Onde está o direito administrativo - Carlos Ari

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ONDE ESTÁ O DIREITO 
ADMINISTRATIVO?
A importância e a linguagem 
do direito administrativo
por Carlos Ari Sundfeld
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oNDE ESTá o DirEiTo ADmiNiSTrATivo?
1. CONHECENDO O BÁSICO
Se você quer saber onde está o direito administrativo, vou começar lhe 
perguntando: você conhece alguma pessoa ou entidade que jamais teve ou 
terá qualquer relação com uma administração pública, isto é, um órgão ou 
entidade federal, estadual, distrital ou municipal? 
O direito administrativo está na vida de gente bem comum. São pessoas 
cujas vidas, embora regidas pelo direito privado em temas da esfera apenas 
privada, também são, em outros aspectos, alcançadas pelo direito adminis-
trativo. Uma razão para isso é a titularidade de direitos subjetivos públi-
cos que dependem de prestações das administrações públicas. É o caso da 
criança que estuda em escola pública. Da pessoa com deficiência que busca 
proteção do estado. Do estrangeiro que pleiteia o reconhecimento estatal 
de sua condição de refugiado. Do morador de um antigo quilombo que es-
pera um título de propriedade para sua comunidade. 
O direito administrativo também está, por exemplo, na vida das escolas 
privadas, que só funcionam regularmente com autorizações e fiscalização 
da administração pública. Está, igualmente, na vida de qualquer outra em-
presa privada, como os conglomerados de cozinhas só para entrega (dark 
kitchens), cuja atuação é muito condicionada por medidas da Prefeitura. 
Embora empresas e escolas particulares sejam entidades do setor privado 
e, por isso, tenham suas relações na esfera privada regidas pelo direito priva-
do, elas estão vinculadas também ao direito administrativo pois, ao mesmo 
tempo, suas atividades se submetem a diversas formas de regulação admi-
nistrativa. 
Agora olhe para o próprio setor público. O direito administrativo está na 
vida profissional de quem trabalha nele: os servidores públicos. Eles têm 
de gerir recursos públicos, como os que vão para as escolas públicas. Eles 
montam e gerenciam políticas públicas, como a de digitalização dos ser-
viços públicos. São responsáveis pelos processos administrativos, como os 
que examinam pedidos de licença administrativa para instalação de dark 
kitchens. Eles tomam decisões (atos administrativos), como as que reco-
nhecem ou não a deficiência física de que alguém é portador. Ao fazerem 
tudo isso, os servidores públicos exercem competências administrativas. 
E só podem exercê-las porque elas foram atribuídas e disciplinadas por nor-
mas de direito administrativo. 
Você naturalmente se dá conta de que o direito administrativo vem 
de certas normas jurídicas. As administrações públicas são regidas pela 
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PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
legalidade administrativa, pelo dever de aplicar e seguir normas jurídicas, 
com especial destaque para as leis em sentido estrito (as normas aprovadas 
pelo Legislativo e outras que, segundo a Constituição, têm força semelhan-
te, como as medidas provisórias). 
Não são, claro, as mesmas normas que tratam do direito privado, isto é, 
dos aspectos das relações da esfera privada que não têm interferência das 
administrações públicas (relações de vizinhos, condôminos, familiares etc.). 
Também não são as normas do direito penal, que definem infrações cuja 
punição é feita pelo Judiciário, e não pelas administrações. 
As normas de que estamos falando aqui são normas de direito adminis-
trativo. Elas dão competências às administrações públicas. Elas organizam 
as entidades estatais e órgãos públicos. Criam regulações administrativas 
sobre o setor privado. São aplicadas pelos servidores públicos. Garantem 
direitos que as pessoas comuns podem exigir das administrações. 
Uma complexidade – e riqueza – do direito administrativo é que as suas 
normas têm origens bem variadas. Há normas desse tipo na Constituição. 
Também nos tratados e convenções internacionais. E nas leis editadas pela 
União federal (leis federais), por cada um dos Estados da Federação (leis es-
taduais), pelo Distrito federal (leis distritais) e pelos milhares de Municípios 
que existem no Brasil (leis municipais). 
E aqui vai algo bem importante: com base nas leis, as próprias adminis-
trações públicas fazem outras normas e, em seguida, são obrigadas a segui-
-las. São as normas administrativas (isso é, normas com origem nas adminis-
trações). Como os decretos regulamentares dos chefes do Poder Executivo 
(presidente da república, governadores e prefeitos). E outros tipos de regu-
lamentos, feitos por outras autoridades da administração, com nomes como 
resolução, portaria, etc.
Mais um ponto: se as administrações públicas estão vinculadas à lega-
lidade, o que será que acontece se ela for violada? A resposta é que, aí, 
podem intervir os controles públicos, internos e externos. 
Pronto. Se você reler agora essa apresentação, vai perceber quanto da 
linguagem do direito administrativo já apareceu nela. Que tal retomá-la 
aqui, para organizar e situar melhor as informações? 
As administrações públicas federais, estaduais, distritais e municipais são 
as partes do Estado brasileiro que exercem função administrativa, isto é, a 
função que nem é legislativa, nem é judicial. E o fazem sob a vigilância dos 
controles públicos. 
As administrações públicas são compostas por órgãos públicos (que inte-
gram a administração pública direta) e por entidades estatais (organizações 
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oNDE ESTá o DirEiTo ADmiNiSTrATivo?
que integram a administração pública indireta com personalidade jurídica 
própria, como autarquias, empresas públicas e sociedades de economia 
mista). Servidores públicos são as pessoas que trabalham nas administra-
ções públicas. Recursos públicos são as verbas que custeiam as ações das 
administrações públicas.
As administrações públicas desenvolvem políticas públicas, prestam ser-
viços públicos e fazem regulação administrativa. Para isso, editam atos ad-
ministrativos, de que são exemplos as autorizações administrativas e licen-
ças administrativas. Para editar atos administrativos, em geral as adminis-
trações públicas precisam de processos administrativos. Além de atos, elas 
editam normas administrativas, como decretos regulamentares, resoluções 
administrativas e portarias administrativas, frequentemente também após 
realizarem processos administrativos. 
Ao atuarem, as administrações públicas estão exercendo competências 
administrativas, as quais estão sujeitas à legalidade administrativa. O rever-
so dessas competências são os direitos subjetivos públicos dos particulares. 
A conexão jurídica entre administrações públicas e particulares é feita por 
relações jurídico-administrativas.
Recordando as principais palavras e expressões, na ordem em que surgi-
ram aqui: direito administrativo, Estado, administração pública, órgão pú-
blico, entidade estatal, direito subjetivo público, autorização administrati-
va, fiscalização administrativa, regulação administrativa, servidor público, 
recurso público, política pública, serviço público, processo administrativo, 
licença administrativa, ato administrativo, competência administrativa, le-
galidade administrativa, regulamento administrativo, resolução, portaria, 
controle público, função administrativa, administração pública direta, ad-
ministração pública indireta, autarquia, empresa pública, sociedade de eco-
nomia mista, relação jurídico-administrativa.
Vamos ver como elas aparecem na vida real?
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PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
2. CONECTANDO-SE COM A REALIDADE JURÍDICA E ADMINISTRATIVA 
Vamos começar atentando para uma situação em que a política pública 
esboçada por lei tem de começar a enfrentar o mundo real. Aliás, este ca-
pítulo procura apresentar situações que mostram preconceitos e exclusões 
sociais cuja superação tem de ser prioridade em nosso país. Para isso, vale a 
carona em um trecho adaptado da jornalista Dorrit Harazim. Ela nos lembra: 
na vida, estamos sempre transpondo fronteiras.Você está fazendo justamente isso em seu curso: vindo do território do 
direito privado para o direito público – do ventre para o mundo, da casa para a 
rua, das relações miúdas para a política. Este livro vai justamente ajudar você 
a se comunicar bem com o mundo do direito administrativo, novo para você. 
