Uma sociologia das políticas de waterfront regeneration no Brasil análise de três casos emblemáticos

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Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021 719
Recebido: 04.08.20
Aprovado: 26.01.21Uma sociologia das políticas de 
waterfront regeneration no Brasil: 
análise de três casos emblemáticos
Luciano Fedozzi (https://orcid.org/0000-0003-2066-1677),
Departamento de Sociologia e do Programa de Pós-Graduação em Sociologia da 
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre, RS, BrasilI.
Mariana Vivian (https://orcid.org/0000-0001-5687-782X),
 Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (INCT) do 
Observatório das Metrópoles, Porto Alegre, RS, BrasilII.
Resumo: Este artigo discute o tema das políticas de waterfront regeneration (WR) no Brasil. Es-
pecificamente, propõe uma sociologia política dos processos institucionais de produção de tais 
intervenções através da análise dos casos dos projetos Porto Maravilha, no Rio de Janeiro (RJ), 
do Cais Mauá, em Porto Alegre (RS) e do Porto Novo e Novo Recife, em Recife (PE). Para tanto, 
articula uma leitura teórica de diferentes abordagens direcionadas aos fenômenos do político e 
do urbano a uma pesquisa empírica qualitativa de estudo de casos múltiplos baseado em análises 
documentais e entrevistas. Ao final, propõe um modelo analítico para interpretação dos casos 
com base na síntese teórica desenvolvida e, especialmente, na perspectiva neoinstitucionalista, 
e apresenta um enquadramento possível de leitura dos processos de produção de tais políticas 
no Brasil.
Palavras-chave: Waterfront regeneration. Sociologia política. Urbanismo. Neoinstitucionalismo. 
Casos múltiplos.
A sociology of waterfront regeneration policies in Brazil: 
analysis of three emblematic cases
Abstract: This article discusses the issue of the waterfront regeneration (WR) policies in Brazil. 
Specifically, it proposes a political sociology of the institutional processes of production of such 
interventions through the analysis of the cases of the projects Porto Maravilha, in Rio de Janeiro 
(RJ), Cais Mauá, in Porto Alegre (RS), and Porto Novo and Novo Recife, in Recife (PE). For this pur-
pose, it articulates a theoretical reading of different approaches directed at the phenomena of the 
political and the urban to a qualitative empirical research of multiple case study based on docu-
ment analysis and interviews. At the end, it proposes an analytical model for the interpretation of 
the cases based on the theoretical synthesis developed and, especially, on the neo-institutionalist 
perspective, and presents a possible framework for reading the processes of production of such 
policies in Brazil.
Keywords: Waterfront regeneration. Political Sociology. Urbanism. Neo-institutionalism. Multiple 
cases.
I. Luciano Fedozzi 
é professor do 
Departamento 
de Sociologia e 
do Programa de 
Pós-Graduação em 
Sociologia da UFRGS, 
pesquisador do 
INCT Observatório 
das Metrópoles. 
<lucianofedozzi@
gmail.com>.
II. Mariana Vivian é 
mestre em sociologia 
pelo Programa de 
Pós-Graduação em 
Sociologia da UFRGS, 
pesquisadora do 
INCT Observatório 
das Metrópoles. 
<marianavivian@live.
com>.
DOI: 10.1590/s0102-6992-202136020015
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Introdução
Apesar de ainda pouco discutidas no Brasil, as políticas de waterfront rege-
neration (doravante WR) representam um fenômeno contemporâneo pre-
sente em inúmeras cidades do mundo. Direcionadas aos espaços de orla 
urbana, como cais e portos em desuso, tais políticas se apresentam como resposta 
a problemas urbanos em contextos diversos e ocupam hoje um espaço de relevo 
nas agendas e demandas de diferentes atores nas grandes e médias cidades. No 
Brasil, as últimas décadas testemunharam a emergência e difusão dessas propostas 
interventivas de norte a sul, e o tema ganhou destaque especialmente com os pro-
jetos de transformação das frentes d’água do Rio de Janeiro, Porto Alegre e Recife.
Nesse contexto, diferentemente dos estudos centrados na análise urbanística do 
desenho e/ou dos impactos urbanos representados pelos projetos de WR, o pre-
sente trabalho1 objetiva conhecer como são produzidos os processos institucionais 
que viabilizam, ou buscam viabilizar, a implementação deste tipo de política urbana 
no país. Como se verá, a adoção de políticas de WR no Brasil exemplificam não ape-
nas a reverberação de políticas urbanas globais no território brasileiro, mas tam-
bém a relevância da dimensão política necessária à produção de tais intervenções. 
Nesse sentido, embora os três casos estudados possam comportar particularidades 
urbanísticas e jurídicas que os distanciem em certa medida, faz-se necessário inves-
tigar se eles representam um mesmo padrão de construção institucional frente a 
dilemas urbanos e sociais mais amplos presentes nas cidades portuárias do país no 
século XXI. Eis o problema central que orienta a investigação.
A pesquisa empírica adotou a estratégia do estudo de casos múltiplos (Yin, 2001), 
buscando conhecer em detalhe os processos de produção e viabilização dos pro-
jetos “Porto Maravilha”, no Rio de Janeiro (RJ), “Viva Cais Mauá”, em Porto Alegre 
(RS), e “Porto Novo” e “Novo Recife”, em Recife (PE). Para tal, os dados coletados 
e produzidos envolveram, principalmente, o levantamento documental, que reu-
niu e analisou documentos e registros oficiais relativos aos respectivos processos 
de transformação urbana, e a realização de entrevistas semi-estruturadas com os 
principais agentes partícipes em cada um dos três casos2.Para a análise sociológi-
ca, um modelo analítico foi elaborado, tendo como base a síntese de uma leitura 
teórica de diferentes abordagens direcionadas aos fenômenos do político e do ur-
bano, especialmente da abordagem neoinstitucional histórica. Centrado na noção 
de processo institucional, entendido como o período e o conjunto de relações que 
visam à produção de um resultado sociopolítico – neste caso, a implementação de 
uma política urbana –, o modelo distingue, como dimensões de análise, os atores 
1. O artigo extrai 
elementos de 
dissertação de 
mestrado defendida 
junto ao Programa 
de Pós-Graduação 
em Sociologia da 
Universidade Federal 
do Rio Grande do 
Sul (PPGS/UFRGS). 
Agradecemos o 
apoio prestado pela 
Coordenação de 
Aperfeiçoamento 
de Pessoal de Nível 
Superior (Capes)
durante este 
período.
2. Para a realização 
das entrevistas, 
buscou-se elencar, 
prioritariamente, 
representantes do 
Estado, em suas 
diferentes esferas 
e níveis, e dos 
grupos consorciais 
empresariais 
envolvidos mais 
diretamente com 
as intervenções 
projetadas. 
Foram também 
selecionados atores 
civis que tiveram 
um grau significativo 
de participação nos 
processos em estudo, 
como, por exemplo, 
representantes de 
movimentos de 
contestação local aos 
projetos. Elaborados 
com o fim de 
verificar indicadores 
específicos do 
modelo de análise, 
os roteiros de 
entrevistas adotaram 
três modelos 
distintos: um a 
ser aplicado com 
representantes 
do segmento 
governamental e 
legislativo; um a 
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implicados, os procedimentos adotados, os recursos mobilizados, os arranjos insti-
tucionais criados e o contexto sócio-histórico incidente.
O artigo se divide em quatro sessões principais. A primeira discute o tema das po-
líticas de transformações urbanas denominadas “revitalizações urbanas”, e, mais 
especificamente, aborda as políticas de WR como fenômeno sociológico contem-
porâneo de abrangência global, com reflexos nas cidades brasileiras. A sessão se-
guinte explora três casos, nas cidades do Rio de Janeiro, Porto Alegre e Recife, em 
que a discussão de tais políticas adquiriu um caráter mais sólido e emblemático. Na 
sequência são apresentadas algumas das abordagens teóricas existentes sobre a 
política urbana no campo das ciências sociais, com ênfase nas perspectivas neoins-
titucionalistas que visam à explicação das dinâmicas políticas locais. Ao final, su-
gere-se uma sociologia política de tais intervençõesurbanas, em que o modelo de 
análise formulado com base na síntese teórica é apresentado em maior detalhe e 
aplicado aos casos, produzindo enquadramentos que, argumenta-se, podem con-
tribuir para uma melhor compreensão acerca de como políticas de transformação 
urbana ganham corpo no Brasil.
