O Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária e a Análise dos Investimentos no Fundo Setorial do Agronegócio

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ARTIGO 
 
 
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Revista de Economia e Sociologia Rural, 58(2):e181041, 2020 | https://doi.org/10.1590/1806-9479.2020.181041 1/18 
O Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária e a 
Análise dos Investimentos no Fundo Setorial do 
Agronegócio 
National System of Agricultural Research and the Analysis of Investments 
in the Agribusiness Sectorial Fund 
Caroline Nascimento Pereira1,2 , Cesar Nunes de Castro3,4  
1Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Campinas (SP), Brasil. E-mail: carolinenasper@gmail.com 
2Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e 
Ambientais (DIRUR), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília (DF), Brasil. 
3Universidade de Brasília (UNB), Brasília (DF), Brasil. E-mail: cesar.castro@gmail.com 
4Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (DIRUR), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), 
Brasília (DF), Brasil. 
Como citar: Pereira, C. N., & Castro, C. N. (2020). O Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária e a Análise dos 
Investimentos no Fundo Setorial do Agronegócio. Revista de Economia e Sociologia Rural, 58(2), e181041. 
https://doi.org/10.1590/1806-9479.2020.181041 
Resumo: O artigo realiza a análise do histórico, da estrutura e do financiamento do Sistema Nacional de Pesquisa 
Agropecuária (SNPA) brasileiro, enfatizando os valores do Fundo Setorial do Agronegócio (CT-Agronegócio), que 
é destinado ao fomento das atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) agrícolas. Analisa-se a evolução do 
sistema, desde seus primórdios no século XIX até os dias atuais, com a incorporação da inovação e a criação do 
Sistema de Inovação Agrícola (SIA), que também considera a diversidade de agentes que atuam em redes, com 
capacidade de interferência no processo de inovação e pesquisa. Para o sucesso do SNPA, verificado com safras 
recordes de grãos ano após ano, há uma sólida estrutura de financiamento, fundamentado tanto no setor 
privado como no setor público, em que este último enfatizou a pesquisa básica e aplicada, realizada via Empresa 
Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e pelos fundos setoriais. Entretanto, como o artigo mostra, a 
participação dos fundos setoriais ainda é considerada pouco expressiva diante do dinamismo do setor 
agropecuário, porém é importante para a sinalização de mercado da atuação do governo em P&D do setor 
agrícola. 
Palavras-chave: políticas públicas, pesquisa e desenvolvimento, agricultura. 
Abstract: This article analyzes the history, structure and financing of the National Agricultural Research 
System (SNPA), emphasizing the values of CT-Agronegócio, the sectoral fund focused on the promotion 
of agricultural R&D activities. The evolution of the system, from its beginnings in the nineteenth century 
up to the present, is analyzed with the incorporation of innovation and the creation of the Agricultural 
Innovation System (SIA), which also considers the diversity of agents that works together in the process 
of innovation and research. The SNPA achieved good results based on a strong financing structure, 
including the private and the public sectors, where the latter emphasized applied research conducted 
through Embrapa and the Funds Sectorial. However, the participation of the Sectoral Funds is still 
considered not very expressive in the face of the dynamism of the agricultural sector, but important for 
the market signaling of the government's performance in agricultural R&D. 
Keywords: public policy, research and development, agriculture. 
1. Introdução 
A ocupação do território nacional, em grande medida, foi consequência da expansão da 
área ocupada por diferentes atividades agropecuárias. Essa importância do setor 
agropecuário no desenvolvimento da economia brasileira se configurou a partir de algumas 
https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
https://orcid.org/0000-0002-3148-5819
https://orcid.org/0000-0002-3803-7437
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características favoráveis, por exemplo, a extensão do território, e algumas desvantagens, tais 
como a qualidade dos solos brasileiros, os quais, em sua maioria, apresentavam baixa 
fertilidade natural. Com base nessas características, a empresa agropecuária que aqui 
floresceu foi pautada na ocupação de enormes extensões de terra e na baixa produtividade 
dos cultivos. 
Essa formatação permaneceu relativamente inalterada até fins do século XIX, quando, 
com a rentabilidade auferida pela produção cafeeira, teve início um processo de busca pelo 
aumento da produtividade agrícola dessa espécie. Data desse período a criação do Instituto 
Agronômico de Campinas (IAC), fundado em 1887 por Dom Pedro II com o objetivo primeiro 
de assistir tecnicamente o desenvolvimento da cafeicultura nacional. A partir da criação do 
IAC, a agricultura brasileira passou a se desenvolver, gradativamente, sob um novo 
paradigma, o qual defendia que o aumento da produção não dependia exclusivamente da 
expansão da área de cultivo, mas também do aumento da produtividade. Esse novo 
paradigma demoraria ainda para se consolidar no setor agropecuário, mas, no decorrer do 
século XX, inexoravelmente, fez-se presente nos debates sobre os rumos da agropecuária 
brasileira e tornou-se predominante a partir da década de 1970, com a expansão da soja pelo 
Centro-Oeste brasileiro. 
Esse paradigma é pautado pelo binômio “ciência & tecnologia” (C&T) e difusão 
tecnológica. O elemento C&T é representado pela pesquisa agropecuária que objetiva gerar 
novas técnicas e tecnologias que permitam o aumento da produtividade dos cultivos agrícolas 
e da criação animal, enquanto o elemento difusão tecnológica é representado pelo serviço de 
assistência técnica e extensão rural (Ater), responsável por transmitir os conhecimentos 
gerados pela pesquisa agropecuária para o conjunto de agricultores. O financiamento dessas 
atividades foi, à época de sua consolidação no Brasil, décadas de 1950 até 1970, realizado por 
recursos públicos. Entretanto, a partir da crise fiscal, iniciada em fins dos anos 1970, todo o 
aparato institucional erigido de C&T foi pressionado por um cenário de restrição 
orçamentária. 
Deste modo, o objetivo deste trabalho é analisar os recursos arrecadados e empenhados 
pelo Fundo Setorial do Agronegócio (CT-Agronegócio), o qual, a partir da arrecadação de 
17,5% da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), tem como finalidade 
fomentar a pesquisa e inovação no setor agrícola. Para tal, será realizada a análise do histórico 
e da estrutura do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA) na próxima seção, 
seguida da análise do financiamento público da pesquisa agrícola brasileira, por meio da 
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e do CT-Agronegócio. 
2. Estrutura do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA) 
O SNPA e até mesmo o Sistema de Inovação Agrícola (SIA) atual possuem suas raízes no 
século XIX, quando, em 1887, foi criado o Instituto Agronômico de Campinas (IAC). De acordo 
com Hayami & Ruttan (1988), o modelo brasileiro de pesquisa agrícola pública se espelhou na 
experiência alemã de estruturação, no qual competia ao Estado o financiamento dessa 
atividade, incluindo a edificação de prédios, a instalação de laboratórios e, acima de tudo, a 
formação de equipes docentes competentes e do mais alto nível nas universidades. 
Até as primeiras décadas do século XX, a pesquisa agrícola no Brasil resumia-se à seleção 
de melhores variedades em termos de produtividades e algumas práticas agrícolas mais 
simples. O Estado brasileiro, anteriormente dominadopor uma elite agrária, passou, a partir 
dos anos 1930, a ser dominado por uma crescente elite burguesa promotora do 
desenvolvimento industrial brasileiro. O setor agrícola do país e, consequentemente, a 
pesquisa agropecuária pública teriam de se adaptar a essa nova configuração. No decorrer 
desse processo, o papel da agricultura passou a ser o de aumentar a oferta de alimentos (para 
alimentar uma crescente população urbana) e o de obter divisas via aumento de exportações 
agrícolas para ajudar a financiar os novos empreendimentos industriais. Com isso, a pesquisa 
agrícola pública teve de se adaptar às novas políticas governamentais, com ênfase na 
obtenção de novas cultivares, cada vez mais adaptadas aos solos nacionais e mais produtivas. 
Após a instauração do regime militar de 1964, essa ênfase do Estado na modernização e 
na industrialização do Brasil foi reforçada. A agricultura moderna preconizada pelos 
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detentores do poder deveria ser intensiva no uso de capital, e essa visão repercutiu na 
orientação da pesquisa agropecuária pública. O setor agropecuário deveria utilizar maior 
quantidade de insumos industriais, notadamente fertilizantes, defensivos químicos, tratores 
e máquinas agrícolas. Para isso, o Estado financiou a construção de indústrias de fertilizantes 
no país e criou incentivos para que os agricultores utilizassem esses insumos, por exemplo, 
por meio do crédito agrícola subsidiado. 
O último elo desse novo modelo de agricultura promovido pelo Estado era composto da 
pesquisa agropecuária, a qual deveria gerar novas técnicas e tecnologias a serem 
empregadas no novo sistema produtivo de uso intensivo de capital. Foi nesse contexto em 
que ocorreu a criação da Embrapa em 1973. A esse órgão, caracterizado como empresa 
pública vinculada ao Ministério da Agricultura, foram delegadas as atribuições de elaborar as 
políticas de pesquisa agrícola de âmbito nacional desde então. A criação da Embrapa e do 
Sistema Nacional de Pesquisa Agrícola (SNPA) incentivou, a partir de então, a criação das 
empresas estaduais de pesquisa em diversos estados. De acordo com Santos & Ichikawa 
(1997), as empresas estaduais de pesquisa surgiram nos anos 1970 e, de modo geral, viveram 
um período de constante crescimento na época do regime militar. 
Tal política levou o país à liderança na transferência de tecnologia tropical aos sistemas 
de produção agropecuária, por meio do modelo ofertista, ou seja, a pesquisa era 
desenvolvida nos institutos públicos de pesquisa e desenvolvimento (P&D), difundido pela 
extensão rural e apropriado pelos agentes (consumidores). Esse modelo teve seu 
esgotamento nos anos 1990, quando surgiu a necessidade de provocar interação entre os 
agentes nesse processo. O resultado foi o Sistema de Informação e Agricultura do 
Conhecimento (Siac), enfocado na conciliação da pesquisa e também na identificação das 
demandas dos agricultores. 
Com o passar dos anos, a trajetória foi evoluindo e chegou nos anos 2000 com a 
necessidade de considerar o aspecto da inovação, além da variedade de atores envolvidos. 
A abordagem do Siac foi aprimorada, considerando também a inovação. O resultado desse 
processo foi o surgimento do SIA, quando se institui formalmente o SNPA em 19921 
(Mendes et al., 2014). Pelas diretrizes que constam no site da Embrapa, é notável a 
preocupação do governo em relação ao desenvolvimento e à manutenção do sistema 
inovativo da área agrícola, fato que surgiu e se consolidou com a constituição do SIA e 
instituição formal do SNPA (Dossa & Segatto, 2009). 
Entre os objetivos principais do SNPA estão: i) compatibilizar as diretrizes e as estratégias 
de pesquisa agropecuária com as políticas de desenvolvimento, tanto em nível nacional como 
regional; ii) assegurar organização e coordenação das matrizes de instituições que atuam no 
setor; iii) desenvolver um sistema nacional de planejamento para pesquisa, com 
acompanhamento e avaliação; iv) estabelecer um sistema brasileiro de informação agrícola; 
v) organizar e racionalizar os meios, métodos e sistemas por meio da informatização das 
instituições; vi) fomentar a parceria entre as instituições no desenvolvimento de C&T para a 
agropecuária; vii) favorecer o intercâmbio de pessoal para capacitação (Embrapa, 20172). 
A trajetória do SNPA pode ser descrita, conforme Canciani et al. (2016), em quatro 
períodos: de 1972 a 1976, momento de redefinição de um novo modelo de pesquisa 
agropecuária no Brasil; de 1977 a 1989, período de crise financeira da pesquisa agrícola 
pública; de 1990 a 2002, continuação do período de ajuste, porém com a instituição formal 
do SNPA; e, por fim, de 2006 a 2015, retomada dos investimentos com PAC Embrapa. Este 
trabalho propõe um novo período a ser datado de fins de 2015 até os dias atuais, com a 
retomada da política de ajuste fiscal, o que resulta(rá) na reformulação e/ou extinção de 
algumas Organizações Estaduais de Pesquisa Agropecuária (Oepas). 
No primeiro período (1972-1976), houve a redefinição de um novo modelo de pesquisa 
agropecuária no Brasil, sob coordenação do Ministério da Agricultura3 e participação dos 
 
