fronteira oriental brasileira

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A Fronteira Oriental Brasileira e os Desafios da Segurança Regional no Atlântico Sul
Eli Alves Penha
Projeto de Potência Hemisférica Brasileira (1970-80)
- Política Externa independente do centro hegemônico: Década 70, na esteira do grande crescimento econômico, geopolíticos e diplomatas postularam uma política de potência hemisférica
- região do Atlântico Sul vista como fronteira oriental da expansão do Brasil
- extensão da soberania brasileira sobre o mar territorial de 200 milhas (1972) para se emancipar da tutela marítima norte-americana e proteger recursos pesqueiros nacionais
- Política Africana (1975): oficializada em 1975, com projetos políticos e comerciais, busca fortalecer inserção internacional
- Brasil não consegue consolidar laços econômicos consistentes com os países africanos nem impor seu poder marítimo na região, frustrando projeto de expansão da fronteira oriental
- década de 90: revisão da orientação da política exterior brasileira
Novas estratégicas geopolíticas (2000)
- Amazônia Azul (2004): novo espaço estratégico, equivalente em termos de área e riqueza naturais à “Amazônia Verde” (proposto no âmbito da Marinha para reagir a dificuldades logísticas e operacionais)
- privilegiar Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul como fórum (político e diplomático) preferencial para promoção do desenvolvimento e cooperação regional
- contexto de novo quadro geopolítico do Atlântico Sul: maior atuação chinesa na África + presença militar EUA + novos esquemas de segurança na África e na costa atlântica da América do Sul
- Atlântico Sul como nova fronteira de recursos do planeta: tendência que deriva das grandes riquezas naturais, como jazidas de petróleo brasileiro e africano, o que justifica a presença de China e EUA na região
Fronteira
- na Geografia, o conceito de “fronteira” tem vários significados podendo designar uma barreira, uma ponte ou um “limite” que separa duas zonas, dois países, duas regiões ou mesmo duas entidades mais ou menos abstratas (fronteira linguística, ideológica, etc.). Na concepção clássica de F.J.Turner (1893), a “fronteira” foi definida como zona de incorporação a um centro mais desenvolvido, em que ambos se beneficiam dos resultados do movimento de expansão
Mar territorial
- por ocasião da Convenção da Jamaica em 1982, o Brasil aderiu ao Tratado e, mediante Lei n° 8.617 de 4 de Janeiro de 1993, oficializa a largura da fronteira marítima brasileira constituída pelo Mar Territorial (12 milhas), a Zona Contígua (12 milhas) e Zona Econômica Exclusiva (188 milhas, incluindo a Zona Contígua), perfazendo 200 milhas, mas podendo chegar a 350 milhas em alguns pontos da costa por conta da extensão da plataforma continental. No interior da ZEE, o trânsito de embarcações é livre, mas o Brasil é dono de todos os recursos vivos e não vivos da água, do solo e do subsolo
Expansão da fronteira oriental brasileira no Atlântico Sul
- Até década 1970, Brasil não se constituiu em Estado marítimo nem desenvolveu uma política sistemática para integrar o oceano na política nacional brasileira (políticas governamentais não incluíam o mar como elemento primordial para o desenvolvimento), em decorrência do imenso espaço continental aberto à colonização
- Brasil acaba se subordinando às políticas navais das grandes potências, sobretudo a partir da 2GM, quando caiu sob forte tutela estratégica norte-americana, apesar do interesse estrangeiro marginal na geopolítica regional, já que principais pontos de passagem e estrangulamento já estavam controlados 
- países da região não conseguiram desenvolver capacidade militar para impor unidade nessa bacia oceânica (área geográfica marítima banhada por dois continentes e entrecortada por eixos e fluxos econômicos, políticos e sociais) ou construir sistemas de segurança a fim de defender seus interesses comuns. As alianças do Atlântico Sul eram de iniciativa das potências: TIAR (EUA) e Acordo de Simonstown (Grã-Bretanha + África do Sul)
- Atlântico Sul não se transformou em um sistema regional integrado por conta de um vazio de poder, apesar da retomada da capacidade naval do Brasil, Nigéria, África do Sul, Argentina
- lento desenvolvimento brasileiro de políticas de poder no Atlântico Sul compatível com seu status quo no sistema internacional, de país subdesenvolvido e dependente de estímulos externos
- 2 fatores principais da geopolítica marinha brasileira: espaço e posicionamento (visão desenvolvida com inspiração em Mahan)