“Revitalizações urbanas” e 
as políticas de waterfront regeneration
As assim chamadas “revitalizações urbanas” podem ser entendidas como políticas 
de intervenção e transformação do espaço que aparecem, em primeiro lugar, como 
resposta à imagem de degradação e esvaziamento associada a certos territórios 
nas cidades, especialmente aos centros históricos urbanos. Visando promover a 
renovação ou a modificação dos usos que caracterizavam anteriormente estes es-
paços, as políticas de “revitalização urbana” traduzem um investimento público ou 
privado em áreas delimitadas da urbe voltadas à recuperação ou criação de cen-
tralidades urbanas em diferentes escalas. A partir de tais transformações, novas 
configurações – paisagísticas, econômicas, sociais, jurídicas, políticas, entre outras 
– são desencadeadas junto ao território alvo das intervenções. Se antes tais polí-
ticas eram voltadas prioritariamente a pequenas intervenções no patrimônio das 
cidades, contemporaneamente passaram a manifestar-se em impactantes trans-
formações nas funções, no uso e no valor do solo urbano, como exemplificam os 
chamados Grandes Projetos Urbanos (Ribeiro, 2018).
Apesar de sua disseminada aplicação como política urbana contemporânea, o tema 
das “revitalizações urbanas” mostra-se bastante controverso no debate público, 
provocando uma variedade de análises, disposições e posicionamentos. Em pri-
ser aplicado com 
representantes do 
segmento privado/
empresarial; e um a 
ser aplicado com o 
segmento civil.
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meiro lugar, merecem destaque as análises que colocam as “revitalizações” como 
produtos centrais de um novo urbanismo, ou de um novo modelo de planejamento 
urbano, em que a cidade passa a ser vista e pensada a partir de perspectivas que 
confrontariam a ideia do planejamento holístico e racional das décadas anteriores 
(Arantes, 2002). As abordagens críticas que tratam do urbanismo contemporâneo 
como ruptura em relação ao planejamento clássico frequentemente associam suas 
análises aos debates em torno dos paradigmas da “competitividade urbana”, do 
“city marketing” e do “empreendedorismo urbano” (Garcia, 1997; Vainer, 2002; 
Harvey, 2005). Nesse último caso, as revitalizações em forma de grandes projetos 
urbanos expressariam uma “nova ordem urbana” marcada pelas transformações 
econômicas, políticas e sociais do capitalismo contemporâneo que repercutem 
na produção desigual do espaço urbano (Gonçalves, 2013; Ribeiro, 2018). Desta 
forma, as “revitalizações” são entendidas como projetos pontuais de intervenção 
urbana multidimensional que operam como recursos para os municípios adentra-
rem a concorrência global intercidades e, com isso, atraírem investimentos. Para 
tanto, estratégias de transformação por meio de políticas de gentrification seriam 
necessárias e, em razão disso, o debate das “revitalizações urbanas” também é fre-
quentemente associado às discussões sobre o tema da gentrificação (Smith, 2006).
No outro extremo, análises entusiastas das “revitalizações” veem nessas políticas 
uma solução para um conjunto de problemas que as cidades contemporâneas en-
frentam (Roberts, 2000). Transformações deste tipo são entendidas como o resul-
tado da inter-relação entre inúmeras fontes de influência, como as forças externas 
à cidade que ditam uma necessidade de mudança e adaptação, e as pressões inter-
nas que podem levar ao seu crescimento ou declínio.
Dentre as experiências de intervenção recentes, as “revitalizações” de áreas e re-
giões portuárias assumem certa centralidade, na medida em que se referem a ter-
ritórios que, por força de transformações generalizadas no sistema global de trocas 
marítimas, passaram por processos similares de reestruturação. Em muitos casos, 
tais espaços deixaram de exercer suas funções portuárias em razão de sua própria 
obsolescência frente a novas necessidades infraestruturais decorrentes do desen-
volvimento das novas tecnologias de transporte marítimo, a partir de meados do sé-
culo XX (Hoyle, 2000). Nesse contexto, os projetos e as políticas de WR emergem e 
parecem adquirir relativa aceitação por todo o globo, especialmente na medida em 
que ancoradas em um discurso que afirma conferir a esses espaços nova vitalidade.
Os processos de WR tiveram início no contexto norte-americano da década de 
1960 e, a partir de então, foram constituindo-se como fenômeno mundial. Os 
exemplos do Fisherman’s Wharf, em São Francisco, o Waterfront de Seattle, e a 
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construção da Opera House, em Sidney, são considerados pioneiros, todos inicia-
dos ao final da década de 1950. No entanto, foi apenas com os casos de Balti-
more e Boston que tais políticas adquiriram maior relevo. Na Europa, o caso das 
Docklands de Londres partiu destas inspirações para transformar sua área portuá-
ria em um distrito residencial e empresarial. A partir do caso de Londres, uma série 
de outros projetos despontou no continente europeu. São exemplos o Port Vell, 
em Barcelona; a instalação do Guggenheim Museum, na região de Abandoibarra, 
em Bilbao; a transformação do Kop Van Zuid, em Roterdã; e o caso de Gênova, 
com o famoso Porto Ântico. Estes casos influenciaram fortemente a adoção deste 
tipo de transformação em locais periféricos da globalização, como exemplificam os 
icônicos casos de Buenos Aires e o Puerto Madero e o Victoria & Alfred Waterfront 
da Cidade do Cabo.
Essas intervenções apresentam padrões similares no tocante à transformação física 
dos espaços portuários, que passam a abrigar complexos com uma variedade de 
atrativos, como shoppings centers, museus, lojas, centros de eventos, bares e res-
taurantes, casas de festas e shows, e até mesmo equipamentos mais espetaculares, 
tais como aquários, elevadores panorâmicos, cassinos, entre outros. Além disso, 
empreendimentos habitacionais e empresariais também aparecem em alguns des-
ses projetos.
Os objetivos associados à produção de tais transformações são, em sua maioria, 
voltados à reconfiguração de um papel estratégico dos espaços selecionados, que 
devem se adaptar às demandas do mercado imobiliário e financeiro, assim como às 
novas demandas urbanas de lazer, entretenimento e turismo, atraindo investimen-
tos para as cidades que, conforme alguns analistas, criariam nelas vantagens com-
parativas. Para tanto, faz-se necessária a mobilização de múltiplos instrumentos e 
diversos atores, além de diferentes tipos de capitais e recursos (Bassett, Griffiths & 
Smith, 2002).
Três casos brasileiros: 
Rio de Janeiro, Porto Alegre e Recife
No Brasil, as experiências de WR obtiveram forte repercussão, especialmente a 
partir de fins do século XX e início dos anos 2000, gerando discussões e polêmicas 
em diversas cidades portuárias. A primeira experiência nacional ocorreu em Be-
lém, com a implementação do Complexo Turístico e Cultural Estação das Docas, 
no ano de 2000. Além deste, três casos exemplares passaram a ocupar a agenda 
de debates das cidades do Rio de Janeiro, Porto Alegre e Recife, a partir da década 
de 1980.
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Rio de Janeiro
No Rio de Janeiro, parte de sua zona portuária – constituída pelos bairros Saúde, 
Gamboa e Santo Cristo – foi alvo de uma política de intervenção de grande magni-
tude. Lançado no ano de 2009 pela administração municipal recém-eleita (prefeito 
Eduardo Paes, PMDB), o projeto “Porto Maravilha” avançou em um contexto de 
alinhamento político interfederativo e de preparo da cidade para sediar os Jogos 
Olímpicos de 2016, deixando para trás um histórico de sistemáticas propostas de 
transformaçãoda região portuária.
