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Evandro Guedes
Graduado em Administração de Empresas 
pelo Centro Universitário Barra Mansa (UBM). 
Graduado em Direito pelo Centro Universitário 
Geraldo di Biasi (UGB) e pela Faculdade Assis 
Gurgacz (FAG-PR). Professor de cursos prepa-
ratórios em Cascavel, Curitiba, Rio de Janeiro, 
Bahia e Minas Gerais. Possui vasta experiência 
nas bancas da Cespe/UnB, Esaf, FCC, FGV entre 
outras.
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Noções de Estado, Governo 
e Administração Pública
O Estado
O Estado é considerado pessoa jurídica territorial soberana e tem como 
elementos constitutivos o povo, território e governo soberano. Os elemen-
tos descritos não podem se dissociar e são considerados imprescritíveis pelo 
texto constitucional.
Os artigos 40 e 41 do Código Civil brasileiro consideram o Estado como um 
ente personalizado e com personalidade jurídica de Direito Público. Essa noção 
é ampla, tendo em vista que o Estado ora se apresenta como ente personalizado 
nas relações internacionais ora como ente personalizado do convívio interno, 
sendo sujeito capaz de adquirir direitos e obrigações na ordem civil.
Toda a formatação da organização do Estado é matéria de competência 
constitucional e tem como alicerce a divisão política do território, a forma-
tação e a divisão dos Poderes e a forma de governo que será adotada, bem 
como a forma de escolha e aquisição do poder pelos governantes.
Diante disso, descrevemos abaixo os três elementos imprescritíveis.
Povo � : conjunto de pessoas dotadas de direitos e obrigações que com-
põem a nacionalidade de um Estado.
Território � : a estrutura física propriamente dita composta de: solo, sub-
solo, espaço aéreo e mar territorial.
Governo soberano � : elemento emanado pelo Estado que possui o co-
mando geral e a autodeterminação do território, único elemento ca-
paz de manter relações internacionais.
Poderes do Estado
Na clássica tripartição do Poder concebida por Charles de Montesquieu, 
os Poderes são independentes e harmônicos entre si. Esses Poderes inte-
gram a própria organização política do Estado e representam a divisão dos 
Poderes constituídos.
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Noções de Estado, Governo e Administração Pública
O preceito primário da separação é impedir que o Poder se concentre 
nas mãos de uma única pessoa. Essa separação dos Poderes está contida 
na nossa Constituição, sendo considerada cláusula pétrea, a qual não pode 
ser modificada por emendas constitucionais ou revisões, exceto se ocorrer 
a ruptura total do sistema político vigente, em que haverá a necessidade de 
uma nova Constituição (CF, art. 60, §4.º, III).
Diante disso, a separação dos Poderes não é passível de abolição, tam-
pouco poderá ser impedida a sua independência.
Os Poderes desempenham funções próprias (típicas) e também as cha-
madas funções impróprias (atípicas).
As funções típicas são as principais de cada Poder, ou seja, o Poder Exe-
cutivo administra a coisa pública, o Poder Legislativo legisla e o Poder Judi-
ciário julga. Contudo, por vezes, os Poderes – autorizados pela Constituição 
Federal – desempenham funções tidas como “de outros Poderes”, ou seja, as 
funções atípicas. Podemos citar, como exemplo, quando o Presidente da Re-
publica edita medidas provisórias com força e lei, ou quando os deputados 
e senadores compõem as mesas da Câmara e do Senado respectivamente. 
Outro bom exemplo é o juiz, o qual administra o fórum.
Todos esses exemplos representam funções diferentes, ou seja, os Pode-
res estão na verdade desempenhando funções para as quais não nasceram. 
Assim, temos que a divisão dos Poderes é tida como uma divisão flexível das 
funções estatais. Lembrando que, em nosso ordenamento jurídico, as divi-
sões de funções dos Poderes são flexíveis, e não rígidas.
Quadro esquematizado da explicação
Poderes Funções típicas Funções atípicas
Executivo Administrar Legislar quando edita uma medida provisória.
Legislativo Legislar Administrar quando constitui as mesas das casas.
Judiciário Julgar Administrar quando desempenha função de direção em um fórum.
Observação: lembrando que os exemplos acima são meras referências 
para simples entendimento da matéria, pois no próprio texto constitucional 
existem várias referências de outras funções atípicas dos Poderes.