1 O SNPA foi instituído em 1992 pela Portaria nº 193, de 7 de agosto de 1992, do Ministério da Agricultura, autorizado 
pela Lei Agrícola (Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991) (Embrapa, 2017). 
2 De acordo com a Portaria nº 193, de 7 de agosto de 1992, do Ministério da Agricultura. 
3 Nesse período, chamava-se Ministério da Agriculta e Reforma Agrária (MARA). 
 
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Conselhos (nacional e regional), e a criação da Embrapa no ano seguinte, em 1973, por meio 
da Lei nº 5.851, de 7 de dezembro de 1972. Em 1973, também ocorreu a extinção do 
Departamento Nacional de Pesquisa Agropecuária (DNPEA)4. Nesse período, o Governo 
Federal incentivou a capacitação maciça de pesquisadores no exterior, principalmente nos 
Estados Unidos. Ademais, nessa primeira fase, houve a criação da Empresa Brasileira de 
Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater), em 1974. 
Essa fase foi importante para a organização e a coordenação da pesquisa agropecuária 
no Brasil, principalmente pela criação da Embrapa. Todo o período foi profícuo para o 
desenvolvimento agrícola, pois havia o apoio do Poder Executivo, articulação com a Embrater 
e com setor privado, apoio financeiro e convênio com as empresas estaduais de pesquisa. 
Esses fatos possibilitaram o crescimento da Embrapa, tornando-se uma empresa com 
estrutura abrangente, articulada com o setor privado e público em todas as esferas, órgãos 
internos e externos e instituições de pesquisa nacionais e internacionais. 
O segundo período (1977-1989) foi marcado pela crise financeira fruto da fuga de capitais 
do fim dos anos 1970, o que provocou redução dos investimentos em pesquisa pública. 
A crise fiscal gerou diminuição no repasse de recursos pelo Governo Federal aos estados por 
intermédio da Embrapa. Como consequência, houve reestruturação dos Institutos Estaduais 
de Pesquisa, conhecidos como Oepas, com a extinção de algumas unidades como as do Ceará 
e Maranhão ou o processo de fusão com agências de extensão rural, como Bahia e Espírito 
Santo. Para enfrentar esse cenário de receitas diminuídas, essas instituições tiveram de 
reajustar suas linhas de atuação e/ou buscar fontes alternativas de financiamento por meio 
de convênios com outras instituições públicas e, inclusive, com parceiros da iniciativa privada. 
O período seguinte (1990-2002) ficou marcado pelo ajuste fiscal, com medidas para conter 
os gastos, o que não poupou a área da agricultura, como a extinção da Embrater em 1990. 
Entretanto, apesar do ajuste, havia interesse em fortalecer a pesquisaagrícola, fato consumado 
com a autorização para a instituição do SNPA. Em 1992, o país tinha um SNPA formalmente 
instituído com a coordenação da Embrapa e em convênio com os estados, o Distrito Federal, os 
territórios, os municípios, as entidades públicas e privadas, as universidades, as cooperativas, 
os sindicatos, as fundações e as associações. O SNPA também instituiu que a pesquisa agrícola 
deveria estar integrada à assistência técnica e extensão rural5, dar prioridade ao melhoramento 
dos materiais genéticos e à geração e à adaptação de tecnologias agrícolas destinadas ao 
desenvolvimento de pequenos agricultores, observando as características regionais. 
E o último período (2006-2015) foi marcado pela retomada dos investimentos em pesquisa 
agrícola, com o lançamento e a execução do Programa de Fortalecimento e Crescimento (PAC) 
Embrapa6. Ademais, também foram elaborados Planos de Gestão Estratégica (PGE) das Oepas e 
instituída a Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (Anater). Nessa última etapa, a 
Embrapa e o Conselho Nacional dos Sistemas Estaduais de Pesquisa Agropecuária (Consepa)7 
requisitaram ao Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE) (Centro de Gestão e Estudos 
Estratégicos, 2006)8 um levantamento sobre as condições operacionais e potencialidades das 
Oepas, para uma reestruturação da sua capacidade operacional e também com repasses 
financeiros. Porém, o final do período não foi tão exitoso quanto o planejado. Embora, em 2014, 
tenha ocorrido a instituição da Anater para promover, estimular, coordenar e implementar 
programas para maior integração da assistência técnica e extensão rural, em 2015 ocorreu o fim da 
Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola (EBDA), a Oepa do estado da Bahia, que era a fusão 
 