Para o lançamento da proposta, uma série de medidas políticas foram postas em 
prática, especialmente a partir da deflagração do período eleitoral na cidade do Rio 
de Janeiro no ano de 2008. Neste momento, o Procedimento de Manifestação de 
Interesse (PMI) iniciado pelo executivo municipal, em 2006, em que empresas pri-
vadas foram convocadas a realizar estudos e estabelecer propostas de intervenção 
na região portuária, adquiriu especial relevância (Rio de Janeiro, 2006). Tão logo 
empossado, o novo prefeito Eduardo Paes (PMDB) buscou estabelecer diálogo com 
os governos estadual, de Sérgio Cabral (PMDB), e federal, de Lula (PT), ao mesmo 
tempo em que formava uma equipe municipal dedicada a levar adiante as propos-
tas de transformações na área do porto (Rio de Janeiro, 2009a), tendo como ponto 
de partida as proposições privadas para o espaço construídas por ocasião do PMI3.
Formalmente, a política foi viabilizada através de uma Operação Urbana Consor-
ciada (OUC), instrumento complexo e bastante polêmico previsto no Estatuto da 
Cidade (Brasil, 2001), abrangendo uma área de aproximadamente cinco milhões 
de metros quadrados. Nessa operação, as obras e alguns serviços da região foram 
delegados à iniciativa privada, por meio da celebração de uma Parceria Público-Pri-
vada (PPP), de duração de pelo menos 15 anos, em que figuram como partes, de 
um lado, o Consórcio Porto Novo – composto pelas empresas Odebrecht, OAS e 
Carioca Engenharia – e, do outro lado, a Companhia de Desenvolvimento Urbano 
da Região Portuária do Rio de Janeiro (CDURP) – empresa pública de capital misto 
criada para o fim de gerir e fiscalizar a OUC4.
Orçada em cerca de oito bilhões de reais, a intervenção logrou viabilidade financei-
ra a partir da emissão de Certificados de Potencial Adicional de Construção (’s) na 
região pela Prefeitura e consolidou-se a partir da venda da totalidade dos certifi-
cados emitidos. Em um leilão de lote único, o Fundo de Investimentos Imobiliários 
Porto Maravilha (FIIPM), controlado pela Caixa Econômica Federal (CEF), adquiriu 
os ’s e selou o direito prioritário de compra de alguns terrenos públicos localizados 
na região, ao passo que o Fundo de Investimentos Imobiliários da Região Portuária 
3. Acerca das 
proposições 
formuladas por 
ocasião do PMI, ver 
o relatório publicado 
pelo Grupo de 
Trabalho municipal 
“GT Portuária”, 
em Rio de Janeiro 
(2008).
4. A esse respeito, 
ver Rio de Janeiro 
(2009b; 2009c; 
2009d; 2010).
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(FIIRP), controlado pela CDURP, adquiriu a garantia de que contaria com o montan-
te de recursos necessários para a operação.
As transformações na região portuária envolveram um conjunto de obras de in-
fraestrutura com o objetivo de implantar um novo padrão urbano naquele espaço 
urbano, assim como a instalação de equipamentos voltados ao lazer, à cultura, ao 
comércio e ao turismo. Além disso, a operação também abriu espaço para a insta-
lação de uma grande quantidade de empreendimentos imobiliários na área, fossem 
estes voltados à absorção da demanda por espaços comerciais e de escritórios na 
região central da cidade ou à produção de habitação de diversos padrões.
Porto Alegre
Em Porto Alegre, o projeto de “revitalização” envolvendo o seu Cais Mauá, espaço 
localizado no Centro Histórico e relevante no imaginário e na realidade sociourbana 
da cidade, teve início oficial em 20105. Nesse ano, o governo do Estado do Rio Gran-
de do Sul (Yeda Crusius, PSDB) lançou certame licitatório visando à sua transforma-
ção em um complexo de turismo, lazer e negócios. O edital previu a celebração de 
Contrato de Arrendamento da área com o grupo empresarial vencedor da licitação 
(Rio Grande do Sul, 2010)6.
A trajetória de seu processo institucional, contudo, remonta a períodos anteriores. 
No ano de 2007, por exemplo, uma Manifestação de Interesse foi lançada visando 
à recepção de propostas de investidores privados para a área (Rio Grande do Sul, 
2007). A partir do que fora proposto, uma Comissão Técnica, formada por membros 
dos poderes executivos estadual e municipal, passou a elaborar o conjunto de dire-
trizes que fundamentariam a “revitalização”7. A mesma Comissão Técnica também 
elaborou projeto de lei trazendo novos regimes urbanísticos para a área e discu-
tindo seus usos possíveis (Porto Alegre, 2010). Essa coordenação entre os níveis 
estadual e municipal de governo foi essencial para a construção do projeto, assim 
como a desvinculação jurídico-urbanística do espaço do Cais Mauá de seu entorno 
para fins de intervenção urbana com investimentos públicos e privados.
A partir de tais marcos, fez-se possível a deflagração do processo de “revitalização” 
do Cais Mauá, prevendo-se a construção e a implantação no local de um shop-
ping center, estabelecimentos comerciais, culturais e gastronômicos, centros de 
eventos, hotéis, torres de escritórios e estacionamentos. Em uma época em que 
se reafirmava uma ideia de “Porto Alegre do futuro”, a transformação do Cais do 
Porto aparecia como política “necessária” para a cidade que viria a sediar a Copa do 
Mundo de 2014 e que queria ver seu Centro Histórico reabilitado.
5. Assim como no 
caso do Rio de 
Janeiro, contudo, 
em Porto Alegre o 
Cais Mauá foi alvo de 
diversas propostas 
de intervenção ao 
longo de sua história, 
especialmente a 
partir de fins da 
década 1980.
6. O grupo vencedor, 
único concorrente, 
foi o consórcio 
de empresas 
denominado Porto 
Cais Mauá do Brasil 
S.A., composto 
pela brasileira 
Contern, braço da 
construção civil do 
grupo brasileiro 
Bertin, e mais 
quatro empresas 
espanholas, com 
a arquitetura do 
projeto ficando a 
cargo dos escritórios 
de Jaime Lerner e 
do catalão Femín 
Vázquez (Governo do 
Estado do Rio Grande 
do Sul, 2010).
7. Nessa época, 
representavam os 
governos do estado 
e de Porto Alegre 
respectivamente 
Yeda Crusius (PSDB) 
e José Fogaça (PPS e 
depois PMDB).
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Contudo, apesar de todos os esforços empreendidos para a sua implantação, em 
especial pelas sucessivas administrações públicas estaduais e municipais, a pro-
posta “Viva Cais Mauá” foi marcada por uma série de questionamentos de órgãos 
jurídicos e de controle, bem como por organizações civis. Por fim, os limites finan-
ceiros do consórcio para realizar os investimentos previstos levaram à rescisão do 
contrato pelo governo do estado em 2019. Em 2020, foi lançado chamamento para 
a desestatização do espaço do cais, visando à venda da área.
Recife
Em Recife, por sua vez, dois espaços de localização privilegiada e estratégica na 
frente d’água, relacionados às atividades portuárias de troca, armazenamento e 
circulação de pessoas e mercadorias, foram objetos de projetos específicos de “re-
vitalização”. De um lado, parte da área portuária da cidade que deixou de exercer 
suas atividades operacionais, situada no Bairro do Recife e no Bairro de São José, 
seria transformada pelo projeto “Porto Novo”, e, de outro lado, o Cais José Estelita, 
localizado entre os bairros de Boa Viagem e Recife Antigo e em frente à Bacia do 
Pina, seria alvo do projeto “Novo Recife”.
