Livro-Texto Unidade I

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Autoras: Profa. Fabiana de Oliveira
 Profa. Luiza Elena Januário
Colaboradores: Prof. Enzo Fiorelli Vasques
 Prof. Mauro Kiehn
Geopolítica, Regionalização 
e Integração
Professoras conteudistas: Fabiana de Oliveira e Luiza Elena Januário
Fabiana de Oliveira
Professora de Relações Internacionais da Universidade Paulista (UNIP). Mestra e doutora em Integração da América 
Latina pelo Programa de Pós‑Graduação em Integração da América Latina da Universidade de São Paulo (Prolam/USP), 
com estágio pós‑doutoral no Instituto de Geografia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IG/Uerj). Pesquisadora do 
Grupo de Pesquisa Estado, Instituições e Análise Econômica do Direito da Universidade Federal Fluminense (Gpeia/UFF) 
e do Centro de Estudos em Geopolítica e Relações Internacionais (Cenegri). Autora da obra Limits and ambiguities of 
Latin‑American social policy under neoliberalism (Brill, 2025) e coautora de capítulo que integra a coletânea Global and 
regional governance in a multi‑centric world (Palgrave‑Macmillan, 2025).
Luiza Elena Januário
Professora de Relações Internacionais da UNIP e coordenadora auxiliar do curso de Relações Internacionais da 
mesma instituição nas unidades Chácara Santo Antônio e Paraíso (São Paulo). Graduada em Relações Internacionais pela 
Universidade Estadual Paulista (Unesp), mestra e doutora em Relações Internacionais pelo Programa de Pós‑Graduação 
em Relações Internacionais San Tiago Dantas da Unesp, Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Pontifícia 
Universidade Católica de São Paulo (PUC‑SP) na área de concentração de paz, defesa e segurança internacional. 
Pesquisadora do Grupo de Estudos de Defesa e Segurança Internacional (Gedes) e coautora das obras A consciência de 
Janus e o futuro na política internacional: ferramentas para elaboração de cenários, análise e ação e Tecnologia, defesa 
e democracia no Brasil de 2050: cenários para a construção do futuro.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
O48g Oliveira, Fabiana de.
Geopolítica, Regionalização e Integração / Fabiana de Oliveira, 
Luiza Elena Januário. – São Paulo: Editora Sol, 2026.
172 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ISSN 1517‑9230.
1. Geopolítica. 2. Política externa. 3. Relações internacionais. 
I. Januário, Luiza Elena. II. Título.
CDU 911.3:32
U525.18 – 26
Prof. João Carlos Di Genio
Fundador
Profa. Sandra Rejane Gomes Miessa
Reitora
Profa. Dra. Marilia Ancona Lopez
Vice‑Reitora de Graduação
Profa. Dra. Marina Ancona Lopez Soligo
Vice‑Reitora de Pós‑Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Claudia Meucci Andreatini
Vice‑Reitora de Administração e Finanças
Profa. Me. Maria Cecilia Migliaccio
Vice‑Reitora de Extensão
Prof. Dr. Fábio Romeu de Carvalho
Vice‑Reitor de Planejamento
Prof. Me. Marcus Vinícius Mathias
Vice‑Reitor das Unidades Universitárias
Profa. Silvia Renata Gomes Miessa
Vice‑Reitora de Recursos Humanos e de Pessoal
Profa. Dra. Laura Ancona Lee
Vice‑Reitora de Relações Internacionais
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice‑Reitora de Assuntos da Comunidade Universitária
UNIP EaD
Profa. Elisabete Brihy
Profa. Me. Isabel Cristina Satie Yoshida Tonetto
Material Didático
Comissão editorial: 
 Profa. Dra. Christiane Mazur Doi
 Profa. Dra. Ronilda Ribeiro
Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista
 Profa. Me. Deise Alcantara Carreiro
 Profa. Ana Paula Tôrres de Novaes Menezes
Projeto gráfico: Revisão:
 Prof. Alexandre Ponzetto Ingrid Romão
 Maria Cecília França
Sumário
Geopolítica, Regionalização e Integração
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................8
Unidade I
1 FUNDAMENTOS DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS PARA A COMPREENSÃO 
DA GEOPOLÍTICA .................................................................................................................................................. 11
1.1 As relações internacionais como disciplina autônoma ........................................................ 12
1.2 As categorias de análise das relações internacionais ............................................................ 14
1.3 Principais debates teóricos das relações internacionais ...................................................... 19
2 DINÂMICAS DE COOPERAÇÃO NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS .............................................. 28
2.1 Cooperação segundo idealistas e liberais ................................................................................... 29
2.2 Cooperação segundo realistas e neorrealistas ......................................................................... 33
3 POLÍTICA EXTERNA E RELAÇÕES INTERNACIONAIS ........................................................................... 34
3.1 A influência da burocracia estatal sobre a política externa................................................ 36
3.2 Papel da interação entre os poderes na tomada de decisão em política externa ..... 38
4 GLOBALIZAÇÃO ................................................................................................................................................ 41
Unidade II
5 GEOPOLÍTICA ..................................................................................................................................................... 50
5.1 As relações entre sociedade, Estado, território e poder ....................................................... 50
5.2 Geografia política e geopolítica alemã........................................................................................ 54
5.3 Teóricos dos poderes terrestre, naval e aéreo ........................................................................... 61
5.4 Geopolítica clássica revisitada ........................................................................................................ 69
5.5 Geopolítica crítica ................................................................................................................................ 73
6 TEMAS CONTEMPORÂNEOS DE GEOPOLÍTICA ..................................................................................... 75
6.1 Geopolítica e meio ambiente .......................................................................................................... 76
6.2 Iniciativa cinturão e rota ................................................................................................................... 81
6.3 Geopolítica e saúde global ............................................................................................................... 86
Unidade III
7 FUNDAMENTOS E TEORIAS DA INTEGRAÇÃO REGIONAL ............................................................... 93
7.1 Globalização e regionalismo ............................................................................................................ 93
7.2 Principais teorias de integração regional ................................................................................... 96
7.2.1 A teoria funcionalista............................................................................................................................ 96
7.2.2 Teoria transnacionalista ....................................................................................................................... 99
7.2.3 Teoria neofuncionalista ......................................................................................................................105
7.2.4 Intergovernamentalismo ...................................................................................................................dos outros a maior parte dos 
bons serviços de que necessitamos (Smith, 2012, p. 30, tradução nossa).