- O Brasil possui a maior costa marítima no Atlântico (cerca de 7.000 km) voltada tanto para o Norte quanto para o Sul desse oceano; dispõe de portos de bom calado bem distribuídos ao longo de seu litoral; e tem a posse das ilhas de Fernando de Noronha e Trindade, que funcionam como trampolins para operações nos segmentos central e meridional do Atlântico e dão segurança para o tráfego de cabotagem e das linhas de comunicação marítima por onde circulam 90% do comércio exterior brasileiro. O Brasil ocupa ainda posição-chave na parte mais estreita do Atlântico Sul, a 3.000 km do continente africano – os chamados desfiladeiros atlânticos, que o presidente dos EUA Franklin Roosevelt denominou de “ponte estratégica Natal/Dacar”, bastante valorizado por esse país na IIª Guerra Mundial
- novo conceito de vizinhança com a África, cuja contiguidade é favorecida pelo Atlântico Sul
- África deveria merecer maior atenção política brasileira para segurança mútua (seria continuação da própria fronteira brasileira) por constituir o ponto mais vulnerável da região, segundo General Golbery 
- para o General Golbery de Couto e Silva, Brasil deveria vigiar os países africanos contra as ameaças de avanço soviético + se encarregar da defesa do mundo lusófono mediante auxílio norte-americano (devido à vulnerabilidade econômica e militar brasileira)
- conceito de fronteira oriental utilizado como orientação ideológica nos governos de Castello Branco (64-7) e Costa e Silva (67-9), favorecendo alinhamento com Estados Unidos + influenciando relações com governo racista da África do Sul + pesando na indecisão quanto à independência das colônias portuguesas na África
- Expansão da Fronteira Oriental no governo Médici (1969-74) não se consolida
- projeto Grande Potência (1970), governo Médici (69-74): rompimento do alinhamento com EUA + busca de formas autônomas de inserção internacional. Projeto como parte do programa Metas e Bases para Ação do Governo, que rompia com visão multilateral de pactos e sistemas e se baseava na crença do país como individualidade histórica
- Atlântico Sul interpretado como espaço estratégico para geopolítica brasileira
- Extensão do mar territorial brasileiro para 200 milhas (1972) incorpora Atlântico Sul à estratégica geopolítica nacional: 2 objetivos
-1 emancipar-se da tutela marítima norte-americana, assinalando independência da política externa vis-à-vis aos EUA: Brasil afasta suas posições anteriores sobre liberdade dos mares e restringe os direitos de navios estrangeiros circularem livremente nessa zona, o que causa reações dos EUA e atritos nas relações bilaterais
-2 proteger recursos pesqueiros brasileiros: atividades pesqueiras estrangeiras haviam se deslocado para costa do Brasil após extensão das águas territoriais argentinas em 1966
- solidariedade dos países africanos (para os quais a segurança econômica no Atlântico Sul era vital) nessa questão era relevante nos fóruns multilaterais
- apoio dos países africanos estava comprometido por 2 fatores: indecisão brasileira quanto à independência das colônias portuguesas na África + relações com governo segregacionista da África do Sul
- região do Atlântico Sul engloba 24 países e apresenta riquezas minerais e recursos energéticos e alimentares
Política Africana (1975)
- Brasil revê sua aliança com Portugal no fim do governo salazarista, com Revolução dos Cravos em 1974
- reconhece independência de Guiné-Bissau (1974)
- Brasil primeiro país a reconhecer independência de Angola e legitimidade do MPLA em 1975 (governo marxista)
- estabelece relações diplomáticascom Moçambique em 1975 (governo marxista)
- Política africana brasileira é oficialmente inaugurada em 1975 com o reconhecimento dos governos marxistas de Angola e Moçambique, o que encerra a concepção ideológica da fronteira oriental que ainda orientava segmentos da política externa nacional para a região do Atlântico Sul
- definição formal da política no governo Geisel (74-9), buscando assegurar maior complementaridade política e econômica entre Brasil e África
- política africana tinha 2 propósitos principais:
-1 ampliar presença brasileira na África em substituição à das ex-potências coloniais
-2 projetar o Brasil como nação influente entre os países em desenvolvimento no interior da lógica de cooperação multilateral Sul-Sul
- visão hemisférica ocidental do conflito Leste-Oeste é substituída pela perspectiva das relações Sul-Sul (baseadas na cooperação e no desenvolvimento econômico): o afrouxamento das doutrinas de segurança hemisférica e a redefinição das relações com os EUA permitiram ao Brasil a aproximação com os países do chamado Terceiro Mundo e com a África em particular (considerando-se a receptividade africana à presença brasileira no continente)
- política africana constitui espaço privilegiado da inserção internacional brasileira, pois pertence ao contexto do alinhamento do Brasil à nova lógica multilateral de relações internacionais com base no eixo de cooperação Sul-Sul 
