EXERCÍCIO
Dilma 
Rous-
seff
A d v o g a d a ; 
Deputada Fe-
deral.
2 AROLDO 
CEDRAZ
Técnico em 
Contabilidade; 
G r a d u a ç ã o , 
Mestrado e 
Doutorado em 
Medicina Vete-
rinária.
03/01/2007 EM EXERCÍCIO Lula Deputado Fe-
deral.
3 AUGUSTO 
NARDES
Graduação em 
Administração 
de Empresas; 
Especialização 
em Política 
do Desen-
volvimento e 
Estatística do 
Trabalho; Mes-
trado em Estu-
dos do Desen-
volvimento.
20/09/2005 EM EXERCÍCIO Lula
Vereador; De-
putado Esta-
dual; Deputa-
do Federal.
40 Encontra-se em tramitação a Proposta de Emenda Constitucional nº 02/2018 que altera a forma de seleção 
dos Ministros dos Tribunais de Contas no Brasil, prevendo a indicação de dois membros pelo Presidente da 
República, dentre os integrantes do corpo de auditores e procuradores do Ministério Público de Contas, e o 
restante por meio de concurso público de provas e títulos.
41 Tabela elaborada pelo autor.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 249
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
4 BENJAMIN 
ZYMLER
Graduação em 
E n g e n h a r i a 
Elétrica e Direi-
to; Mestrado 
em Direito e 
Estado.
11/09/2001 EM EXERCÍCIO FHC
E n g e n h e i r o 
Eletricista; Au-
ditor e Minis-
tro Substituto 
do TCU.
5
BRUNO 
DANTAS 
NASCI-
MENTO ¹
G r a d u a ç ã o 
em Direito; 
M e s t r a d o , 
Doutorado e 
Pós-doutorado 
em Processo 
Civil.
13/08/2014 EM EXERCÍCIO
Dilma 
Rous-
seff
Consultor Le-
gislativo do 
Senado; Con-
sultor Geral 
do Senado; 
Conselheiro 
do Conse-
lho Nacional 
do Ministé-
rio Público; 
Conselheiro 
do Conselho 
Nacional de 
Justiça.
6
JOSÉ 
MUCIO 
MONTEI-
RO FILHO
Graduação em 
E n g e n h a r i a 
Civil.
20/10/2009 EM EXERCÍCIO Lula
Engenheiro; 
Prefeito de 
Rio Formoso 
–PE; Secretá-
rio de Estado; 
Deputado Fe-
deral; Ministro 
de Estado.
7
RAIMUN-
DO CAR-
REIRO
Graduação em 
Direito. 14/03/2007 EM EXERCÍCIO Lula Vereador.
8
VITAL DO 
RÊGO 
FILHO
Graduação em 
Medicina e Di-
reito.
22/12/2014 EM EXERCÍCIO
Dilma 
Rous-
seff
V e r e a d o r ; 
Deputado Es-
tadual; Depu-
tado Federal; 
Senador.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.250 
9
WALTON 
ALENCAR 
RODRI-
GUES
Graduação em 
Direito; 
Mestrado em 
Direito Públi-
co.
13/04/1999 EM EXERCÍCIO FHC
Analista Le-
gislativo do 
Senado Fede-
ral; Advoga-
do; Promotor 
de Justiça no 
MPDF; Pro-
curador da 
R e p ú b l i c a ; 
Pr o c u r a d o r, 
S u b p r o c u -
r a d o r - G e r a l 
e Procura-
dor-Geral do 
Ministério Pú-
blico junto ao 
TCU.
10
ALBERTO 
HOF-
FMANN
Técnico em 
Contabilidade; 
Graduação em 
Economia.
18/05/1983 12/03/1990
João 
Figuei-
redo
Deputado Es-
tadual; Secre-
tário Estadual; 
D e p u t a d o 
Federal; Sena-
dor.
11
LUCIANO 
BRANDÃO 
ALVES DE 
SOUZA
Graduação em 
Ciências e Le-
tras; Gradua-
ção em Enge-
nharia Civil.
08/12/1977 24/06/1994 Ernesto 
Geisel
Diretor-Geral 
da Câmara 
dos Deputa-
dos.
12
ÉLVIA 
LORDELLO 
CASTELLO 
BRANCO
Graduação em 
Ciências Jurídi-
cas e Sociais.
10/09/1987 06/06/1995 José 
Sarney
Juíza do Tra-
balho Subs-
tituta do TRT 
da 1º Região; 
Procuradora-
-Geral junto 
ao Tribunal de 
Contas do DF. 
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 251
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
13
OLAVO 
DRUM-
MOND
Graduação em 
Direito. 13/06/1990 31/08/1995
Fer-
nando 
Collor
D e p u t a d o 
Estadual e 
Suplente de 
D e p u t a d o 
Federal; Con-
selheiro do 
Tribunal de 
Contas do Es-
tado de São 
Paulo.
14
PAULO 
AFONSO 
MARTINS 
DE OLIVEI-
RA
Graduação em 
Ciências e Le-
tras e em Ciên-
cias Jurídicas e 
Sociais.
08/11/1988 03/10/1997 José 
Sarney
Funcionár io 
da Câmara 
dos Deputa-
dos.
15
FERNAN-
DO GON-
ÇALVES
Graduação em 
Direito. 15/06/1982 16/04/1998
João 
Figuei-
redo
Vereador; De-
putado Fede-
ral.
16
CARLOS 
ÁTILA 
ÁLVARES 
DA SILVA
Graduação em 
Ciências Jurídi-
cas e Sociais.
12/03/1985 18/12/1998 José 
Sarney
D i p l o m a t a 
de Carreira; 
Secretário de 
Imprensa e 
Divulgação da 
Pr e s i d ê n c i a 
da Republica.
17 HOMERO 
SANTOS
Graduação em 
Ciências Jurídi-
cas e Sociais.
31/10/1988 17/06/1999 José 
Sarney
Vereador; De-
putado Esta-
dual; Deputa-
do Federal.
18
ADHEMAR 
PALADINI 
GHISI
Graduação em 
Ciências Jurídi-
cas e Sociais.
06/03/1985 16/01/2001 José 
Sarney
Deputado Es-
tadual; Depu-
tado Federal.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.252 
19
BENTO 
JOSÉ 
BUGARIN
G r a d u a ç ã o 
em Direito e 
Filosofia; Es-
pecia l ização 
em Adminis-
tração Pública; 
Doutorado em 
Finanças Públi-
cas (Tributos).
09/11/1995 30/04/2001 FHC
Conselheiro 
Substituto do 
Tribunal de 
Contas do DF; 
Auditor e Mi-
nistro Substi-
tuto do TCU.
20
IRAM DE 
ALMEIDA 
SARAIVA
Graduação em 
História e Di-
reito.
17/08/1994 25/08/2003 Itamar 
Franco
V e r e a d o r ; 
Deputado Es-
tadual; Depu-
tado Federal; 
Senador.
21
HUMBER-
TO GUI-
MARÃES 
SOUTO
Contabil ista; 
Graduação em 
Direito.
24/08/1995 02/06/2004 FHC
Vereador; De-
putado Esta-
dual; Deputa-
do Federal.
22 ADYLSON 
MOTTA
Graduação em 
Odontologia e 
Direito.
20/01/1999 23/08/2006 FHC
Deputado Es-
tadual; Chefe 
da Casa Civil 
do Governo 
do Estado do 
Rio Grande do 
Sul; Deputado 
Federal.
23
GUILHER-
ME PAL-
MEIRA
Graduação em 
Ciências Jurídi-
cas e Sociais.
04/08/1999 13/11/2008 FHC
D e p u t a d o 
Estadual; Go-
vernador do 
Estado de Ala-
goas; Sena-
dor; Prefeito 
Municipal de 
Maceió-AL.
24
MARCOS 
VINICIOS 
RODRI-
GUES 
VILAÇA
Graduação em 
Ciências Jurí-
dicas e Sociais; 
Mestrado em 
Direito.
19/04/1988 26/06/2009 José 
Sarney
Diretor da Cai-
xa Econômica 
Federal; Se-
cretário de Es-
tado; Suplen-
te de Senador.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 253
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
25
UBIRATAN 
DINIZ 
AGUIAR
Graduação em 
Ciências Jurídi-
cas e Sociais.
02/05/2001 09/09/2011 FHC
Vereador; De-
putado Esta-
dual; Deputa-
do Federal.
26 VALMIR 
CAMPELO
Graduação em 
Comunicação 
Social.
13/11/1997 07/04/2014 FHC
D e p u t a d o 
Federal; Sena-
dor.
27 JOSÉ 
JORGE
G r a d u a ç ã o 
em Engenha-
ria Mecânica 
e Economia; 
Especialização 
em Estatística; 
Mestrado em 
Ciências.
03/02/2009 18/11/2014 Lula
Secretário de 
Estado; Minis-
tro de Estado; 
D e p u t a d o 
Federal; Sena-
dor.
Apesar de o texto constitucional não fazer nenhuma exigência quanto à origem 
dos seus Ministros, a prática demonstra que o Tribunal costuma abrigar os pares dos 
membros do Congresso, bem como ex-ocupantes de diversos cargos de natureza polí-
tica, como parlamentares ou Secretários e Ministros de Estado.
Do corpo de Ministros atualmente em exercício, há cinco ex-deputados fede-
rais, um ex-vereador, dois Ministros oriundos das carreiras atreladas ao TCU (Procurador 
de Contas e Auditor), por exigência constitucional, e um ex-servidor público do Poder 
Legislativo.
Embora não seja o objeto da pesquisa, interessante notar que este perfil de no-
meações se reproduz em todos os Tribunais de Contas do Estado. 42 Conforme pesquisa 
42 A respeito das indicações políticas em todos os Tribunais de Contas, Júlio Marcelo de Oliveira traz a consta-
tação que se segue: “A experiência histórica, entretanto, demonstrada empiricamente, revela que a indicação 
política permite a captura do órgão pelos grupos políticos dominantes, o que produz órgãos que tendem a 
ser lenientes, omissos ou menos rigorosos com os gestores integrantes desse grupo de domínio, sem falar no 
risco de corrupção no próprio tribunal, que não pode ser subestimado, comorevelaram as operações da Polícia 
Federal Quinto do Ouro, Rodoleiros, Ararath e a própria operação Lava Jato, que deu início a investigação de 
alguns ministros do próprio TCU, suspeitos de participação em condutas criminosas. A indicação política, seja 
pelo Parlamento, seja pelo chefe do Poder Executivo, tem servido a algumas aberrações na composição dos tri-
bunais de contas brasileiros. Há conselheiros sem curso superior. Outros com formação totalmente divergente 
do exigido, como odontologia. Há ainda as bizarras indicações de pessoas processadas por improbidade admi-
nistrativa ou criminalmente por crimes contra a administração, até com condenação em segunda instância e 
há casos de compra de vaga de conselheiro mediante pagamento pela antecipação de aposentadoria de outro 
conselheiro, estando já acertado politicamente quem vai ocupar a cadeira de magistrado de contas. Quem se 
dispõe a pagar por vaga de conselheiro pretende obter retorno para seu criminoso investimento” (OLIVEIRA, 
Júlio Marcelo de. O papel dos órgãos de controle externo no combate à corrupção. Consultor Jurídico. 23 out. 
2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-out-23/papel-orgaos-controle-externo-combate-cor-
rupcao. Acesso em: 25 jun. 2019).