4 DNPEA foi estabelecido em 1971 fruto da política de modernização e expansão agrícola dos anos 1960 (Mendes et al., 2014) 
5 A intempestividade dessa proposta de integração entre C&T e os serviços de difusão de tecnologia no meio rural é flagrante ao 
se considerar que, à época da criação formal do SNPA (1992), a Embrater havia sido recentemente extinta, e todo o aparato estatal 
de Ater estava em franco declínio. Até os dias atuais, essa integração não foi realizada em âmbito nacional. 
6 PAC Embrapa ocorreu em 2008 com o objetivo de promover desenvolvimento continuado e sustentável da agricultura 
brasileira, apoiado em 10 projetos: Amazônia, segurança alimentar, aproveitamento de recursos naturais, produção agrícola 
sustentável, competitividade e sustentabilidade da agricultura familiar, agroenergia, governança e inovações institucionais, 
revitalização e modernização da capacidade intelectual e infraestrutura, recuperação da capacidade das Oepas e monitoramento 
por satélite. 
7 Conselho criado em 1992 para promover interação entre as Oepas (Mendes et al., 2014). 
8 CGEE (2006). 
 
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da empresa de Pesquisa Agropecuária da Bahia (Epaba) e a Empresa de Assistência Técnica e 
Extensão Rural da Bahia (Emater/BA). 
Como um adendo a essa periodização, é possível considerar um quinto momento a partir 
do fim de 2015, em que, por causa do ajuste fiscal vivido no país, ocorreu a extinção da 
Fundação Estadual de Pesquisa Agropecuária (Fepagro)9, instituição de pesquisa 
agropecuária do Rio Grande do Sul, uma das mais antigas e importantes de pesquisa pública 
do Brasil, por conta de reestruturação administrativa no estado, que extinguiu outras 
10 instituições de pesquisa estadual. Possivelmente, a extinção da EBDA em 201510 constitua 
o marco inicial desse novo período. O encerramento de atividades de Oepas é fato 
preocupante para o SNPA, pois o sistema se destaca pelo trabalho em rede, envolvendo 
parcerias e relacionamentos institucionais entre organizações públicas e privadas, além de 
organizações da sociedade civil. Essa seria a base do SNPA, que já possui papel de destaque, 
porém, atualmente, está fragilizada (Canciani et al., 2016). 
Apesar das fragilidades emergentes, o diferencial do SNPA é sua organização articulada 
com o território nacional e distribuída por ele. O SNPA é composto de Embrapa, Oepas, 
universidades e institutos de pesquisa de âmbito federal ou estadual, além de demais 
organizações públicas e privadas, direta ou indiretamente vinculadas à atividade de pesquisa 
agropecuária (Bonacelli et al., 2015; Embrapa, 2017). O Quadro 1 apresenta a estrutura do 
SNPA considerando as Oepas e unidades descentralizadas e os escritórios da Embrapa. Já as 
unidades de Emater estão na Figura 1. É importante salientar que, com o processo de 
reformulação das Oepas entre 1977 e 1989, algumas delas foram unificadas com as Ematers 
de seus respectivos estados. Deste modo, atualmente, há unidades de Emater em todos os 
estados, entretanto existem apenas 18 Oepas11 pelo Brasil, considerando que, em 10 delas, 
as atividades de pesquisa, assistência técnica e extensão rural são desenvolvidas 
conjuntamente12. Já a Embrapa está presente em quase todo o território nacional, com 
exceção do Rio Grande do Norte, Espírito Santo e Alagoas. 
Quadro 1 – OEPAs, unidades descentralizadas e escritórios da Embrapa 
UF Unidades descentralizadas Escritórios Oepas 
Região Centro-Oeste 
DF 
Embrapa Agroenergia 
Escritório Brasília - 
Embrapa Café 
Embrapa Cerrados 
Embrapa Hortaliças 
Embrapa Informação Tecnológica 
Embrapa Produtos e Mercado 
Embrapa Quarentena Vegetal 
Embrapa Recursos Genéticos e 
Biotecnologia 
GO Embrapa Arroz e Feijão Escritório de Goiânia Emater 
MS 
Embrapa Agropecuária Oeste 
Escritório de Dourados Agraer 
Embrapa Gado de Corte 
 
9 O governo do Rio Grande do Sul determinou o fechamento de 12 fundações com decreto publicado no Diário Oficial 
de 17 de janeiro 2017 (Diário Oficial Estado do Rio Grande do Sul – 17/01/2017 - http://www.corag.rs.gov.br/doedia). 
10 A EBDA foi extinta e substituída pela Superintendência Baiana de Assistência Técnica e Extensão Rural (Bahiater), 
dentro da estrutura da Secretaria de Desenvolvimento Rural (SDR). Essa modificação foi recebida com muitas críticas, 
pois a estrutura da EBDA foi desmantelada, e a Bahiater passou a ser apontada como um órgão não mais de Ater, mas 
como uma receptora de demandas e intermediária de soluções com a iniciativa privada. 
11 Nesse cálculo para o estado de São Paulo foi considerada apenas a Apta, pois é a coordenadora das atividades de 
ciência e tecnologia voltadas para o agronegócio, compreendendo as demais instituições existentes no estado como 
IAC, IB, IEA, IP, ITAL e IZ. 
12 Nos estados de Alagoas, Bahia, Maranhão, Pernambuco, Sergipe, Goiás, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, Espírito 
Santo e Santa Catarina. 
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UF Unidades descentralizadas Escritórios Oepas 
Embrapa Pantanal 
MT Embrapa Agrossilvipastoril Escritório de Rondonópolis Empaer 
Região Nordeste 
AL - Emater 
BA Embrapa Mandioca e Fruticultura Bahiater 
CE 
Embrapa Agroindústria Tropical 
- 
Embrapa Caprinos e Ovinos 
MA Embrapa Cocais Escritório de Imperatriz Agerp 
PB Embrapa Algodão Escritório de Campina 
Grande Emepa 
PE Embrapa Semiárido Escritório de Petrolina IPA 
PI Embrapa Meio Norte - 
RN - Emparn 
SE Embrapa Tabuleiros Costeiros Emdagro 
Região Norte 
AC Embrapa Acre - 
AP Embrapa Amapá - 
AM Embrapa Amazônia Ocidental Escritório da Amazônia - 
PA Embrapa Amazônia Oriental - 
RO Embrapa Rondônia - 
RR Embrapa Roraima - 
TO Embrapa Pesca e Aquicultura Unitins 
Região Sudeste 
ES - Incaper 
M
G 
Embrapa Gado de Leite Escritório de Sete Lagoas 
Epamig 
Embrapa Milho e Sorgo Escritório do Triângulo 
Mineiro 
RJ 
Embrapa Agrobiologia 
Pesagro Embrapa Agroindústria de Alimentos 
Embrapa SolosSP 
Embrapa Gestão Territorial 
Escritório de Campinas 
Apta 
Embrapa Informática Agropecuária IAC 
Embrapa Instrumentação Inst. Biológico 
Embrapa Meio Ambiente IEA 
Embrapa Monitoramento por Satélite Inst. de Pesca 
Embrapa Pecuária Sudeste Inst. de 
Zootecnia 
 ITAL 
Região Sul 
PR 
Embrapa Florestas Escritório de Londrina Iapar 
Embrapa Soja Escritório de Ponta Grossa 
SC Embrapa Suínos e Aves Escritório de Canoinhas Epagri 
RS 
Embrapa Clima Temperado 
Fepagro 
Embrapa Pecuária Sul Escritório de Capão do Leão 
Embrapa Trigo Escritório de Passo Fundo 
Embrapa Vinho 
Quadro 1 – Continuação... 
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Fonte: Embrapa (2017). 
 