- economia: política africana permitiu fortalecer autonomia econômica brasileira a partir da formação de capitais 
- política: política africana constituiu um patamar de projeção do Brasil como líder do Terceiro Mundo (imagem do Brasil como primeira civilização industrial dos trópicos, com tecnologias próprias, índole pacifista, anti-imperialista, diversidade multiétnica), em sua luta para descongelar o poder mundial e democratizar as relações internacionais
- política africana estimulada pelo recrudescimento do protecionismo dos países industrializados (notadamente EUA) + rivalidades regionais com a Argentina
- cooperação regional da política africana permitiu espaço de manobra para o Brasil e países africanos no sistema internacional em períodos de crise econômica, como o referente ao problema da dívida externa nos anos 80
- política africana: projeto de longo prazo com ganhos significativos para o Brasil 
- maior conquista da política africana: transformar o Atlântico Sul em zona de cooperação e paz, em substituição à perspectiva de militarização
- Zopacas (Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul): para o Brasil, representou etapa importante da consolidação da fronteira oriental no Atlântico Sul
Pax Atlantica (e pax britannica)
- Atlântico Sul como zona de paz e cooperação:
-1 Zoopacas cumpre um importante papel nesse sentido, como eixo principal de coordenação política e diplomática, além de fórum privilegiado para buscar sistema de segurança cooperativa 
-2 esforço brasileiro-africano para manter região afastada do conflito Leste-Oeste 
-3 derrota da Argentina na guerra das Malvinas permitiu retomada de relações de confiança Brasil-Argentina
-4 tecnologia nuclear da África do Sul tornaria eventual instabilidade perigosíssima
- OTAS permitiu desenvolvimento dos poderes navais dos países da região (Malvinas alertou sobre necessidade de estratégia de defesa marítima para o Atlântico Sul, que ficaria a cargo dos países ribeirinhos)
- zona de paz não implicava renúncia a projetos de ampliação do arsenal militar brasileiro: isso introduzia área de segurança na agenda de cooperação regional, favorecendo relações entre países sul-americanos e africanos (Zopacas permitiria ao Brasil desenvolver capacidade dissuasória na região)
- motivações e projetos da Zopacas (como a cooperação brasileiro-argentina para submarino nuclear) foram afastados pelas mudanças ideológicas de natureza neoliberal nos anos 90
- lógica de cooperação Sul-Sul foram afastadas no governo FHC (1995-2002)
- reorientações levaram a esmorecimento das relações com o continente africano, com perda dos espaços conquistados desde o governo Geisel e diminuição dos laços cooperativos nas duas margens do Atlântico 
- mudanças econômicas incluem cortes orçamentários na política de defesa nacional
- fragilidade naval dos países levou à ampliação da presença de potências marítimas, como EUA e Grã-Bretanha, por questões de “segurança global”, já que o Atlântico Sul é espaço de itinerários vitais para suas economias, como a Rota do Cabo, por onde circula petróleo (EUA têm interesse particular no Golfo da Guiné, devido ao petróleo dali proveniente que abastece seu mercado interno, representando 20% das importações do produto)
- a presença britânica indica a manutenção de uma lógica colonial herdada da pax britannica, por conta da posse das ilhas meso-oceânicas e peri-antárticas, além das ilhas Falkland, que representam um ponto-chave para a estratégia geopolítica no Atlântico Sul
- EUA conduzem operações rotineiras na região visando ao combate do narcotráfico e realizam exercícios navais periódicos, apesar das restrições da Zopacas
- esforços brasileiros (desmilitarização + desnuclearização + preservação ambiental + cooperação e promoção da paz) chocam-se com hard power anglo-saxão de concepção militar voltado para o domínio marítimo de inspiração em Mahan
Expansão da fronteira oriental com Lula nos anos 2000
- governo Lula (2003-11) promoveu uma retomada nas relações Sul-Sul no âmbito da política exterior, tornando região do Atlântico Sul uma das áreas preferenciais de interesse político e diplomático 
- Lula busca projetar o Brasil na África como parceiro estratégico para promover o desenvolvimento social
- contexto de mudança geopolítica no Atlântico Sul pelo interesse das grandes potências pelas riquezas naturais africanas, com forte atuação da China (desenvolvendo projetos de infraestrutura e explorando recursos naturais) e presença militar norte-americana
- regulamentação e gestão dos espaços marítimos em torno das ZEEs (com grande estoque de recursos pesqueiros e minerais) é uma das questões geopolíticas mais relevantes para os países da região do Atlântico Sul