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.254 
realizada por Audálio José Pontes Machado, até o ano de 2017, de um total de 186 
Conselheiros existentes entre os Tribunais de Contas estaduais no Brasil, 126 (67,7%) 
são de origem majoritariamente política, vindos de cargos eletivos ou de direção e as-
sessoramento aos governos estaduais, 51 (27,5%) eram servidores públicos e 9 (4,8%) 
foram nomeados em função especialmente das relações familiares com governadores 
ou grandes famílias políticas dentro dos estados. Como conclui o autor, “as indicações 
políticas estão contidas nas regras do jogo”.43
Em síntese, embora a gestão de uma instituição de relevância e porte como o 
TCU necessite de uma pluralidade em sua composição, que não reproduza exclusiva-
mente e simplesmente conhecimentos técnicos,44 a forma como se tem feito a escolha 
dos seus membros (da mesma maneira como ocorre nos Tribunais de Contas subna-
cionais) torna duvidosa a sua imparcialidade. Os Tribunais de Contas, em razão de suas 
atribuições e competências constitucionalmente previstas, ocupam papel de destaque, 
devendo atuar de forma autônoma, independente, imune a pressões e ingerências de 
qualquer dos três Poderes, sob pena de se tornarem somente “departamentos subme-
tidos ao interesse do Governo e, portanto, incapazes de fiscalizá-lo”.45 Ainda que não 
fosse possível apontar nenhuma conduta dos membros do TCU indicadora de favore-
cimentos ou rigores excessivos em relação aos fiscalizados, em razão de seu passado 
político, a forma como de fato ocorrem as nomeações faz com que paire sobre a insti-
tuição uma desconfiança generalizada, desacreditando os trabalhos da Corte.
3.3. Conclusões parciais
Sob este primeiro escrutínio, referente à composição do TCU, observa-se que, 
na esfera do dever-ser, não há que se falar em um Tribunal necessariamente político. O 
delineamento constitucional vigente, ainda que confira a escolha dos membros do TCU 
aos representantes do Legislativo e Executivo, o faz colocando requisitos mínimos, a 
semelhança do que ocorre com os Ministros do Supremo Tribunal Federal.
Veja que ao mesmo tempo que a Constituição não indica um perfil necessaria-
mente político ao corpo de membros do TCU, também não impede que assim o seja. 
Desde que cumpridos os requisitos mínimos, não há nenhuma vedação a que os Minis-
tros do TCU sejam ex-ocupantes de cargos políticos (ainda que essa situação não seja 
43 MACHADO, Audálio José Pontes. Tribunais de Contas Estaduais: indicações, perfil dos conselheiros e 
autonomia das instituições. 2017. 82 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Ciência Política, Universidade Federal 
de Pernambuco, Recife, 2017, p.40.
44 CABRAL, Flávio Garcia. O TCU na Constituinte de 87-88: a estruturação da Corte de Contas. In: VIEIRA, Bruno 
Soeiro; OLIVEIRA, Frederico Antonio Lima de (Orgs.). Direito Público Contemporâneo: ensaios críticos. Volu-
me II. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p.188. 
45 GUIMARÃES, Edgar. O controle das licitações pelos Tribunais de Contas. Fórum de Contratação e Gestão 
Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 59, dez. 2006. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/
PDI0006.aspx?pdiCntd=38550>. Acesso em: 10 jul. 2019.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 255
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
desejável, tendo em vista as críticas já lançadas no item precedente, em especial razão 
pelo fato de que serão os Ministros responsáveis por fiscalizar e julgar justamente, den-
tre outros, ocupantes de cargos políticos, pondo em xeque a imparcialidade e isenção 
no momento da tomada de decisões).
Quando se lança o olhar para a aplicação da norma constitucional, no âmbito 
do ser, a história constitucional brasileira evidencia, neste aspecto, o viés político do 
TCU. Ainda que não haja essa exigência constitucional, a grande maioria dos Ministros 
do TCU (cujo modelo acaba sendo seguido pelos Tribunais de Contas dos Estados) ocu-
pava, anteriormente a sua indicação, cargos políticos, sendo praxe a nomeação pelo 
Congresso de seus pares para ocupar o cargo de Ministro. 
4. ANÁLISE QUANTO À ATUAÇÃO/FUNÇÃO DO TCU
Existe um outro viés de análise a ser feito no que tange à aferição do caráter 
político ou não do Tribunal de Contas da União. Assim, pode-se falar, de outra maneira, 
se a função desempenhada pela Corte de Contas mostra-se política ou não. 
Ao se referir ao exercício de uma função, na ordem jurídica ela é comumente 
trabalhada sob duas vestes ímpares (ainda que não incompatíveis): na primeira, indica 
certa espécie de poder; na segunda, reporta-se a uma forma de atividade.46
Sem prejuízo da possibilidade de convivência de ambas as acepções, para o Di-
reito Administrativo contemporâneo, em particular no sistema jurídico brasileiro estru-
turado pela Constituição de 1988, o foco da função deve ser voltado com mais vigor 
para o exercício de uma atividade e não para o imaginário do poder.47
É nesse sentido então, da ideia de função se referindo à forma da atividade es-
tatal, é dizer, à maneira pela qual o exercício das atribuições é desempenhado,48 que a 
indagação que se busca esclarecer é se existiria uma quarta função estatal, denomina-
da de função política, que seria desempenhada pelo TCU.
4.1. Função política ou de governo
A criação de uma função tida como política ou de governo, ao lado das demais 
funções estatais estruturadas por Montesquieu (jurisdicional, legislativa e executiva), 
remete invariavelmente ao cenário francês.
Como narra Odete Medauar, a decisão mais célebre é o «arret Laffite”, de maio de 
1822, que tratava da seguinte questão: Napoleão havia concedido à Princesa Borghese 
46 MODESTO, Paulo. Função Administrativa. Revista do Serviço Público, Brasília, v.46, n.2-3, mai./dez. 1995, 
p.101.
47 CABRAL, Flávio Garcia. O conteúdo jurídico da eficiência administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2019, 
p.189.
48 FRAGA, Gabino. Derecho administrativo. 40.ed. México: Porrúa, 2000, p.26.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
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uma renda de 670.000 francos, que posteriormente foi transferida pela Princesa ao ban-
queiro Laffite; não pagas as rendas vencidas, desde o retomo dos Bourbons, uma Lei 
de janeiro de 1816 privou todos os membros da família Bonaparte dos bens havidos a 
título gratuito e entre estes a renda em questão; Laffite, que havia adquirido o crédito, 
depois de reclamar ao governo, ingressou com ação perante o Conselho de Estado, 
para que lhe fossem pagas as rendas, ao menos até a data da lei de 1816. O Conselho de 
Estado deixou de apreciar o fundo da questão, alegando o seu caráter político.49 
Outrassentenças do Conselho de Estado, do mesmo período, indicam o cará-
ter político dos atos, podendo-se citar: “Duchesse de Saint Lieu” (1838), “Prince Louis” 
(1844), “Artentau” (1834)”. Nessas decisões, os casos se referem, como regra, a medidas 
adotadas contra membros de antigas dinastias ou aplicação de convenções diplomá-
ticas. No Segundo Império, tais sentenças estendem-se a outros campos: sequestro de 
livros e periódicos; fatos de guerra; medidas de segurança pública; medidas de polícia 
sanitária.50
Vê-se que o marco caracterizador dessa função estatal seria a impossibilida-
de51 do controle exercido pelo Poder Judiciário sobre certos atos praticados pelo Es-
tado. Como aponta Paul Duez, em obra essencial sobre o assunto, o ato do governo 
implica a impossibilidade de o juiz controlar sua legalidade e, às vezes, de realizar sua 
interpretação.52
No mesmo sentido é a definição trazida por José Cretella Júnior, ao conceituar 
ato de governo ou ato político como toda “manifestação de vontade do poder público 
que, por sua condição toda especial, escapa à revisão do Poder Judiciário”.53
Dentro dessa perspectiva, surgem teorias que buscam identificar que tipos de 
atos estariam abrangidos pela chamada função política ou de governo.
Assim, pode-se mencionar três principais teorias sobre a questão: a) Teoria do 
móvel político, segundo a qual os atos de governo seriam procedimento de alta polí-
tica, cujas razões políticas não seriam passíveis de controle pelo Poder Judiciário54. Em 
outras palavras, fosse qual fosse o objeto material do ato, sempre que os governan-
tes o ditassem em função de um fim político, o ato deixava de ser administrativo e se 
49 MEDAUAR, Odete. Ato de governo. Revista de Direito Administrativo – RDA, Rio de Janeiro, n.191, jan./
mar. 1993, p.70.
50 MEDAUAR, Odete. Ato de governo. Revista de Direito Administrativo – RDA, Rio de Janeiro, n.191, p. 67-
85, jan./mar. 1993, p.70.
51 “La formulación de la teoría de la función gubernativa o de gobierno, ha dado lugar, por otro lado, a que se 
sostenga que todos os determinados actos de esa actividad, por su índole y naturaleza propia, están exentos de 
revisión judicial, sobre la base de la amplia discrecionalidad gubernativa que en ellos se ejerce, no puede ni debe 
ser sustituída por el juicio del Poder Judicial” (ESCOLA, Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. 
Buenos Aires: Depalma, 1990. V.I, p.16).
52 DUEZ, Paul. Les actes de gouvernement. Paris: Dalloz, 2006, p.17.
53 CRETELLA JR., José. Teoria do ato de governo. Revista Inf. Legisl., Brasília, a.24, n.95, jul./set. 1987, p.73.
54 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p.152-153.
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O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
convertia em político, tornando-se, desta maneira, isento do controle contencioso-ad-
ministrativo;55 b) Teoria da natureza ou lista jurisprudencial, que busca identificar uma 
natureza para os atos políticos ou de governo, utilizando-se como critério o estabeleci-
mento de uma lista jurisprudencial de hipóteses nas quais haveria a função de governo, 
elaborada pelo Conselho de Estado.56 Tal teoria passa a ser seguida com o abandono da 
teoria do móvel político, que foi adotada até 1875, quando se estabeleceu o sistema de 
jurisdição delegada (desde 1872), reconhecendo ao Conselho de Estado sua total inde-
pendência. Por conseguinte, houve o rechaço da teoria do móvel político no julgamen-
to do caso conhecido por arrêt Prince Napoleón;57 c) Teoria da discricionariedade, no 
sentido de que a função política seria aquela exercida com “ampla discricionariedade”, 
o que ocorreria em menor escala para os atos administrativos.58
4.2. Compatibilidade com a ordem jurídica brasileira
Apesar da origem francesa da função política ou governamental, certo é que 
esta construção acabou por ser incorporada por diversos doutrinadores de outros paí-
ses, inclusive o Brasil59 (ainda que com certas mudanças). 
No entanto, ao menos atualmente, essa concepção de função de governo ou 
política tem sofrido rechaço por diversos autores brasileiros. Como se viu, as Consti-
tuições contemporâneas, ao consagrarem o princípio da inafastabilidade da apre-
ciação jurisdicional a toda lesão de direito e ao reforçarem os meios de controle de 
55 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. II. 9.ed. 
Madrid: Thomson Civitas, 2004, p.609.
56 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p.153.
57 SANTOS NETO, João Antunes dos. Legalidade e decisões políticas. Revista de Direito Administrativo – 
RDA, Rio de Janeiro, v.234, out./dez.2003, p.154.
58 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p.154-155.
59 “Assim como ocorreu o fenômeno da absorção das declarações de direitos pelos textos constitucionais 
das nações tidas por civilizadas, a teoria da lista, decorrente da construção pretoriana originada do Conselho 
de Estado francês parece ter sido recepcionada pela mesma sistemática de assimilação em alguns países, em 
especial o Brasil” (SANTOS NETO, João Antunes dos. Legalidade e decisões políticas. Revista de Direito Admi-
nistrativo – RDA, Rio de Janeiro, v.234, out./dez.2003, p.155).