Figura 1 – Assistência técnica e extensão rural (Ater), 2017. 
Fonte: Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Assistência Técnica e Extensão Rural (2017). 
Ainda nos anos 1960, somente o Rio Grande do Sul e Pernambuco13 possuíam institutos 
de pesquisa agronômicos estaduais com alguma significância, além de São Paulo. As Oepas 
foram surgindo nos anos 1970 e 1980 com o objetivo de observar e atender às demandas dos 
agricultores e fornecer pesquisa e inovação tecnológica de acordo com as especificidades de 
cada região e localidade (Mendes et al., 2014). 
Entretanto, as Oepas vêm sofrendo uma deterioração em suas atividades, conforme já 
mencionado sobre a reestruturação ocorrida nos anos 1990 e, mais recentemente, o fim da 
EBDA (BA) e a extinção da Fepagro (RS). Como as Oepas sobrevivem de repasses realizados 
via Embrapa e com a centralização dos recursos nos anos 1990 nesta instituição, bem como 
a necessidade de atuar de forma diversificada para atender às demandas nacionais e locais, 
as Oepas viram seus recursos minguarem. 
É discutível o papel desempenhado pela Embrapa, sendo parceira e concorrente na 
disputa por recursos com as Oepas, o que leva a uma relação um tanto conflituosa entre as 
instituições participantes e coloca seu papel de coordenadora em questionamento 
(Mendes et al., 2014). Os autores afirmam que o SNPA não se consolidou como sistema, pois 
foi formado por instituições com forte heterogeneidade em todos os aspectos, com a 
Embrapa assumindo papel protagonista e em competição com as Oepas. Não significa que o 
SNPA não tenha papel relevante; pelo contrário, é incontestável, mas são inegáveis suas 
debilidades quanto à articulação e à integração dos institutos públicos de pesquisa. 
O protagonismo da Embrapa se explica em grande parte pelo custo elevado da pesquisa 
tecnológica. Com a sua criação nos anos 1970, a pesquisa nacional e estadual passou a ser 
centralizada na Embrapa, a qual estimulou a criação das Oepas (Dossa & Segatto, 2009). 
Tal importância dessa empresa se deve não apenas ao seu papel no SNPA, mas também por 
ser uma das maiores instituições públicas de pesquisa (IPP) do mundo. 
 
13 O Instituto Agronômico de Pernambuco foi criado em 1930 (Sicsú et al., 2009). 
 
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O que se observa nas discussões atuais é a busca por uma nova abordagem para o SNPA, 
dado que o modelo discutido e articulado nos anos 1970 não foi implementado conforme sua 
concepção e seu objetivo. Segundo Canciani et al. (2016), os problemas na coordenação são 
por causa da escassez de recursos, pois a falta de repasse para as Oepas causou a 
desarticulação dentro do sistema. Ademais, a distribuição não simétrica das Oepas e 
unidades da Embrapa por todos os estados brasileiros não colabora para que o SNPA seja 
forte, pois, além da assimetria espacial, há a assimetria de poder, em que a Embrapa é 
coordenadora e competidora dos recursos. 
Dessa forma, observa-se a desarticulação do SNPA, uma vez que o sistema se perdeu ao 
tentar envolver muitos atores, carecendo de maior atenção às Oepas, o que resultou na 
fragilização de sua atuação, com a Embrapa protagonizando o SNPA e pegando para si a 
maior parte dos recursos financeiros para as pesquisas. A questão dos recursos é 
recorrentemente citada no estudo desses autores como uma das principais causas da 
desagregação do SNPA (Mendes et al., 2015). 
Em suma, considerando o quadro atual de ajuste fiscal e diante das dificuldades 
apresentadas para o conjunto das instituições do SNPA, somado ao crescimento das 
empresas privadas na pesquisa agropecuária, vê-se que o SNPA está com sua estrutura 
abalada pelo enxugamento gradativo das Oepas, pela diminuição de recursos e pela redução 
da participação relativa do público em comparação ao privado. Todos esses pontos 
corroboram a maior fragilidade do sistema e colocam em dúvida seu futuro e sua capacidade 
de manter a pesquisa agropecuária brasileira em alto nível. Para apresentar melhor os 
dispêndios e as receitas da pesquisa agropecuária, a próxima seção analisará alguns dados 
da Embrapa e do CT-Agronegócio. 
3. Investimento em Pesquisa Agropecuária no Brasil 
A importância da pesquisa agropecuária cresceu nos anos 1970, conforme exposto na 
seção anterior, quando se implantou o SNPA. Até os anos 1960, os ganhos de produção 
agrícola eram provenientes majoritariamente da expansão de área, ou seja, do uso do 
excedente do fator terra (Moreira & Teixeira, 2014). Como havia a necessidade de aumento 
da produção nas áreas de fronteira agrícola que apresentavam sinais de esgotamento, viu-se 
a necessidade de expandir a produtividade, ou seja, a pesquisa agropecuária se fez 
obrigatória para aumentar o volume produzido em cada hectare. 
O SNPA surgiu nos anos 1970 tendo a Embrapa como sua coordenadora, o que 
significava ser organizadora de todo o sistema e maior receptora dos recursos federais para 
essa atividade. A Embrapa segue sendo a principal fonte de recursos para as ciências agrárias, 
financiando a estrutura da pesquisa federal, assim como repassa recursos para as Oepas. 
O papel de destaque da Embrapa na pesquisa agropecuária brasileira tem explicação 
para além dos tempos atuais e limites geográficos. Segundo Alves & Oliveira (2005), os 
primórdios da pesquisa agrícola foram fomentados em instituições públicas, pois, 
antigamente, não era permitido que o lucro de descobertas que dessem origem a tecnologias 
no campo fosse apropriado pela iniciativa privada, o que favoreceu a criação de instituições 
de pesquisas públicas e a adoção da trilogia ensino-pesquisa-extensão nas universidades. 
Ademais, há que se considerar o fato de a pesquisa básica não ser atraente para a iniciativa 
privada, pois esta não está disposta a assumir riscos inerentes a investimentos incertos ou 
projetos sem aplicação prática no curto prazo. 
Deste modo, o investimento público em pesquisa agropecuária no Brasil se deu, 
principalmente, via Embrapa e CT-Agronegócio. Em menor medida, também há as Oepas, 
detalhadas na seção anterior, as quais recebem repasses via Embrapa, e as universidades, 
que são alimentadas com recursos de agências de fomento como o Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Científico (CNPq) e Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), por meio dos 
fundos setoriais. 
Entre as fontes de investimentos em pesquisa no agronegócio, a Embrapa é a maior 
responsável pelo volume dedicado. O Gráfico 1 apresenta dados da receita operacional 
líquida da Embrapa entre 1999 e 2015, mostrando que houve um crescimento substancial na 
receita ao longo dos 15 anos. A receita operacional líquida (RL) refere-se às receitas com 
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Revista de Economia e Sociologia Rural, 58(2):e181041, 2020 9/18 
vendas e serviços, às receitas operacionais (repasses recebidos, outras receitas operacionais 
e convênios), aos resultados das receitas menos as despesas orçamentárias e 
extraorçamentárias,deduzidos os descontos concedidos, os impostos sobre vendas e 
serviços (ICMS e ISS), as restituições de receita, os ajustes realizados sobre a receita bruta 
auferida com vendas e serviços, as retificações de receitas federais e ouras deduções da 
receita (Embrapa, 2017). 
 