 Lj O ELEVADOR
O Globo, 23 de julho de 2023
Por Dorrit Harazim
Qualquer vida é uma travessia contínua de fronteiras. Somos todos uma carto-
grafia ambulante. Desde o momento da concepção sem volta – narrada de forma 
memorável pelo personagem central do romance “O tambor”, de Günter Grass – até 
nosso enredamento final, do qual também não tem volta. Entre o nascer e o morrer, 
a sucessão de rupturas nem sempre é percebida. O simples movimento de sair de 
casa (do privado) para a rua (o público), por exemplo, tão corriqueiro e banal, traz 
embutido todo um ritual preparatório. Vai de uma checada em alguma luz acesa, o 
fechar de uma janela aberta, um apalpar de bolsos, uma espiadela na bolsa para 
ver se está tudo lá, talvez uma última conferida no espelho. Mas, a cada vez que 
giramos a chave da porta de saída, deixamos para trás nossa vida interior. E do lado 
de fora, escreveu Georges Perec em “Espèces d’espaces”, “outras gentes, o mundo, o 
público, a política. Você não pode simplesmente passar de um a outro espaço; para 
atravessar a soleira você precisa mostrar suas credenciais, saber se comunicar com 
o mundo exterior”.
Depoimento publicado nesta semana no site da revista Piauí por Gabriela Figuei-
redo mostra a violência da primeiríssima credencial exigida até hoje de milhões de 
brasileiros: antes mesmo de pisarem na rua, eles devem passar pelo elevador de 
serviço. O tema é surrado. Já foi fartamente estudado, documentado e denunciado 
em filmes, novelas, romances. Ainda assim, no início deste mês, o prefeito do Rio de 
Janeiro teve de sancionar a lei 7.957, que proíbe a denominação “elevador social” 
e “elevador de serviço” nos prédios particulares da cidade, em parte porque a lei 
anterior, que 20 anos atrás vetava qualquer tipo de discriminação em elevadores, 
nunca foi aceita pelos portadores do privilégio social.
Gabriela é filha do porteiro de um prédio de classe alta de Ipanema, onde viveu 
da primeira infância até se formar em Letras pela PUC-Rio. Cresceu seguindo ao 
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pé da letra o pedido do pai: sempre chamar moradores de “senhor” e “senhora” 
e jamais usar o elevador social. A leitura de Lima Barreto na faculdade fez com 
que começasse a questionar o lugar de cada um na sociedade. Contudo, só pôde 
compreender a dimensão da violência interiorizada quando foi fazer mestrado na 
Espanha, aos 29 anos: 
– Entrei em um prédio que tinha dois elevadores, um do lado do outro, e nenhuma 
placa para distinguir qual era o de serviço e qual o social. Travei, sem saber em qual 
entrar...”.
Este desconcertante depoimento ajuda a entender porque os parlamen-
tares aprovaram uma lei para mexer com placas de elevadores – algo que, 
à primeira vista, parece da esfera privada, da relação só entre condôminos. 
O legislador viu nelas, e com razão, um instrumento de desigualdade e de 
segregação racial e social e, por isso, decidiu proibi-las. 
E foi além. As normas que você vai ler a seguir são normas de direito ad-
ministrativo. Elas, apesar de lacônicas, deram competências à administra-
ção pública municipal: regulamentar, fiscalizar e punir. Assim, criaram mais 
uma regulação administrativa municipal sobre o setor privado. Caberá aos 
servidores públicos municipais aplicá-la. E qualquer pessoa poderá acionar 
a administração pública para denunciar seu desrespeito. 
 Lj LEI Nº 7.957, DE 3 DE JULHO DE 2023
Dispõe sobre a vedação da diferenciação de elevadores 
no âmbito do Município e dá outras providências
O PREFEITO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO
Faço saber que a Câmara Municipal decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Fica vedado o uso das denominações Elevador Social e Elevador de Serviço 
nos elevadores dos prédios privados no âmbito do Município, excetuando-se eleva-
dores de carga.
Art. 2º São objetivos desta Lei:
I - coibir qualquer tipo de discriminação; e
II - proporcionar o dinamismo para o acesso a estabelecimentos privados.
Art. 3º O descumprimento do disposto nesta Lei sujeitará o infrator, quando pessoa 
jurídica de direito privado, às seguintes penalidades:
I - advertência, quando da primeira autuação da infração; e
II - multa, quando da segunda autuação.
Parágrafo único. A multa prevista no inciso II deste artigo será fixada em R$ 5.000,00 
(cinco mil reais), tendo seu valor atualizado pelo Índice de Preços ao Consumidor 
Amplo Especial – IPCA-E, ou outro índice que venha substituí-lo.
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PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Art. 4º Caberá ao Poder Executivo regulamentar a presente Lei em todos os aspec-
tos necessários para a sua efetiva aplicação.
Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Pensar um pouco nesta lei, e nas questões sociais e administrativas por 
trás dela, pode nos aproximar um pouco da realidade da gestão pública. Por 
que será, mesmo depois de muitos anos, que a lei anterior não fez muita di-
ferença em relação ao problema que quis enfrentar? Qual o risco de as boas 
intenções da nova lei acabarem se perdendo em um mar de burocratização 
ou de ela simplesmente cair no esquecimento? Como tornar a lei nova co-
nhecida e de fato respeitada? Mesmo que as tais placas desapareçam, será 
que a nova lei vai conseguir avanços contra a segregação? 
Agora que conhecemos uma experiência de regulação administrativa de 
um antigo problema, vamos olhar para outra. É a regulação administrativa 
municipal de algo que surgiu por conta da evolução tecnológica: as dark 
kitchens e o mercado de comida para entrega. A seguir, uma adaptação de 
notícia sobre isso.
 Lj PREFEITURA DE SÃO PAULO REGULAMENTA 
FUNCIONAMENTO DE DARK KITCHENS
Cozinhas vão precisar reservar área para o estacionamento 
de motos e bicicletas e serão responsáveis pelos incômodos 
causados à vizinhança, entre outras regras
Estadão, 9 de maio de 2023
A Prefeitura de São Paulo apresentou nesta terça-feira, 9, as regras de funciona-
mento das dark kitchens na capital. O texto, publicado por meio de decreto do Diário 
Oficial da Cidade, define os procedimentos que devem ser seguidos para instalação 
ou adequação dos empreendimentos, bem como o de fiscalização de ruídos, emis-
são de poluentes, e obstrução das vias públicas e calçadas.
As dark kitchens funcionam em conglomerados de cozinhas para a produção 
e preparo de refeições para entregas, mas não para o consumo dos alimentos no 
local. O modelo de negócio gastronômico cresceu na capital nos últimos anos, so-
bretudo no período de pandemia de covid-19.
Com instalações concentradas em bairros residenciais, as dark kitchens viraram 
alvo de reclamações de moradores de São Paulo por gerar mais poluição sonora, 
atmosférica, concentrar as vias com filas de motoboys e aumentar a concentração 
de lixos nas calçadas. Em novembro do ano passado, uma lei de regulamentação 
da atividade proposta pelo Executivo foi aprovada na Câmara e sancionada pelo 
prefeito.
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Com a regulamentação da lei, as cozinhas vão precisar realizar a descarga de 
gases de exaustão em uma altura de 5 metros acima do topo das edificações do 
entorno, ou aplicar a dispersão de forma alternativa, mas comprovando a eficácia 
do método.