Para Smith (2012), o ser humano não é um indivíduo isolado e autossuficiente, mas um ser que 
intrinsecamente depende da cooperação, a qual não é resultado da benevolência humana (que existe, 
mas é ocasional e incerta), mas de mecanismos mais previsíveis do que a virtude moral, como o interesse 
próprio e o egoísmo. Devemos reconhecer esse egoísmo do outro e o nosso próprio para que possamos 
utilizá‑lo como base para a construção de dinâmicas de benefício mútuo. Afinal, como afirma o autor em 
sua célebre frase, “não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que esperamos o 
nosso jantar, mas da consideração que eles têm pelo próprio interesse” (Smith, 2012, p. 30, tradução nossa).
Embora o egoísmo seja um aspecto fundamental da natureza humana, ele não é o único. Na obra 
A teoria dos sentimentos morais, Smith (1976) introduz o conceito de simpatia, definido por ele não 
como piedade ou compaixão, mas a capacidade de sentir com o outro qualquer sentimento. Dessa 
maneira, a cooperação é também o resultado de nossa capacidade imaginativa de nos trocarmos de 
lugar com alguém em sofrimento e de moderarmos os nossos impulsos egoístas. Ademais, para o autor, 
a sociedade opera como um espelho, levando‑nos a buscar a harmonia com os nossos pares, uma vez 
que o desacordo pode ser muito doloroso. Para obter essa harmonia, tendemos a controlar os nossos 
egoísmos naturais, criando as condições para que normas de conduta e regras compartilhadas possam 
ser criadas e facilitem a previsibilidade e a confiança mútua.
Immanuel Kant construiu uma teoria da cooperação baseada no direito e na ideia de evolução 
histórica da razão (Jatobá, 2013). Em sua obra A paz perpétua, de 1795, estrutura a ideia de três artigos 
definitivos, que definem as condições necessárias para uma cooperação sustentável:
• Republicanismo: existe uma ligação causal direta entre a estrutura interna de um Estado e o 
seu comportamento externo. Em uma República (definida pela separação de poderes e direito à 
representação política), os cidadãos participam do processo de tomada de decisão a respeito de se 
iniciar ou não uma guerra e, como são os cidadãos que pagam os impostos, sofrem as devastações 
e morrem no campo de batalha, eles tendem a ser muito cautelosos antes de votar a favor da guerra.
• Federalismo de Estados livres: a criação de uma federação ou Liga das Nações que opere como uma 
associação voluntária promovedora da cooperação jurídica serviria ao objetivo de manutenção 
da paz.
31
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
• Direito cosmopolita: a cooperação não ocorre apenas entre Estados, mas também entre indivíduos 
originários de diferentes países, porque todos os indivíduos compartilham a superfície do planeta 
Terra, todo ser humano deve ter o direito de não ser tratado como inimigo ao chegar à terra 
estrangeira, em virtude da posse comum da superfície da Terra.
Para Kant, a cooperação internacional depende da expansão de regimes republicanos e democráticos, 
mais propensos a buscar na cooperação com os demais a forma de atender aos seus interesses próprios, e 
da adesão aos princípios de uma hospitalidade universal. A cooperação internacional não é apenas uma 
resposta a pressões externas, mas uma extensão da política doméstica, uma vez que governos cooperam 
para atingir objetivos valorizados por seus cidadãos.
Já a teoria da cooperação moderna tem como principal base o chamado institucionalismo neoliberal, 
cuja obra principal, After hegemony (1984), de Keohane, formulou a teoria funcional dos regimes. 
A premissa central dessa teoria é que a cooperação falha não apenas por interesses conflitantes, mas pelo 
que o autor chama de falhas de mercado político produzidas por fatores como os custos de transação 
elevados e informação imperfeita.
Segundo Keohane (1984), em um sistema internacional anárquico, negociar acordos caso a caso é 
excessivamente custoso. Isso porque cada interação exige a definição de regras, o estabelecimento de 
procedimentos de monitoramento e a criação de garantias. Nesse sentido, os regimes internacionais, 
definidos pelo autor como conjuntos de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão, 
têm o potencial de internalizar e reduzir esses custos.
Ao estabelecerem padrões fixos de comportamento e fóruns permanentes de diálogo, regimes 
internacionais tornam a negociação marginal mais barata. Exemplo disso é a Organização Mundial 
do Comércio (OMC), que facilita as negociações e a resolução de controvérsias em temas relacionados ao 
comércio internacional. Keohane (1984) afirma que, uma vez que um regime internacional é criado, sua 
manutenção é relativamente barata, o que explica a grande capacidade de aderência dessas instituições. 
Por vezes, elas persistem mesmo após o declínio da potência que incentivou a sua criação, porque 
destruí‑las e reconstruir a cooperação do zero seria muito mais custoso.