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Noções de Estado, Governo e Administração Pública
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Organização do Estado e da Administração
De uma forma objetiva a Administração Pública pode ser entendida como 
sendo a atividade administrativa que o Estado desempenha de uma forma 
imediata e concreta para que os interesses coletivos sejam alcançados.
Por outro lado, sob um prisma subjetivo, a função da Administração Pú-
blica pode ser descrita como o conjunto de órgãos e agentes que exercem a 
função Administrativa do Estado.
Entidades políticas e entidades administrativas
As entidades políticas
As entidades políticas são compostas pelas seguintes pessoas: União, 
Estados, Distrito Federal e Munícipios, todos autônomos de acordo com a 
CF. Essas quatro pessoas são as únicas que podem ser consideradas pessoas 
políticas e nenhuma outra mais. E são consideradas como rol taxativo, ou 
seja, somente existem essas quatro e nenhuma outra pessoa jurídica pode 
ser chamada de entidade política. Elas possuem três características marcan-
tes descritas a seguir:
Autonomia política � – significa a capacidade de legislar dessas pesso-
as. A União através da Câmara Federal e do Senado Federal, os Estados 
através de suas assembleias, o Distrito Federal através da Câmara dis-
trital e os Municípios através das Câmaras dos vereadores.
Autonomia administrativa � – capacidade de auto-organização. Um 
bom exemplo é possibilidade de criação de novos Ministérios na União 
e novas secretarias nos Estados e nos Municípios.
Autonomia financeira � – capacidade de julgar suas próprias contas.
Diante disso, temos que as entidades políticas são consideradas pessoas 
jurídicas de Direito Público interno. Um dado interessante e muito cobrado 
em provas é a diferenciação entre a pessoa jurídica União dotada de autono-
mia e a pessoa jurídica República Federativa do Brasil, dotada de soberania. 
Trata-se, na verdade, de pessoas distintas em que faremos a diferenciação a 
seguir:
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Noções de Estado, Governo e Administração Pública
Quadro esquematizado das diferenças
União República Federativa do Brasil
Pessoa jurídica de Direito Público 
interno Pessoa jurídica de Direito Público externo
Possui autonomia Possui soberania
Representada pelo Presidente da 
República como chefe de governo
Representada pelo Presidente da República 
como chefe de Estado
As entidades administrativas
As entidades administrativas também são consideradas um rol taxati-
vo, ou seja, só existem quatro e nenhuma outra mais, são elas: autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista. 
Elas são consideradas pessoas jurídicas e possuem personalidades jurídicas 
distintas.
Cuidado: em questões de concursos costuma-se afirmar que as entidades 
paraestatais e entidades do terceiro setor são classificadas como pessoas jurí-
dicas e componentes da Administração Pública. Assim, as questões dizem que 
elas integram a estrutura da Administração Pública. Isso está errado, porque, se 
não for autarquia, fundação pública, empresa pública e sociedade de econo-
mia mista, não serão da Administração Pública. Para que possamos aprender 
quais são as entidades administrativas (Administração Pública Indireta), vere-
mos oesquema abaixo, contudo, com alteração da sua ordem.
undação pública
utarquia
ociedade de economia mista
mpresa pública
F
A
S
E
Fundações públicas � : são pessoas jurídicas de Direito Privado e são au-
torizadas por lei específica e necessitam de uma lei complementar que 
especifique seu campo de atuação.
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Noções de Estado, Governo e Administração Pública
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Observação: existem fundações públicas que são criadas diretamente 
por lei específica e têm a natureza jurídica de Direito Público. A classifica-
ção que recebem é a mesma das autarquias. Contudo, a diferença é mera-
mente conceitual para fins de provas, pois as autarquias exercem um serviço 
público especializado e as fundações públicas nessa formatação possuem o 
patrimônio personificado. De qualquer forma, a doutrina majoritária consi-
dera as fundações públicas de Direito Público como sendo uma espécie de 
autarquia, ou seja, recebem a denominação de autarquias fundacionais ou 
fundações autárquicas.
Autarquia � : é pessoa jurídica de Direito Público, criada diretamente 
por lei específica para esse fim e desempenha um serviço público es-
pecializado.
Sociedades de economia mista � : são pessoas jurídicas de Direito Pri-
vado, autorizadas por lei e possuem seu capital misto, em que o Poder 
Público possui – obrigatoriamente – em sua constituição 50% + 1 ação, 
ou seja, obrigatoriamente o controle acionário das sociedades de eco-
nomia mista devem estar nas mãos do Poder Público. A forma societária 
das sociedades de economia mista devem ser obrigatoriamente S/A. 