As origens da discussão de uma possível transformação de ambas as áreas remon-
tam ao início dos anos 2000, quando se discutia interfederativamente o famoso e 
ambicioso “Projeto Recife-Olinda” – proposta que veiculava a realização de uma 
grande operação urbana envolvendo 470 hectares de área de ambas as cidades, 
com a reconfiguração de suas linhas de frente d’água (Brasil, 2005; 2006). Entre 
os anos de 2007 e 2008, contudo, dois fatos geraram rupturas que inviabilizaram a 
implementação da proposta.
Por um lado, a nova gestão do governo do estado de Pernambuco de Eduardo Cam-
pos (PSB) decidiu por uma intervenção própria, na esteira da possibilidade de fazer 
de Recife uma das cidades sede da Copa do Mundo de 2014. O executivo estadual 
criou, assim, o Núcleo Técnicode Operações Urbanas (NTOU) – responsável por 
elaborar projetos urbanos de impacto, incluindo a região portuária – e aproximou-
-se da iniciativa privada para garantir a implementação de tais propostas. O projeto 
Porto Novo, dessa forma, foi viabilizado a partir do arrendamento da porção não 
operacional do porto de Recife a um consórcio privado de empresas, que seria res-
ponsável pela exploração e gestão do espaço por um prazo determinado (Pernam-
buco, 2011). Um complexo envolvendo as atividades de lazer, turismo, comércio 
e negócios foi em parte inaugurado em 2014, ano da Copa, e segue ainda sendo 
implementado.
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Por outro lado, uma mudança de orientação política do governo federal fez com 
que a União decidisse leiloar o terreno da extinta Rede Ferroviária Federal (RFFSA), 
proprietária do Cais José Estelita, apostando em uma negociação direta com inves-
tidores privados8. A partir disso, um grupo de construtoras e empresas do ramo 
imobiliário arrematou o espaço do cais no leilão realizado no ano de 2008 e elabo-
rou a proposta do Novo Recife, prevendo a ocupação da área com um empreendi-
mento imobiliário de 13 torres ao longo da linha de frente d’água que estrategica-
mente conecta os polos turístico, tecnológico, comercial e empresarial da cidade. 
As repercussões do projeto, a partir de seu lançamento em 2012, desencadearam 
movimentos contestatórios e de crítica ao projeto, que passou por um conjunto de 
modificações a partir de então. Ainda assim, o projeto foi viabilizado com base em 
uma nova legislação urbanística aprovada no Conselho de Desenvolvimento Urba-
no da cidade (Recife, 2015). Atualmente, com obras em curso, já são divulgados os 
primeiros imóveis a serem comercializados na área.
As teorias da política urbana 
e o neoinstitucionalismo
Os três casos acima discutidos exemplificam não apenas a influência de políticas ur-
banas globais no Brasil, mas também a relevância da dimensão política necessária à 
produção de tais intervenções. Nesse contexto, a análise de seu processo de produ-
ção adquire particular importância, especialmente à luz da ausência substantiva de 
estudos deste tipo na sociologia urbana brasileira. Nesse sentido, o debate teórico 
internacional acerca das políticas do urbano vem buscando articular insights e pers-
pectivas de campos diversos, como a ciência política, a sociologia, a geografia e os 
estudos urbanos em geral, pelo menos desde meados do século XX.
Nas décadas de 1950 e 1960, teóricos associados à perspectiva norte-americana 
do “community power”, por exemplo, trouxeram a política urbana para o centro 
de seus estudos e esforçaram-se para explorar a intencionalidade dos agentes na 
produção das cidades a partir da análise da forma pela qual tais atores moldavam 
decisões coletivas no plano local (Harding, 2009: 28-29). Assim, a “primeira onda” 
destes estudos, identificada com a perspectiva teórica elitista, tinha como questão 
central de investigação “quem dirige/comanda a cidade?” (who runs cities?), per-
gunta esta que Floyd Hunter (1953) se colocara para o estudo de Atlanta (Harding, 
2009: 29-30). Para solucioná-la, o autor realizou uma espécie de “análise de reputa-
ção”, concluindo que decisões importantes na urbe eram determinadas por um pe-
queno grupo de formuladores de políticas, os quais, por sua vez, eram dominados 
por executivos de negócios-chave da cidade. A “segunda onda” de tais investiga-
8. Uma possível 
razão da mudança 
de política seria 
oriunda da crise 
enfrentada pelo 
governo federal no 
episódio do chamado 
“mensalão”, quando 
ocorreu a mudança 
no comando 
do Ministério 
das Cidades. O 
ministério até 
então adotava uma 
política de defesa 
da função social dos 
espaços urbanos. 
Nesse episódio, 
o Ministério das 
Cidades passou 
do comando de 
Olivio Dutra (PT), 
ex-prefeito de 
Porto Alegre e 
ex-governador do 
estado do Rio Grande 
do Sul, para Márcio 
Fortes Almeida, 
indicado pelo PP, 
partido situado à 
direita do espectro 
ideológico no país.
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ções emergiu com o estudo do cientista político Robert Dahl (1961) acerca de New 
Haven, em 1961. A partir da questão “quem (se alguém) governa New Haven?” 
(who – if anyone – governs New Haven?), o autor propôs uma “análise de decisão”, 
observando situações particulares de tomada de decisão. A conclusão de Dahl rea-
firmou a concepção pluralista da democracia, distinguindo-se do enfoque elitista: 
ninguém governava a cidade em um sentido absoluto. Embora o poder fosse desi-
gualmente compartilhado entre grupos sociais, o estudo de Dahl concluiu que este 
era suficientemente difuso para impedir o seu controle por uma elite (Dahl, 1961).
Embora criticados pela adoção de um certo individualismo metodológico, o deba-
te protagonizado por elitistas e pluralistas, no interior dessa abordagem, trouxe 
contribuições para o desenvolvimento posterior de pesquisas interessadas nas to-
madas de decisões políticas realizadas na escala urbana, e influenciou o desdobra-
mento de novas abordagens nas décadas posteriores. Duas novas linhas teóricas 
podem ser destacadas: a da “máquina de crescimento”, que pode ser entendida 
como uma abordagem elitista modernizada; e a dos “regimes urbanos”, que, por 
sua vez, apresentava antecedentes pluralistas (Harding, 2009: 33-37).
A abordagem da máquina do crescimento (growth machines) lançou seu olhar para 
as elites nas cidades, em especial para o grupo social dos promotores imobiliá-
rios e sua relação com os governos locais na produção da política urbana (Logan 
& Molotch, 1987). O argumento de fundo da abordagem proposta era o de que o 
desejo por crescimento era uma chave analítica convincente para a compreensão 
do consenso formado entre as elites locais mobilizadas politicamente no contexto 
norte-americano de seu tempo. O espírito da máquina de crescimento que penetra 
as cidades e a maior parte dos aspectos da vida local (o sistema político, a agenda 
para o desenvolvimento econômico, as organizações culturais etc.), tomaria formas 
diferentes a depender do período e do contexto estudado. Mas o resultado restaria 
o mesmo: embora compreendido como benéfico para toda uma localidade, o cres-
cimento teria suas vantagens e desvantagens desigualmente distribuídas na cidade 
(Logan & Molotch, 1987: 13).
A abordagem dos regimes urbanos é uma proposta analítica que emerge na litera-
tura anglo-saxã e que se intensificou a partir da década de 1980 (Fainstein & Fains-
tein, 1983; Elkin, 1985; Stone, 1989). Ela buscou estudar os modos de colaboração 
formais e informais entre os agentes dos setores públicos e privados, partindo da 
perspectiva de que a fragmentação do poder entre tais segmentos exige sua mútua 
cooperação, a fim de realizarem-se os objetivos políticos locais (Mossberger, 2009: 
40). Compreendido como um conjunto de arranjos duradouros entre instituições 
governamentais e interesses econômicos privados, um regime urbano conduziria à 
elaboração de políticas urbanas específicas a partir de coalizões formadas por gru-
Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021 729
pos com algum poder de decisão ou pressão no direcionamento de uma agenda de 
intervenções na cidade (Stone, 1989). Aqui, o argumento de fundo seria a existên-
cia de uma interdependência entre a capacidade de formular políticas, própria das 
instituições governamentais democráticas, e os recursos de geração de riquezas, 
pertencentes à economia de mercado (Mossberger, 2009: 41). Dentre os atores 
que participam de um regime, seria possível distinguir dois tipos de relações: uma 
relação entre as organizações no núcleo central do regime – na literatura clássica 
dos regimes urbanos seriam tipicamente o governo local e corporações privadas-
-chave –, e uma relação entre quem ocupa este núcleo central e quem não ocupa 
– relação esta que se daria através da distribuição de incentivos seletivos,como, 
por exemplo, contratações, empregos e facilidades para uma comunidade, além de 
outros benefícios de pequena escala (Stoker, 2006).