 Saiba mais
A OMC foi criada em 1995 com o fim de criar regras claras e estáveis 
para o comércio mundial e reduzir as barreiras comerciais e resolver as 
disputas comerciais de forma institucionalizada. Para saber mais sobre o 
funcionamento atual dessa instituição, leia:
HOEKMAN, B. M.; MAVROIDIS, P. C.; NELSON, D. R. Geopolitical 
competition, globalisation and WTO reform. The World Economy, v. 46, n. 5, 
mar. 2023, p. 1163‑1188.
32
Unidade I
Keohane (1984) argumenta que o maior obstáculo à cooperação em um ambiente de anarquia não é 
a maldade humana, mas a incerteza. Para ele, o dilema do prisioneiro ocorre porque os Estados não podem 
confiar que o outro cumprirá o que foi acordado. A função primordial das instituições internacionais 
é produzir e distribuir informação, transformando a incerteza qualitativa (não saber as intenções do 
outro) em risco quantitativo (tomada de decisões a partir de probabilidades calculáveis). Um exemplo 
é a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), que inspeciona instalações nucleares dos países 
signatários do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) e fornece informações técnicas que um Estado 
rival não confiaria se viessem diretamente do governo inspecionado.
Por fim, liberais argumentam que o comércio e a interdependência financeira transformam a estrutura 
de incentivos dos Estados, tornando a guerra uma proposição irracional e economicamente desvantajosa. 
Seguindo esse raciocínio, Keohane e Nye, em Power and Interdependence (1977), desenvolveram o conceito 
de interdependência complexa, que consiste em um modelo alternativo ao realismo, caracterizado por 
três condições que alteram a natureza da cooperação.
• Canais múltiplos: as sociedades estão conectadas por redes transgovenamentais (burocracias) e 
transnacionais (ONGs, empresas multinacionais etc.), quebrando o monopólio do Estado sobre a 
política externa.
• Ausência de hierarquia entre temas: a segurança militar, tradicionalmente considerada um 
tema de alta política, já não domina a agenda de política externa o tempo todo. Isso porque 
questões comerciais, ambientais e econômicas são cada vez mais relevantes e competem pela 
atenção dos tomadores de decisão, exigindo cooperação técnica constante.
• Menor papel da força militar: dentro do que os autores consideram como regiões de 
interdependência complexa, tais como a União Europeia (UE) ou a área de livre comércio formada 
por Estados Unidos, Canadá e México, a força militar teria se tornado um instrumento obsoleto e 
ineficaz para resolver as disputas.
Nesse sentido, a guerra tende a interromper fluxos comerciais lucrativos, como é possível observar 
nos impactos das sanções comerciais e econômicas aplicadas pela UE contra a Rússia em razão da 
invasão à Ucrânia, gerando prejuízos para ambos os lados. Segundo Keohane e Nye (2012), quanto maior 
a integração, maior a perda econômica associada ao conflito. Em razão disso, atores racionais ponderam 
esses custos contraos benefícios territoriais ou políticos produzidos por uma eventual vitória na guerra. 
A interdependência oferece aos Estados meios não militares de demonstrar contrariedade e de impor 
punições aos seus rivais, como as já citadas sanções econômicas ou até mesmo a ruptura total  de 
laços comerciais. Ao aceitar essa dor econômica, um Estado sinaliza a seriedade de seus interesses 
sem precisar recorrer à força, permitindo que crises sejam resolvidas por meio de barganha econômica 
em vez de escalada militar.
33
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
2.2 Cooperação segundo realistas e neorrealistas
Embora a teoria realista seja frequentemente interpretada como uma apologia cínica à guerra, 
ela oferece análise sofisticada a respeito das possibilidades e dos limites da cooperação na política 
internacional. A tradição realista, desde suas raízes em Tucídides e Hobbes até as formulações estruturais 
de Waltz, reconhece que a cooperação pode ocorrer, mas se distingue do liberalismo ao qualificá‑la como 
um fenômeno frágil, condicional e subordinado aos imperativos da sobrevivência em um ambiente 
anárquico (Jatobá, 2013).
Para os autores realistas, a cooperação não é o estado natural das coisas ou o resultado inevitável 
da modernização e da interdependência econômica, mas uma conquista árdua, realizada à sombra da 
guerra, em que o cálculo racional de custos e benefícios é constantemente assombrado pelo espectro 
da traição e pela necessidade de maximizar o poder relativo (Nogueira; Messari, 2005). Morgenthau 
(2003), por exemplo, se mostrava cético quanto à ideia de segurança coletiva idealista, mas acreditava 
que diplomatas sábios e experientes poderiam negociar a acomodação de interesses que visassem ao 
equilíbrio de poder, de modo a evitar a eclosão de uma guerra total. Para ele, a cooperação é uma arte 
de estadista, e não o resultado de ações mecânicas.
Waltz (1979) integra uma vertente conhecida como realismo defensivo e, como seus pares, 
argumenta que os Estados buscam segurança e não poder infinito. Para ele, o equilíbrio de poder tende 
a se formar contra os países agressores, já que as vítimas tendem a se unir como forma de resistência, o 
que torna a agressão uma decisão autoderrotante. Estados racionais deveriam se contentar com o status 
quo, evitando ações que despertem em seus rivais as preocupações relativas ao dilema do prisioneiro. 
A cooperação seria um instrumento viável para a manutenção desse status quo, uma vez que alianças 
defensivas, como a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan), representam formas estáveis de 
cooperação. O perigo advém de líderes irracionais ou do dilema de segurança mal gerenciado, e não 
de uma necessidade estrutural de dominar.