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Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.258 
constitucionalidade,60 acabam por esvaziar as noções precedentes, impedindo a aplica-
ção lesiva a situações subjetivas de particulares.61
Conforme expõe Ricardo Marcondes Martins, simplesmente inexiste função 
política ou de governo no Brasil. O que se chama “política”, em Direito, é, na verdade, 
“discricionariedade”, é dizer, a chamada função política ou de governo é o exercício 
discricionário, seja legislativo, seja administrativo62 (embora haja, por certo, diferenças 
significativas entre a discricionariedade legislativa e administrativa).63
Deveras, na medida em que a criação da chamada função política na França tem 
por pressuposto o afastamento do controle jurisdicional sobre certos atos praticados 
pelo Poder Executivo, tal concepção não encontra abrigo na sistemática constitucional 
brasileira. Sem a necessidade de se aprofundar muito o debate, o artigo 5º, inciso XXXV, 
parece espancar essa possibilidade, ao permitir o controle do Judiciário sobre qualquer 
ato que ocasione lesão ou ameaça de lesão a direito (sem colocar qualquer condicio-
nante sobre a natureza do ato). 
Há quem busque adequar a existência de uma função política à sistemática 
constitucional brasileira, como faz Regis Fernandes de Oliveira, por exemplo, que elimi-
na o aspecto da insindicabilidade do ato pelo Poder Judiciário, e simplifica que função 
60 Sobre a impossibilidade de determinados atos serem insindicáveis pelo Poder Judiciário, Rogério Gesta 
Leal apresenta as seguintes considerações: “Esse entendimento, com a máxima vênia, contraria frontalmente 
o sistema jurídico como um todo, notadamente a Constituição que, em nenhuma parte enuncia a vedação 
entrevista. Muito pelo contrário, consagra no art.5º, XXXV, o princípio da inafastabilidade do controle judicial, 
e nos arts. 102, I, a; II, a e b; III, a, b e c; e 103, §2º, o princípio da constitucionalidade dos atos estatais, ao dispor 
sobre os mecanismos assecuratórios da supremacia constitucional (pela ordem, a ação direta de inconstitucio-
nalidade, o recurso ordinário, o recurso extraordinário, e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, 
aliando-se aqui o novel instituto da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental, regulamentada pela 
Lei Federal nº 9.882/99, diploma regulador do art.102, parágrafo 1º, da Constituição Federal de 1988, transcor-
ridos já mais de 11 anos de sua entrada em vigor)” (LEAL, Rogério Gesta. Controle da administração pública no 
Brasil: anotações críticas. A&C Revista de Direito Administrativoe Constitucional, Belo Horizonte, ano 5, n. 
20, abr./jun. 2005, p.139).
61 MEDAUAR, Odete. Ato de governo. Revista de Direito Administrativo – RDA, Rio de Janeiro, n.191, p. 67-
85, jan./mar. 1993, p.85.
62 MARTINS, Ricardo Marcondes. “Políticas públicas” e Judiciário: uma abordagem neoconstitucional. A&C – 
Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, a. 18, n. 71, jan./mar. 2018, p.148.
63 O próprio autor esclarece que há 3 diferenças entre a discricionariedade legislativa e a administrativa: 
uma quantitativa e duas qualitativas. A quantitativa se apura no fato de o Legislador ter seu âmbito decisório 
restringido pelas normas constitucionais, enquanto o Administrador Público tem seu âmbito decisório restrin-
gido pelas normas constitucionais e legais. Há, portanto, um âmbito discricionário bem mais alargado no que 
tange à atividade legislativa. Do ponto de vista qualitativo, o sistema normativo imputa ao Administrador a 
escolha da melhor medida de concretização de um valor, o que restringe mais o âmbito de discricionariedade, 
enquanto que essa exigência não existe para o Legislador, que pode selecionar uma medida que seja somente 
proporcional, sem que seja a melhor. Por último, na discricionariedade administrativa os vícios de vontade do 
agente competente interferem na validade do ato, o que não ocorre na função legislativa (MARTINS, Ricardo 
Marcondes. Teoria dos princípios e função jurisdicional. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, 
vol. 5, n. 2, mai./ago. 2018, p.138-139). 
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 259
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
política seria aquela que é referente à expedição de atos pelo Presidente da República 
e que independem de intermediação legislativa.64 
De maneira semelhante, encontra-se em Celso Antônio Bandeira de Mello que 
determinados atos não se enquadrariam nem na função legislativa, nem na função ad-
ministrativa65 (como a sanção ou veto a projeto de lei pelo Poder Executivo, a declara-
ção de estado de sítio ou a destituição de altas autoridades por crime de responsabi-
lidade). Seriam atos de superior gestão da vida estatal, que se enquadrariam melhor 
como sendo exercidas na função política ou de governo (mas sem as consequências 
que a doutrina europeia lhe atribui).66
Não obstante as colocações dos juristas acima mencionados, não há porque 
distinguir, na sistemática jurídica brasileira, as funções política ou de governo, pelo sim-
ples fato de que não há qualquer consequência útil e/ou relevante que decorra dessa 
nomenclatura. 
A criação de um aparte entre a função administrativa e uma denominada fun-
ção política, como visto previamente, era isentar a segunda do controle judicial. A partir 
do momento em que se apura a impossibilidade de se evitar o controle pelo Poder Ju-
diciário, os efeitos significativos desta diferenciação perdem seu sustentáculo. Trata-se 
de uma nomenclatura que não é capaz de indicar nenhum traço característico que seja 
indicativo de efeitos relevantes ou, com mais razão, de um regime jurídico diferenciado.
Seguindo esta linha, de que não haveria uma verdadeira função política ou de 
governo no Direito brasileiro, ao se analisar o TCU é possível observar que ele exerce, 
em realidade, a função administrativa, não cabendo lhe atribuir uma quarta função.
De fato, conforme aponta Ricardo Marcondes Martins, a redação do artigo 2º da 
Constituição brasileira indica a utilização da teoria da separação dos Poderes de Mon-
tesquieu, sendo que todas as funções estatais se referem a uma das três funções clássi-
cas (administrativa, legislativa e jurisdicional).67 Logo, as funções exercidas pelo Minis-
tério Público e Tribunal de Contas, na ordem jurídica brasileira, devem se enquadrar 
em alguma das três (ainda que formalmente não estejam enquadrados na estrutura 
64 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p.170. 
Odete Medauar indica essencialmente os mesmos traços característicos dos atos de governo (MEDAUAR, Ode-
te. Ato de governo. Revista de Direito Administrativo – RDA, Rio de Janeiro, n.191, p. 67-85, jan./mar. 1993, 
p.81).
65 É o mesmo critério usado por André Luiz Freire. Segundo o autor, embora não se possa sustentar a função 
política no Brasil como sendo aquela insindicável, seria possível atribuir-lhe um regime jurídico diferenciado, 
uma vez que ela não se identifica com as demais funções estatais (não inova na ordem jurídica; não tem caráter 
de definitividade; nem é exercida em uma estrutura e regime hierárquico nem é infralegal). Seus pontos dife-
renciadores seriam, para ele, o fato de os atos políticos virem diretamente da Constituição (sem intermediação 
legislativa) e serem exercidos com discricionariedade (FREIRE, André Luiz. Apontamentos sobre as funções 
estatais. Revista de Direito Administrativo - RDA, ano 13, n. 248, mai./ ago. 2008, p.47-48).
66 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 33.ed. São Paulo: Malheiros, 2016, 
p.37.
67 MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p.42.
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Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.260 
hierárquica e administrativa de nenhum deles). Tendo em vista que estes órgãos não 
exercem atividades de julgamento com caráter de definitividade (função jurisdicional),68 
nem inovam no ordenamento jurídico com atos normativos primários (função legisla-
tiva), por certo que suas condutas se adequam ao exercício da função administrativa.
Além disso, em total afastamento das consequências trazidas pela doutrina 
francesa, os atos praticados pelo TCU são controláveis pelo Poder Judiciário (dentro 
dos limites de controle exercidos por este Poder). É desta forma, inclusive, que a então 
Ministra do STF, Ellen Gracie, posiciona-se quando assegura que o controle externo da 
atividade contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade, legitimidade, econo-
micidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (art. 70 da Constituição), a 
cargo do Congresso Nacional e exercido com o auxílio do tribunal de Contas (art. 71 da 
Constituição), sujeita-se ordinariamente ao mesmo regime de controle judicial.69
A função política poderia, ainda, ser compreendida como sinônima ou forte-
mente relacionada à função legislativa.70 Esta, segundo um critério objetivo formal, 
seria a que inova primariamente na ordem jurídica.71 Ou seja, o que diferiria a função 
política (legislativa) da administrativa seria, essencialmente, a possibilidade de inova-
ção no ordenamento jurídico, atribuída à primeira e não à segunda. Nesta vertente, 
como a função exercida pelo TCU é administrativa, como visto acima, não inovando 
primariamente na ordem jurídica, a Corte igualmente não desempenha função política 
nessa conotação.
De outra banda, o vocábulo “político”, no que diz respeito ao desempenho de 
uma função, pode se referir à prática de atos no exercício da competência discricio-
nária.72 Aqui, por certo, é evidente que o TCU exerce certos atos no desempenho de 
competências discricionárias.
68 Há autores que encaram o exercício da competência constitucional prevista no artigo 71, inciso II, do texto 
constitucional como representante do exercício atípico da função jurisdicional. Nessa trilha, Jorge Ulisses Jaco-
by Fernandes sustenta que “no atual modelo constitucional positivo, ficou indelevelmente definido o exercício 
de função jurisdicional pelos Tribunais de Contas” (FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunal de Contas do 
Brasil: jurisdição e competência. 2.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p.147). Entretanto, na maneira pela qual 
se defende neste artigo, a atuação das Cortes de Contas com base no artigo 71, inciso II, não tem a aptidão de 
produzir a chamada “coisa julgada”, não possuindo, pois,o atributo da definitividade, ínsita à função jurisdicio-
nal.
69 GRACIE, Ellen. Notas sobre a revisão judicial das decisões do Tribunal de Contas da União pelo Supremo 
Tribunal Federal. Revista TCU, Brasília, a.38, n.110, set./dez. 2007, p.8.
70 PIVETTA, Saulo Lindorfer. Legisladores juízes: Impeachment na Constituição de 1988. 2017. 322 f. Tese 
(Doutorado) - Curso de Direito, Universidade Federal do Paraná - Ufpr, Curitiba, 2017, p.213.
71 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 33.ed. São Paulo: Malheiros, 2016, 
p.33.
72 Neste sentido, Ricardo Marcondes Martins: “O que caracteriza os chamados atos políticos ou de governo 
é o fato de serem decorrentes do exercício de competência discricionária. Em Direito, a política é nada mais 
nada menos do que discricionariedade” (MARTINS, Ricardo Marcondes. “Políticas públicas” e Judiciário: uma 
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 261
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
Sem embargo, a discricionariedade conferida ao TCU não é tão ampla quan-
to a que possui o Poder Legislativo73 na sua função típica. Os parâmetros de controle 
atribuídos pela Constituição Federal, como legitimidade e economicidade (artigo 70, 
caput), por exemplo, embora possam conferir algum grau de discricionariedade deci-
sória, inerente de conceitos jurídicos indeterminados, sempre acarretarão uma subje-
tividade limitada pela Constituição e pela legislação de regência, seja do próprio TCU 
(vide a Lei Orgânica nº 8.443/92), seja a legislação pertinente ao exercício da função 
administrativa que está sendo exercida (o regramento da Lei nº 8.666/93, e.g., no caso 
de análise de processos licitatórios). Ademais, estes próprios critérios possuem cunho 
jurídico, é dizer, ao decidir com base neles, desde que dentro de seus limites, está-se 
atendendo ao Direito posto.