Apesar dos avanços teóricos proporcionados por estas duas correntes, ambas apre-
sentaram limitações e certas dificuldades operacionais. No caso da abordagem da 
máquina de crescimento, os limites estariam associados à sua adoção em contex-
tos diferentes daquele representado pelo federalismo fiscal norte-americano, onde 
prevalece maior autonomia dos municípios e investimento privado nas políticas de 
desenvolvimento local. Além disso, suas conclusões orientadas para a existência 
de um consenso para o crescimento e de um protagonismo de uma elite específi-
ca também foram alvo de críticas (Harding, 2009: 35-36). Já a teoria dos regimes 
urbanos, em que pese ter ultrapassado fronteiras nacionais, recebeu discordâncias 
por apresentar componentes pouco flexíveis quanto à identificação dos regimes, 
na medida em que está associada a estudos de longa duração e na escala da cidade 
como um todo. A abordagem também foi criticada em razão de sua dificuldade para 
agregar pautas que prescindissem do desenvolvimento econômico e para identifi-
car como são formados e mantidos regimes que priorizam demandas por justiça 
social (Mossberger, 2009: 40-41).
A partir dessas considerações, alguns pesquisadores adotaram a noção de gover-
nança urbana, compreendida de forma mais ampla e abrangente do que o regime 
urbano. Sob esta perspectiva, um regime urbano poderia ser entendido e obser-
vado como um tipo ou desdobramento desse fenômeno maior e menos limita-
do (Mossberger, 2009: 47). Ao ascender no grau de abstração e desenvolver um 
conceito guarda-chuva geral, o conceito de governança urbana seria útil, assim, à 
apreensão de formas diversas de articulação entre diferentes segmentos na produ-
ção da política local, com o incremento de possibilitar ainda a investigação dessas 
interações em contextos com diferentes graus de autonomia local e sua relação 
com os fenômenos globais mais amplos (Pierre, 1999). Contudo, embora tenha 
representado uma relativa descentralização no subcampo teórico das políticas do 
730 Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021
urbano, o conceito de governança, além de ser considerado um tanto polissêmico e 
normativo (Peters & Pierre, 2012), acabou associado, principalmente, às pesquisas 
no ambiente político e institucional europeu.
Desde a década de 1980, ao mesmo tempo em que se intensificava a relevância 
das abordagens sobre a produção política das cidades, principalmente no contexto 
norte-americano e europeu, fortalecia-se, em um registro e escopo de abrangência 
mais amplo nas ciências humanas, a perspectiva neoinstitucionalista. Esta aborda-
gem teórica emergiu a partir de um duplo movimento baseado, por um lado, na 
crítica à centralidade das instituições formais na análise de políticas e, por outro, na 
ênfase à importância do contexto institucional em que elas ocorrem. Desta forma, 
o neoinstitucionalismo mostrou-se atrativo àqueles pesquisadores interessados na 
compreensão dos processos de formulação e tomada de decisões políticas locais 
que não necessariamente se encaixavam nas proposições daquelas abordagens 
mais rígidas, a exemplo da teoria dos regimes urbanos.
De acordo com o neoinstitucionalismo, as instituições constrangem o comporta-
mento e, ao mesmo tempo, são transformadas pela agência (March & Olsen, 2008). 
Assim, nas análises dos processos políticos, as convenções e coalizões informais e 
as regras e estruturas formais que moldam o comportamento político merecem 
considerável atenção, bem como a maneira pela qual as instituições políticas in-
corporam valores e relações de poder (Lowndes, 2009: 92). Entretanto, apesar de 
tal núcleo consensual, o neoinstitucionalismo não constituiu uma corrente de pen-
samento unificada. De acordo com o esquema classificatório que adquiriu maior 
influência, três correntes poderiam ser identificadas no neoinstitucionalismo: o 
da escolha racional, o institucionalismo sociológico e o institucionalismo histórico 
(Hall & Taylor, 2003).
Nesse sentido, o institucionalismo histórico seria aquele com maior potencial heu-
rístico, na medida em que marcado por uma mescla entre a perspectiva calcula-
dora, que vê o comportamento como algo estratégico (perspectiva associada ao 
institucionalismo da escolha racional), e a perspectiva cultural, que salienta o papel 
da visão de mundo na adoção de determinado comportamento (associada ao ins-
titucionalismo sociológico). Assim, a vida política seria influenciada pelas institui-
ções, mas também por outros fatores, como o desenvolvimento socioeconômico 
e a difusão das ideias na sociedade. Esta abordagem também permitiria analisar o 
conflito entre grupos rivais pela apropriação de recursos escassos na dinâmica polí-
tica, ou seja, possibilitaria avaliar questões como a distribuição desigual de poder e 
de recursos distintos entre os diferentes atores e grupos sociais que constituem os 
fenômenos sociais (Hall & Taylor, 2003).
Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021 731
Um elemento importante da vertente histórica do institucionalismo consiste justa-
mente em seu enfoque temporal, com vistas a compreender trajetórias, sequências 
e processos que levam a um resultado específico (Pierson & Skocpol, 2008). Neste 
caso, as instituições aparecem como produtos desenvolvidos a partir de lutas en-
tre atores desiguais em termos de poder e acesso a recursos. Assim, demandas 
políticas e políticas públicas são estruturadas por densas interações entre atores 
econômicos, sociais e políticos, que trabalham de acordo com diferentes lógicas em 
diferentes contextos. Tais interações, a seu turno, são moldadas por atores coleti-
vos e instituições que “suportam traços de sua própria história” (Immergut, 1998: 
17, tradução livre). Nesse contexto, na análise social busca-se demonstrar que as 
situações políticas são complexas, geralmente envolvendo um leque de variáveis 
que interagem de diferentes formas entre si (Thelen & Steinmo, 1992).
No âmbito da complexidade e da historicidade que marcam esta abordagem, ga-
nham especial destaque as noções de “dependência da trajetória” (path depen-
dence) e de “conjuntura crítica” (critical juncture). A dependência da trajetória de-
monstra que, uma vez estabelecidas as regras do jogo institucionais e as formas 
gerais de pensar no mundo político, frequentemente serão geradas dinâmicas de 
retroalimentação (Pierson, 2000; Pierson & Skocpol, 2008). Em tais processos, as 
conjunturas críticas seriam aqueles momentos em que mudanças de maior impacto 
tornam-se possíveis, e em que as respectivas decisões tomadas acabam por in-
fluenciar os acontecimentos posteriores. Isto é, a conjuntura crítica introduz um 
processo de mudança que deixa um legado aos atores envolvidos na tomada de 
decisões políticas (Capoccia & Kelemen, 2007; Sorensen, 2014).
Deste modo, no que toca às políticas urbanas em específico, e aos agentes que as 
produzem, a abordagem neoinstitucional traria contribuições na medida em que se 
assume que
os jogadores dentro do “jogo” da governança urbana são diversos e 
incluem organizações (a autoridade local eleita, outras agências de 
serviços, partidos políticos, organizações voluntárias) e indivíduos 
(políticos, burocratas, profissionais de serviços, ativistas comunitá-
rios, eleitores). [...] As instituições da política urbana não podem, 
assim, ser reduzidas à organização específica da autoridade local 
eleita. A formulação da política urbana e a entrega de serviços envol-
vem hoje atores privados e voluntários, assim como atores do setor 
público; parcerias e redes são tão importantes quanto relações hie-
rárquicas intraorganizacionais (Lowndes, 2009: 94, tradução livre).