Gráfico 1 – Receita operacional líquida, lucro social14 e retorno social15 da pesquisa agropecuária da 
Embrapa, 1999-2015*. 
Fonte: elaboração própria a partir dos Balanços Sociais da Embrapa (Embrapa, 2000-2015). 
*a preços constantes (ano-base = 2000). 
Como qualquer dispêndio de recurso público, é natural que se avalie qual o retorno de 
tal investimento à sociedade. Conforme mencionado na seção anterior, o número de 
instituições públicas federais (incluindo universidades) e estaduais destinadas à atividade de 
pesquisa agropecuária é grande. Como forma de justificar esses investimentos, torna-se 
necessário apresentar para a sociedade quais são os resultados de tais investimentos. Essa 
necessidade se acentua ainda mais em momentos de crise fiscal, com restrição na 
disponibilidade financeira do Estado conforme o verificado no decorrer da década de 1980, 
início de 1990 e novamente desde 2014. Em situações como essa, a eficiência do gasto público 
se faz ainda mais necessária. 
Moreira & Teixeira (2014) afirmam que, apesar do reduzido número de estudos sobre 
essa questão, uma relevante fonte para avaliar o retorno dos investimentos públicos em 
pesquisa agropecuária no caso brasileiro é constituída pelo Balanço Social da Embrapa16, 
publicação anual da empresa. Na edição de 2014, por exemplo, a Embrapa estimou que, para 
cada R$ 1,00 aplicado em suas atividades de pesquisa agropecuária, foi gerado um retorno 
de R$ 8,53 à sociedade brasileira. Além disso, o retorno dos investimentos realizados pela 
Embrapa na geração das 106 tecnologias monitoradas e avaliadas desde 1997, ano de criação 
 
14 Lucro social é o resultado dos benefícios econômicos gerados em função dos lucros líquidos obtidos por aqueles 
que adotam as tecnologias disponibilizadas pela Embrapa. 
15 Retorno social é a taxa obtida a partir da divisão do lucro social pela receita operacional líquida, ou seja, a relação 
entre o que a sociedade obteve de benefícios sobre as receitas geradas com vendas e serviços pela Embrapa. 
16 A informação contida no Balanço Social da Embrapa deve ser avaliada com parcimônia, visto que é uma informação 
produzida pela própria empresa para justificar os investimentos recebidos. 
 
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do Balanço Social, também indica alta rentabilidade, com taxa média de retorno (TIR) de 39,4% 
(Embrapa, 2014). 
Dentro dessa perspectiva, é importante observar o lucro social da Embrapa17 (Gráfico 1), 
em que este representa o impacto econômico de tecnologias desenvolvidas e transferidas 
para a sociedade. O lucro social da Embrapa, em 2015, foi de R$ 8,14 bilhões (a preços de 
2000), ao passo que, em 1999, foi de R$ 6,46 bilhões. Esses valores podem ser melhor 
analisados por meio da taxa de retorno social – a qual relaciona o lucro social pela receita 
líquida –, que, em 2015, foi de 9,23, indicando que, nesse ano, houve um retorno à sociedade 
de 9,23 vezes em relação a cada R$ 1,00 recebido pela Embrapa (Embrapa, 2015). 
A taxa de retorno atingiu seu maior valor em 2003, de 14,94, chegando a 2012 ao seu 
menor valor, de 7,80. A média da taxa de retorno social no período foi de 11,45, porém, desde 
o ano de 2010, a taxa vem apresentando leve declínio. Apesar do decréscimo, a taxa de 
retorno dos investimentos públicos na Embrapa é considerada muito elevada, porém a 
redução no custeio da pesquisa tem feito esse retorno cair, mesmo havendo capital humano 
e físico de grande valor (Alves & Oliveira, 2005). 
Com isso, a redução do custeio de pesquisa na Embrapa coloca em discussão o futuro 
da pesquisa agropecuária pública nacional, pois é difícil, em um país com forte atuação no 
agronegócio, a pesquisa da iniciativa privada substituir os investimentos públicos, pois, 
muitas vezes, o investidor privado/empreendedor não quer assumir o risco. Ademais, 
experiências mostram que pesquisa privada é muito mais produtiva nos países onde o Estado 
investiu primeiramente nesse tipo de pesquisa. 
3.1 Fundos Setoriais 
Os fundos setoriais surgiram pela necessidade de adequação ao novo modelo de 
financiamento da inovação que surgiu pós-1990. Até então, o sistema era caracterizado por um 
modelo ofertista-linear, em que a pesquisa era desenvolvida pelos centros de P&D, disseminada 
pela extensão rural e apropriada pelos agricultores. O novo modelo procurava agregar todos 
os agentes existentes, de forma a se tornar um modelo sistêmico, o chamado SIA. 
Desta forma, os fundos setoriais foram idealizados como novo instrumento de política 
científica e tecnológica para o Brasil, fundamentado em modernas teorias de inovação. 
Tal modelo sistêmico prevê que as áreas de conhecimento e pesquisa são cada vez mais 
interdependentes e interativas, com diversos atores e múltiplas instituições com papéis e 
funções diferenciadas (Gomes et al., 2015). 
Paralela a essa abordagem, havia também a questão econômica, derivada do ajuste fiscal 
e da política de privatizações. A abordagem de que os fundos surgiram por causa das 
privatizações parte da ideia de que eles são fruto da nova política tecnológica nacional, a qual 
previa aumento da produtividade industrial e da capacidade de desenvolver novas 
tecnologias (Kubota et al., 2012). Nesse modelo, o Estado, por meio dos fundos setoriais, 
promoveria o estímulo à produtividade e competitividade de setores selecionados. 
Trata-se de visões complementares, pois, nos anos 1990, ganhou importância a 
abordagem de caráter sistêmico, que leva em consideração a influência simultânea de fatores 
institucionais, econômicos e organizacionais, originando-se da impossibilidade de se explicar 
o porquê de haver diferentes níveis de desenvolvimento econômico (redes), assim como havia 
um novo contexto econômico e industrial que demandava fontes extras de financiamento da 
inovação e da pesquisa. 
Posto isso, os Fundos de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), 
conhecidos como fundos setoriais, foram mecanismos criados nos anos 1990 para estimular 
o sistema de C&T nacional. Os recursos derivavam de contribuições incidentes sobre o 
faturamento de empresas e/ou sobre o resultado da exploração de recursos naturais 
pertencentes à União, parcela de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de certos 
setores e da Cide incidente sobre os valores que remuneram o uso ou a aquisição de 
conhecimentos tecnológicos/transferência de tecnologia no exterior (Brasil, 2017). 
 