- principais problemas: pesca ilegal + tráfico ilícito (armas, drogas, migrantes) + depósito de lixo tóxico + pirataria (países costeiros com reduzida capacidade para projetar sua soberania nos mares sob sua jurisdição)
- fragilidade dos países africanos em projetar sua soberania nos mares sob sua jurisdição enseja a presença de potências navais como os EUA, sob o pretexto de defender seus interesses políticos e econômicos na região 
- Brasil depende da marinha para dissuadir ameaças e proteger a Amazônia Azul
- Amazônia Azul: mares costeiros sob jurisdição da soberania brasileira (extensão da plataforma marítima em torno das ZEEs que, em alguns pontos, chega a 350 milhas náuticas). Com espaço de 4.500.000 km2 (quase o dobro do mar mediterrâneo), tem área geográfica equivalente à da “Amazônia Verde” e igualmente abriga riquezas biológicas e minerais, sujeitas às ameaças de exploração predatória interna e interesses internacionais
- Amazônia Brasileira e Atlântico Sul aparecem como áreas prioritárias na Política Nacional de Defesa (2005), tendo em vista relevância estratégica e econômica (o que justificaria necessidade de ampliar presença militar)
- Marinha bem equipada em termos de capacidade militar no âmbito das águas jurisdicionais brasileiras
- Lula privilegia abordagens multilaterais em detrimento das unilaterais, o que favorece a cooperação como meio legítimo para a proteção de interesses em comum, mas enseja dificuldades entre os países da região para estabelecer consensos sobre os interesses e ameaças comuns
- IBSAMAR (exercícios navais combinados entre Índia, Brasil e África do Sul, ou seja, no âmbito de cooperação triangular do IBAS) poderia proporcionar segurança marítima para todo o hemisfério Sul, desde que exista alinhamento geopolítico entre os países face às potências extrarregionais
Desafios contemporâneos
- foco atual são questões que ameaçam a segurança global: terrorismo,doenças, imigração ilegal, drogas, degradação ambiental, pirataria... 
- após a guerra fria, foco das ameaças não são mais conflitos militares externos
- 11 de setembro provocou sucessivas redefinições no sistema internacional, quebrando consenso sobre unipolaridade estadunidense 
- luta contra o terrorismo e contra os ‘estados párias’ (países falidos e que apoiam grupos terroristas): nova pauta imposta pelos EUA
- crescente regionalização da segurança internacional decorre das desconfianças acerca da imposição das pautas estadunidenses
- Atlântico Sul entendido pelas potências anglo-saxãs como parte do seu perímetro de segurança, por conta da sua contiguidade com o Atlântico Norte: desenvolvimento da região, de acordo com eles, deveria se subordinar às questões de segurança global (para garantir estabilidade para a bacia e proteger rotas de recursos energéticos de alta relevância para suas economias, como a Rota do Cabo, pela qual circula parte do petróleo que EUA e Inglaterra importam)
- Bacia do Atlântico (área estendida da OTAN em direção ao Atlântico Sul) foi rechaçada pelo Brasil, que defende a cooperação e o princípio dos usos pacíficos dos oceanos. A pretensão ampliativa das potências anglo-saxãs decorre do entendimento de que a região do Atlântico Sul faria parte do seu perímetro de segurança 
- assinado em 2010 um acordo de cooperação militar entre Brasil e EUA (para apoio logístico, segurança tecnológica, aquisição de produtos e serviços de defesa, exercícios militares conjuntos, intercâmbios de estudantes e instrutores), apesar de rejeição da Bacia do Atlântico ter se fundamentado no impedimento da militarização da região 
- “segurança subordinada” é o termo que traduz a contradição entre o discurso e a ação do governo brasileiro
- diplomacia de Lula: coloca a segurança em segundo plano, subordinada a interesses econômicos e tecnológicos, o que compromete interesses e poder reais
- cortes orçamentários nas políticas de defesa é uma realidade mundial: tendência é reduzir despesas com defesa e desenvolver políticas de cooperação marítima 
- maior parceria brasileira é com a US Nave, que lidera o exercício naval mais antigo no Atlântico Sul, o UNITAS, em parceria com demais marinhas sul-americanas, além de outros exercícios navais, inclusive no âmbito do TIAR, também liderados pela marinha estadunidense
- ações dos países da região para assegurar maior presença naval nas duas margens do Atlântico Sul têm sido realizadas de forma isolada e conjunta
- atividades de cooperação ocorrem sobretudo ao redor das ZEEs: Brasil tem participado do mapeamento das ZEEs de países africanos
Zopacas
- Zopacas tem sido o eixo principal de projetos de coordenação política e diplomática entre os países do Atlântico Sul, e pretendeu ser revitalizada pelo Brasil