Existe uma interpretação de caráter mais pessimista no interior do pensamento realista, associada 
à vertente do realismo ofensivo. Nela, autores como Mearsheimer argumentam que, dada a incerteza 
e a falta de garantias do sistema internacional, a única segurança verdadeira apenas pode ser obtida 
ocupando a posição de potência hegemônica. Isso ocorre porque os Estados não buscam apenas o 
equilíbrio de poder, mas a superioridade, de modo que uma eventual defesa do status quo é apenas uma 
pausa estratégica no processo de busca efetiva pela hegemonia (Jatobá, 2013). A cooperação tende a ser 
vista com cinismo, já que as alianças são apenas acordos temporários produzidos por conveniências 
conjunturais. Ademais, em vez de cooperarem para balancear o poder contra uma ameaça, os Estados 
menores preferem deixar a responsabilidade para o próximo, esperando que outro Estado lute e arque 
com as consequências de tentar conter o agressor.
É evidente que o pensamento realista se difere do liberal ao pensar a cooperação de forma 
complexa e pragmática, mas sem negar a sua possibilidade. Ao contrário disso, o realismo reconhece 
a existência e a relevância de alianças, regimes internacionais e até mesmo de acordos que visam à 
contenção do desenvolvimento de armas estratégicas. No entanto, essa corrente interpreta a natureza 
dessa cooperação não como um caminho evolutivo para uma comunidade global harmoniosa ou como 
34
Unidade I
uma superação da política de poder, mas como um fator instrumental, que serve exclusivamente aos 
interesses egoístas dos Estados.
3 POLÍTICA EXTERNA E RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Embora o estudo sobre os comportamentos dos Estados e suas ações no sistema internacional 
não seja algo novo, a preocupação de compreender o processo que antecede a tomada de decisão 
em matéria de política internacional é. Afinal, a simples pergunta: Por que a Rússia aumentou sua 
participação na guerra da Síria em 2015? pode ter várias respostas possíveis, dependendo da perspectiva 
teórica adotada. Para alguns, essa decisão poderia ser atribuída aos vínculos históricos que aproximam 
os povos da Rússia e da Síria, enquanto, para outros, a variável que melhor explicaria tal decisão poderia 
ser a estratégia de Vladimir Putin para afirmar poder no Oriente Médio com o fim de reafirmar o status 
de grande potência da Rússia. Para outros, a explicação poderia estar em uma eventual desconfiança 
por parte de Putin e seus conselheiros mais próximos com respeito às potências ocidentais.
Figura 7 – O então mandatário da Síria, Bashar al‑Assad, ao lado do presidente russo Vladimir Putin
Disponível em: https://bit.ly/3PxFAkA. Acesso em: 16 mar. 2026.
É evidente que fenômenos de política externa são complicados porque muitos fatores diferentes 
influenciam as decisões e até pequenas mudanças em um desses fatores podem alterar de maneira 
significativa o resultado final. Isso torna mais difícil a tarefa de identificar uma relação causal clara e 
estável, especialmente porque esses elementos costumam mudar de um momento para outro. Ao mesmo 
tempo, como defende Rosenau (2016), essa complexidade é parte essencial da política externa e 
não podemos simplesmente deixá‑la de lado. O caminho para compreendê‑la necessariamente passa 
por reconhecê‑la e analisar como diferentes combinações de fatores produzem efeitos variados.
Por essa razão, a análise de política externa se converteu em uma das mais importantes subdisciplinas 
das relações internacionais, uma vez que ela oferece um conjunto de teses, metodologias, conceitos e 
teorias que nos permitem melhor compreender esse processo decisório (Figueira, 2011). Assim, enquanto 
a política externa pode ser definida como o conjunto das políticas adotadas por um determinado país 
para orientar as interações com atores que operam no ambiente internacional, a análise de política 
externa é o campo de estudos das relações internacionais que busca entender como e por que os 
Estados tomam decisões em sua atuação externa (Breuning, 2007).
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GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
A análise de política externa se difere de autores neorrealistas como Waltz porque, em lugar de 
considerar apenas a estrutura do sistema internacional, opta por abrir a caixa‑preta do Estado para 
responder às seguintes perguntas: quem toma as decisões? A partir de quais informações as decisões são 
tomadas? Quais foram as pressões internas e externas que contribuíram para essa decisão? Quais crenças, 
interesses e percepções influenciaram essa decisão? Para isso, ela trabalha com diferentes níveis e 
variáveis explicativas, tais como os indicados no quadro a seguir.
Quadro 2 – Níveis e variáveis da análise de política externa
Nível Fatores principais
Indivíduo 
(líderes)
Crenças, valores, ideologia, código operacional, percepção de ameaças e 
oportunidades, estilo de liderança, experiência prévia e saúdes física e mental
Processos 
cognitivos
Limites de racionalidade, vieses cognitivos, uso de atalhos heurísticos, aprendizagem 
e emoções
Pequenos 
grupos
Dinâmica de gabinete/conselho, formação de coalizões internas e conflitos 
entre assessores
Organizações/ 
burocracias
Rotinas e procedimentos, cultura organizacional, especialização técnica, capacidade 
de implementação e rivalidadesinterorganizacionais
Política 
burocrática Jogos de poder, barganhas, disputas por orçamento, jurisdição, prestígio e influência
Instituições 
domésticas
Forma de governo (presidencialismo/parlamentarismo), separação de poderes, papéis 
do Legislativo e do Judiciário e federalismo
Política doméstica 
e sociedade Partidos, grupos de interesse, opinião pública, mídia, eleições e movimentos sociais
Cultura e identidade 
nacional
Narrativas históricas, nacionalismo, memória coletiva e identidades 
regionais/civilizacionais
Atributos materiais 
do Estado
Poder militar, recursos naturais, nível de desenvolvimento, estrutura produtiva e 
vulnerabilidade externa
Ambiente 
regional Estrutura de poder regional, alianças, rivalidades históricas e organizações regionais
Sistema 
internacional
Distribuição de poder global, anarquia, regimes internacionais, normas, ordem 
hegemônica ou multipolar
Adaptado de: Hudson (2018).