O Tribunal não possui, e isso precisa ficar claro, liberdade para decidir em des-
conformidade com o Direito,74 por razões subjetivas de seus membros, por uma busca 
de uma decisão “mais justa”75 ou mesmo com base em uma discricionariedade ampla 
(política).76
Com a mesma intelecção, ao discorrer sobre o controle feito pelo TCU em rela-
ção aos contratos administrativos, Carlos Ari Sundfeld, Jacintho Arruda Câmara, Vera 
Monteiro e André Rosilho explicam que as manifestações da Corte não podem ser clas-
sificadas como tecnicamente discricionárias ou mesmo como decisões discricionárias 
de mérito administrativo. Segundo os autores, todos os aspectos envolvidos em sua de-
liberação dizem respeito à avaliação quanto à juridicidade da formação e da execução 
dos contratos, uma vez que o TCU não atua de maneira discricionária quando aprova ou 
abordagem neoconstitucional. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, 
a. 18, n. 71, jan./mar. 2018, p.149).
73 Como já visto, a margem de apreciação do Poder Legislativo é mais ampla, uma vez que somente se vincula 
à própria Constituição, enquanto que, no exercício da função administrativa, há a vinculação à Constituição e à 
legislação infraconstitucional (MARTINS, Ricardo Marcondes. Proporcionalidade e boa administração. Revista 
da Faculdade de Direito PUC/SP, v.3, n.1, 1º sem. 2015, p.335).
74 A afirmação de que o TCU não tem discricionariedade ampla para decidir à margem do Direito não significa 
necessariamente que, de fato, ele não o faça. No entanto, a investigação da atuação do TCU nesse sentido, em 
uma espécie de um verdadeiro “ativismo de contas”, demanda uma pesquisa autônoma e aprofundada, que 
não encontra espaço no presente artigo. 
75 A respeito dos “heróis” e “justiceiros”, frequentemente encontrados em determinados órgão públicos, que 
buscam desviar os ditames normativos em benefício de uma pretensa justiça, Emerson Gabardo bem assinala 
que “a ‘ilusão da justiça’ é uma decorrência da falsa percepção de que os agentes públicos podem, a partir de 
uma consciência pura, austera e imparcial, refletir os anseios de felicidade dos demais indivíduos para além de 
uma ordem deliberada e a priori estabelecida como regra geral objetiva” (GABARDO, Emerson. Os perigos do 
moralismo político e a necessidade de defesa do direito posto na Constituição da República de 1988. A&C – 
Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, a. 17, n. 70, out./dez. 2017, p.85).
76 Tendo em que dentre as atribuições do TCU se destaca as competências punitivas, cabíveis são as cons-
tatações de Saulo Lindorfer Pivetta, para quem a Constituição de 1988 não admite a imputação de sanções a 
partir de juízo político ou discricionário, garantia que se aplica de maneira forte a qualquer processo punitivo. 
(PIVETTA, Saulo Lindorfer. Legisladores juízes: Impeachment na Constituição de 1988. 2017. 322 f. Tese (Dou-
torado) - Curso de Direito, Universidade Federal do Paraná - Ufpr, Curitiba, 2017, p.297).
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.262 
rejeita uma contratação, tendo em vista que não lhe foi dada competência para rejeitar 
ou aprovar um contrato por motivos de conveniência ou oportunidade. Em síntese, a 
decisão do TCU é (deve-ser) estritamente técnico-jurídica.77
Logo, o espectro decisional conferido ao TCU não é político (no sentido de uma 
discricionariedade total), mas sim balizado pelas normas jurídicas.
4.3. Conclusões parciais
No que concerne ao caráter das funções desempenhadas pelo TCU, não se apu-
ra o exercício de uma função política. Isso ocorre porque, à luz do ordenamento jurídico 
brasileiro vigente, não haveria, por nenhum órgão ou entidade, o exercício de uma fun-
ção política ou de governo (no sentido atribuído na construção doutrinária francesa), 
já que, dentro dos limites constitucionais, todos os atos praticados pelo TCU estariam 
sujeitos, em maior ou menor medida, a um controle pelo Poder Judiciário. 
Ainda para os que entendam existir uma função política, havendo quem a limi-
te, como Regis Fernandes de Oliveira,78 a certas atribuições desempenhadas somente 
pelo Chefe do Poder Executivo, ou mesmo a atividades de gestão superior do Estado 
brasileiro, de igual sorte o TCU não desempenharia tal função. Ao se entender função 
política como sinônima de função legislativa, a Corte de Contas igualmente não exerce 
atos políticos, já que não inova primariamente na ordem jurídica.
Por outro lado, acerca do termo político como relacionado ao exercício de com-
petências discricionárias, ainda que o órgão de controle pratique eventualmente atos 
tidos por discricionários, como ocorre em qualquer órgão da Administração Pública, 
suas decisões devem ser todas pautadas dentro dos moldes conferidos pelo Direito, 
não havendo uma total ou ampliada liberdade (aspecto político) ao órgão de controle, 
que possui limites evidentes traçados pela Constituição e pela legislação. Não há, pois, 
como chamá-lo de político sob esta perspectiva. 
5. ANÁLISE QUANTO À INFLUÊNCIA DO E SOBRE O TCU
Um ponto derradeiro de investigação sobre o viés político ou não do TCU diz 
respeito à influência política que sofre ao exercer suas atribuições, bem como seu papel 
e conduta ao influenciar a tomada de decisões políticas.79
77 SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Arruda; MONTEIRO, Vera; ROSILHO, André. O valor das decisões 
do Tribunal de Contas da União sobre irregularidade em contratos. Revista Direito GV, v.13, n.3, set./dez. 2017, 
p.882.
78 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p.170.
79 Esse último sentido seria relacionado ao que Saulo Lindorfer Pivetta chama de “política competitiva”, isto 
é, a dimensão em que a política se manifesta como um “jogo”, praticada a partir de articulações e permea-
da por conflitos e alianças, por vezes desconsiderando possíveis limites jurídicos (PIVETTA, Saulo Lindorfer. 
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 263
O Tribunal de Contas da União éum órgão político?
Trata-se de dois aspectos distintos, que podem convergir ou não. De um lado, 
refere-se a saber se o TCU exerce suas atribuições alheio a qualquer influência política 
externa, sem que interesses políticos tenham algum peso na sua análise técnica. Do 
outro, diz respeito a se o TCU participa das pautas políticas, interferindo, em maior ou 
menor medida, na atuação legislativa, direcionando (ou buscando direcionar) os rumos 
das decisões governamentais.
5.1. O parecer das contas públicas (Artigo 71, I)
Dentre todas as competências constitucionais atribuídas ao Tribunal de Contas 
da União, a que talvez tenha maior relevância e destaque seja a apreciação anual das 
contas do governo (artigo 71, inciso I, da CF). De fato, sua importância é enfatizada 
pelos próprios membros da Corte de Contas, podendo-se invocar a escrita do Ministro 
Paulo Affonso Martins de Oliveira, no introito da apreciação das contas de 1991, a qual 
destaca que esse parecer é da mais elevada atribuição conferida à Corte de Contas pela 
Constituição Federal, acrescida pela repercussão que atos dessa natureza geram em 
todos os níveis da Administração Pública.80
Em igual sentido, com um olhar externo dos quadros do TCU, Bruno Wilhelm 
Speck aduz que “a elaboração de um parecer prévio sobre as contas do governo há 
longo tempo é o principal mecanismo de interação entre Legislativo e Tribunal de 
Contas”.81 
Sem embargo, essa atribuição talvez seja a mais problemática na rotina do TCU, 
pelo menos no que se refere a um controle horizontal efetivo.
A agrura repousa no fato de que em toda a história da Corte de Contas da União, 
isso é, desde sua criação em 1890 até 2019, praticamente (com raras exceções) todas 
as contas de governo foram consideradas nos pareceres do TCU, como aptas a serem 
aprovadas. Como afirma Charles Pessanha sobre essa atribuição da Corte, “os resulta-
dos desse processo ao longo do tempo [...] vêm frustrando as expectativas”.82
Para ser mais preciso, traz-se algumas breves considerações sobre anos especí-
ficos. Assim, em realidade, ademais de algumas manifestações em anos mais recentes, 
houve um ano nesses mais de um século de história em que houve a manifestação 
do TCU pela reprovação das contas do chefe do Poder Executivo: foi em 1937, ao se 
Legisladores juízes: Impeachment na Constituição de 1988. 2017. 322 f. Tese (Doutorado) - Curso de Direito, 
Universidade Federal do Paraná - Ufpr, Curitiba, 2017, p.297).
80 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório e parecer prévio sobre as contas do governo da república. 
Brasília: TCU, 1991, p.11.
81 SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União: o papel da instituição superior 
de controle financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 
2000, p.96.
82 PESSANHA, Charles. O Congresso Externo sob o controle das contas. Insight Inteligência, Rio de Janeiro, 
n.21, abr./mai./jun. 2002, p.126.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.264 
analisar as contas do exercício de 1936, do então Presidente Getúlio Vargas. Contudo, 
sentindo o peso do autoritarismo de Vargas, essa manifestação pelo TCU obteve duas 
consequências. A primeira foi que a Câmara dos Deputados – responsável pelo efetivo 
julgamento das contas à época –, por meio do Decreto Legislativo nº 101/1937, con-
trariando o parecer do Tribunal, declarou as contas aprovadas. A segunda é que pouco 
tempo depois o Ministro relator das indigitadas contas, Francisco Thompson Flores, vi-
ria a ser posto em disponibilidade, não mais retornando ao TCU.83
Outro ano que chama atenção, e que talvez represente o caráter político então 
investigado, remete à gestão de Fernando Collor de Mello, que acabou sendo destitu-
ído do cargo em razão do processo de impeachment. Em relação ao exercício de 1991, 
ano marcado por um conturbado momento político e gerencial, havendo denúncias 
sobre possíveis escândalos de corrupção envolvendo o Presidente, o Tribunal de Con-
tas da União, por meio do Ministro-relator Paulo Affonso Martins de Oliveira esclareceu 
que não cabe à Corte julgar as contas prestadas pelo Presidente da República, por se 
tratar de competência exclusiva do Congresso Nacional. Nessa linha de raciocínio, con-
cluiu o TCU84 que não competiria ao parecer indicar a reprovação ou aprovação (ainda 
que com ressalvas) das contas, tendo elaborado, então, um documento, que se pre-
tendia parecer – embora não opinativo –, no sentido de que as contas somente seriam 
aptas a serem apreciadas pelo Congresso.85
Da mesma maneira, quanto às contas do ano seguinte (1992), ante o quadro 
político ora iluminado, encontrou-se, tal como ocorrido em 1990, embora por razões 
distintas, dividida em duas gestões, sendo a primeira de 1º de janeiro a 29 de setembro 
de 1992 (Fernando Collor de Mello) e 30 de setembro a 31 de dezembro do mesmo 
ano (Itamar Franco). Este ano, marcado por desconformidades tão gritantes, que não 
poderiam passar desapercebidas pelo TCU, obteve manifestação de um único Minis-
tro,86 Fernando Gonçalves, pela reprovação no período de gestão do então presidente 
Fernando Collor de Mello. Os demais Ministros sustentaram, em síntese, que as contas 
83 SILVA, Artur Adolfo Cotias e. O Tribunal de Contas da União na História do Brasil: evolução histórica, política 
e administrativa (1890-1998). Prêmio Serzedello Corrêa 1998: Monografias Vencedoras. Brasília: TCU – Insti-
tuto Serzedello Corrêa, 1999, p.74.
84 Há que se ressalvar que os Ministros Fernando Gonçalves e Élvia L. Castello Branco se posicionaram con-
trários a esse “parecer” inconclusivo. O primeiro inclusive suscitou uma preliminar (que foi rejeitada), argumen-
tando o seguinte: “Da mesma forma, este Tribunal, ao emitir o Parecer Prévio sobre as contas do governo, para 
embasar o julgamento a cargo do Congresso Nacional, deve dizer se as contas merecem ou não ser aprovadas. 