Além disso, o projeto determina que os empreendimentos reservem uma área 
interna para o estacionamento de motocicletas e bicicletas usadas para as entre-
gas (uma vaga para cada 12m² de área da cozinha) - está vetado o uso das vias 
públicas como estacionamento - e instalar um abrigo para acomodar o lixo gerado 
- o local deverá estar distante de onde se manipula os alimentos.
O texto prevê também que as dark kitchens, que não poderão ser menores que 
12m², devem estar separadaspor um raio de 300 metros de distância entre si, con-
tando a partir das respectivas fachadas principais, e que elas serão as responsáveis 
pelos incômodos causados a terceiros e que foram provocados por funcionários do 
estabelecimento, mesmo que a ocorrência tenha acontecido em área externa das 
dependências da cozinha industrial.
Os estabelecimentos que já funcionam antes da Lei nº 17.853/2022 terão o prazo 
de 90 dias para protocolarem pedido de regularização junto aos órgãos municipais. 
O licenciamento das reformas, como o de construção de novas edificações, será de 
responsabilidade da Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento (SMUL), 
e as licenças de funcionamento deverão ser requisitadas para a subprefeitura res-
ponsável pela área onde a nova dark kitchen vai funcionar.
Em relação a emissão de ruídos, a prefeitura definiu que a fiscalização dos pa-
râmetros de incomodidade, cujo limite aprovado foi de 75 decibéis, será feita pela 
Divisão de Silêncio Urbano (Psiu) da Secretaria Municipal das Subprefeituras 
(SMSub), e pela Subprefeitura do local em que o estabelecimento for instalado.
Já a Companhia de Engenharia de Tráfego (CET), junto também com as subpre-
feituras, será responsável por fiscalizar o estabelecimento que obstruir ilegalmente 
as vias e calçadas com objetos como cones, cavaletes ou outros dispositivos.
Em relação à dispersão ambiental de poluentes emitidos pelas cozinhas indus-
triais, a fiscalização ficará a cargo da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente, 
que deverá observar a legislação urbanística competente, em especial o Código de 
Obras e Edificações (COE), as Normas Técnicas pertinentes e, quando couber, as 
legislações de proteção à paisagem e ao patrimônio cultural.
Neste caso, a regulação municipal envolve mais complexidade jurídica. 
Atente que há várias proibições e obrigações voltadas às dark kitchens, e 
há vários órgãos da administração municipal envolvidos na expedição de 
licenças, por meio de atos administrativos, bem como na fiscalização, que 
podem gerar interdições e sanções, também determinadas por atos admi-
nistrativos. Tudo isso está disciplinado na nova lei municipal, bem como no 
regulamento administrativo. 
Lembre que a aplicação dessas normas todas pode gerar dúvidas e con-
flitos, em especial no caso de dark kitchens existentes antes do surgimento 
da regulação específica. Aí, é bem possível que elas procurem os controles 
públicos para questionar decisões da fiscalização. Ações judiciais contra as 
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prefeituras são bem comuns em matérias urbanísticas. Isso nos leva a pen-
sar em outras dificuldades de gestão pública geradas por medidas legais.
Agora, deixando o campo da regulação administrativa, e passando para o 
dos serviços públicos, vamos focar nos direitos subjetivos conferidos por leis 
a pessoas com deficiência – cuja implementação coordenada parece fazer 
sentido, mas não é fácil. 
É útil ler a explicação de dois servidores públicos que trabalharam em um 
programa de digitalização das informações sobre as políticas públicas para 
pessoas com deficiência, informações essas que são decisivas para imple-
mentar adequadamente as leis. 
Observe como os conceitos gerais sobre direito administrativo com que 
iniciamos este curso estão implícitos no relato desta importante experi-
ência. Há vários órgãos públicos, inclusive de diferentes níveis federativos, 
envolvidos com políticas públicas para pessoas com deficiência, cada um 
com sua competência. São políticas que geram direitos subjetivos públicos. 
A implementação dessas políticas envolve processos e atos administrativos, 
que podem vir a ser contestados e invalidados, se as informações em que 
se basearem não forem adequadas. O texto a seguir (uma versão adaptada) 
relata uma iniciativa cujo objetivo também é evitar isso. 
 Lj TRANSFORMAÇÃO DIGITAL E O CADASTRO NACIONAL 
DE INCLUSÃO DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA
Estadão, Blog Vencer Limites, 9 de janeiro de 2023
Por Március Crispim e Júlia Daphiny 
Nos últimos anos vivemos uma grande mudança na gestão pública brasileira, 
a transformação digital. Dados, tecnologia, inovação digital são ativos cada vez 
mais estratégicos para o setor público. E isso não é diferente nas políticas públicas 
destinadas à pessoa com deficiência, onde a estruturação do Cadastro Nacional de 
Inclusão da Pessoa com Deficiência (Cadastro-Inclusão) possui centralidade.
O Cadastro-Inclusão surgiu com a entrada em vigor da Lei Brasileira de Inclusão 
(LBI) - artigo 92 da lei nº 13.146, de 06 de julho de 2015 - e pode ser descrito como 
uma base de dados agregadora, a nível nacional, com a finalidade de aumentar a 
confiabilidade das informações e viabilizar uma interface unificada para manuseio 
cadastral, de modo a facilitar o compartilhamento dos dados da pessoa com defici-
ência pelos órgãos da gestão pública.
A pessoa com deficiência, ao longo da vida, precisa realizar avaliações de defi-
ciência em diversos órgãos para ter acesso a serviços públicos, como por exemplo: 
benefício de prestação continuada da assistência social (BPC), a isenção de impos-
tos para aquisição de automóveis, a reserva de cargos em concursos públicos, a 
reserva de cargos em empresas (cotas), e a aposentadoria da pessoa com defici-
ência segurada do Regime Geral de Previdência Social. Apesar de cada avaliação 
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ter um propósito específico, todos elas requerem comprovação da deficiência para 
seu acesso. 
No Brasil, existem trinta e quatro políticas federais para pessoas com deficiên-
cia, identificadas pela Secretaria Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência. 
Elas podem ser acessadas e acompanhadas pelo Cadastro-Inclusão. O objetivo do 
cadastro é eliminar dois dos maiores problemas enfrentados por essas pessoas ao 
lidar com o governo: a burocracia para comprovar a condição de deficiência e a 
variedade nas avaliações de deficiência.
Como exemplo de burocracia cita-se a fila de espera para avaliação da defici-
ência pelo BPC. A fila do BPC hoje é de mais de 580 mil pessoas e o tempo médio 
para o recebimento do benefício passou de 78 para 311 dias nos últimos seis anos, 
segundo levantamento do Tribunal de Contas da União (TCU).
Por sua vez, a heterogeneidade da caracterização da deficiência para acesso a 
políticas públicas é consequência direta da falta de regulamentação do § 1º e do § 
2º do art. 2º da LBI que trata da unificação da avaliação da deficiência no Brasil sob 
a perspectiva biopsicossocial. 
A próxima etapa do Cadastro-Inclusão será justamente a inclusão em sua 
base de dados da avaliação biopsicossocial unificada, referida no artigo 2º da LBI. 
A unificação dos instrumentos de avaliação da deficiência é fundamental para a 
continuidade do cadastro inclusão e espera-se que a próxima gestão do Executivo 
federal dê prosseguimento a esta demanda. 