17 Sobre retornos econômicos de tecnologias geradas pela Embrapa, ver Avila et al. (2005) e Avila et al. (2008). 
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Além de estimular a ciência e tecnologia em diversos setores, os fundos setoriais 
também foram criados com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais, ao assegurar 
aproximadamente 30% dos recursos existentes para projetos das regiões Norte, Nordeste e 
Centro-Oeste (Brasil, 2017). Foram criados 16 fundos setoriais, dirigidos por uma associação 
de agentes como representantes do então Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação 
(MCTI), representantes dos ministérios participantes, agências reguladoras, setores 
acadêmicos e empresariais, CNPq e Finep, chamados de comitês gestores. Tais comitês têm 
como função definir as diretrizes, as ações e os planos de investimentos dos fundos. Além 
dos 16 fundos específicos, há também as ações transversais, que são recursos para 
programas estratégicos do MCTI, que utilizam recursos de diversos fundos setoriais parauma 
mesma ação. 
Os primeiros fundos foram criados no fim dos anos 1990 e início dos anos 2000, a partir 
da privatização de alguns setores econômicos, por exemplo, exploração de petróleo, 
telecomunicações, energia elétrica, transportes, mineração, entre outros, visando aumentar 
a produtividade e a competitividade18. O MCTI indicou o CT-Petro como modelo para a 
generalização do mecanismo de fundos setoriais, como a mola propulsora de P&D, com maior 
articulação com o setor empresarial, incentivo a políticas industriais e oferecimento de 
soluções científicas e tecnológicas. 
Assim, os fundos setoriais, por meio do financiamento de projetos, incentivaram o 
estabelecimento de rotinas de P&D nas empresas por meio de parcerias com 
universidades e institutos de pesquisa, e até mesmo com outras empresas, criando 
redes de interação entre os agentes produtivos (Kubota et al., 2012). Essas parcerias 
ressaltam o caráter focal dos fundos, ao buscar o maior comprometimento do setor 
privado, com foco na empresa e no ambiente favorável às parcerias, além de também 
ter caráter difuso, com fortalecimento das atividades de Ciência, Tecnologia e Inovação 
com ênfase no apoio às inovações nos setores selecionados e desconcentração 
regional/cooperação (Gomes et al., 2015). 
Para tal funcionamento, os fundos possuem como características básicas: a) 
vinculação de receitas, em que os recursos não podem ser transferidos entre os fundos; 
b) plurianualidade, que se refere ao apoio a ações e projetos com duração superior a 
um exercício fiscal; c) gestão compartilhada entre representantes do MCTI, agências 
reguladoras, comunidade científica e setor empresarial; d) fontes diversas, com 
recursos oriundos de setores produtivos variados, derivados de receitas como royalties, 
compensação financeira, licenças, autorizações etc. 
Já o funcionamento dos fundos ocorre de forma direta, com os recursos 
canalizados para o FNDCT e administrado pela Finep, sob responsabilidade do MCTI. Já 
o CNPq e a Finep são agências encarregadas de administrar os recursos de acordo com 
diversas modalidades. Para a implementação das ações, o FNDCT se vale de três 
mecanismos: a) edital público (chamada pública), para apresentar projetos para áreas 
temáticas definidas; b) carta-convite, a partir de uma demanda o fundo convida 
instituições para apresentar propostas para gerar produtos e processos; c) encomenda, 
que diz respeito a casos específicos e de urgência. 
Por fim, o destino dos recursos segue para: fundos setoriais, subvenção econômica, 
ações transversais e recursos sob supervisão do FNDCT (Brasil, 2017). 
Institucionalmente, 50% dos recursos arrecadados pelo fundo devem ser destinados a 
ações transversais, e 30%, às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Entretanto, não 
se observa tal destinação na prática, pois os 30% não têm sido alcançados para as 
regiões citadas, especificamente para o Norte, pois há falta de projetos na região 
(Gomes et al., 2015). 
 
18 O primeiro fundo instituído foi o Fundo Setorial do Petróleo e Gás Natural (CT-Petro) em 1999, a partir da instituição 
do Conselho Nacional de Política Energética e da Agência Nacional do Petróleo (ANP), os quais previam a destinação 
de parcela dos royalties para programas de pesquisa e desenvolvimento de tecnologias voltadas à indústria do 
petróleo. 
 
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A Tabela 1 apresenta a distribuição dos projetos e valores contratados para cada fundo 
setorial entre 1997 e 2014. A linha CT-Transversal respondeu por 35% do número de projetos 
do período. Já o CT-Agronegócio respondeu por 2.264 projetos no período, ou seja, 5,3%, com 
financiamento de 168 milhões19 (a preços de 2000). 
Tabela 1 – Número de projetos por fundo e ano de contratação, 1997-2014. 
Número de projetos por fundo X ano de contratação 
Fundo 
1997 - 
2006 
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total 
AÇÃO TRANSVERSAL 2 38 934 1.635 2.830 2.434 3.914 2.885 482 15.154 
CT-AERONÁUTICO 47 4 21 96 73 24 18 24 18 325 
CT-AGRONEGÓCIO 754 131 359 379 291 94 134 111 11 2.264 
CT-AMAZÔNIA 132 29 96 27 4 75 54 11 1 429 
CT-AQUAVIÁRIO 44 25 24 79 34 14 31 47 6 304 
CT-BIOTECNOLOGIA 218 104 122 169 73 11 43 79 3 822 
CT-ENERGIA 863 32 318 40 235 32 8 83 18 1.629 
CT-ESPACIAL 6 0 0 0 0 1 15 1 0 23 
CT-HIDRO 929 489 211 342 151 39 158 32 16 2.367 
CT-INFO 409 371 190 129 175 128 25 10 0 1.437 
CT-INFRAESTRUTURA 826 173 1.296 730 907 82 171 107 34 4.326 
CT-MINERAL 195 17 195 14 184 33 2 20 5 665 
CT-PETRÓLEO 1.822 104 165 147 222 8 21 212 8 2.709 
CT-SAÚDE 414 2.589 812 289 176 127 64 68 13 4.552 
CT-TELECOMUNICAÇÃO 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 
CT-TRANSPORTE 9 0 0 0 0 0 0 0 0 9 
FNDCT 1.414 107 54 32 51 15 13 11 7 1.704 
VERDE-AMARELO 216 47 72 9 28 2 0 9 2 385 
[N.I.] 1.457 353 283 303 436 142 194 187 106 3.461 
Total 9.758 4.613 5.152 4.420 5.870 3.261 4.865 3.897 730 42.566 
Fonte: Financiadora de Estudos e Projetos (2017) (obs.: situação em 2 de fevereiro de 2017). 
3.2 CT-Agronegócio 
O CT-Agronegócio é o fundo setorial específico desse setor, criado em 2001 com o 
objetivo de estimular a capacitação científica e tecnológica nas áreas de agronomia, 
veterinária, biotecnologia, economia e sociologia agrícola, promover a atualização tecnológica 
da indústria agropecuária e ampliação da competitividade do setor, além de estimular o 
aumento de investimentos na área de biotecnologia agrícola tropical e de novas tecnologias 
(Brasil, 2017). 
O investimento em P&D no agronegócio é de fundamental importância para introduzir 
o progresso técnico nas cadeias produtivas, tornando-as mais competitivas dentro de um 
ambiente de integração econômica. O foco dos fundos estaria em projetos, redes 
cooperativas e grandes projetos estruturantes das universidades, centros de pesquisa e 
centros tecnológicos. 
O CT-Agronegócio foi instituído pela Lei nº 10.332, de 19 de dezembro de 2001, e 
regulamentado pelo Decreto nº 4.157, de 12 de março de 2012. A origem dos recursos 
do CT-Agronegócio é 17,5% da Cide, cuja arrecadação é proveniente da incidência de 
 