No entanto, a subdisciplina se afasta da tradição liberal por não pensar a ação externa do Estado a 
partir de como esta deveria ser, mas a partir do que ela de fato é: o resultado de dinâmicas de caráter 
interméstico, isto é, internacional e doméstico (Figueira, 2011). Isso significa que as preferências dos países 
em processos de negociação respondem, ao mesmo tempo, às possibilidades e às limitações impostas 
pela arena externa, pelas pressões e pelas preferências manifestas na arena doméstica (Figueira, 2011).
 Lembrete
A ideia de abrir a caixa‑preta do Estado decorre da decisão de não 
pensar o Estado como um ator único, racional e homogêneo que reage 
mecanicamente às pressões do sistema internacional, mas, em lugar disso, 
tratá‑lo como um espaço permeado por conflitos, negociações e por 
diferentes interpretações a respeito do que é a realidade.
36
Unidade I
Como afirma Breuning (2007), as políticas externas adotadas por diferentes países, sejam eles 
grandes potências ou pequeno Estados, são o elemento que define o desenrolar da história mundial. 
Isso porque, em alguns momentos, certos líderes tomaram decisões que levaram a humanidade a trilhar 
um caminho de estabilidade e prosperidade, enquanto, em outros, os mesmos decidiram por ações que 
agravaram conflitos e crises. É precisamente da necessidade de se explicar por que os líderes optam por 
determinadas estratégias e como as percepções de oportunidades e de limitações, internas ou externas, 
moldam suas decisões que surge a necessidade do estudo da política externa. Afinal, como lembra o 
autor, nenhum chefe de Estado ou de governo toma sozinho as suas decisões. Ao contrário, eles tendem a 
decidir sob a influência das preferências de seus conselheiros e ministros, das pressões de grupos de 
interesse, da opinião pública, dos partidos da oposição e, principalmente, dos constrangimentos reais 
que o sistema internacional impõe ao poder dos Estados. Assim, compreender como esses fatores se 
combinam para produzir uma determinada decisão de política externa consiste em um desafio complexo, 
mas fundamental.
3.1 A influência da burocracia estatal sobre a política externa
A tese central da análise de política externa é que, da mesma forma como ocorre com as demais 
políticas públicas, raramente é o resultado de escolhas racionais feitas por uma única pessoa 
(Hudson,  2014). Esse argumento inaugurou o primeiro período dos estudos sobre política externa e 
teve entre seus principais defensores autores como Allison (1971) e Halperin (1974), para quem as 
burocracias do Estado exercem significativa influência no processo decisório. Esses autores defendem 
que as decisões em matéria de política externa precisam passar por grandes estruturas burocráticas que 
possuem as suas próprias prioridades (Hudson, 2014). Assim, em lugar de serem meros instrumentos 
neutros e que apenas se limitam a executar a vontade política do chefe de Estado ou de governo, essas 
burocracias são atores políticos com interesses próprios, culturas organizacionais distintas e dotadas de 
importante poder de agência.
Allison (1971) critica a ideia do Estado como um ator unitário e racional e desenvolveu na obra 
Essence of decision modelos conceituais que, testados sobre o caso da crise dos mísseis de Cuba, em 
1962, evidenciam o peso das organizações e das burocracias no processo decisório. Segundo o autor, 
interpretar a política externa apenas como uma escolha racional tomada por um decisor central (modelo 
do ator racional) produz uma antropomorfização do governo (típicas em frases como o Brasil decidiu ou 
os Estados Unidos anunciaram), ignorando qualquer possível influência de outros atores ou interesses 
contraditórios no interior do Estado. Nesse modelo, subentende‑se que o Estado identifica claramente 
um problema ou ameaça, elenca todos os seus objetivos, enumera todas as opções de ação disponíveis, 
calcula custos e benefícios de cada opção e, por fim, escolhe a alternativa que maximiza os benefícios e 
minimiza os riscos. No entanto, os tomadores de decisão, como todos os demais seres humanos, operam 
em condições de restrição de tempo, limitação de informação e sujeitos a vieses cognitivos.
Já o modelo de processo organizacional de Allison (1971) propõe que a política externa é, em grande 
medida, determinada por procedimentos padronizados de agências específicas do Estado, como as forças 
armadas, a diplomacia e a inteligência. De acordo com essa visão, os governos não seriam outra coisa 
senão um conglomerado de organizações que possuem formas de filtrar informações, delimitar repertório 
de opções e de produzir respostas já institucionalizadas. Para lidar com a complexidade do mundo, 
37
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
essas organizações desenvolvem o que o autor chama de Procedimentos Operacionais Padrão (SOPs), 
que consistem em rotinas pré‑estabelecidas que permitem a coordenação dos seus milhares de integrantes, 
mas que, em contrapartida, impõe rigidez ao comportamento do Estado.
O leque de opções que cada organização apresenta ao chefe de Estado ou de governo depende 
do repertório existente em sua burocracia. Isso ocorre porque alguns países insistem em adotar 
medidas que já se mostraram falhas no passado, como a decisão dos Estados Unidos de adotar sanções 
econômicas contra países rivais com o fim de promover uma mudança de regime, o que não se mostrou 
eficiente contra Cuba, Iraque ou Irã.
Por fim, no modelo de política burocrática, Allison (1971) entende a política externa como o resultado 
de uma intensa competição entre indivíduos e grupos situados em diferentes posições da máquina 
estatal, cujas preferências decorrem de seus papéis institucionais. Em outras palavras, é a posição de um 
ator na burocracia que molda seus interesses e suas percepções.