Finalmente, é importante que o cadastro inclusão seja regulamentado por um 
decreto presidencial. Isso permitirá que a estrutura do cadastro, que serve como um 
registro de referência, seja formalizada em uma norma inferior à lei que o criou. Isso 
tornará o cadastro um direito procedimental para pessoas com deficiência e uma 
obrigação para os órgãos públicos, incluindo aqueles que atuam além do governo 
federal, como os Estados e Municípios.
O interessante deste relato é que uma nova lei, o Estatuto da Pessoa com 
Deficiência – uma lei muito extensa – surgiu para ampliar e tentar tornar 
mais eficaz a proteção às pessoas com deficiência, ajudando na implemen-
tação de políticas anteriores, voltadas a essas pessoas. Uma medida foi a 
criação do Cadastro-Inclusão, que não deve ter sido nada fácil iniciar na prá-
tica. Ele agora existe e gera novas cobranças. 
Uma é a de o Executivo federal dar cumprimento ao art. 2º, § 2º, do Es-
tatuto (incluído por uma alteração legislativa de 2021) que mandou criar 
“instrumentos para avaliação da deficiência”. Outra é a cobrançaque os au-
tores do relato fazem ao final de seu texto: de que, por meio de decreto fede-
ral, seja editado um regulamento administrativo sobre o Cadastro-Inclusão. 
Os autores imaginam que isso tornará o cadastro um direito procedimental 
para pessoas com deficiência e uma obrigação para os órgãos públicos. Veja 
que gestão pública não é algo fácil: obtido um avanço, lá vêm novos desafios.
Agora que você está sensibilizado para essas complexidades, conside-
re-se bem-vindo ao fascínio do direito administrativo. Veja que ele mexe 
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PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
com grandes comunidades e com valores muito importantes, como o fim 
da segregação racial e social e a proteção das pessoas com deficiência. É o 
universo da política, que está incorporado em suas normas. E veja que a boa 
aplicação dessas normas é um desafio operacional gigante para as adminis-
trações públicas. 
Pense ainda que, na implementação das políticas, os servidores públicos 
estão todo o tempo sendo fiscalizados pelos controles públicos, que são 
muitos: controles internos da administração pública, investigações policiais, 
inquéritos do ministério público, processos judiciais punitivos. Falhas detec-
tadas por esses controles podem levar à invalidação dos atos ou mesmo à 
punição dos servidores.
A partir dos exemplos que vimos, você já consegue perceber do que é 
que o direito administrativo trata, e naturalmente já está fazendo distin-
ções entre ele e as outras áreas do direito que você estudou. Então é inte-
ressante ver como um administrativista, escrevendo no século XIX, tentou 
situar o direito administrativo para seus alunos do ano de 1884. O autor é 
José Rubino de Oliveira, dono de um olhar inteligente e de um texto límpi-
do. Ele foi um personagem histórico. Primeira pessoa negra a ingressar no 
magistério na Faculdade de Direito de São Paulo, foi também o primeiro 
catedrático do direito administrativo daquela escola. É, portanto, o pa-
trono de todas as pessoas que, nas salas de aulas do Brasil, dedicam-se a 
apoiar o aprendizado do direito administrativo pelas alunas e alunos. 
 Lj EPÍTOME DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 
SEGUNDO O PROGRAMA DO CURSO DE 1884
Cap. II – Da classificação da ciência do Direito 
Administrativo na ciência geral do Direito
São Paulo: Contracorrente. 2023, p. 31
Por José Rubino de Oliveira
Em consequência, o Direito objetivo divide-se também, por sua matéria, em dois 
ramos – Público e Privado – segundo as categorias de relações, que ele tem de reger.
Em seu modo de atuar, distinguem-se profundamente um do outro, estes dois 
ramos do Direito; porquanto, dirige-se o Direito Público pelo interesse social, e o 
Direito Privado pela equidade natural.
Em consequência, toda disposição de lei, que visa imediatamente o interesse 
social, e remotamente a equidade natural, é de Direito Público; e vice-versa, toda 
disposição de lei, que visa imediatamente a equidade natural, e remotamente o 
interesse social, é de Direito Privado.
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Caracterizados assim os dois ramos, em que se divide o Direito Geral, classifica-
-se o Direito Administrativo como sub-ramo do Direito Público interno, do qual faz 
parte, como é fácil de se compreender.
Com efeito, predominando a equidade natural no Direito que rege as relações pri-
vadas, e o interesse social no que rege as relações públicas, as leis, de cujo comple-
xo se compõe o Direito Administrativo, devem visar imediatamente este interesse; 
porquanto elas regem relações jurídicas, não somente entre os agentes da admi-
nistração, como também entre esta e os administrados. Ora, estas relações são de 
ordem pública, senão em razão das pessoas, atos e coisas; ao menos em razão da 
pessoa da administração e seus atos.
Conseguintemente, este Direito, devendo visar imediatamente o interesse social 
na ordem interna, onde se distingue, por sua matéria, não somente do Direito Políti-
co ou Constitucional, como também do Criminal, é incontestavelmente um ramo do 
Direito Público Interno.
O texto tem um estilo antigo, com expressões meio fora de moda como 
porquanto, com efeito, conseguintemente. Elas são usadas no meio jurídico 
ainda hoje, mas fuja delas. Mesmo admirando autores do passado, escreva 
sempre do modo mais limpo e claro possível, no estilo da época em que 
você vive. 
José Rubino de Oliveira faz uma proposta intelectual interessante para, 
em um nível elevado de abstração, tentar distinguir o direito público do di-
reito privado: a contraposição entre as ideias de interesse social e de equi-
dade natural. Para testar esse critério de distinção, teríamos de discutir o 
que se pode entender como interesse social e equidade natural. Debater 
isso pode ser um exercício fascinante. 
Mas atente para o seguinte: quando este curso veicula alguma noção, 
tomando ou não de empréstimo a voz de alguma pessoa da nossa área que 
já tenha escrito a respeito, ele não quer, de jeito nenhum, que você decore 
e saia repetindo o que leu. A melhor atitude de respeito e admiração com o 
pensamento e a produção alheia, como a de José Rubino de Oliveira, é duvi-
dar e questionar ao máximo. Esta, aliás, é a única postura que pode garantir 
sua autonomia intelectual e profissional. 
Voltando às questões concretas que vínhamos examinando, vale atentar 
agora que, buscando fazer com que os controles públicos estejam atentos às 
dificuldades que os gestores públicos enfrentam, a Lei de Introdução às Nor-
mas do Direito Brasileiro, na redação da Lei 13.655, de 2018, editou diretrizes 
jurídicas gerais sobre a aplicação do direito administrativo, e impôs a consi-
deração da realidade. Isso porque a aplicação do direito administrativo não 
é uma abstração de gabinetes, e sim um corpo a corpo cotidiano com o real. 
É importante, então, você estar desde logo atento a algumas dessas di-
retrizes. 
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PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
 Lj DECRETO-LEI Nº 4.657, DE 4 DE SETEMBRO DE 1942.
Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com 
base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências 
práticas da decisão. 
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medi-
da imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma adminis-
trativa, inclusive em face das possíveis alternativas. 
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os 
obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a 
seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. 
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, 
processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas 
que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. 
§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da 
infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as 
circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.
§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das 
demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.
Você acaba de ler dois artigos de uma lei que – à diferença das leis ante-
riores vistas neste capítulo, voltadas a problemas e setores bem específicos 
– tem um objetivo bem amplo: servir de referência para as ações administra-
tivas em geral, independentemente das normas específicas ou dos órgãos 
ou entidades competentes, e servir também para o controle em geral das 
ações administrativas. Nos próximos capítulos deste curso vamos ter conta-
to com mais leis assim, bem como normas constitucionais, de caráter geral 
para o direito administrativo, em temas como processo administrativo, lici-
tações e contratos, servidores públicos.