De outro modo, seria levar a Corte ao esvaziamento que tanto combatemos, seria uma atitude inócua, porque 
não teria cumprido sua missão constitucional”.
85 CABRAL, Flávio Garcia. O Tribunal de Contas da União na Constituição Federal de 1988. São Paulo: 
Verbatim, 2014, p.162-166.
86 O Ministro Homero Santos também abordou a questão, assentando que se o exercício tivesse sido intei-
ramente presidido por Collor, sua manifestação seria pela reprovação, mas como havia uma cisão de gestões, 
vindo Itamar Franco a assumir o fim daquele período, as contas deveriam, na sua opinião, ser analisadas de 
modo global, optando, portanto, por seguir a linha do relator e se manifestar pela aprovação.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 265
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
deveriam ser analisadas de maneira global, logo não caberia reprová-las tendo em vista 
a ausência de irregularidades graves no período da gestão do Presidente Itamar Franco. 
Como defendeu o Ministro relator, “não se pode e nem se deve estabelecer qualquer 
marco divisório entre eles, vez que as virtudes nominadas ou os defeitos identifica-
dos se constituíram em um ‘continuum’, sem que se possa precisar uma demarcação de 
quando tiveram início ou fim”.87 Assim, a apreciação deu-se de forma global, uma vez 
que, segundo o relator, “a prestação de contas do Presidente da República não é, pois, 
uma justaposição ou agregado de contas de agentes públicos específicos”.88
Extrai-se de uma análise detalhada sobre anos pós-1988 acerca do parecer pré-
vio sobre as contas do governo que, “não obstante a ordem jurídica vigente tenha con-
ferido instrumentos normativos para que o TCU possa ‘ter dentes e morder’, o próprio 
Tribunal teme a utilização de seus dentes, com nítido receio de ‘desapontar’ quem de-
veria ser punido”.89 
O que se vinha tendo até então era uma aprovação, quase que automática das 
contas do governo, que acabava por transformar a apreciação das contas anuais (que 
deveria ser ponto alto da atuaçãodo TCU) em um singelo expediente obrigatório, mas 
de valor material pouco relevante.
Afinal, uma eventual reprovação das contas do governo pelo TCU não seria uma 
afronta apenas ao Presidente da República e demais membros do governo (o que, por 
si só, já evidencia o turbilhão de complicações políticas que teriam que enfrentar os 
membros do Tribunal), mas de igual forma encaminharia ao Poder Legislativo a res-
ponsabilidade de rejeitar as contas (sendo que na atual configuração política de alian-
ças partidárias teria o condão de dificultar as empreitadas políticas de muitos dos seus 
membros) ou de demonstrar à sociedade civil o motivo de refutar as razões apresen-
tadas pelo TCU (o que poderia manchar a imagem do próprio Congresso Nacional e 
de seus membros). Com entendimento semelhante, Pedro Roberto Decomain analisou 
que caso o Tribunal de Contas demonstrasse a existência de irregularidades nas con-
tas do Executivo e sugerisse ou recomendasse, em seu parecer prévio, que elas fos-
sem rejeitadas pelo Legislativo, este poderia vir a ser chamado pela população a por 
sua vez prestar-lhe satisfações quando, a despeito disso, decidisse aprová-las. Assim, 
aprovações de contas cuja rejeição, porque irregulares, foi recomendada pelo Tribunal 
87 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório e parecer prévio sobre as contas do governo da república. 
Brasília: TCU, 1992, p.9.
88 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório e parecer prévio sobre as contas do governo da república. 
Brasília: TCU, 1992, p.9.
89 CABRAL, Flávio Garcia. O Tribunal de Contas da União na Constituição Federal de 1988. São Paulo: 
Verbatim, 2014, p.225.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.266 
de Contas, podem comprometer a imagem do Poder Legislativo e eventualmente até 
mesmo de integrantes seus, perante a população.90
Não obstante, o agir mais recente do TCU indica um novo comportamento do 
Tribunal (ainda que os seus principais fundamentos pareçam continuar sendo as pres-
sões externas). Isso porque, contrariando seu padrão histórico, em relação às contas 
presidenciais dos exercícios de 2014 e 2015, ambas referentes ao governo de Dilma 
Roussef, manifestou-se o Tribunal, de maneira unânime, por meio dos pareceres pré-
vios, pela sua reprovação.
Não se pode, contudo, ignorar justamente o momento político, econômico e 
social no qual o Brasil se encontrava, que em muito favoreceu para que o Tribunal to-
masse essas decisões (o cenário vigente demonstrava que justamente a reprovação 
das contas foi pautada, mais uma vez, por fortes influências políticas), sem considerar 
possíveis influências externas de partidos de oposição e da imprensa.
5.2. Os trabalhos legislativos
Acerca da possível influência, direta ou indireta, que o TCU exerce nos rumos 
governamentais e legislativos no Brasil, de modo a ilustrar a situação, sem que a aná-
lise esgote a questão, mas que serve como um forte indicativo do comportamento da 
Corte, serão trabalhados dois casos que se encontram situados em dois extremos tem-
porais no momento constitucional: primeiro, ver-se-á a atuação do TCU nos trabalhos 
da Constituinte de 87-88. Posteriormente, apontar-se-ão manifestações do TCU em re-
lação ao projeto de Lei nº 7.448/2017, que acarretou na recente alteração legislativa da 
LINDB.
5.2.1. A constituinte de 87-88 
A elaboração de uma nova Constituição, em especial após um período marcado 
por um regime de exceção explícito no Brasil, trouxe à tona debates pertinentes as mais 
variadas áreas e aspectos da sociedade brasileira. Nesta toada, ainda que de forma mais 
contida, se considerado o destaque conferido a outros temas e a relevância que possui 
o controle externo das finanças públicas, o Tribunal de Contas tornou-se tópico objeto 
de inúmeros debates nos trabalhos da Constituinte.
Cabe lembrar que o Tribunal de Contas da União foi inserido em alguns artigos 
esparsos do anteprojeto constitucional, elaborado pela Comissão Provisória de Estu-
dos Constitucionais (denominada “Comissão Afonso Arinos”), instituída pelo Decreto n. 
91.450/85. Assim, a primeira menção ao TCU repousou justamente no que concerne à 
90 DECOMAIN, Pedro Roberto. Tribunais de Contas no Brasil. São Paulo: Dialética, 2006, p.79.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 267
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
sua denominação, uma vez que o artigo 18 do referido anteprojeto propunha a altera-
ção do nome Tribunal de Contas da União para Tribunal Federal de Contas.91 
Não obstante não ter havido um encaminhamento oficial do Anteprojeto da 
Comissão Afonso Arinos92, o seu texto serviu de base para os trabalhos constituintes, 
tendo sido de fundamental importância para o desenrolar da Constituição de 1988. 
Os trabalhos versando em torno do TCU foram atribuídos, em um primeiro momento, 
especialmente à Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira.93
Dessarte, um dos pontos nevrais nos trabalhos da Constituinte, no que concer-
ne ao Tribunal de Contas da União, como não podia deixar de ser, referiu-se à escolha e 
garantia da vitaliciedade de seus membros. 
Assim, as propostas versando sobre os membros do TCU foram apresentadas 
já na fase de deliberação das Subcomissões, na qual o constituinte Jessé Freire, além 
de sugerir, em debate aberto, a alteração do nome do Tribunal, como já aventado an-
teriormente, também se manifestou no sentido de alterar os critérios de escolha dos 
ministros do TCU, sugerindo que ela recaísse sobre cidadãos maiores de 35 anos, com 
notório saber jurídico, de finanças ou econômico, mas que fossem aprovados em con-
curso público de provas e títulos. Sua justificação girou essencialmente em torno da 
garantia da autonomia e independência dos Ministros.94 
91 Nos trabalhos da Constituinte não houve debates mais acirrados acerca da eventual alteração do nome do 
TCU para Tribunal Federal de Contas, salvo, dentre algumas, da proposta do constituinte Jessé Freire, durante a 
fase das deliberações nas Subcomissões Temáticas, onde aquele alvitrou: “A proposta do Projeto Constituição 
Affonso Arinos tem, no seu bojo, a mudança do nome Tribunal da União para Tribunal Federal de Contas. Por 
conseguinte, esta é também a minha proposta: onde se lê: ‘Tribunal de Contas da União’, leia-se ‘Tribunal Fede-
ral de Contas’” (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finan-
ças. Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira. Ata da 9ª Reunião Ordinária (14/05/87). Brasília: 
Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.65). Todavia, os constituintes ignoraram a proposta, mantendo 
a nomenclatura Tribunal de Contas da União, em vigor até a presente data.
92 Sobre o não encaminhamento do Anteprojeto da Comissão Afonso Arinos, o senador José Sarney, Presi-
dente da República à época dos fatos, justificou que assim o fez para evitar uma crise institucional, pois “Ulys-
ses Guimarães, presidente da Assembléia Nacional Constituinte, lhe havia avisado que devolveria o texto caso 
o recebesse”. No mesmo sentido, o senador Cristovam Buarque também acrescentou que “de fato, houve uma 
pressão muito grande, por parte de muitos constituintes, para que o anteprojeto não chegasse ao Congresso; 
eles consideravam o texto uma intromissão do Executivo em seus trabalhos” (KOSHIMIZU, Ricardo Koiti. Co-
missão Afonso Arinos elaborou anteprojeto de Constituição. Agência Senado, Brasília, 01 out. 2008. Disponí-
vel em: <http://www.senado.gov.br/noticias/comissao-afonso-arinos-elaborou-anteprojeto-de-constituicao.
aspx>. Acesso em: 10 ago. 2011). 
93 As fases de funcionamento da Constituição foram, em síntese, as seguintes: a) fase preliminar, com a defi-
nição do Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte e colheita de sugestões de entidades, cida-
dãos e constituintes; b) fase das Subcomissões Temáticas; c) fase das Comissões Temáticas; d) fase da Comissão 
de Sistematização; e) fase de Plenário (com votaçãoem dois turnos); e f ) fase de Comissão de Redação.
94 “Acho fundamental que os membros do Tribunal Federal de Contas tenham a independência e autonomia 
necessária, através de concurso público e de critérios objetivos – e não subjetivos -, para que esses senhores 
tenham condições, então, de, com autoridade, com vigilância, com total independência, exercer suas funções. 
Não quero dizer absolutamente que atualmente isso não exista; acredito que sim, mas apenas, com toda a 
certeza, é através do concurso público que conseguiremos uma maior nitidez da atuação do Tribunal Fede-
ral de Contas e de seus membros” (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Comissão do Sistema Tributário, 
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.268 
O constituinte Messias Góis95 se opôs à realização de concurso público para no-
meação dos membros da Corte de Contas da União, esclarecendo, inicialmente, que em 
nenhum tribunal superior do país haveria concurso público para provimento de seus 
integrantes, não devendo ser diferente com TCU. Ademais, por uma questão de pratici-
dade e economia, entendeu aquele parlamentar que a realização de um concurso cada 
vez que um dos ministros se aposentasse seria algo impraticável.
Outro ponto que restou consignado nos trabalhos da subcomissão, desta vez 
sem maiores entraves, refere-se à vitaliciedade dos membros do TCU, onde, de forma 
ilustrativa, ambos os constituintes citados, Jessé Freire e Messias Góis. Manifestaram-se 
pela manutenção desta garantia.