 Observação
Um exemplo da forma como diferentes burocracias podem, orientadas 
por seu repertório, oferecer soluções opostas ao líder do país é o caso 
das negociações realizadas pelo Brasil em torno da proposta de criação 
da Área de Livre Comércio das Américas (Alca) durante o governo de 
Fernando Henrique Cardoso (1995‑2002). Enquanto setores da burocracia 
econômica, especialmente no Ministério da Fazenda e no então Ministério 
do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC), tendiam a 
enxergar a Alca como uma oportunidade de ampliar o acesso a mercados 
e consolidar a inserção liberalizante do país na economia internacional, o 
Ministério das Relações Exteriores chamava a atenção para os riscos de 
assimetria nas negociações com os Estados Unidos e para a possibilidade 
de aprofundar a desindustrialização do Brasil.
A posição final adotada pelo Brasil foi a de não aderir à Alca e, em lugar disso, apostar em alternativas 
regionais. Essa decisão pode ser lida como o produto de uma correlação de forças específicas entre 
essas burocracias, na qual o repertório diplomático de autonomia e integração sul‑sul prevaleceu sobre 
as visões mais liberalizantes da burocracia econômica.
Complementar ao terceiro modelo de Allison,a visão de Halperin (1974) sobre os interesses 
organizacionais parte do princípio de que os atores burocráticos disputam um jogo político por meio 
do qual buscam garantir sua sobrevivência e seu crescimento. Segundo o autor, todas as organizações 
burocráticas buscam aumentar a sua influência com o fim de alcançar os seus outros objetivos, que 
consistem em:
38
Unidade I
• Essência organizacional: as organizações lutam para proteger as funções que consideram centrais 
e tendem a negligenciar funções que consideram periféricas. As promoções no interior de cada 
organização tendem a ser reservadas para os colaboradores que melhor servem à essência dela.
• Autonomia: as organizações burocráticas buscam ampliar a sua independência operacional, de 
forma a ter o maior controle possível sobre seus recursos, seus cronogramas e suas operações. 
A autonomia é fundamental para que a organização cumpra sua essência da maneira que julgar 
mais adequado.
• Orçamento: elemento essencial porque é por meio dele que as organizações podem não 
apenas sobreviver, mas preservar a sua autonomia e perseguir a sua essência. Por essa razão, as 
burocracias tendem a competir entre si por parcelas mais amplas do orçamento nacional, uma 
vez que mais orçamento significa mais capacidade de recrutar pessoal, mais capacidade de ação 
e, logo, mais influência.
As análises de Allison (1971) e Halperin (1974) coincidem na ideia de que a política externa é o 
resultado do choque de forças travado por diversos atores burocráticos, representando o ponto de 
equilíbrio momentâneo entre dois ou mais grupos de pressão no interior do governo. Segundo 
Allison  (1971), é como se as burocracias do governo estivessem jogando xadrez, movendo peças 
ao longo do tabuleiro e, eventualmente, brigando pelo controle de alguma peça. As táticas usadas nesse 
jogo podem consistir em vazamentos seletivos de informação para a imprensa com o fim de influenciar 
a opinião pública e constranger o governo ou na construção de coalizões com outros ministérios e até 
mesmo com grupos de interesse domésticos (sindicatos, federações da indústria etc.), contrabalanceando 
o poder de um ministério muito influente.
3.2 Papel da interação entre os poderes na tomada de decisão em 
política externa
Por muito tempo, parte importante dos estudos de análise de política externa se concentraram no 
papel do Executivo, sendo personificado pela figura do chefe de Estado ou de governo de um país, assim 
como por seu ministro das Relações Exteriores e pelos diplomatas que ocupam posições‑chave. Com 
isso, pressupunha‑se que a política externa, ao tratar de temas considerados técnicos e de alta política, 
exigia algum grau de insulamento, sigilo e celeridade. Essas características seriam incompatíveis com as 
dinâmicas da política partidária ou do escrutínio judicial.
O relativo insulamento da política externa não significava que os demais Poderes (Legislativo e 
Judiciário) não tivessem relevância e que suas decisões não pudessem alterar o curso da história. Exemplo 
disso é o caso já citado da decisão do Senado norte‑americano de não ratificar o Tratado de Versalhes, 
deixando a recém‑criada Liga das Nações sem a presença de uma grande potência que  caminhava 
rapidamente para converter‑se em líder do bloco ocidental. Essa percepção de centralidade do 
Executivo parecia se refletir na realidade, uma vez que, exceto em contextos específicos, os Poderes 
Legislativo e Judiciário pareciam pouco interessados em questionar essa aparente marginalidade em que 
se encontravam no que diz respeito à tomada de decisão em política externa.
39
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
No entanto, o aprofundamento crescente das interdependências globais observado ao longo das 
últimas décadas, somado às intensas mudanças tecnológicas ocorridas em setores como transportes e 
telecomunicações, assim como o aprofundamento democrático em diversos países resultaram em um 
maior interesse em torno dos temas de política externa, erodindo esse virtual monopólio que o Poder 
Executivo havia até então possuído (Breuning, 2007).
Os Poderes Legislativo e Judiciário, anteriormente vistos como meros carimbadores das decisões 
tomadas pelo Executivo, passaram a desempenhar o papel de atores com poder de veto (Putnam, 2010). 
Cada vez mais, estas outras instituições apresentam suas próprias preferências, o que faz da política 
externa o resultado de uma negociação interinstitucional e, consequentemente, leva a uma redução 
das opções à disposição de presidentes e primeiros‑ministros.
Para que possamos compreender a dinâmica da influência do Legislativo e do Judiciário na política 
externa de um país, é preciso retomar um dos fundamentos teóricos discutidos anteriormente: a tese do 
jogo de dois níveis, de Putnam. Isso porque a análise de política externa rejeita a ideia de que a política 
internacional e a política doméstica são duas dinâmicas diferentes e não relacionadas. Parte‑se do 
princípio de que as pressões experimentadas em uma arena transbordam para a outra (Hudson, 2014). 