19 Há que se considerar que o CT-Transversal também destina recursos para o agronegócio, assim como para outros 
setores (Vieira Filho, 2014). 
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alíquota de 10% sobre a remessa de recursos ao exterior para pagamento de assistência 
técnica, royalties, serviços técnicos especializados ou profissionais. Os executores do 
CT-Agronegócio são a Finep e o CNPq. 
O CT-Agronegócio foi formulado a partir da constituição de um grupo de dirigentes de 
ministérios com o intuito de definir um programa de estímulo à pesquisa científica e ao 
desenvolvimento tecnológico para o setor agropecuário, considerando seus instrumentos, 
mecanismos de gestão e fontes de financiamento (Benedito, 2010). Entre as fontes de 
arrecadação, consideravam-se novas tributações como a possibilidade de taxar o uso de 
agrotóxicos, taxar a comercialização de organismos geneticamente modificados, entre outras. 
A opção pela Cide20 ocorreu a partir da busca por uma alternativa de fonte de recursos para 
o setor do agronegócio. Ao se realizar a revisão dos atos constitutivos da Cide, alterou-se seu 
poder de abrangência para elevar a arrecadação, a fim de financiar o Programa de Estímulo 
à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação, também conhecido como Fundo 
Verde-Amarelo (FVA)21 (Benedito, 2010). Tal mudança na estrutura da Cide permitiu aumentar 
a arrecadação destinada ao FVA e constituir os fundos setoriais (agronegócio, biotecnologia e 
recursos genéticos, aeronáutico e saúde). Desta maneira, o CT-Agronegócio, assim como os 
outros fundos citados, tornou-se beneficiário de parcela de recursos coletados emimpostos 
da Cide. 
É interessante observar que, diferentemente do CT-Petro e alguns outros fundos, os 
recursos provenientes para o CT-Agro não são provenientes do próprio setor. Tal observação 
se faz pertinente porque mostra a importância do agronegócio para o desenvolvimento do 
país, em que se buscou uma fonte alternativa de recursos para investimento em pesquisa e 
inovação com a criação o FVA. 
A relação entre valor arrecadado e empenhado22 pelo fundo CT-Agronegócio em 
relação ao total dos fundos setoriais é um valor pouco expressivo, mas tem sua 
importância resguardada no direcionamento de recursos para esse tema (Gráfico 2). 
Ademais, o percentual empenhado ultrapassa o arrecadado em praticamente todos os 
anos até 2010, o que significa que, quanto maior o percentual de empenho, menor será 
o contingenciamento dos recursos, identificando uma dinâmica favorável à liberação dos 
recursos do CT-Agronegócio em relação aos demais fundos (Vieira Filho, 2014). 
 
Gráfico 2 – Participação do CT-Agronegócio na arrecadação e no empenho total dos fundos setoriais, 
Brasil, 2005-2013. 
 
20 A Cide foi instituída pela Lei nº 10.336/2001, com o objetivo de assegurar montante mínimo de recursos para 
investimentos em infraestrutura de transporte, em projetos ambientais e em subsídios 
(http://legis.senado.leg.br/legislacao/DetalhaSigen.action?id=552212). 
21 Fundo Verde-Amarelo foi criado com o objetivo de estimular o desenvolvimento tecnológico brasileiro, por 
meio de programas de pesquisa científica e tecnológica em cooperação entre universidade, centros 
de pesquisa e setor produtivo (Benedito, 2011). 
22 A base de dados utilizada neste artigo é pertencente ao Ministério da Ciência e Tecnologia, o qual se fundamentou 
em projetos dos Fundos Setoriais/SigFS e Plataforma Lattes do CNPq. A amostra tem como ano-base dezembro de 
2015, englobando 42.674 projetos, sendo 33.057 do CNPq (1997 a 2015) e 9.617 projetos da Finep (1999 a 2015). 
 
O sistema nacional de pesquisa agropecuária e a análise dos investimentos no fundo setorial do agronegócio 
 
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Fonte: elaborado a partir dos dados do Brasil (2017). 
O CT-Agronegócio apresentou um boom de contratação de projetos, em termos de 
valor arrecadado, nos anos de 2008 a 2010, quando, em razão da crise financeira global, 
vivenciou-se uma alta no preço dos alimentos. Tal movimento pode ter provocado maior 
interesse do setor em investir em P&D, como se observa no Gráfico 3. Esse movimento 
também foi constatado para o conjunto dos fundos setoriais, dado que, apesar da crise 
mundial, o Brasil não foi tão afetado, o que garantiu os investimentos em P&D na economia. 
Entretanto, em 2010, já apresentava leve queda, acompanhada de dois anos seguidos de 
baixa no valor total de contratação de projetos. 
 
Gráfico 3 – Valor total dos projetos por ano de contratação – total e CT-Agronegócio, 2002-2014. 
Fonte: elaborado a partir dos dados do Brasil (2017). 
Valores a preços constantes (ano-base = 2000). 
O movimento de investimento em P&D pode ser guiado por duas motivações. A primeira 
se dá em momentos de expansão econômica, em que os novos investimentos em pesquisa e 
tecnologia vão manter a economia aquecida. A segunda se dá em momentos de crise, o que 
se faz necessário para fortalecer o setor, chamado de política anticíclica, que pode produzir 
efeitos positivos diante de cenários de desequilíbrio econômico. Vieira Filho (2014) destaca a 
importância do CT-Agronegócio dentro de um sistema nacional de inovações, o que pode 
aumentar a produção agrícola. Tal fato foi verificado pós-1970, quando, a partir de 
considerável investimento na pesquisa agropecuária, o Brasil apresentou ganhos de 
produtividade (Felema et al., 2013; Ferreira et al., 2016; Gasques & Conceição, 1997; Fuglie & 
Wang, 2012), levando a ser considerado um exemplo de excelência na produção de 
conhecimento aplicado à produção agropecuária. 
Considerando que, entre os anos de 2002 a 2008, o Brasil se beneficiava do boom das 
commodities, o CT-Agro deveria ter sido uma prioridade de investimento em P&D, entretanto 
os números não refletem essa preferência. Além disso, houve forte constrangimento quanto 
ao seu funcionamento, ao ter um volume de arrecadação maior do que a execução financeira, 
dado que o fundo não recebe todos os recursos arrecadados pelo Tesouro Nacional, 
limitando a disponibilidade real de recursos para P&D na agricultura. 
Outro ponto negativo se refere às ações transversais, as quais retiram recursos do fundo 
setorial e não têm mecanismo claro de real direcionamento de recursos para o CT-Agro 
(Benedito, 2010). Gomes et al. (2015) demonstram que, apesar da crise de 2008, a 
arrecadação dos fundos setoriais seguiu ascendente. O Gráfico 4 apresenta a evolução dos 
recursos arrecadados e empenhados do CT-Agro, permitindo observar crescimento na 
arrecadação do período. Já o empenho vinha apresentando crescimento, porém, em 2011 e 
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2012, o valor foi reduzido, ficando bem abaixo do arrecadado. Tal diferença é apontada como 
positiva, pois significa uma folga para a utilização dos recursos arrecadados. 
 