Note que o mesmo caráter generalizante desses artigos da LINDB você 
vai encontrar na doutrinaestabelecida do direito administrativo – que está 
nos manuais e tratados, como o de José Rubino de Oliveira. Neles, dificil-
mente você verá discussões concretas sobre coisas como placas em eleva-
dores, dark kitchens ou cadastro de benefícios sociais. É que os doutrinado-
res procuram trabalhar no plano da abstração e privilegiam a discussão das 
leis mais gerais. 
Mas a possível utilidade dos conceitos que os doutrinadores enunciam, 
e tanto discutem, só pode ser a de ferramentas para lidar com situações 
jurídicas bem concretas. Foi por isso que, neste curso, preferimos começar 
justamente por elas. 
CArloS Ari SuNDfElD
33
oNDE ESTá o DirEiTo ADmiNiSTrATivo?
No trecho abaixo, um professor contemporâneo de direito administrativo 
faz uma apresentação sincera e algo irônica dos livros de doutrina da sua 
área e das ideias que eles veiculam. 
 Lj DIREITO ADMINISTRATIVO PARA CÉTICOS
Cap. 1 – Conversando sobre Direito Administrativo 
2ª. ed. São Paulo: Malheiros. 2014, p. 26-27.
Por Carlos Ari Sundfeld
Este ensaio se ocupa do que pensam e do como agem os profissionais do direito 
administrativo no Brasil contemporâneo. O objetivo é facilitar o diálogo com eles 
para as pessoas que, por razões práticas, precisam influenciá-los, enfrentá-los, se-
duzi-los, compreendê-los – quem sabe até aceitá-los.
Para entender mesmo o direito administrativo, claro que este texto será pouco. Aí 
você terá de recorrer aos tais livros de referência. Neles você encontrará várias coisas. 
O mais impressionante, em um bom livro, é a exposição de um sistema racional, 
arquitetônico, bem organizado. Mas não perca tempo com isso: é entretenimento 
para juristas. 
Você também verá indicados os textos normativos em vigor sobre a administra-
ção pública, sobretudo normas constitucionais e leis. Isso é informação: tome nota. 
Você encontrará, ainda, referências às orientações predominantes dos juízes 
(jurisprudência) e dos juristas sobre dúvidas específicas já muito debatidas. Fique 
atento, pois isso também é informação: a jurisprudência e os juristas são normal-
mente levados em conta na tomada de novas decisões. Mas não se esqueça: essas 
orientações podem ser rediscutidas, com bons argumentos. 
O mais que esses livros contêm é discurso, na língua que identifica o administra-
tivista e que ele usa para debater os casos novos. São ideias gerais, frases, expres-
sões e palavras sobre o mundo da administração pública. É daí que os profissionais, 
independentemente do lado que defendam, tiram os argumentos para tentar con-
vencer os outros a aceitarem suas conclusões. Aqui, olho vivo! 
A transmissão da cultura do direito administrativo, seguindo uma tradição anti-
ga, tem sido realizada por esses livros de referência, escritos por juristas especiali-
zados. Eles se destinam ao uso tanto de estudantes – essa disciplina é obrigatória 
nas faculdades de Direito e também em algumas outras – como de profissionais do 
Direito (advogados públicos e privados, juízes, membros dos tribunais de contas e 
do ministério público etc.) e outros que trabalham na administração (agentes públi-
cos) ou para ela. 
Nesses livros, invariavelmente o direito administrativo é apresentado como ramo 
de uma ciência mais ampla (a ciência jurídica), construído a partir de um sistema 
relativamente rígido e atemporal de classificações, conceitos e princípios. Mas será 
que ele é um sistema mesmo?
Como você notou, o autor valoriza bastante os livros de referência do di-
reito administrativo, mas nem por isso os toma como textos sagrados. Pense 
sempre nisso ao ler este curso.
Aula 
1 
34
PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Vamos agora usar um pouco da intimidade que estamos adquirindo com 
as categorias do direito administrativo e com o estilo de suas normas para 
pensar em outro problema social, este relativo aos remanescentes das co-
munidades dos quilombos, bem como em uma das políticas públicas relati-
vas a eles: a de titulação definitiva das terras que ocupam. 
Veja o relato a seguir, que foi adaptado.
 Lj DEMORA EM TITULAÇÃO PREJUDICA QUILOMBOS 
E GERA SUSPEITA DE RACISMO INSTITUCIONAL
Processo pode levar mais de 20 anos e, muitas vezes, 
deixa comunidades vulneráveis a invasões, ameaças e violência
Folha de São Paulo, 5 de junho de 2023
Por Marina Lourenço Tayguara Ribeiro
"É um direito. É como um reconhecimento da escravidão praticada contra o nos-
so povo", afirma Oswaldo dos Santos, 54, ao definir a importância da titulação do 
quilombo Porto Velho, na região do vale do Ribeira, em São Paulo, onde nasceu e 
vive até hoje.
Já faz mais de vinte anos que a comunidade dele luta pelo título, documento que 
oficializaria a propriedade do território ocupado. Ainda assim, parece distante de 
conquistá-lo.
Santos, um dos líderes da associação do quilombo, diz que a busca pelo título é, 
acima de tudo, uma tentativa de interromper as invasões nas áreas da comunidade, 
o que, segundo ele, é constante e põe em risco a vida dos moradores.
"[O título] É para garantir às famílias a permanência da cultura da comunidade", 
acrescenta. "É para que a gente não receba mais tanta ameaça [de expulsão e de 
violência]."
Embora tenha suas próprias especificidades, a situação fundiária do Porto Velho 
é semelhante a de vários outros quilombos brasileiros.
Direito assegurado pelo artigo 68 do Ato das Disposições Transitórias da Cons-
tituição, a regularização de terras quilombolas caminha, muitas vezes, a passos 
lentos — e em alguns casos, nem sequer sai do lugar. Não à toa, somente 5% das 
mais de 6.000 comunidades existentes no país são tituladas.
Dividido em várias etapas, o processo de regularização fundiária se inicia com a 
autoidentificação de uma comunidade. Depois, é submetido às fases de certifica-
ção, delimitação, demarcação e, em alguns casos, desapropriação de terrenos.
Quem emite a certificação das comunidades é a Fundação Cultural Palmares, 
vinculada ao Ministério da Cultura. Já as demais etapas são de responsabilidade 
do Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), ou dos institutos de 
terras estaduais e municipais. 
"Vários processos de titulação levam dez, 15, 20 anos. Não dá para olhar toda 
essa morosidade sem falar em racismo institucional. O reconhecimento desses terri-
tórios sempre fica em segundo plano", diz Milena Maia, coordenadora de programas 
CArloS Ari SuNDfElD
35
oNDE ESTá o DirEiTo ADmiNiSTrATivo?
do ISA (Instituto Socioambiental), entidade conhecida por pesquisas e ações de de-
fesa de povos quilombolas, caiçaras, indígenas e ribeirinhos.
Além do racismo institucional, Maia atribui a demora da regularização fundiária 
a interesses políticos e agrários sobre esses territórios. Para ela, o sistema de titula-
ção precisa urgentemente ser revisto e modificado.
Só no INCRA existem hoje 1.802 processos abertos sobre a regularização de 
territórios quilombolas à espera de uma conclusão.
Questionado sobre o tempo levado na titulação, o Incra afirma que "o andamento 
dos processos também envolve a atuação de outros entes, cada um com seu próprio 
rito e tempo de tramitação processual".