(sociedade anônima), não podendo ser constituída sob outra forma.
Empresas públicas � : são pessoas jurídicas de Direito Privado, autorizadas 
por lei e seu capital de constituição obrigatoriamente tem que ser de 100% 
de capital público. Sua forma societária pode ser qualquer forma admitida 
em direito. Os seus dirigentes são investidos em cargos na forma da lei ou 
seus estatutos. Nas entidades vinculadas ao Poder Executivo, as nomea-
ções dos dirigentes são competência do Chefe do Poder Executivo.
Lembrando que os agentes públicos que trabalham nas Sociedades de 
Economia Mista e nas Empresas Públicas são regidos pela Consolidação das 
Leis do Trabalho (CLT) e os agentes nomeados são regidos por estatutos pró-
prios. Na União o estatuto é a Lei 8.112/90 – Estatuto dos servidores públicos 
civis da União.
Outro ponto fundamental é que, de acordo com o artigo 109, I da CF, a 
competência é diferente para as pessoas administrativas vinculadas à União. 
As Autarquias Federais, Fundações Públicas Federais e as Empresas Públicas 
Federais foram contempladas pela competência da Justiça Federal e as So-
ciedades de Economia Mista Federal foram deixadas de fora, sendo sua com-
petência estadual.
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Noções de Estado, Governo e Administração Pública
A Justiça Federal brasileira tem por competência o julgamento de ações 
nas quais a União Federal, suas autarquias, fundações e empresas públicas 
federais figurem na condição de autoras ou rés e outras questões de interes-
se da Federação previstas no art. 109 da CF (disputa sobre direitos indígenas, 
crimes cometidos a bordo de aeronave ou navio, crimes praticados contra 
bens, serviços ou interesses da União etc.). A Justiça Federal brasileira é regu-
lamentada pela Lei 5.010/66.
No que tange a responsabilidade extracontratual do Estado, o artigo 37, 
§6.º da CF determina o seguinte:
Art. 37. [...]
§6.º As pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa.
Assim, o texto constitucional somente determina a responsabilidade ob-
jetiva do Estado para as empresas públicas e sociedades de economia mista 
prestadoras de serviços públicos, deixando de fora as exploradoras de ativi-
dade econômica. Esse tipo de diferenciação é muito comum em provas da 
Cespe/UnB, FCC e Esaf, então, fique atento!
As pessoas administrativas possuem autonomia administrativa e finan-
ceira da mesma forma que as pessoas políticas, sendo o diferencial marcante 
a falta de capacidade política, ou seja, as pessoas administrativas não pos-
suem a capacidade de legislar.
Dado interessante é que algumas fundações públicas são constituídas di-
retamente por lei específica e são consideradas pessoas jurídicas de Direito 
Público, nessa situação ficam com as mesmas características das autarquias. 
A doutrina majoritária resolveu o impasse classificando essas fundações pú-
blicas como sendo uma espécie de autarquia. São as chamadas autarquias 
fundacionais ou fundações autárquicas.
Vejamos algumas espécies de autarquias:
Autarquia ordinária ou comum � : são aquelas que possuem as carac-
terísticas originais, ou seja, pessoa jurídica de Direito Público, criadas 
diretamente por lei específica e que desempenham um serviço públi-
co especializado.
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Autarquias em regime especial � : são as chamadas agências regulado-
ras. No governo federal todas as agências reguladoras são classificadas 
como autarquias em regime especial.
Autarquias fundacionais � : recebem essa classificação as Fundações 
Públicas que são constituídas com personalidade jurídica de Direito 
Público, criadas diretamente por lei específica.
Autarquias territoriais � : são os territórios federais. Atualmente não 
existem territórios federais constituídos. Contudo, da sua criação, re-
ceberão a classificação de autarquias, uma vez que serão constituídos 
por lei específica e serão pessoas jurídicas de Direito Público.
Síntese para fixação – Administração Pública Direta e 
Administração Pública Indireta
A administração pública direta é o conjunto de órgãos e agentes que inte-
gram as pessoas políticas do Estado, União, Estados, Distrito Federal e Muni-
cípios. Todas as vezes que os entes políticos desempenham suas funções es-
tatais através de seus órgãos e agentes, dizemos que a Administração Pública 
está exercendo suas competências constitucionais de forma centralizada.