Dessa forma, os processos de negociação internacional ocorrem, paralelamente, em dois níveis:
• Nível 1 (internacional): os negociadores buscam um acordo que atenda, na maior medida 
possível, o conjunto de interesses nacionais daquele Estado, sem descuidar da necessidade de que 
o acordo seja vantajoso também para a contraparte.
• Nível 2 (doméstico): o acordo provisoriamente firmado com a contraparte estrangeira precisa 
ser submetido para a ratificação do Congresso Nacional. Ademais, se provocado, o Judiciário pode 
realizar um escrutínio para garantir que as cláusulas do acordo não contradigam a Constituição.
 Observação
Segundo Putnam (2010), o processo de ratificação de um acordo não é 
apenas um voto formal no parlamento, mas um processo político complexo 
que envolve a construção de coalizões e a neutralização de oposições.
Os parlamentos podem ser mais ativos em debates de política externa ou possuir incentivos para 
se engajarem em um determinado debate. Quando isso ocorre, o Executivo passa a enfrentar maiores 
limitações para aprovar a totalidade dos acordos negociados com seus pares no exterior. Paradoxalmente, 
essa limitação pode representar maior poder de barganha do Executivo no nível I, já que a sua relativa 
debilidade interna pode levar a contraparte estrangeira a oferecer concessões que em outros contextos 
não seriam possíveis (Putnam, 2010).
As competências atribuídas ao Legislativo variam a depender do sistema político e das funções definidas 
pela Constituição do país. No caso do Brasil, por exemplo, a Constituição Federal de 1988 prevê que cabe 
ao Congresso Nacional a decisão definitiva sobre tratados, acordos ou atos internacionais que impliquem 
40
Unidade I
compromissos significativos ao patrimônio nacional. Assim, documentos dessa natureza, uma vez assinados 
pelo Executivo, são enviados para tramitação primeiramente na Câmara dos Deputados e, em seguida, 
no Senado Federal. Em cada casa, o texto deve ser submetido para apreciação de comissões temáticas, 
como a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e a Comissão de Relações Exteriores e de  Defesa 
Nacional (CREDN). Ambas as casas podem convocar o ministro das Relações Exteriores para consulta e 
impor emendas ao texto. Em casos de declaração de guerra ou paz, no entanto, o Legislativo brasileiro 
atua como instância autorizadora, isto é, o presidente não pode declarar guerra ou firmar a paz sem a 
autorização do Congresso Nacional.
No caso dos Estados Unidos, por outro lado, a Constituição prevê a exigência de uma maioria 
qualificada de dois terços no Senado para a aprovação de tratados, o que torna o processo mais complexo 
e difícil. Para driblar essa rigidez, tornou‑se comum no país que os presidentes norte‑americanos utilizem 
os acordos executivos para contornar um eventual bloqueio imposto pelo Legislativo. Os acordos 
executivos são acordos internacionais firmados apenas pelo presidente e não são submetidospara a 
apreciação do Senado por se basearem em poderes constitucionais próprios do chefe do Executivo ou 
em leis já aprovadas pelo Congresso. O Legislativo norte‑americano controla áreas centrais da política 
externa, como a política comercial e a adoção de sanções econômicas (Combs; Elkind, 2024).
A ideia de diplomacia parlamentar diz respeito à interação direta entre legisladores de diferentes 
países e a participação em fóruns multilaterais, tarefas antes executadas de forma quase exclusiva 
pelo Executivo. Embora os legisladores não possam negociar acordos vinculantes em nome do país, 
atividades de perfil diplomático podem resultar na criação de vínculos de amizade entre parlamentares 
e delegações oficiais capazes de suavizar tensões que a diplomacia oficial não é capaz de solucionar de 
forma célere (Stavridis, 2023). É cada vez mais comum que parlamentares viajem para zonas de conflito 
ou dialoguem com atores não estatais com os quais o Executivo não pode manter comunicação direta 
por razões diplomáticas (Stavridis, 2023).
Figura 8 – Audiência pública do grupo parlamentar Brasil‑Argentina em Buenos Aires, em 2020
Disponível em: https://bit.ly/4sLN7dW. Acesso em: 21 maio 2026.
41
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
A análise de política externa desloca de forma decisiva a atenção do Estado unitário para um 
conjunto heterogêneo de atores, arenas e canais de atuação que participam, de maneira mais ou menos 
formal, da definição da ação externa. A presença crescente de parlamentos, burocracias especializadas 
e atores não estatais em atividades de perfil diplomático e em debates de política internacional torna a 
política externa menos monopolizada pelo Executivo e mais permeável a disputas, coalizões e formas 
alternativas de representação. Incorporar esses múltiplos vetores analíticos não significa negar o peso do 
chefe de Estado ou de governo e da chancelaria, mas reconhecer que suas decisões são continuamente 
mediadas, contestadas e, eventualmente, reconfiguradas por outros centros de poder doméstico.
4 GLOBALIZAÇÃO
A globalização pode ser entendida como um processo histórico marcado pela crescente interconexão 
e interdependência entre países, sociedades e economias ao redor do mundo. Embora não seja um 
fenômeno novo, uma vez que, em séculos anteriores, a descoberta de rotas comerciais e os contatos 
culturais entre diferentes civilizações também produziram efeitos similares, a globalização se intensificou 
a partir da segunda metade do século XX, impulsionada por avanços tecnológicos, especialmente nos 
setores de transporte e comunicação.
Nos âmbitos político e social, a globalização facilitou maior circulação de pessoas, ideias, valores e 
práticas culturais, o que produz maior nível de cooperação entre diferentes nações, mas também maior 
nível de tensão entre elas. No âmbito econômico, a globalização implicou na expansão do comércio 
internacional, no aumento dos fluxos financeiros e na disseminação das cadeias globais de produção. 