- Zoopacas defendida como fórum privilegiado para buscar defesa e segurança dos países do Atlântico Sul, tendo em vista os interesses geoestratégicos e econômicos de potências como os EUA. Uma comunidade de segurança na região, porém, exigiria maiores interesses comuns sistematizados em acordos para consolidar confiança entre os países e permitir um sistema de segurança cooperativa que equilibrasse a presença de potências extrarregionais 
- barreiras para formação de comunidade de segurança cooperativa: dispersão de interesses nacionais, fragilidade das forças navais, presença de potências militares extrarregionais
- bacia do Atlântico Sul é a menos militarizada e a única não nuclearizada de todos os oceanos, sobretudo graças à iniciativa brasileira e nigeriana de constituição da Zopacas
- após a Amazônia Azul, Zopacas seria a outra etapa da fronteira oriental brasileira, cuja expansão poderia conduzir a uma bacia econômica, com grandes riquezas minerais e energéticas, além de complementaridade de recursos nas duas margens atlânticas, o que poderia ajudar a resolver problemas de segurança alimentar na África, sobretudo considerando êxito da EMBRAPA no cerrado (bioma com características semelhantes à da savana africana), cuja expertise foi acionada em uma parceria com Moçambique (que não é parte da Zopacas, mas nutre fortes laços culturais e históricos com o Brasil, além de possuir posição estratégica no Oceano Índico, o que favorece atuação brasileira no IBAS e sua projeção internacional)
Cooperação e segurança regional no Oceano Índico
- na região do Índico, a questão da segurança regional sempre teve maior enfoque, embora existam entraves para a formação de uma comunidade de segurança cooperativa
- região do Oceano Índico é uma zona nuclearizada de segurança marítima altamente competitiva, com forte presença de forças navais extrarregionais (sobretudo na região do Golfo Pérsico)
- barreiras para formação de comunidade de segurança cooperativa (mesmas que na região do Atlântico Sul): dispersão de interesses nacionais, fragilidade das forças navais, presença de potências militares extrarregionais
- isso enseja proposta indiana de criação de IOZOP (Zonas de Paz no Oceano Índico), apresentada à AGNU em 1971: dissensos internos (relacionados sobretudo à presença dos EUA em pontos como o Golfo Pérsico) impediram concretização do projeto
- IOR-ARC (Associação para Cooperação Regional do Oceano Índico) foi proposta em 1995 com o protagonismo de Índia, África do Sul e Austrália. Por não prever cooperação em termos de defesa, o regionalismo aberto do projeto era visto como ineficiente
- IONS foi um simpósio realizado em 2008 para contemplar questões de defesa e segurança, incluindo as marinhas dos países banhados pelo Índico + US Nave: objetivo foi salvaguardar o comércio e a segurança das rotas marítimas
- presença brasileira no Oceano Índico (via relações com Moçambique e IBAS) favorece projeção geopolítica do Brasil no âmbito das relações Sul-Sul e no plano global, já que os membros do IBAS também são parte do BRICS, com relevância geoeconômica 
Conclusões
- houve continuidade histórica na expansão da fronteira oriental brasileira no âmbito do Atlântico Sul
- fronteira oriental é mais do que uma diretriz geopolítica, é um ideologema (dado permanente de condução da nossa política exterior)
- fronteira oriental pode conferir ao Brasil uma posição geopolítica meridional, caso haja consolidação da expansão continental (UNASUL), marítima (Zopacas) e meridional (IBAS), somada ao desenvolvimento da indústria naval e ferroviária (Brasil pode propor ligações ferroviárias intercontinentais para fazer frente à superioridade marítima anglo-saxã e defender a soberania dos interesses nacionais)
- modal ferroviário (viável pela abundância de recursos ferríferos e disponibilidade tecnológica e energética para operacionalizá-lo) é um meio de transportes de alta territorialização, que favorece o desenvolvimento de amplas regiões e seu controle pelos Estados Nacionais, além de causar baixo impacto ambiental
- conexões ferroviárias intercontinentais permitiriam que o Atlântico Sul rompesse sua marginalização como mera provedora de matérias-primas nos fluxos de comércio mundial, trazendo para o interior dos continentes os eixos geopolíticos de ligações interoceânicas que se encontram em suas pontas
- conectando os continentes meridionais pelo modal ferroviário, a fronteira oriental brasileira poderia se movimentar ao longo dos três oceanos do Hemisfério Sul, furando as barreiras marítimas interpostas pelas potências anglo-saxãs nos estreitos e passagens interoceânicas
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