Importante questão relacionada à subcomissão em referência remete à parti-
cipação de membros do TCU durante as audiências públicas96 que ali ocorreram. Com 
poucas audiências realizadas nesta subcomissão (um total de 6), encontraram-se pre-
sentes em uma ocasião o então Presidente do TCU, Fernando Gonçalves (28/04/1987), 
e, posteriormente, aquele mesmo membro do Tribunal acompanhado dos também Mi-
nistros da Corte, Alberto Hoffmann e Ewald Sizenato Pinheiro (06/05/1987).97
A contribuição dos Ministros do Tribunal de Contas aos trabalhos da subco-
missão foi além dos esclarecimentos prestados aos parlamentares acerca da ativida-
de fiscalizatória da Corte, tendo o Ministro Alberto Hoffmann, conforme já anunciado 
na audiência de 28/04/1987, apresentado em 06/05/1987 uma minuta de redação do 
texto constitucional referente ao controle orçamentário. Dentre as novidades trazidas 
pela aludida minuta, destaca-se a proposta do controle estatal ser repartido em três 
Orçamento e Finanças. Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira. Ata da 9ª Reunião Ordinária 
(14/05/87). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.65-66).
95 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças. Subco-
missão de Orçamento e Fiscalização Financeira. Ata da 9ª Reunião Ordinária (14/05/87). Brasília: Centro Grá-
fico do Senado Federal, 1987-1988, p.66.
96 Sobre as audiências públicas que ocorreram durante os trabalhos da Constituinte, Ana Luiza Backes, Dé-
bora Bithiah de Azevedo e José Cordeiro de Araújo esclarecem: “As 24 Subcomissões da Assembleia Nacional 
Constituinte, instaladas em 7 de abril de 1987, iniciaram as reuniões de audiência pública a partir de do mesmo 
mês e começaram a discutir seus relatórios em meados do mês de maio. Portanto, em torno de apenas três se-
manas, foram realizadas as cerca de 200 reuniões, sendo ouvidos, simultaneamente, os mais diferentes setores 
da sociedade brasileira. Ao longo desses dias intensos, quase 900 pessoas – representantes de organizações 
da sociedade civil, acadêmicos, órgãos governamentais, juristas e outros – ocuparam todas as tribunas do 
Congresso, apresentaram centenas de propostas, polemizaram em torno dos principais temas em discussão, 
debateram com os constituintes, demarcaram campos e objetos de disputa política. O Parlamento foi tomado 
por delegações de todo o Brasil, abrindo espaço para múltiplas vozes” (BACKES, Ana Luiza; AZEVEDO, Débora 
Bithiah de; ARAÚJO, José Cordeiro de. Introdução. In: BACKES, Ana Luiza et al (orgs.). Audiências públicas na 
Assembleia Nacional Constituinte: a sociedade na tribuna. Brasília: Câmara dos Deputados, 2009, p.14).
97 HELENA, Eber Zoehler Santa. V.b-Subcomissão Orçamentária e Fiscalização Financeira. In: BACKES, Ana Lui-
za et al (orgs.). Audiências públicas na Assembleia Nacional Constituinte: a sociedade na tribuna. Brasília: 
Câmara dos Deputados, 2009, p.340.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 269
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
instâncias, quais sejam o controle interno (pela Administração Pública), o controle con-
gressual (pelo Legislativo) e o controle externo (pelo Tribunal de Contas).98 
Muito embora aquela inovação não tenha sido acolhida pela subcomissão ao 
final dos trabalhos, percebe-se que a interferência dos membros do TCU mostrou-se 
relevante, uma vez que a minuta apresentada serviu como norte para a redação do an-
teprojeto da subcomissão. Desta sorte, Eber Zoehler Santa Helena demonstra que toda 
a seção IX, que trata da fiscalização contábil, financeira e orçamentária recebeu consi-
derável influência da minuta apresentada pelo TCU na audiência de 6/5/1987, exceto 
pela pretensão da Corte de Contas em criar uma nova modalidade de controle externo, 
ao propor a existência de três formas de controle (congressual, externo e interno).99
Após longos debates, sendo apresentado o anteprojeto inicial da subcomissão, 
189 emendas foram apresentadas, muitas delas versando sobre a sistemática da atua-
ção e composição do TCU. Assim, tome-se por exemplo, sem se esgotar as discussões 
que vieram seguidas, as emendas propostas pelo constituinte Arnaldo Martins, que 
previa que somente por decisão de dois terços dos membros do Congresso Nacional 
deixaria de prevalecer o parecer prévio sobre as contas do governo emitido pelo TCU 
(Emenda 5B0008-3 – rejeitada), ou ainda a relativa à substituição da conjunção “ou” por 
“e”, quando se refere aos notórios conhecimentos dos candidatos a Ministro do TCU, 
sob o argumento de que a função exigiria todos os requisitos (jurídicos, financeiros, 
econômicos), e não somente um deles (Emenda 5B0010-5 - rejeitada); a proposta do 
constituinte Virgílio Távora, alterando a nomeação dos Ministros, que seria realizada 
pelo presidente do próprio TCU, após aprovação do Senado Federal, sendo que 3/5 da 
composição do Tribunal seriam indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advo-
gados do Brasil, Conselho Federal de Economia, Conselho Federal de Contabilidade e 
Conselho Federal de Administração (Emenda 5B0014-8 – rejeitada); a emenda do cons-
tituinte Meira Filho que propunha o número de 11 Ministros para compor o Tribunal 
(Emenda 5B0064-4 – rejeitada); a criação, sugerida pelo constituinte João Natal, da fi-
gura do Auditor-Geral, que seria o responsável pela fiscalização financeira e orçamen-
tária, já que o TCU se tornaria parte do Poder Judiciário, fazendo aquele as vezes deste 
(Emendas 5B0105-5 e 5B0107-1 – rejeitadas); a emenda do constituinte Wilson Campos 
que permitia a criação de Tribunais de Contas dos Municípios, desde que fosse por lei 
complementar (Emenda 5B0114-4 – rejeitada); o plano do constituinte Orlando Bezerra 
98 HELENA, Eber Zoehler Santa. V.b-Subcomissão Orçamentária e Fiscalização Financeira. In: BACKES, Ana 
Luiza et al (orgs.). Audiências públicas na Assembleia Nacional Constituinte: a sociedade na tribuna. Brasília: 
Câmara dos Deputados, 2009, p.336-337.
99 HELENA, Eber Zoehler Santa. V.b-Subcomissão Orçamentária e Fiscalização Financeira. In: BACKES, Ana Lui-
za et al (orgs.). Audiências públicas na Assembleia Nacional Constituinte: a sociedade na tribuna. Brasília: 
Câmara dos Deputados, 2009, p.326.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.270 
determinando que o TCU emitisse parecer prévio sobre as contas dos três poderes, se-
paradamente(Emenda 5B0133-1 – rejeitada).100
No entanto, dentre as emendas apresentadas, uma das que obteve sucesso, al-
terando sensivelmente o teor do anteprojeto, foi a do constituinte Wilson Campos. O 
projeto inicial do relator, no que versa sobre a composição do TCU, prescrevia que os 
Ministros seriam nomeados pelo Presidente da República, dentre cidadãos de mais de 
35 anos de idade, sendo 2/3, após aprovação do Congresso Nacional, dentre cidadãos 
com reputação ilibada e notório saber jurídico, econômico, financeiro ou de adminis-
tração pública, e 1/3 dentre auditores indicados pelo Tribunal, com base nos critérios 
de merecimento e antiguidade. Contudo, a emenda apresentada por Wilson Campos 
(Emenda B50114-4), e aprovada com 12 votos favoráveis e nenhum contra, e que se 
incorporou ao anteprojeto final aprovado pela Subcomissão Temática, finalizada em 
maio de 1987, mudava os termos de como se dariam as nomeações.
Desta feita, o Poder Executivo não teria qualquer participação na formação do 
corpo de ministros do TCU, pois, conforme aquele constituinte, “parece-nos de todo 
recomendável afastar-se, tanto quanto possível, do processo de investidura de seus Mi-
nistros, qualquer margem de influência do Poder Executivo”. Ademais, buscou-se conci-
liar a indicação política com o critério de escolha mediante concurso público, atenden-
do aos anseios das duas posições existentes nos trabalhos da Constituinte.
Já na fase da Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças – da qual 
fazia parte a Subcomissão acima referida -, sob a relatoria de José Serra, o substitutivo 
ao anteprojeto apresentado pela Subcomissão Temática de Orçamento e Fiscalização 
Financeira, pelo menos no que é pertinente à fiscalização do orçamento e aspectos 
sobre o TCU, sofreu significativas mudanças. Na parte referente à composição do Tri-
bunal, o substitutivo ao anteprojeto101 (que permaneceu na redação do anteprojeto 
consolidado pela Comissão) retirou a escolha de parcela dos membros do TCU que se-
ria realizada por meio de concurso público, bem como aboliu a vitaliciedade de 2/3 
dos Ministros (os escolhidos pelo Congresso), sendo esta mantida somente para o inte-
grante indicado pelo Presidente da República. É perceptível aqui a pressão externa do 
100 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças. Subco-
missão de Orçamento e Fiscalização Financeira. Emendas ao anteprojeto do relator da subcomissão. Volu-
me 152. Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988.
101 “Art. 61 - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados pelo Presidente do Congresso 
Nacional, dentre brasileiros de reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financei-
ros ou de administração pública, obedecidas as seguintes condições: I - um terço, indicado pelo Presidente 
da República, com aprovação do Congresso Nacional; II - dois terços, escolhidos pelo Congresso Nacional, 
com mandato de seis anos, não renovável, sendo: a) um terço dentre profissionais indicados por entidades 
representativas da sociedade civil, na forma que a lei estabelecer; e b) um terço dentre Auditores, substitutos 
legais de Ministros, ou membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por este indicado, em 
lista tríplice, alternadamente, segundo os critérios de antiguidade e de merecimento” (ASSEMBLEIA NACIONAL 
CONSTITUINTE. Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças. Substitutivo do Anteprojeto (Nova 
redação). Volume 146. Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.10).
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 271
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
Poder Executivo que, ao ver seu poder sendo mitigado, pelo menos no que concerne à 
fiscalização pelo TCU, na fase da Subcomissão Temática, conseguiu restabelecer a pos-
sibilidade de efetuar a nomeação de pelo menos um dos membros, sendo este o único 
assegurado com a vitaliciedade.
Algumas alterações ainda se realizaram na ocasião dos trabalhos da Comissão 
de Sistematização, cujo projeto de Constituição aprovado, após o segundo substitutivo 
do relator, acrescentou um requisito temporal na escolha dos membros do TCU, acres-
centando a exigência de idade mínima igual a 35 anos, bem como adicionou a exigên-
cia de idoneidade moral ao candidato. Ampliou igualmente o número de Ministros, que 
passaram para 11. Alterou-se ainda a forma de escolha do membro do Tribunal a ser 
realizada pelo Presidente da República, passando-se a exigir a aprovação pelo Senado 
Federal, e não pelo Congresso Nacional. Por fim, modificou-se a escolha a ser realizada 
pelo Congresso Nacional.