A administração pública indireta representa o conjunto de pessoas ju-
rídicas que estão vinculadas à administração pública direta (sem subordi-
nação e hierarquia) e são desprovidas de autonomia política, ou seja, não 
podem legislar. Toda vez que surge uma administração pública indireta, di-
zemos que a atividade administrativa está sendo desempenhada de forma 
descentralizada.
No Brasil temos o Decreto-Lei 200/67 que estabelece a organização da 
Administração Pública federal, conforme descrito abaixo em seu artigo 4.º.
Art. 4.° A Administração Federal compreende:
I - a Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - a Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, 
dotadas de personalidade jurídica própria:
a) autarquias;
b) empresas públicas;
c) sociedades de economia mista.
d) fundações públicas.
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Noções de Estado, Governo e Administração Pública
Quadro explicativo da administração pública indireta
Entidades 
administrativas
Criação Personalidade jurídica Especificidades
Autarquias
Criadas diretamente 
por lei específica para 
esse fim
Pessoa jurídica de 
Direito Público
Desempenha um ser-
viço público especiali-zado
Fundações Públicas Autorizadas por lei es-pecífica para esse fim
Pessoa jurídica de 
Direito Privado
Necessita de lei com-
plementar que espe-
cifique seu campo de 
atuação
Sociedades de 
Economia Mista
Autorizadas por lei es-
pecífica para esse fim
Pessoa jurídica de 
Direito Privado
Necessita de registro 
de seus atos constituti-
vos na junta comercial
Empresas Públicas Autorizadas por lei es-pecífica para esse fim
Pessoa jurídica de 
Direito Privado
Necessita de registro 
de seus atos constituti-
vos na junta comercial
Quadro das diferenças entre as sociedades de economia mista e as 
empresas públicas
Entidades 
administrativas Capital Forma societária
Sociedade de economia mista 50% + 1 ação na mão do Poder Público
Obrigatoriamente na for-
ma de S/A. (sociedade 
anônima)
Empresa pública 100% do capital público Qualquer forma admitida em direito
Resolução de questões
1. (Cespe) Julgue o seguinte item, referente à organização da Adminis-
tração Pública.
 Na esfera federal, a empresa pública pode ser constituída sob a forma 
de sociedade unipessoal, que tem por órgão necessário a assembleia 
geral, por meio da qual se manifesta a vontade do Estado.
 Solução: Certo. As empresas públicas segundo o Decreto-Lei 200/67 
podem ser constituídas de qualquer forma admitidas em direito, inclu-
sive sociedade unipessoal ou sociedade anônima. Esse tipo de ques-
tão deve ser bem avaliada para não se confundir as características pró-
prias das sociedades de economia mista e as empresas públicas.
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2. (Cespe) Acerca dos órgãos públicos, julgue o item seguinte.
 O Estado, como ente despersonalizado, tanto no âmbito internacional, 
como internamente, manifesta sua vontade por meio de seus agentes, 
ou seja, as pessoas jurídicas que pertencem a seus quadros.
 Solução: Errado. Dois erros marcantes na questão. Primeiramente o 
Estado é ente personalizado, ou seja, constitui pessoa jurídica e em 
segundo porque os agentes são pessoas físicas e não jurídicas como 
afirma a questão.
3. (Cespe) Julgue o seguinte item, referente às autarquias.
 Como pessoas jurídicas de Direito Público, as autarquias têm persona-
lidade jurídica, patrimônio e receita próprios e são criadas com a fina-
lidade de desempenhar atividades próprias e típicas da Administração 
Pública.
 Solução: Certo. As autarquias são criadas diretamente por lei espe-
cífica e possuem personalidade jurídica de Direito Público. São au-
tônomas e por isso possuem patrimônio próprio e receita própria e 
desempenham atividades próprias e típicas de Administração Pública 
de forma descentralizada. Assim são consideradas de acordo com o 
Decreto-Lei 200/67 como sendo Administração Pública Indireta.
Atividades
1. (Cespe) Julgue o item a seguir.
 Os dirigentes das sociedades de economia mista, sejam eles empre-
gados ou não da referida empresa, são regidos pela Consolidação das 
Leis do Trabalho.
2. (Cespe) Acerca dos princípios da Administração Pública e da Adminis-
tração Direta e Indireta, julgue o item subsequente.