O órgão diz ainda que é prejudicado por "restrições orçamentárias" e garante 
que medidas estão sendo tomadas pelos gestores atuais para "reverter esse qua-
dro", mas não entra em detalhes sobre possíveis mudanças. 
Advogada de povos e comunidades tradicionais, Patricia de Menezes Cardoso 
explica que a titulação de terras quilombolas se dá em nome da associação de cada 
comunidade, "na modalidade de propriedade coletiva".
Segundo ela, que é membro da Comissão de Direito Administrativo da OAB-SP, a 
regularização fundiária é uma medida de reparação histórica com os povos escra-
vizados no país. Isso explicaria o por que a legislação proíbe que terrenos titulados 
sejam divididos, fracionados ou vendidos — condição que dificulta a especulação 
imobiliária nessas áreas.
Título nenhum, porém, é sinônimo de paz. Ou pelo menos é assim que Rafaela 
Santos, advogada da Equipe de Articulaçãoe Assessoria às Comunidades Negras 
e moradora de Porto Velho, avalia a situação.
Ela afirma que pouco adianta titular áreas se outras políticas forem ignoradas. 
Como exemplo, cita a desapropriação de terrenos — medida de despejo e indeniza-
ção dada às pessoas que não pertencem ao quilombo, mas ocupam seu território.
"Não basta emitir um papel. É fundamental pensar na resolução dos conflitos", 
diz. "É importante fazer a desapropriação e oferecer canais de denúncia [de viola-
ção dos direitos quilombolas]."
Assim como no caso da regulação das dark kitchens, que envolve a co-
ordenação de vários órgãos da administração municipal com competências 
diferentes – com o risco de eles ficarem batendo cabeça, ou mesmo de cria-
rem um inferno burocrático para as empresas – a expedição de títulos de 
propriedade em favor dos remanescentes das comunidades dos quilombos 
envolve competências diversas, agora de entidades administrativas federais 
(Fundação Palmares e INCRA) e, em alguns casos, de entidades administra-
tivas estaduais. 
Como, dependendo da hipótese, as terras envolvidas podem ser de pro-
priedade privada por um título considerado juridicamente legítimo, também 
pode vir a ser necessária uma desapropriação, e aí será preciso que a admi-
nistração pública vá ao Judiciário (se não houver acordo, desapropriações 
dependem de ações judiciais de desapropriação). 
Aula 
1 
36
PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Esses fatores levam a conflitos e a muito atraso. Daí a angústia e a re-
clamação dos envolvidos, que sofrem pela demora na efetivação de seus 
direitos subjetivos públicos. Some-se o fato de que a titulação em favor dos 
remanescentes de quilombos normalmente enfrenta bastante oposição de 
proprietários ou de outros ocupantes, que podem acionar os controles pú-
blicos, em especial o Judiciário, contra os atos dos processos administrati-
vos de titulação e em defesa de seus próprios interesses. E, como sabemos, 
processos judiciais também demoram e tendem a custar caro. Isso pode vi-
rar um inferno na vida das pessoas que se quis proteger no art. 68 do Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias.
Esse caso serve para você ampliar mais um pouco sua compreensão quan-
to aos campos em que as administrações públicas atuam, às formas como 
se organizam e as dificuldades que enfrentam. Não é um mundo simples, 
mas imagine o que seria das pessoas segregadas, das pessoas com deficiên-
cia, dos remanescentes dos antigos quilombos e, mesmo, dos vizinhos dos 
estabelecimentos industriais incômodos, se não fossem as administrações 
públicas e o direito administrativo, que impõem as elas deveres e regras de 
organização, e as submetem a controles públicos. 
São missões bem importantes, e há um universo de pessoas que se dedi-
cam a elas e, portando, lidam com o direito administrativo.
É importante, agora, que você pense em serviços públicos ainda mais 
amplos do que os que vimos até aqui. São serviços que atendem dezenas de 
milhões de pessoas todos os dias, ao mesmo tempo, por meio de centenas 
de milhares de estabelecimentos públicos. Você imagina a complexidade de 
fazer funcionar algo assim, bem como de garantir a coordenação de todos 
os elementos? Se você pensou na educação pública, ela é mesmo o principal 
exemplo. 
O relato a seguir (que foi adaptado) oferece uma contextualização inicial 
do papel de certas normas de direito administrativo na tentativa de organi-
zar esse mundo da educação pública. Note que um elemento central dessas 
normas é a necessidade de articular as administrações públicas das várias 
esferas da Federação. Para isso as normas criaram entidades públicas e de-
finiram competências e mecanismos de controle. Observe que há normas de 
diferentes níveis, começando pela lei e descendo aos regulamentos admi-
nistrativos de organização. 
CArloS Ari SuNDfElD
37
oNDE ESTá o DirEiTo ADmiNiSTrATivo?
 Lj O CONTROLE DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS NA 
EDUCAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU)
Relatório de Pesquisa do Observatório do TCU 
(FGV Direito SP + Sociedade Brasileira de Direito Público – sbdp) - Abril, 2023
https://sbdp.org.br/wp/wp-content/uploads/2023/07/O-controle-das-transferencias- 
voluntarias-na-Educacao-Relatorio-de-pesquisa-Observatorio-do-TCU-2023.pdf
A Constituição Federal estabelece um regime de colaboração entre a União, os 
Estados, o Distrito federal e os municípios na organização do sistema de ensino 
público. A União deve organizar o sistema federal, assistir tecnicamente os entes 
subnacionais e complementar o orçamento de Estados e Municípios para garan-
tir equalização de oportunidades e de qualidade. Os Estados e o Distrito federal 
devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e médio. Os Municípios, por 
sua vez, ficaram responsáveis pela atuação prioritária no ensino fundamental e 
na educação infantil. Esses três ciclos constituem a chamada educação básica no 
Brasil.
A assistência técnica e financeira da União é essencial para a estruturação 
dos sistemas educacionais nos Estados e Municípios e para o enfrentamento das 
desigualdades nesse campo. A execução dessa assistência tem como órgão de 
destaque o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia 
vinculada ao MEC e criada pela Lei 5.537/1968. O órgão concentra grande parte 
dos recursos voltados à educação básica e os direciona a outros entes federados 
e organizações sem fins lucrativos para a execução de despesas com políticas de 
educação.
O FNDE é responsável não apenas pelo direcionamento de recursos públicos, 
como também por normatizar, monitorar e fiscalizar as transferências realizadas 
pela União, de modo a garantir que os recursos sejam aplicados de forma adequa-
da pelos beneficiários das transferências, como os entes subnacionais. As compe-
tências do órgão estão previstas de forma pulverizada na legislação: são estabele-
cidas na sua lei de criação (Lei 5.537/1968), em normas que tratam dos programas 
educacionais (como a Lei 10.880/2004, que instituiu o PNATE), em normas que dis-
ciplinam as transferências voluntárias (Resolução CD/FNDE 14/2012), bem como 
em resoluções internas do FNDE que instituem procedimentos para atendimento 
das diligências e demandas dos órgãos de controle (Portaria FNDE 434/2016).
Aula 
1 
38
PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
3. ESTUDANDO E DEBATENDO EM AULA
 1. Que outras atividades não mencionadas nos textos acima você sabe que 
têm impacto do direito administrativo?
 2. Com o que você acha que os profissionais do direito administrativo podem 
lidar no seu dia a dia?
 3. Ao ler os textos acima e ter o primeiro contato com o direito administrativo, 
qual é sua impressão sobre seu próprio interesse nesta disciplina?