Em sua variante histórica, os estudos urbanos neoinstitucionalistas permitiriam um 
enfoque profícuo à análise acerca de como padrões de desenvolvimento socioe-
732Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021
conômicos e políticos são estabelecidos, lançando luz para a persistência de de-
terminadas estruturas sociais e assimetrias de poder no contexto local (Davies & 
Trounstine, 2012: 59). Os arranjos institucionais estáveis em cada localidade, nesta 
perspectiva, são considerados à luz dos diferentes legados históricos das políticas 
locais (Sorensen, 2014). No processo de formulação de políticas, atores urbanos, 
impulsionados por uma racionalidade estratégica ou por modelos culturais, intera-
gem em relações que podem ser formalizadas ou não e imbuídos de interesses e 
visões de mundo (ou de cidades) que se aproximam ou se distanciam.
Intervenções urbanas no Brasil 
a partir de uma sociologia política
Viu-se até aqui que as políticas de WR são entendidas como fenômeno contem-
porâneo de alcance global com repercussões nas cidades brasileiras, as quais, por 
meio do emprego de diferentes configurações políticas, têm buscado promover 
transformações de impacto em suas áreas e regiões portuárias não mais operacio-
nais. Nesse contexto, a partir da discussão teórica realizada, a abordagem neoins-
titucional, de forma geral, e, especificamente, aquela de orientação histórica, é 
a abordagem que fornece maior potencial heurístico para o fim de compreender 
como são construídas e viabilizadas tais políticas no Brasil.
A investigação empírica relativa ao problema de pesquisa foi operacionalizada a 
partir da elaboração de um modelo sociológico de análise9 que se ampara nestes 
referenciais e distingue as seguintes dimensões analíticas: 
i. a dimensão dos atores, que visa identificar a composição dos atores 
coletivos envolvidos em tais processos, seus objetivos e interesses, e 
suas visões de mundo – isto é, os conteúdos cognitivos e valorativos 
que sustentam suas propostas; 
ii. a dimensão do procedimento, com o objetivo de observar os res-
pectivos modelos jurídico-administrativos em que operam tais proces-
sos – isto é, quais as alternativas escolhidas, dentre as possibilidades 
legais existentes, para enquadrar a condução formal de cada um dos 
processos –, a trajetória destes processos, e os momentos-chave de 
tomada de decisão;
iii. a dimensão dos recursos, com vistas a verificar os instrumentos – 
jurídicos e legislativos – e os incentivos formais e informais – políticos, 
econômicos, legais, entre outros – de que os atores envolvidos fazem 
uso; 
9. O detalhamento 
do modelo e de 
sua construção e 
operacionalização 
pode ser consultado 
em Mariana Vivian 
(2019).
Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021 733
iv. a dimensão dos arranjos, com o propósito de definir o desenho de 
relação formal e informal, e as regras do jogo criadas ou resgatadas no 
curso de tais processos; e 
v. a dimensão do contexto sócio-histórico, que visa considerar as situa-
ções socioeconômicas, espaciais, histórica e políticas presentes.
À luz dos debates teóricos e das realidades empíricas apresentados, entende-se que 
tal quadro analítico tem o potencial de contribuir para uma sociologia política de 
intervenções urbanas de alta complexidade. No caso das políticas brasileiras de WR 
estudadas, os resultados analíticos associados ao modelo são sintetizados a seguir.
Análise dos casos: 
uma síntese
Uma síntese dos resultados produzidos revelou que matizes comuns perpassam 
todos os processos institucionais analisados, embora tenham resultado em apro-
priações e criações diversas de políticas de WR. Nesses processos, como se verá, 
as relações contextuais que permeiam a realidade das cidades parecem ser de-
terminantes para a eleição de determinados procedimentos, assim como para a 
participação em diferentes graus de atores e grupos sociais específicos, elementos 
estes que, a seu turno, parecem influenciar a organização de arranjos e a mobili-
zação de recursos particulares, de forma a garantir as transformações almejadas. 
Este enquadramento geral é apresentado na sequência, a partir de cada uma das 
dimensões de análise.
Dimensão dos atores sociais
Os principais grupos e atores sociais envolvidos nos processos de “revitalização” 
das áreas portuárias em questão são as administrações públicas, das três esferas da 
Federação, com destaque para as respectivas esferas municipal e/ou estadual, além 
de atores do mercado, representados pela formação de consórcios empresariais de 
áreas diversas. Tais consórcios são, em grande medida, representativos do grupo 
de atores que têm seus processos de acumulação relacionados à valorização do es-
paço urbano, como empreendedores imobiliários, grupos financeiros, empreiteiras 
etc. Entram em cena, ainda, atores públicos e privados específicos que veem nesses 
processos de intervenção urbana oportunidades de investimento e rentabilização 
financeira, como fundos de investimentos e agências financeiras10.
Na esfera da chamada sociedade civil ou dos atores civis, a investigação demons-
trou que sua participação em tais processos é episódica, e, por vezes, fragmentada. 
10. Cabe destacar 
que participam 
também, em 
menor grau, os 
Poderes Legislativos 
Municipais e, por 
vezes, o Poder 
Judiciário, acionado 
por aqueles que 
contestam as 
propostas oficiais, 
além de órgãos 
de controle e 
agências nacionais 
reguladoras quando 
diretamente 
envolvidas. Há 
ainda a atuação 
dos Conselhos 
Municipais dos Plano 
Diretores, dotados 
do poder de analisar 
os projetos de 
intervenção urbana. 
Ganha destaque 
também a criação 
de agências com o 
propósito específico 
de conduzir as 
“revitalizações” 
planejadas e 
aprovadas.
734 Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021
O debate público acerca das alternativas para a “revitalização” dos respectivos ter-
ritórios mostra-se limitado, na medida em que somente ocorre após as propostas 
já estarem delineadas pelos agentes promotores das respectivas intervenções, em 
especial as administrações municipais – evidenciando, assim, a ausência de espa-
ços participativos com poder deliberativo em suas formulações.
Os interesses e objetivos em jogo na produção das políticas estudadas envolvem 
principalmente a mudança no uso do solo para a criação de valor a partir do es-
paço transformado – que pode ser mais ou menos distribuído – e para a criação 
de novas imagens urbanas de “sucesso” associadas a gestões políticas específicas. 
Nesse sentido, as propostas interventivas são amparadas por visões de mundo que 
concebem a cidade ideal como aquela que promove “crescimento” e que se apre-
senta como multidimensionalmente atrativa frente às demais – turística, estética, 
imobiliária e mercadológica. Além disso, a produção de políticas urbanas indutoras 
de crescimento e atratividade é vista como tarefa para a qual o segmento público 
detém pouca capacidade, devendo ser promovida através da delegação ou do esta-
belecimento de parcerias com o setor privado.
A produção das “revitalizações” nos moldes em que estão dadas é justificada pelos 
legados que promovem, incluindo a possibilidade de ocupação de espaços repre-
sentados como degradados e abandonados, o desenvolvimento imobiliário das res-
pectivas localidades em que estão situados, a geração de empregos com as obras, 
os serviços e os equipamentos a serem instalados, a preservação de ícones histó-
ricos e culturais, as melhorias sociais associadas à implementação dos projetos, 
dentre outros.
Dimensão do procedimento
Tais processos são caracterizados por diferentes procedimentos jurídico-adminis-
trativos de modelagem da política, em razão de fatores contextuais particulares. 
Tais modelos, contudo, mesmo que formalmente diversos, compartilham da ca-
racterística fundamental da cessão de determinadas prerrogativas para os grupos 
privados envolvidos, que podem ser de ordem regulatória, exploratória e/ou de 
prestações de serviços, e são baseados no adensamento construtivo dos espaços e 
na valorização do solo – valorização esta que resulta não apenas da intensificaçãodo uso da terra, mas também de seu crescimento por modernas infraestruturas e 
construções de alto padrão. A mais-valia urbana gerada com tais políticas é mais ou 
menos apropriada por tais atores, a depender da modelagem jurídico-administra-
tiva formal adotada.
Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021 735
No todo, tais trajetórias podem ser genericamente identificadas a partir de quatro 
fases distintas: uma primeira fase, em que se consolida politicamente a decisão de 
intervir11; uma segunda fase em que há a demarcação de diretrizes básicas para a 
intervenção12; uma terceira fase de aprimoramento e definição do modelo de in-
tervenção13; e, por fim, uma quarta fase, caracterizada pelo início dos trâmites de 
estudos e licenciamentos necessários à execução das intervenções, além de outros 
desdobramentos específicos a cada caso.
Assim, os momentos-chave de tais processos institucionais são marcados inicial-
mente pelos lançamentos das primeiras propostas interventivas para as áreas em 
questão, colocando o tema da “revitalização” nas agendas públicas e privadas de 
cada localidade. Em seguida, destacam-se momentos em que, com o ingresso de 
novos atores políticos nas gestões municipais e/ou estaduais, são tomadas decisões 
que reservam aos projetos interventivos um lugar prioritário nas respectivas agen-
das de governo e que, em consequência, garantem avanços formais e informais a 
cada proposta. Tais avanços são logrados em diferentes graus e direções, a depen-
der da presença ou ausência de alinhamento político para revitalizar em cada caso.
Na sequência, destacam-se momentos-chave de tomada de decisão em que são rea-
lizadas maiores aproximações público-privadas com o fim de garantir a viabilidade da 
implementação, nas quais são negociados os parâmetros definidores das políticas de 
“revitalização”. Estes momentos são especialmente relevantes, pois são os momen-
tos em que são decididos quais serão os projetos implementados, assim como suas 
diretrizes. Estes ocorrem, em todos os casos, antes dos respectivos procedimentos 
licitatórios ou da publicização dos debates, por força da eleição de determinadas 
estratégias procedimentais pelas administrações públicas na maior parte dos casos14. 
No conjunto de tomadas de decisões dos respectivos processos, estas parecem ser 
aquelas que instauram marcos de difícil mudança quando estabelecidos, na medida 
em que demarcam os quadros de referência das políticas adotadas, dentro das quais 
qualquer mudança de direção se mostra politicamente custosa.
Nas trajetórias de tais processos, portanto, a sequência de atos e decisões em dire-
ção às respectivas “revitalizações” assume um papel central para o desencadear de 
resultados específicos. Nesse sentido, os três casos estudados apresentam momen-
tos que expressam o poder que determinadas decisões tomadas exercem sobre 
as decisões seguintes, limitando paulatinamente a amplitude do debate em torno 
das intervenções. Se as discussões consideradas técnicas parecem incorporar um 
leque de atores coletivos, o mesmo não pode ser dito em relação às discussões 
políticas, desenvolvidas em um núcleo específico e bastante restrito de agentes. As 
publicizações das propostas mostram-se importantes para o ativismo contestatório 
11. Nesta fase, 
percebe-se: 
a circulação 
internacional de 
ideias envolvendo 
as políticas de 
WR como modelo 
urbano de 
sucesso, a criação 
de imaginários 
locais favoráveis 
a tais modelos 
interventivos, 
as primeiras 
proposições públicas 
e privadas para as 
áreas, e as tentativas 
de estabelecimento 
de consensos 
políticos para o fim 
de intervir.
12. Em geral, nesta 
fase ocorrem 
os atos públicos 
que formalizam 
a participação de 
agentes privados do 
mercado imobiliário 
e financeiro nas 
intervenções e que 
estabelecem o grupo 
de atores públicos 
que irão analisar 
e negociar a partir 
das propostas dos 
agentes privados.
13. Esta fase 
representa o período 
em que se garantem 
os modelos 
negociados por 
meio da elaboração 
de editais, da 
formulação de 
projetos de lei e de 
acordos que podem 
ser formalizados em 
contratos ou não, 
entre outros.
14. Tais estratégias 
se dão através do 
uso dos mecanismos 
legais existentes 
que possibilitam 
esse tipo de ação, 
como procedimentos 
de Manifestação 
de Interesse 
– em que as 
736 Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021
aos modelos de cima para baixo, mas ocorrem apenas após a tomada de decisões 
fundamentais, fornecendo poucas alternativas de discussão pública dos usos pos-
síveis do espaço.
Dimensão dos recursos
Esses processos também são marcados pela mobilização de instrumentais jurídicos 
e legislativos, os quais, ainda que formalmente diversos, cumprem, na prática, uma 
mesma função, em maior ou menor grau, de produção de novas normas para o es-
paço que garantam as transformações almejadas. Tais instrumentos servem ao pro-
pósito geral de assegurar o financiamento, a agilidade, a autonomia, a viabilidade 
econômica e a legitimação das políticas concebidas. Nesse sentido, são produzidas 
flexibilizações regulatórias, através de criações ou manipulações das normas for-
mais, que operam como incentivo aos investidores. Estes instrumentos mobilizados 
contribuem para o adensamento e a valorização do solo e de seu entorno, produ-
zindo espaços diferenciados do restante das cidades.
A mobilização de recursos financeiros também influencia no curso de tais proces-
sos, sendo operacionalizada em diferentes graus de complexidade em cada caso. 
Em termos econômicos, desta forma, os incentivos mobilizados são, em regra, dire-
cionados aos grupos privados envolvidos, embora existam outros percursos e ato-
res para os quais estes são orientados. Tais incentivos abrangem a criação de novos 
espaços urbanos com maior permissividade exploratória, o poder de negociação 
imobiliária nesses espaços, a transferência da prestação de serviços públicos, a lu-
cratividade dos investimentos e o pagamento de contraprestações.
Ademais, a produção de um imaginário de “modernização” e de crescimento eco-
nômico e urbano opera como incentivo político, na medida em que garante, às 
respectivas administrações, produtos concretos de suas gestões no quadro da com-
petição eleitoral. Por fim, todos os processos são assinalados pela mobilização de 
incentivos sociais diversos, tais como as chamadas contrapartidas que, mesmo que 
acessórias em relação aos demais, visam garantir a aprovação e a legitimidade dos 
projetos frente às populações locais.
Dimensão dos arranjos
Os arranjos institucionais adotados na produção das “revitalizações” têm em co-
mum a associação entre as respectivas administrações públicas e os grupos em-
presariais, ainda que os desenhos formais dessa relação sejam diversos e possam 
envolver outros atores. As relações de poder entre os atores envolvidos, eviden-
propostas privadas 
selecionadas 
e analisadas 
efetivamente 
contribuem na 
definição do 
conteúdo dos editais 
publicados e das 
políticas lançadas 
posteriormente – 
ou procedimentos 
burocráticos 
que permitem a 
demarcação conjunta 
de diretrizes para os 
empreendimentos.
Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021 737
ciadas, em grande parte, pelos recursos de que dispõem, mostram-se desiguais: os 
consórcios empresariais dispõem de posição privilegiada, pois contam com recur-
sos técnicos e econômicos de que podem lançar mão; as administrações públicas 
detêm o poder de mobilizar instrumentais jurídicos e legislativos (poder político-
-estatal) para atender os objetivos traçados; e os setores sociais não estatais e que 
não pertencem aos grupos de interesse deste mercado são os mais desprivilegia-
dos nessas relações, fazendo uso do Poder Judiciário e de alguns espaços políticos 
quando intentam contestar os respectivos processos no plano institucional formal.
No interior das administrações públicas, cumprem um papel fundamental determi-
nados atores-chave selecionadospara o fim de levar as políticas adiante em cada 
caso. Nesse sentido, o estabelecimento de agências mediadoras, sejam essas uma 
instituição, um agente individual ou um setor específico da administração pública, 
também fortalecem os arranjos estabelecidos para o fim de intervir15. Ademais, o 
suporte de outras instituições envolvidas com as transformações e o apoio do po-
der legislativo também cumprem funções de relevo nesses processos.