 No que diz respeito à forma de organização, há determinação para 
que a sociedade de economia mista seja estruturada sob a forma de 
sociedade anônima e a empresa pública, sob qualquer das formas ad-
mitidas em direito.
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Noções de Estado, Governo e Administração Pública
3. (Cespe) Julgue o próximo item, relativo à organização administrativa 
da União.
 A consolidação de uma empresa pública efetiva-se com a edição da lei 
que autoriza a sua criação.
4. (Cespe) Julgue o item a seguir.
 As autarquias e as fundações públicas são consideradas entidades po-
líticas.
5. (Cespe) A respeito do Direito Administrativo, julgue o item seguinte.
 A responsabilidade civil objetiva do Estado abrange as pessoas jurídi-
cas de Direito Privado prestadoras de serviços públicos, sendo excluí-
das as empresas públicas e sociedades de economia mista explorado-
ras de atividade econômica.
6. (Cespe) Julgue o item a seguir, a respeito da responsabilidade civil do 
Estado e da organização administrativa.
 As empresas públicas e as sociedades de economia mista são enti-
dades integrantes da administração indireta, portanto, aos seus fun-
cionários aplica-se o regime jurídico dos servidores públicos civis da 
União, das autarquias e das fundações públicas federais.
7. (Cespe) Julgue o item a seguir a respeito das Sociedades de Economia 
Mista.
 As sociedades de economia mista sob o controle da União devem ser 
criadas por lei.
8. (Cespe) Acerca da Administração Pública e dos servidores públicos, 
julgue o item a seguir.
 Entidades paraestatais são pessoas jurídicas de Direito Privado que co-
laboram com o Estado no desempenho de atividades não lucrativas; 
elas não integram a estrutura da Administração Pública.
9. (Cespe) Com relação à organização administrativa em sentido amplo, 
julgue o item subsequente.
 A Administração Indireta (ou descentralizada) é composta por entida-
des sem personalidade jurídica.
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10. (Cespe) Julgue o próximo item a respeito das regras referentes à or-
ganização da administração federal, e das regras que distinguem as 
administrações públicas direta, indireta e fundacional.
 As empresas públicas e as sociedades de economia mista têm perso-
nalidade jurídica própria e compõem a estrutura da Administração Pú-
blica indireta.
11. (Cespe) Acerca da organização administrativa e dos conceitos relativos 
à administração direta e indireta, julgue o item que se segue.
 As agências reguladoras são entidades que compõem a administra-
ção indireta e, por isso, são classificadas como entidades do tercei-
ro setor.
Dicas de estudo
O primeiro passo para chegar a tão sonhada aprovação é ter organi- �
zação na hora de estudar. Diante disso, o mais importante é deixar 
um horário determinado para assistir às aulas na web e sempre ter em 
mente que o fato de estudar em casa às vezes se torna um desafio, mas 
com perseverança, a vitória chegará.
O material é “dialógico”, ou seja, assista às aulas e acompanhe com o �
material escrito, pois o tema abordado nas aulas consta também no 
material escrito. Contudo, fazer anotações é de suma importância.
Objetividade é a palavra de ordem. Diante disso, não adianta ficar se �
debruçando em livros gigantescos, pois as bancas examinadoras co-
bram questões objetivas e de grau mediano. Os conteúdos programá-
ticos são gigantescos e, caso o concursando perca tempo tentando se 
aprofundar demais, perderá o foco no estudo.
Para fins de concursos públicos temos que achar livros que retratem os �
vários posicionamentos das bancas examinadoras e tratem dos assun-
tos de forma simples. Diante disso, e focando sempre na necessidade 
do concursando, eu indico as obras dos professores Marcelo Alexan-
drino e Vicente Paulo (Direito Administrativo e Direito Constitucional 
Descomplicado, da editora Método).
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Noções de Estado, Governo e Administração Pública
Tenacidade deve ser um predicativo fundamental para o concursan- �
do chegar à aprovação. Lembrem-se, os concursos públicos no Brasil 
estão profissionalizados, dessa forma, o importante é ter em mente 
que a preparação mínima dura em torno de oito meses a dois anos de 
muito estudo.
Boa sorte concursando e até a aprovação!
Referências
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37.ed. Malheiros, 
2011.
MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Malhei-
ros, 2011.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.
Gabarito
1. Errado
2. Certo
3. Errado
4. Errado
5. Certo
6. Errado
7. Errado
8. Certo
9. Errado
10. Certo
11. Errado
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