 4. Como você avaliaria a importância do direito administrativo?
 5. Você usaria critérios semelhantes aos de José Rubino de Oliveira para dis-
tinguir o direito público do privado? Caso não, quais critérios você avalia que 
podem ser mais operacionais? 
 6. Considere as várias normas de direito administrativo citadas ou transcritas 
neste capítulo e avalie qual a função mais direta de cada uma: 
a) definir políticas públicas?
b) conferir direitos subjetivos públicos?
c) estabelecer regulação administrativa sobre atividades privadas? 
d) atribuir competências a órgãos ou entidades da administração pública, ou 
articulá-las?
e) organizar processos administrativos?
f) disciplinar de modo geral as atividades administrativas ou os controles pú-
blicos? 
 7. Em relação à lei municipal que proibiu as placas de elevadores:
a) com quais políticas públicas de objetivo convergente, ainda que de outros 
entes da Federação, ela pode se relacionar? 
b) qual seria uma boa regulamentação administrativa para definir a forma e 
as competências da fiscalização das placas e o processo administrativo de 
aplicação das multas, o qual tem de garantir o contraditório e a ampla defe-
sa dos acusados (CF, art. 5º, LV)? 
CArloS Ari SuNDfElD
39
oNDE ESTá o DirEiTo ADmiNiSTrATivo?8. Em relação ao Estatuto da Pessoa com Deficiência: 
a) como será que o Executivo federal pode dar cumprimento ao art. 2º, § 2º 
(incluído por uma alteração legislativa de 2021), que mandou criar “instru-
mentos para avaliação da deficiência”? 
b) se o Brasil é uma Federação e, por isso, as administrações públicas estadu-
ais, distritais e municipais são autônomas (CF, art. 18, caput), como fazer 
com que estas, na gestão dos benefícios que criarem para pessoas com de-
ficiência, sigam uma norma regulamentar federal sobre “instrumentos para 
avaliação da deficiência”? 
 9. Em relação às normas paulistanas sobre as dark kitchens, não teria havido 
excesso de regulação, contrária à livre iniciativa, à propriedade privada e à 
livre concorrência (CF, art. 170, caput e incisos II e IV), ao se impor distância 
mínima entre elas de 300 metros, o que cria restrição ao surgimento de no-
vos estabelecimentos, mesmo quando eles cumpram as demais regras da 
regulação? 
 10. Quanto ao art. 68 do ADCT, sobre os remanescentes de quilombos, pesquise 
quais foram as discussões no Supremo Tribunal Federal, em virtude de uma 
ação de inconstitucionalidade relativa a seu cumprimento. 
Aula 
1 
40
PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
4. APROFUNDANDO 
Caso haja tempo, leia o texto a seguir, que vem de um artigo acadêmico 
sobre uma política pública que atinge dezenas de milhares de pessoas e cuja 
origem está, não diretamente em normas jurídicas internas ao Estado brasi-
leiro, mas em normas internacionais. Trata-se da política de acolhimento de 
refugiados, um problema crescente. 
O tema é importante, porque a integração mundial vai fazendo crescer 
o volume de normas de direito administrativo e de políticas públicas que 
ultrapassam a escala nacional. No futuro, certamente haverá ainda mais 
globalização jurídico-administrativa. 
Ao final da leitura, procure responder, agora pensando nesta experiência, 
os vários tópicos questão 6, proposta acima, na seção 3 deste capítulo. Na 
transcrição abaixo, as notas de rodapé foram suprimidas.
 Lj MUDANÇAS NO PROCEDIMENTO DE RECONHECIMENTO DO STATUS 
DE REFUGIADO NO BRASIL AO LONGO DOS 25 ANOS DA LEI 9.474/97 
E SEUS IMPACTOS NA PROTEÇÃO DAS PESSOAS REFUGIADAS
Revista Interdisciplinar da Mobilidade Urbana, Brasília, 
v. 30., nº 66, dez. 2022, p. 165-190 
https://remhu.csem.org.br/index.php/remhu/article/view/1707
Por Liliana Lyra Jubilut e Giovana Agútoli Pereira 
INTRODUÇÃO 
Entre julho de 1997 e outubro de 1998 a estrutura básica da arquitetura jurídica 
contemporânea de proteção às pessoas refugiadas foi estabelecida no Brasil, ini-
cialmente, com a adoção da Lei 9.474/97, em 22 de julho, e, 15 meses depois, em 
outubro de 1998, com a primeira reunião do Comitê Nacional para os Refugiados 
(CONARE); órgão colegiado estabelecido por aquela e encarregado da implemen-
tação do Direito Internacional dos Refugiados no Brasil, sobretudo, em função de 
sua competência para “analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira 
instância, da condição de refugiado”, ou seja, para operacionalizar o procedimento 
de determinação do status de refugiado (RSD) no Brasil, e, consequentemente, o 
direito de/ao refúgio no país. Como é pelo status de refugiado que muitas das de-
terminações do Direito Internacional dos Refugiados passam a ser aplicáveis como 
padrões de proteção, e o direito ao/de refúgio é basilar a este ramo da proteção 
internacional da pessoa humana, a sua determinação tem essencial importância na 
proteção das pessoas refugiadas. 
CArloS Ari SuNDfElD
41
oNDE ESTá o DirEiTo ADmiNiSTrATivo?
No caso brasileiro, ao longo dos 25 anos da Lei 9.474/97, foram analisados apro-
ximadamente 70.206 pedidos de refúgio, tendo o Brasil reconhecido o status de 
refugiado de 60.548 pessoas. A esmagadora maioria desse total (mais de 70%) é 
de pessoas provenientes da Venezuela e reconhecidas entre o final de 2019 e o iní-
cio de 2020. Esse reconhecimento ocorreu a partir de um procedimento modificado 
adotado pelo CONARE. Tal prática, de modificação de procedimento de RSD, não é 
novidade e nem exclusiva desta situação. Na verdade, ao longo dos 25 anos da Lei 
9.474/97, várias alterações, de maior ou menor grau, ocorreram no procedimento de 
RSD adotado pelo Brasil; em sua maioria determinadas por normas infralegais. (...)
1. SOBRE A RSD E AS SUAS BASES NO BRASIL 
No plano internacional, a Convenção sobre o Status de Refugiado, de 1951 (Con-
venção de 5112), e o seu Protocolo Adicional de 1967 (Protocolo sobre o Status de 
Refugiado (Protocolo de 6713), trouxeram a definição de “refugiado” e elencaram 
uma série de direitos a serem garantidos a estas pessoas. Na parte conceitual deter-
minaram que é refugiado toda pessoa: “[q]ue, em consequência dos acontecimen-
tos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951, [na Europa], e temendo ser perseguida 
por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se 
encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse 
temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade 
e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de 
tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele.” 
Os diplomas internacionais, por outro lado, deixaram a cargo dos Estados a cria-
ção dos procedimentos para o reconhecimento do status de refugiado (RSD, na si-
gla em inglês para Refugee Status Determination) em seu território. São os chama-
dos procedimentos de reconhecimento do status de refugiado (Apolinário, Jubilut, 
2008) que são essenciais à proteção do Direito Internacional dos Refugiados uma 
vez que “[i]n practice, recognition depends not only on the legal definition of ‘refu-
gee’ but also, and most significantly, on the institutional processes used to recognise 
refugees” (Costello, Nalule, Ozkul, 2020, p. 4). 
A determinação do status de refugiado é, ainda, essencial, uma vez que é o refú-
gio um direito e não uma concessão ou discricionariedade do Estado, devendo ser 
reconhecido nas hipóteses determinadas em lei e não podendo o ser quando os cri-
térios normativos não estejam presentes (Jubilut, 2011). A RSD ao determinar esse 
status no caso concreto auxilia, sobremaneira, o direito de/ao refúgio. 