As regras do jogo que são criadas ou resgatadas através desses arranjos, em última 
análise, conduzem a uma estrutura de oportunidades e restrições desiguais entre 
os atores, de forma a reforçar relações de poder político previamente existentes 
entre os atores. O segmento privado envolvido logra, na maioria dos casos, uma re-
dução dos riscos próprios às intervenções, em uma cadeia de tomada de decisões 
que paulatinamente limitam o debate político sobre estas. As regras adotadas pro-
movem a transferência de prerrogativas públicas, incluindo a própria formulação 
dos projetos, que, na prática, é, em grande medida pautada pelos atores privados 
envolvidos. A distribuição de competências alocadas nesses arranjos parece ainda 
garantir a tais atores privados um amplo conjunto de poderes para a produção das 
projeções. Às administrações públicas resta um papel formal de fiscalização e, em 
certa medida, um papel informal de facilitação das intervenções nos termos acor-
dados. Tais agentes imbricam-se, desta forma, em relações público-privadas que 
reproduzem uma associação característica da sociedade brasileira e que, na escala 
local, mostram-se mais assimétricas em termos de poderes decisórios.
No conjunto dos processos institucionais estudados, portanto, é notável a predomi-
nância de mandatos públicos e segmentos privados diversos (construção civil, imo-
biliário, financeiro) com objetivos e visões de mundo passíveis de coordenação, que 
optam por modelos interventivos baseados na transferência de prerrogativas e na 
valorização do solo. Tais modelos são negociados em circuitos fechados anteriores 
à publicização das intervenções. Nesses processos, ainda, criam-se ou manipulam-
-se normas para a garantia dos modelos interventivos acordados, com distribuição 
15. O desempenho 
deste papel 
demonstra que, em 
algumas situações, o 
lócus governamental 
garantidor das 
intervenções está 
menos em um 
local específico das 
burocracias estatais 
do que em atores 
com expertise e 
confiança política 
com a incumbência 
de levar a cabo 
as políticas de 
“revitalização”. Para 
tal, é relevante o 
trânsito que dispõem 
nos meandros 
da administração 
pública e nas 
relações com os 
agentes privados.
738 Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021
de incentivos de ordem econômica, política e social, por meio de arranjos que en-
volvem certa associação público-privada baseada em consensos decisórios, com 
ampliação da margem de atuação privada sobre a formulação das políticas.
Dimensão do contexto sócio-histórico
O contexto histórico do Brasil associado aos casos de WR em questão é marcado 
por décadas de crescimento urbano acelerado conjugado com a seletividade do in-
vestimento público em bens e serviços em determinadas áreas e regiões intraurba-
nas. À exclusão e à fragmentação social da urbanização brasileira daí decorrentes, 
já há muito conhecidas, soma-se a pouca atenção atribuída aos espaços públicos 
urbanos e às mudanças macroeconômicas a partir dos anos 1980, que, como discu-
tido, determinaram a obsolescência de certas áreas portuárias situadas nas regiões 
centrais das cidades.
Não obstante o surgimento inovador de políticas urbanas em níveis nacional e local, 
na esteira da Constituição de 1988, cujo marco é o Estatuto da Cidade, a construção 
institucional dos projetos de intervenção em questão ocorreu em um contexto polí-
tico e socioeconômico relativamente paradoxal. Por um lado, o crescimento econô-
mico do país nos anos 2000 foi acompanhado de redução dos recursos federativos 
para os municípios, criando um quadro fiscal de escassez local para o investimento 
público em projetos de grande porte. Essa escassez abriu oportunidades para as 
políticas de cessão de equipamentos, áreas urbanas e serviços aos agentes do mer-
cado. Por outro lado, as mudanças do contexto político nacional na década citada 
favoreceram a construção de consensos políticos inéditos. Assim, alianças e arran-
jos institucionais tornaram-se possíveis também porque a contestação político-par-
tidária foi reduzida, comparativamente à contestação social e ambiental. Este cará-
ter paradoxal na esfera federal é representado tanto pela ampliação da participação 
institucional na política urbana16, quanto pelo fortalecimento do city marketing e 
do empreendedorismo urbano conectados ao processo de globalização17.
No plano local, esses traços se manifestariam em uma experiência democrática 
com práticas pontuais de efetiva decisão popular na formulação de políticas para 
a urbe18 e com uma desigual distribuição de poder entre os atores nas cidades 
(Santos Junior & Montandon, 2011). Além disso, nos casos em estudo, as especifi-
cidades conjunturais de cada localidade garantiriam diferenciais de relevo no modo 
como as propostas foram viabilizadas. O caso da operação urbana no Rio de Janeiro 
é bastante ilustrativo, pois somente parece ter sido possível, nos moldes em que 
foi implementada, graças a um contexto muito específico da cidade no momento 
16. A realização 
das conferências 
nacionais das 
cidades e a criação 
do Conselho 
Nacional das 
Cidades, vinculado 
ao Ministério das 
Cidades, surgido 
em 2003, no início 
do governo Lula, 
representou o ápice 
da participação nas 
políticas urbanas do 
país.
17. Estes 
últimos foram 
emblematicamente 
representados pela 
realização no país 
dos megaeventos 
esportivos: a Copa 
do Mundo de 
Futebol, em 2014, e 
as Olimpíadas, em 
2016.
18. No Brasil, após 
redemocratização, 
ocorreu a expansão 
de espaços 
institucionais de 
participação social 
nas três esferas de 
governo. Juntamente 
com os conselhos 
de políticas 
públicas, a inovação 
mais notória foi 
a do Orçamento 
Participativo (OP). O 
seu caráter inclusivo 
está associado 
ao atendimento 
das carências 
básicas de acesso à 
infraestrutura urbana 
e serviços. Todavia, 
são poucos os casos 
de efetiva incidência 
nas prioridades 
orçamentárias. Além 
disso, pesquisas 
recentes indicam o 
declínio do número 
de OPs no país.
Revista Sociedade e Estado – Volume 36, Número 2, Maio/Agosto 2021 739
de sua instauração. Enquanto os casos de Recife e Porto Alegre representam dinâ-
micas mais tradicionais e menos complexas de interação público-privada, no Rio de 
Janeiro o Porto Maravilha retratou uma operação, rapidamente desenvolvida e pos-
ta em prática, envolvendo uma PPP de grande magnitude e com a delegação de um 
conjunto de serviços públicos, financiada em grande medida por uma única agência 
federal estatal, em um arranjo financeiro e institucional complexo e inovador. Além 
de um contexto de pujança econômica, a cidade vivia um alinhamento político en-
tre os três entes federados, nunca experimentado, e a convicção compartilhada de 
sediar os Jogos Olímpicos de 2016.
Considerações finais
O presente estudo buscou investigar os processos institucionais de construção dos 
projetos de WR em três importantes cidades brasileiras. A síntese dos resultados 
indica, de forma geral, que em todas um mesmo modelo de intervenção pôde ser 
observado, o qual se ampara na concessão de áreas públicas centrais, estratégicas 
e simbólicas, para exploração privada para fins diversos. Os processos institucionais 
que viabilizam, ou buscam viabilizar, tais políticas, por sua vez, são marcados por 
nuances específicas, em cada um dos casos, por se tratar de políticas que com-
portam modelagens jurídico-políticas próprias, realizadas em diferentes contextos 
locais, e que abrangem escalas distintas. Ao mesmo tempo, tais processos apresen-
tam dinâmicas que se assemelhamem muitos aspectos e que, de alguma forma, 
parecem indicar práticas compartilhadas pelos agentes promotores de tais políticas 
no Brasil. Desta forma, a despeito das particularidades de cada um dos casos, um 
enquadramento geral das políticas de WR no Brasil pode ser identificado, forne-
cendo uma chave de leitura comum aos processos institucionais de produção de 
“revitalizações” urbanas estudados.
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