No momento das deliberações plenárias, no 1º turno das votações da Assem-
bleia Constituinte, novos rearranjos institucionais fizeram com que as feições do TCU 
voltassem a se alterar. Assim, em 21 de março de 1988 foi posto em votação o texto 
resultante da fusão das propostas dos constituintes Adhemar de Barros Filho, Valter Pe-
reira, Victor Faccioni, Arnaldo Prieto, Darcy Pozza, Messias Góis, Bonifácio de Andrada, 
Eraldo Tinoco, Antonio Mariz e Paulo Roberto Cunha, que tratava sobre a composição 
do TCU. A referida emenda foi aprovada por 326 votos favoráveis, 25 contrários e 6 abs-
tenções, sendo que seu texto final retirava, por uma maioria esmagadora, a vitalicieda-
de102 de todos os Ministros (de todos eles, salvo os que já o seriam na data da promul-
gação da Constituição), mantendo um mandato de 6 anos, vedada a recondução. 103
Aquela redação trazida pela emenda suso tratada foi, posteriormente, objeto 
de novo debate já no 2º Turno de votação da Assembleia. Em 24 de agosto de 1988, os 
constituintes Jarbas Passarinho (Destaque nº 1.93), Fernando Gasparian (Destaque nº 
1.9), Arnaldo Prieto (Destaque nº 810) e João Agripino (Destaque nº 608) apresentaram 
destaques ao projeto que estava sendo votado, pleiteando a supressão do mandato 
de 6 anos dos Ministros, retornando, assim, a garantia de vitaliciedade. Defendendo a 
proposta, o constituinte João Agripino esclareceu, antes que se iniciasse a votação dos 
102 Como era esperado, os membros do TCU se posicionaram de forma contrária a perda da vitaliciedade, 
a exemplo do fez o então Ministro Jorge Vargas, que em artigo publicado no jornal “O Estado de São Paulo”, 
declarou que “Seria desejável também, que os Constituintes, através de emenda supressiva, restituíssem a 
vitaliciedade ao TCU, mantida desde a sua criação em 1891, como forma de preservação de sua independência 
para julgar, como acontece com todos os outros tribunais superiores” (VARGAS, Jorge. O novo papel do TCU. O 
Estado de São Paulo, São Paulo, 07 jul. 1988, p.2). 
103 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 229ª Sessão 
(21 de março de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.314.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.272 
destaques, que a vitaliciedade não seria do funcionário, mas sim do cargo, e que ela 
seria fundamental para a proteção das funções exercidas pelos Ministros.104
Apesar dos esforços despendidos, os destaques, unificados por meio de uma 
única emenda, foram rejeitados, uma vez que não se alcançou o quorum mínimo exigi-
do, havendo 205 votos a favor, 132 contra e 4 abstenções. Diante deste quadro, alguns 
constituintes externaram de imediato sua insatisfação, a exemplo do que fez Victor Fac-
cioni,105 ao pedir a palavra e declarar que a eliminação da vitaliciedade constituía um 
erro, não estando os Ministros do TCU tranquilos para atuar com higidez. Acrescentou 
ainda que o mandato de 6 anos decidido no 1º Turno somente ocorreu devido à impos-
sibilidade de entendimento entre os parlamentares para assegurar a vitaliciedade ou 
ainda um mandato maior de 8 anos.106 De igual maneira foi o discurso de Jarbas Pas-
sarinho, autor da emenda que buscava trazer de volta o vitaliciamento, momento em 
que declarouser extremamente prejudicial um mandato tão reduzido para os fiscais 
do Governo.107
Parecia que a vitaliciedade de fato não mais faria parte da estrutura ministe-
rial de contas a partir da nova Constituição que se formava. Mas não foi assim que 
aconteceu.
Dois dias após aquela votação, em 26 de agosto de 1988, o constituinte Cid Sa-
bóia de Carvalho apresentou a emenda n. 68, que previa, dentre outras alterações, a 
mesma supressão do mandato de 6 anos dos Ministros do TCU, já votada anteriormen-
te, retornando a sua vitaliciedade.108 
Como não podia deixar de ser, houve uma série de protestos dos demais cons-
tituintes contrários a essa nova votação. José Genuíno, por exemplo, pediu que hou-
vesse uma racionalização da votação do texto, não devendo haver a apreciação dessa 
emenda uma vez que já fora apreciado o seu conteúdo anteriormente.109 Em resposta, 
104 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 323ª Sessão 
(24 de agosto de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.167.
105 Cabe salientar que o posicionamento de Victor J. Faccioni remanesceu, depois de anos, harmônico com o 
discurso proferido na Constituinte. Verifica-se, assim, que em artigo publicado em virtude dos 20 anos da Cons-
tituição brasileira de 1988, ele manteve as seguintes assertivas: “A manutenção das prerrogativas aos membros 
dos Tribunais de Contas foi essencial à preservação da sua dignidade funcional e à eficácia das decisões do co-
legiado” (FACCIONI, Victor J.. A Constituição de 1988 e os tribunais de contas: 20 anos. Revista gestão pública 
e controle, Salvador, v.2, n.5, nov. 2009, p.34).
106 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 323ª Sessão 
(24 de agosto de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.182.
107 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 323ª Sessão 
(24 de agosto de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.184.
108 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 327ª Sessão 
(26 de agosto de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.429.
109 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 327ª Sessão 
(26 de agosto de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.429.
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 273
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
o Presidente da Assembleia Constituinte determinou que, em vista de a matéria já ter 
sido analisada, e não haver coincidência entre as emendas, a votação seria realizada.110 
O constituinte Roberto Freire também demonstrou sua indignação, declarando 
que o arbítrio estava valendo mais do que o Regimento interno da Assembleia.111 Ade-
mar Andrade igualmente se posicionou afirmando que “depois disto que está sendo 
feito, neste momento, qualquer coisa vai ser possível fazer-se nesta Casa. Estamos vo-
tando duas vezes a mesma matéria, Sr. Presidente”.112 
Em que pesem os protestos, a votação ocorreu tendo como resultado a apro-
vação113 da emenda, com 291 votos favoráveis, 95 contrários e 1 abstenção,114 ou seja, 
restituiu-se a vitaliciedade dos membros do Tribunal de Contas da União, existente até 
hoje. 
Independente de qualquer opinião acerca da vitaliciedade dos membros do 
TCU, o que se pode presumir, sem se pretender uma análise aprofundada e completa 
da série de fatores e jogos políticos dos bastidores, o que não permite uma asserção 
comprovada, mas, em certa medida, comprovável, é que o TCU possui um poder po-
lítico muito maior do que se aparece à primeira vista. O embate travado no curso da 
Constituinte, respeitante ao TCU, girou em torno, desde o princípio, da questão de su-
primir poderes e vinculações do Poder Executivo com o Tribunal, e, consequentemente, 
ampliar a interferência do Parlamento brasileiro naquele órgão de controle externo. 
Inconscientemente ou não, este cenário concorreu para a retirada de poderes dos pró-
prios membros do TCU, cuja expressão maior é a vitaliciedade.115 No entanto, o jogo 
político não resistiu à força daquela instituição centenária de controle, tornando a 
110 Como noticiado pelo periódico “Jornal de Brasília” (Manobra devolve a TCU vitaliciedade a ministro. 27 
ago. 1988, p.4), em 27/08/1988, “quando o deputado Ulysses Guimarães anunciou o destaque do senador Cid 
Sabóia, as lideranças do PSDB, PT e PCB questionaram a prejudicialidade do destaque. A resposta de Ulysses foi 
seca: ‘Não está prejudicado, essa é uma matéria diferente’. O líder do PSB, deputado Adhemir Andrade, tentou 
contrargumentar, mas foi advertido pelo presidente da Constituinte para se ‘inteirar melhor sobre as matérias 
em votação’”.
111 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 327ª Sessão 
(26 de agosto de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.429.
112 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 327ª Sessão 
(26 de agosto de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.430.
113 A imprensa brasileira deu grande destaque ao ocorrido, sendo matéria obrigatória em diversos jornais pelo 
país. Assim, em 27 de agosto de 1988, alguns dos principais jornais noticiaram: JORNAL DE BRASÍLIA. Manobra 
devolve a TCU vitaliciedade a ministro. 27 ago. 1988, p.4; O GLOBO. Plenário restabelece vitaliciedade no 
Tribunal de Contas. 27 ago. 1988, p.5; CORREIO BRAZILIENSE. Ministros do TCU recuperam vitaliciedade. 27 
ago. 1988, p.4.
114 ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ata da 327ª Sessão 
(26 de agosto de 1988). Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1987-1988, p.429.
115 Vale observar que a elevação do número de Ministros do TCU para 11, aprovada na Comissão de Sistema-
tização, diminuiria a noção de exclusividade existente em círculos reduzidos de poder. Ou seja, quanto mais 
dividido o poder entre várias pessoas, menor parcela daquele cada um possui. 
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.274 
conferir, ao arrepio das normas regimentais da Constituinte, todas as prerrogativas que 
já possuíam os membros do TCU na ordem constitucional passada.
Conforme destaca Marianna Montebello Willeman, os Ministros do TCU, bem 
como outros representantes dos Tribunais de Contas subnacionais, foram atores extre-
mamente importantes nessa fase de deliberação da Constituinte, construindo fortes 
alianças que apoiaram a preservação de aspectos considerados centrais para o dese-
nho daquele órgão de controle.116
Acrescente-se, em tom de desfecho, que havia igualmente interesse dos con-
gressistas (parte significativa deles, ao menos) na manutenção de prerrogativas e a for-
ma de indicação dos membros do TCU, justamente pela maneira como sempre ocorreu 
a nomeação dos Ministros do TCU (visto nos capítulos anteriores). Ou seja, os congres-
sistas tinham interesse direto na manutenção da estrutura do TCU, pois seriam eles os 
prováveis beneficiados, no futuro, a concorrer às vagas de Ministros, já que a regra sem-
pre foi a manutenção de um perfil político das indicações.
5.2.2. As alterações da LINDB (Lei 13.655/2018)
Em um contexto mais atual, no qual se pode observar manifestações do TCU no 
curso do processo legislativo, pode-se mencionar a alteração à LINDB trazida pela Lei 
nº 13.655/2018.
Cite-se, primeiramente, a comunicação emitida pelo Presidente do TCU, Minis-
tro Raimundo Carreiro, em 04 de abril de 2018, no qual consta a preocupação do Tribu-
nal de que diversas disposições contidas no projeto de lei possuem teor de “cunho for-
temente desfavorável aos órgãos de controle, particularmente em relação ao Ministério 
Público e aos Tribunais de Contas.” Referida comunicação foi remetida ao Ministério da 
Justiça, à Casa Civil e à Advocacia-Geralda União.
Subsidiando a mensagem do Presidente do TCU, consta uma análise preliminar 
feita pela Consultoria Jurídica do Tribunal, apontando, de maneira ampla, a inconstitu-
cionalidade de vários artigos constantes do Projeto de Lei nº 7.448/2017.
Posteriormente, insistindo na inconstitucionalidade do Projeto de lei em tela, a 
CONJUR do TCU emite um parecer detalhado e completo, constante no processo TCU/
CONJUR TC 012.028/2018-5.
Ato contínuo, em 16 de abril de 2018, os Ministros do TCU, Raimundo Carreiro, 
José Múcio Monteiro, Walton Alencar Rodrigues e Vital do Rêgo se encontram pessoal-
mente com o Presidente da República para demonstrar o “descontentamento geral do 
Tribunal do Contas”117 em relação ao aludido projeto de lei.
116 WILLEMAN, Marianna Montebello. Accountability democrática e o desenho institucional dos Tribunais 
de Contas no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p.169.
117 Vide POMPEU, Ana. Presidente e ministros do TCU pedem a Temer que vete mudanças na LINDB. CONJUR. 
18 abr. 2018. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2018-abr-18/presidente-ministros-tcu-pedem-te-
mer-vete-lindb>. Aceso em: 12 ago. 2019. 
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 275
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
Apesar do projeto de lei ter sido substancialmente aprovado e transformado na 
Lei nº 13.655/2018, alguns dos seus artigos118 foram de fato vetados pelo Presidente da 
República.
Com o veto parcial, o TCU, em 02 de maio de 2018, voltou a se manifestar por 
meio de seu presidente, declarando que “os vetos apostos a diversos dispositivos do 
PL 7448/2017 demonstram, de um lado, a procedência das preocupações e dos funda-
mentos apresentados por este Tribunal, pelo Ministério Público Federal e pelas variadas 
associações que se manifestaram sobre o tema”.