No caso brasileiro, a criação do procedimento de RSD contemporâneo e a inter-
nalização dos dispositivos mínimos de proteção abarcados pelas normas interna-
cionais, se deu por meio da edição da Lei 9.474/97. Elogios à referida Lei são comuns 
no debate internacional, tendo em vista especialmente (i) o seu caráter inovador ao 
ampliar o conceito de refugiado previsto na Convenção de 51, o que permitiu ga-
rantir proteção a um maior número de pessoas (Andrade, 2017); (ii) a criação de um 
órgão específico para os temas das pessoas refugiadas – o CONARE-; e (iii) o esta-
belecimento de um procedimento administrativo para RSD no Brasil (Jubilut, 2011). 
A partir da Lei 9.474/97 o conceito de refugiado inclui tanto (i) a definição da 
Convenção de 51, acima mencionada, quanto (ii) aqueles que “devido a grave e 
generalizada violação de direitos humanos”, foram obrigados a deixar seu país de 
origem para buscar refúgio, a partir da conceituação da Declaração de Cartagena 
de 1984. 
Aula 
1 
42
PARTE 1 • BASES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
A fim de implementar tal conceito e garantir ampla proteção e aplicação efeti-
va do Direito dos Refugiados na realidade local ( jubilut, 2007), em seu art. 11, a 
Lei 9474/97 instituiu, como mencionado, o CONARE – órgão público de deliberação 
coletiva, tripartite, isto é, composto por representantes de órgãos estatais, entida-
des da sociedade civil e o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados 
(ACNUR), representando a comunidade internacional (Araujo, Almeida, 2001; Ju-
bilut, 2007; Leão, 2011). A previsão de sua competência está disposta nos artigos 
12 e 13, e sua estrutura nos artigos 14 a 16 da Lei 9.474/97. A partir do artigo17, e 
até o artigo 32, a referida Lei se ocupa de estabelecer o esqueleto do procedimento 
de RSD no Brasil. 
2. O PROCEDIMENTO ATUAL DE RSD NO BRASIL 
O procedimento de RSD no Brasil tem, assim, suas bases fundamentais na Lei 
9.474/97; contudo, a partir desta estrutura inicial, verifica-se que uma pletora de 
normas, que impactam a RSD no Brasil - seja de modo direto, a partir de suas re-
gras, ou de modo indireto, por meio dos princípios que consagram -, e que compõem 
o devido processo legal aplicável à RSD no país, foi adotada. (...)
A RSD no Brasil, em termos de seus procedimentos, pode ser entendida como 
contendo seis fases consecutivas: (1) fase preliminar; (2) fase de instauração for-
mal do procedimento; (3) fase de instrução; (4) fase de julgamento; 5) fase recur-
sal e (6) fase de execução, já vislumbradas na Lei 9.474/97, e que seguem existindo 
no atual procedimento no país. (...)
CONCLUSÃO 
(...) Pelo exposto, verifica-se que uma série de mudanças foram implementadas 
em relação ao procedimento de RSD nos últimos 25 anos, sobretudo por meio da 
edição de Resoluções Normativas por parte do CONARE. Parte expressiva das alte-
rações modificaram consideravelmente o cotidiano da implementação do direito ao/ 
de refúgio no Brasil e podem levar a questionamentos sobre sua adequação a partir 
dos padrões do Direito Internacional dos Direitos Humanos e do Direito Internacio-
nal dos Refugiados. Se por um lado as razões para as mudanças podem encontrar 
respaldo no aumento significativo no número de solicitações de refúgio sobretudo 
na última década, por outro, é preciso cautela na análise do impacto das mesmas 
sobre a proteção das pessoas refugiadas no país. 
Isso porque, a análise das alterações revela que, em muitos casos, tanto pelas 
consequências jurídicas derivadas dessas mudanças, quanto, por vezes, pelas pró-
prias opções feitas, observa-se a existência de práticas que podem levar a um ce-
nário menos protetivo, seja no próprio procedimento de RSD (por exemplo, sem uma 
priorização das vulnerabilidades na ordem de análise dos casos), seja em sua rela-
ção com o universo jurídico de modo mais amplo (como questões de devido proces-
so legal) ou ainda com o Direito Internacional dos Refugiados (como na demanda 
por entrevistas individuais na RSD) e o Direito Internacional dos Direitos Humanos 
(para se pensar ações que ensejem a maior proteção possível aos reflexos jurídicos 
da dignidade humana) (Jubilut, 2013). 
Embora alguns problemas (como a justificativa das decisões e composição do 
CONARE, desafios na comunicação com as pessoas solicitantes de refúgio e for-
mação e capacitação dos envolvidos), sejam antigos, alguns são novidade e têm se 
CArloS Ari SuNDfElD
43
oNDE ESTá o DirEiTo ADmiNiSTrATivo?
mostrado persistentes ao longo dos últimos anos, como a diminuição progressiva 
da participação da sociedade civil no procedimento, tempo longo de espera para 
a decisão final do Comitê e a não atenção às particularidades de necessidade de 
proteção das pessoas refugiadas no país, como no eixo gênero-idade-diversidade 
(incluindo-se aqui também a temática dos povos indígenas, que ganhou particular 
relevância com a chegada de pessoas da Venezuela). Além disso, fato é que mui-
tos dos pontos em que melhorias são necessárias estão direta ou indiretamente 
atrelados à baixa transparência nos ritos processuais do CONARE, como é o caso 
da regra para o agendamento da entrevista na fase de instrução processual e a 
ausência de publicização das atas dos encontros do colegiado do órgão. Nesse con-
texto, é preciso que se avance na construção de uma cultura institucional voltada à 
transparência no modo de instrução do procedimento de RSD, especial às pessoas 
refugiadas, sujeitos de direito do processo. 
Por sua vez, algumas alterações podem ser valoradas positivamente, como, por 
exemplo, o uso de tecnologias e de inteligência artificial para a adaptação do pro-
cedimento à modalidade online ou decisões prima facie que permitem agilidade e 
descentralização nos procedimentos, além de uma tomada de decisão em larga 
escala e contatos mais diretos com as pessoas refugiadas. Ainda nesse contexto, 
no entanto, é preciso que haja a verificação da conformidade com relação aos pa-
drões de proteção assegurados pelo Direito Internacional dos Refugiados e Direito 
Internacional dos Direitos Humanos. 
Diante desse cenário, é importante que o procedimento de RSD se adeque aos 
princípios e padrões do Direito Internacional dos Direitos Humanos e do Direito In-
ternacional dos Refugiados, seja por ser instrumento fundamental na implementa-
ção do direito de asilo (que se relaciona a ambas as vertentes), seja por se tratar 
de um procedimento que deve respeitar as garantias e princípios procedimentais 
mínimos das pessoas solicitantes de refúgio, enquanto assegurador do direito de/
ao refúgio e dos direitos decorrentes deste status. 
Resgatar a centralidade da lógica da maior proteção possível à pessoa refugia-
da é essencial para que se alterem práticas violadoras do Direito Internacional dos 
Direitos Humanos e do Direito Internacional dos Refugiados e haja o respeito so-
bretudo às particularidades e vulnerabilidades específicas das pessoas refugiadas 
no procedimento de RSD no Brasil. Apenas assim o Brasil poderá seguir sendo, de 
fato, reconhecido enquanto modelo de implementação do Direito Internacional dos 
Refugiados e um exemplo de proteção às pessoas refugiadas.
Aula 
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