Gráfico 4 – Evolução da arrecadação e do empenho dos recursos do CT-Agronegócio, Brasil, 2005-2013. 
Fonte: elaborado a partir dos dados do Brasil (2017). 
Valores a preços constantes (ano-base = 2000). 
Observando os dados acerca do número de projetos e valores contratados por região 
para o CT-Agronegócio (Tabela 2), tem-se que houve 2.264 projetos, sendo o Sudeste 
responsável por 36,7%, enquanto o Norte ficou com 4,9%. Em termos de valores, o Sudeste 
ficou com 32,1%, e o Centro-Oeste, com 30,2%. A região Norte ficou com apenas 3,4% do valor 
total desse fundo. Tais dados mostram que, apesar de o CT-Agro cumprir a regra de 
destinação de 30% dos recursos para as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, observa-se 
uma discrepância nos recursos, dos quais o Centro-Oeste absorve grande parte e o Norte 
recebe relativamente menos do que o número de projetos. 
Tabela 2 – Número de projetos e valores contratados por região, CT-Agronegócio, 2000-2015. 
Fundo Número de 
projetos % Valor contratado 
(R$) % 
Centro-Oeste 386 17,0 50.814.798 30,2% 
Nordeste 460 20,3 28.267.835 16,8% 
Norte 112 4,9 5.720.871 3,4% 
Sudeste 831 36,7 54.011.756 32,1% 
Sul 475 21,0 29.445.661 17,5% 
[N.I] 0 0,0 0 0% 
Total 2.264 100,0 168.260.921 100,0 
Fonte: elaborada a partir dos dados do Brasil (2017). 
Valores a preços constantes (ano-base = 2000). 
Já em termos de número de projetos e valores contratados por tipo de demanda para o 
CT-Agronegócio, a chamada pública (edital) foi responsável por 91,4% do total de projetos e 
65,4% do valor total (Tabela 3), ao passo que a encomenda, modalidade de fomento utilizada 
em caso de demanda específica por parte do governo ou empresas a institutos, universidades 
ou centros de pesquisa especializados no assunto, ficou responsável por 4,7% em número de 
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Revista de Economia e Sociologia Rural, 58(2):e181041, 2020 16/18 
projetos e 33,7% por valor contratado. A carta-convite é uma modalidade ainda mais 
específica, em que instituições são convidadas a propor projetos para demanda específica. 
Tabela 3 – Número de projetos e valores contratados por tipo de demanda, CT-Agronegócio, 2000-2015. 
Tipo de demanda Número de 
projetos % Valor contratado (R$) % 
Carta-convite 1 0,0 302.870 0,2% 
Chamada pública 2.069 91,4 110.025.816 65,4% 
Encomenda 107 4,7 56.653.452 33,7% 
Eventos 87 3,8 1.278.783 0,8% 
Subvenção 0 0,0 0 0,0% 
[N.I.] 0 0,0 0 0,0% 
Total 2.264 100,0 168.260.921 
Fonte: elaborada a partir dos dados do Brasil (2017). 
Valores a preços constantes (ano-base = 2000).Os dados mostram o CT-Agro como uma porção muito pequena de recursos se 
comparado com o PIB do agronegócio, com o orçamento da Embrapa ou de universidades 
tradicionais em pesquisa agropecuária, além dos investimentos de empresas agroindustriais 
com centro de P&D atuantes no setor, levando à recorrente discussão de que as fontes de 
recursos do setor de agronegócio deveriam ser mobilizadas para fortalecimento da pesquisa. 
O ponto levantado por Vieira Filho (2014) é que há um déficit de recursos destinados ao 
CT-Agronegócio em relação ao gasto total do Brasil com o setor agrícola. Entre 2002 e 2008, 
o valor arrecadado pelo CT-Agronegócio não ultrapassou 1% do que se gastava com o setor 
agropecuário. De todo modo, a criação do CT-Agronegócio e seu avanço institucional 
permitiram a garantia de vinculação de recursos públicos ao fomento de políticas de inovação 
em ciência e tecnologia ao setor agropecuário, o que permitiu ampliar a fonte de recursos 
destinados à pesquisa aplicada, complementando os incentivos/gastos realizados no setor. 
De qualquer forma, em termos relativos, o fundo é pouco expressivo, mas constituiu um 
passo importante para fomentar a inovação no agronegócio. 
4. Considerações Finais 
A agropecuária brasileira apresentou crescimento vigoroso no volume produzido, tanto 
pela expansão de área como pela produtividade, desde os anos 1970. Tal incremento na 
produção e na produtividade se deve aos investimentos em pesquisa e inovação no campo, 
principalmente por meio de instituições de pesquisa agropecuária pública, como a Embrapa, 
que foi criada nos anos 1970, e demais instituições de pesquisa pública estaduais, conhecidas 
como Oepas. Também não se pode desconsiderar a importância do setor privado, porém este 
somente ganhou força nas últimas décadas após a redução dos recursos para pesquisa 
pública agrícola. 
A pesquisa pública agrícola possui o diferencial de realizar a pesquisa básica e aplicada, 
as quais não interessam às empresas privadas, pois é um investimento incerto e de alto risco. 
Entretanto, a sociedade demanda esse tipo de investimento em pesquisa e inovação básicas, 
para que se alcancem maiores níveis de produção e produtividade, com qualidade, 
acarretando menor impacto ao meio ambiente. Assim, um problema que surge é de onde 
virão os recursos para manter a pesquisa sempre em ritmo satisfatório, ainda mais em 
momentos de ajuste fiscal e de restrição orçamentária. 
Um grande desafio para a pesquisa pública agrícola nos dias atuais é obter 
financiamento, assim como ocorreu no final dos anos 1980 e início dos anos 1990, em que o 
repasse para a pesquisa agropecuária pública foi diminuído, ameaçando o funcionamento do 
SNPA. Tal fato foi e novamente torna-se notório com a reestruturação das Oepas, em que 
algumas se juntaram às Aters e outras até mesmo foram fechadas. 
O sistema nacional de pesquisa agropecuária e a análise dos investimentos no fundo setorial do agronegócio 
 
Revista de Economia e Sociologia Rural, 58(2):e181041, 2020 17/18 
Para lidar com isso, a pesquisa agropecuária pública brasileira precisa encontrar fontes 
alternativas de renda, selecionar bem em quais projetos investir os recursos existentes e 
planejar e administrar o uso desses recursos de forma a evitar ao máximo o desperdício. O 
Estado, em uma tentativa de inovação na forma de financiar o setor, criou, no final dos anos 
1990, o modelo de fundos setoriais para financiar investimentos em P&D em diversos setores 
da economia, inclusive o agropecuário. A iniciativa é recente, e o montante de recursos para 
financiamento por essa via ainda é pequeno se comparado aos mecanismos tradicionais 
(recursos da Embrapa, por exemplo). 
Observa-se que há déficit de recursos destinados ao CT-Agronegócio em relação ao 
montante total de recursos gastos no setor agropecuário, demandando maior atenção para 
essa via de financiamento, pois, apesar de sua pouca expressividade, é um recurso 
imprescindível para o setor ao permitir a garantia de vinculação de recursos públicos ao 
fomento de políticas de inovação em ciência e tecnologia ao setor agropecuário. Além disso, 
apesar do gradual crescimento desde seu surgimento em 2002, o CT-Agro não recebeu 
recursos condizentes com o positivo impacto do boom das commodities de 2008 na 
economia, em proporção aos demais fundos setoriais. 
O CT-Agro poderia ser mais bem provisionado e utilizado, não somente pela importância 
do setor agrícola, mas também pela relevância de realizar investimento público em pesquisa 
aplicada e básica, que, geralmente, não é feita pelo setor privado. Ademais, possui a 
capacidade de atrair outras fontes de recursos, complementando os incentivos e gastos 
realizados no setor. 
Deste modo, apesar de, no decorrer da expansão da agropecuária brasileira, empresas 
privadas terem começado também a investir em pesquisa e geração de tecnologia para o 
setor, defende-se a continuidade nos investimentos nas instituições de pesquisa 
agropecuária pública pelos resultados alcançados até o presente, pela capacidade instalada 
de pesquisa dessas instituições e pela manutenção de linhas de pesquisa que gerem inovação 
naqueles segmentos menos dinâmicos (boa parte do segmento da agricultura familiar) e com 
perspectiva reduzida de retorno econômico, os quais, geralmente, não são atrativos para a 
iniciativa privada. 
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O sistema nacional de pesquisa agropecuária e a análise dos investimentos no fundo setorial do agronegócio 
 
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Vieira Filho, J. E. (2014). Políticas públicas de inovação no setor agropecuário: uma avaliação dos fundos 
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Submetido: 5/Jun/2017. 
Aceito: 21/Abr/2019 
JEL Q160; Q140; O30. 
	ARTIGO
	O Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária e a Análise dos Investimentos no Fundo Setorial do Agronegócio
	National System of Agricultural Research and the Analysis of Investments in the Agribusiness Sectorial Fund
	1. Introdução
	2. Estrutura do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA)
	3. Investimento em Pesquisa Agropecuária no Brasil
	3.1 Fundos Setoriais
	3.2 CT-Agronegócio
	4. Considerações Finais
	5. Referências Bibliográficas
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