Nesse breve apanhado cronológico dos fatos, sem que se faça qualquer análise 
quanto ao mérito da alteração da LINDB,119 o que se nota é a insistente atuação do 
TCU para tentar impedir a aprovação de um projeto de lei que era contrário a seus 
interesses. Seja por meio da emissão de notas e pareceres técnicos, ou por meio de 
reuniões pessoais com o Presidente da República, a Corte de Contas buscou influenciar 
diretamente o processo legislativo, tendo, sob certo ponto, ainda que não por mérito 
seu exclusivamente,120 sucesso ao conseguir o veto de alguns artigos do Projeto de Lei 
nº 7.448/2017.
5.2.3. Conclusões parciais
Tratando dos últimos aspectos investigados sobre o caráter político ou não do 
TCU, relacionados à influência política sofrida e exercida pela Corte, as conclusões não 
podem ser outras a não ser da configuração política do Tribunal.
É evidente que as atividades do Tribunal não se circunscrevem aos casos e com-
petências analisados. No entanto, a partir do momento em que se apura que ao menos 
em uma de suas atribuições (a de maior destaque e visibilidade, diga-se de passagem), 
além de dois exemplos emblemáticos de atuação/envolvimento em deliberações legis-
lativas, a Corte sofre e exerce influências políticas, é possível denominar o órgão como 
118 Foram vetados integralmente o artigo 25 e parcialmente o artigo 28.
119 Sobre o tema, ver: VITORELLI, Edilson. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e a ampliação dos 
parâmetros de controle dos atos administrativos: um novo paradigma. A&C – Revista de Direito Administra-
tivo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 195-219, out./dez. 2019; MARTINS, Ricardo Marcondes. 
As alterações da LINDB e a ponderação dos atos administrativos. A&C – Revista de Direito Administrativo & 
Constitucional, Belo Horizonte, ano 20, n. 79, p. 259-284, jan./mar. 2020; DIDIER, Fredie Souza; OLIVEIRA, Rafael 
Alexandria. Dever judicial de considerar as consequências práticas da decisão: interpretando o art. 20 da Lei de 
Introdução às Normas do Direito Brasileiro. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo 
Horizonte, ano 19, n. 75, p. 143-160, jan./mar. 2019.
120 Embora a instituição do TCU tenha uma forte força política individualmente considerada, no caso da alte-
ração da LINDB há que se levar em consideração que, ao lado da Corte de Contas, diversas outras associações 
e instituições também se manifestaram contrárias ao projeto de Lei nº 7.448/2017, podendo-se mencionar a 
Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR), a Associação Nacional dos Magistrados da Justiça 
do Trabalho (Anamatra), a Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe), a Associação Nacional dos Procu-
radores do Trabalho (ANPT), a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp), Sindicato 
Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho (Sinait), além do próprio Ministério Público Federal.
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.276 
político, ainda que nas demais condutas121 talvez não o seja. Um singelo caráter políti-
co, sob o enfoque então analisado, é o suficiente para lhe atribuir essa nomenclatura, já 
que, o oposto, ou seja, de que não seria político, restaria contaminado pelas condutas 
investigadas.
Robustecendo o argumento, apura-se que ao decidir e se conduzir com base 
em fatores/motivos/influências políticas, deixando de lado muitas vezes os aspectos 
técnico-jurídicos, o TCU se enquadra na classificação de órgão político trazida por Jorge 
Miranda, segundo a qual a dicotomia entre órgãos políticos e não-políticos seria que 
os primeiros se movem segundo critérios políticos e os segundos segundo critérios 
jurídicos, administrativos ou técnicos.122
Dos dois aspectos políticos ora escrutinados, sem sombra de dúvidas o mais 
perigoso é o primeiro, ou seja, o fato do Tribunal sofrer influências políticas externas 
para o desempenho de suas funções. Não que o primeiro aspecto seja desprovido de 
problematizações. Ocorre que a verificação de uma atuação do TCU com um caráter 
corporativista semelhante a um lobby é, para o bem ou para o mal, uma conduta reite-
rada e comum em diversos setor públicos e privados. Não parece ser algo exclusivo do 
TCU ou ainda que, a primeira vista, traga efeitos deletérios imediatos para a sociedade 
e para a própria instituição.
Contudo, quando se nota que a atuação do órgão pode ser comprometida por 
influências externas, deixando aqui o órgão de atuar com base nos critérios trazidos 
pelo ordenamento jurídico, e passando a agir (ou se omitir) com base em (des)favoreci-
mentos pautados em aspectos políticos, a própria existência e funcionamento do TCU 
são postos em xeque.
Enquanto órgão de Estado, cujos agentes exercem uma função pública, vol-
tados sempre para a busca, em última instância, do interesse público, a atuação do 
TCU deveria ser limitada pela normas jurídicas trazidas pela Constituição e legislação 
infraconstitucional.123 Não se mostra razoável, tampouco republicano, arriscando toda 
121 É possível distinguir a atuação do TCU em ordinária e extraordinária. A segunda se referiria à atuação pre-
vista no artigo 71, inciso I, da CF, enquanto a primeira englobaria todas as demais competências da Corte. 
Enquanto a atuação ordinária tem se mostrado, em grande parte, dinâmica, afinada com as alterações legisla-
tivas, buscando acompanhar às demandas sociais de controle externo, a apreciação anual das contas governa-
mentais, paradoxalmente à sua relevância, mantém-se com caracteres arcaicos e ultrapassados, apresentando 
poucas e vagarosas evoluções, tornando-se muito mais um palco de questões políticas do que um instrumen-
to efetivo de controle, cujo potencial de ação e efetividade tem sido minimizado pela forma como tem sido 
conduzida (CABRAL, Flávio Garcia. O Tribunal de Contas da União na Constituição Federal de 1988. São 
Paulo: Verbatim, 2014, p.282).
122 MIRANDA, Jorge. Sobre órgãos do Estado. Revista de Direito Administrativo - RDA, Rio de Janeiro, v. 206, 
out./dez. 1996, p.25.
123 Embora a asserção feita, acerca dos limites da função pública, pareça seruma obviedade, a sua repetição 
se mostra necessária, uma vez que rotineiramente há notícias de condutas avessas a esses limites por agentes 
públicos/instituições públicas no Brasil. Assim, a explicação didática feita por Eneida Desiree Salgado mostra-
-se oportuna: “(...) a lógica do Estado Constitucional e Democrático de Direito enreda uma série de mecanis-
mos institucionais para se fazer funcionar. Um sistema de separação de poderes, de freios e contrapesos, de 
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020. 277
O Tribunal de Contas da União é um órgão político?
a base de um Estado Democrático de Direito, que agentes públicos possam descon-
siderar as normas jurídicas as quais são vinculados para a sua atuação e venham a se 
comportar com base em fatores meta-jurídicos, fruto de influências políticas e corpora-
tivistas, por vezes desconexas com o ordenamento jurídico.
6. CONCLUSÕES
Após o desenvolvimento argumentativo realizado até aqui, a primeira constata-
ção evidente que cabe indicar é o fato que denominar o TCU como político dependerá 
sempre do critério a ser utilizado para lhe conferir essa adjetivação. Por vezes pode ser 
enxergado como político, em outra ocasiões não.
Assim sendo, embora tenha-se apurado que ainda pairam nos estudos sobre 
a Corte uma imprecisão em relação a se poderia o TCU ser enquadrado ou não como 
órgão político, constata-se que essa análise deve percorrer, ao menos, três vestes dis-
tintas, porém complementares. A primeira delas diz respeito à composição dos mem-
bros do TCU. Sob esta vertente, denominar de político o órgão de controle diz respeito 
ao fato de que seus membros são (devem ser) oriundos de cargos políticos ou não. A 
segunda é pertinente à compreensão do caráter político como referente à função que 
exerce a Corte. Na última concepção, político se relaciona a se o TCU é exercente ou 
recebedor de influência/pressões políticas na sua atuação.
Quanto ao corpo de Ministros do TCU, conclui-se que na esfera do dever-ser não 
há que se falar em um Tribunal necessariamente político, uma vez que o delineamento 
constitucional vigente, ainda que confira a escolha dos membros do TCU aos represen-
tantes do Legislativo e Executivo, o faz colocando requisitos mínimos. De igual maneira, 
nada impede, desde que atendidos aqueles requisitos, que o corpo seja formado por 
ex-ocupantes de cargos políticos. É dizer, a Constituição não impede nem fomenta a 
indicação política. Já em relação ao âmbito do ser, a história constitucional brasileira 
demonstra o viés político do TCU. Ainda que não haja essa exigência constitucional, a 
grande maioria dos Ministros do TCU (cujo modelo acaba sendo seguido pelos Tribu-
nais de Contas dos Estados) ocupavam, anteriormente a sua indicação, cargos políticos, 
sendo praxe a nomeação pelo Congresso de seus pares para ocupar o cargo de Ministro.
Quanto a este último ponto, apesar de não haver uma proibição no texto cons-
titucional a esse viés político da Corte, essa situação não é desejável, tendo em vista o 
controles recíprocos é parte essencial de sua engenharia. Cada um dos órgãos de soberania, em um sistema 
racional, age de acordo com a sua função e, por força do constitucionalismo, nos limites de suas competências 
constitucionais. Ainda, em face da democracia, a atuação dos agentes públicos não pode escapar das regras 
construídas democraticamente, por meio da representação política em sua atuação respeitosa à supremacia 
formal e material da Constituição” (SALGADO, Eneida Desiree. Populismo judicial, moralismo e o desprezo à 
Constituição: a democracia entre velhos e novos inimigos. Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Hori-
zonte, n. 117, jul./dez. 2018, p.198).
FLÁVIO GARCIA CABRAL
Rev. Investig. Const., Curitiba, vol. 7, n. 1, p. 237-284, jan./abr. 2020.278 
fato de que serão os Ministros responsáveis por fiscalizar e julgar justamente, dentre 
outros, ocupantes de cargos políticos, pondo em xeque a imparcialidade objetiva e 
isenção no momento da tomada de decisões.
No que tange à função desempenhada pelo TCU, verificou-se que não haveria 
uma função considerada política, em especial nos moldes elaborados pela jurisprudên-
cia do Conselho de Estado Francês, uma vez que não há a possibilidade de afastar o 
controle pelo Poder Judiciário dos atos praticados pela Administração Pública no Brasil 
(ponto característico da função política ou de governo na construção francesa). Mesmo 
em outro sentidos que se possa atribuir à função política o Tribunal não a exerce, já que 
não desempenha gestão superior sobre os atos do Estado, tampouco inova primaria-
mente na ordem jurídica. No mesmo sentido, tendo em vista que o TCU exerce uma 
função administrativa, ainda que haja a possibilidade de exercer certas competências 
discricionárias, ele não possui uma discricionariedade ampla (que poderia ser rotulada 
como política), estando sempre limitado pelas normas jurídicas na sua atuação.
Por derradeiro, no que concerne à influência política sofrida e exercida pela Cor-
te, as conclusões não podem ser outras a não ser da configuração política do Tribunal. 
Analisando o exercício da competência de emitir parecer acerca das contas de governo, 
o TCU em diversos momentos não exerceu a contento suas atribuições, sendo influen-
ciado por pressões políticas externas, por envolver o alto escalão da política. De outra 
banda, relacionado à influência que exerce sobre os processos legislativos, a investiga-
ção sobre seu papel nos trabalhos da Constituinte brasileira e nas recentes alterações 
da LINDB, demonstram que a Corte busca exercer lobby e pressões institucionais sobre 
os rumos da atividade legislativa.
Logo, pode-se apontar que não há uma estrutura normativa constitucional que 
aponta o TCU como um órgão político quanto a sua composição, embora acabe sendo 
na prática; a Corte não é política no que se refere ao exercício da função que exerce; o 
Tribunal mostra-se político quanto à influência sofrida e exercida.
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