Em conjunto, essas dinâmicas foram mais intensificadas no final do século XX e consistiram um dos 
processos que mais alterou de forma decisiva as bases das relações internacionais na história recente.
Segundo Mello (1999), a globalização, longe de ser um fenômeno acabado, deve ser vista como um 
processo contínuo de mudança estrutural histórica. Trata‑se de um fenômeno abrangente, pois impacta 
esferas políticas, econômicas e culturais; mas também é limitado, já que sua influência não é uniforme 
nem plenamente realizada em todos os contextos. Para o autor, uma das marcas desse processo é a 
reconfiguração da economia internacional, com transações e estruturas organizacionais que atravessam 
as fronteiras dos Estados dando forma à globalização econômica.
Globalização econômica foi o nome dado para descrever o processo de reconfiguração experimentado 
pelo capitalismo a partir dos anos 1970. Esse processo teve como base a fragmentação da produção de 
bens e serviços em várias partes do mundo para minimizar custos. Os segmentos do processo produtivo 
que utilizam trabalho mais intenso foram deslocados para países periféricos, onde a mão de obra é 
mais abundante e o custo do trabalho é menor (Galvão; Pereira, 2017). Essa mundialização das 
atividades  empresariais, tanto industriais quanto de serviços, teve como protagonistas as empresas 
transnacionais, cujo número saltou de 3.500 em 1960 para cerca de 40.000 em 1995 (Mello, 1999) e que 
são definidas pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, 2016, 
s.p., tradução nossa) como:
42
Unidade I
[…] entidades jurídicas ou entidades sem personalidade jurídica compostas 
por uma matriz e suas filiais estrangeiras. A matriz é definida como uma 
firma que controla ativos de outras entidades em países diferentes do país 
de origem, geralmente por meio da posse de uma participação de capital. 
A filial estrangeira é uma entidade jurídica ou entidade sem personalidade 
jurídica na qual um investidor, residente em outra economia, detém uma 
participação que lhe permite manter um interesse de longo prazo na 
gestão dessa empresa.
Atualmente, estima‑se que existam, aproximadamente, 60 mil empresas transnacionais no mundo e 
cerca de 500 mil filiais em operação, respondendo por cerca de 4% dos postos de trabalho existentes em 
países desenvolvidos e por 12% em países em desenvolvimento (Kordos; Vojtovic, 2016). Muitas delas 
se tornaram tão grandes que seu faturamento anual supera o produto nacional bruto de vários países, 
como é o caso de empresas como as norte‑americanas Amazon e Apple, cujo faturamento é superior a 
US$ 1 trilhão.
O comércio internacional deixou de ser um modelo baseado na simples troca de produtos entre 
diferentes nações para converter‑se em um complexo fluxo entre diversas redes produtivas globais. 
Como lembra Mello (1999), a produção de bens e serviços é cada vez mais o resultado de processos 
integrados realizados em diversos países nas mais diferentes regiões do mundo e que seguem decisões 
estratégicas tomadas por agentes privados. Nesse novo cenário, em muitos casos o papel do Estado foi 
reduzido ao de adotar políticas que buscam torná‑lo mais atrativo para o capital internacional com o 
fim de melhor posicioná‑lo nas cadeias produtivas, mas sem a capacidade de efetivamente controlar 
suas estruturas (Mello, 1999).
Poucos setores econômicos foram tão influenciados pela globalização quanto o financeiro. 
De acordo com Mello (1999), os mercados financeiros globais reconfiguraram a ordem econômica e 
política mundial e, com o suporte de avanços tecnológicos, surgiram moedas, bancos e sistemas de 
crédito globais. Entre o final dos anos 1980 e o início dos anos 1990, as transações cambiais diárias 
saltaram de US$ 600 bilhões para US$ 1 trilhão e o volume das finanças tornou‑se 40 vezes maior 
que o do comércio de mercadorias. Recentemente, os mercados financeiros globais foram novamente 
transformados a partir da criação da primeira criptomoeda, o Bitcoin.
Lançado em 2009, o Bitcoin é um híbrido de moeda mercadoria e moeda fiduciária que permite a 
realização de pagamentos diretos sem a necessidade de se utilizar uma instituição financeira formal ou 
a sua utilização como uma reserva de valor (Senna; Souza, 2023).
Ao longo das últimas décadas, os mercados financeiros conquistaram maior autonomia frente aos 
Estados e o capital passou a movimentar‑se livremente entre países em busca de retornos elevados. No 
entanto, ao mesmo tempo em que esse fenômeno garante mais agilidade e possibilidades de lucro para 
os atores privados, ele também impacta na capacidade dos governos de administrar suas economias, 
enfraquecendo o controle dos bancos centrais sobre o valor de suas moedas e comprometendo a eficácia 
das políticas monetárias e fiscais (Mello, 1999). A presença crescente de capitais especulativos (recursos 
43
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
financeiros aplicados com o objetivo principal de obter ganhos rápidospor meio da oscilação de preços de 
ativos) dificulta ainda mais o controle das taxas de câmbio e intensifica a volatilidade cambial.
Esses capitais especulativos, diferentemente dos investimentos produtivos de longo prazo, são 
altamente móveis e sensíveis a variações nos indicadores econômicos, nas expectativas de mercado 
e até mesmo em fatores geopolíticos. Quando grandes volumes de capital entram ou saem rapidamente 
de um país, provocam fortes flutuações nas taxas de câmbio, dificultando a previsibilidade e a estabilidade 
econômica. Essa volatilidade pode gerar sérias consequências para a economia real dos países 
envolvidos, uma vez que afeta a competitividade das exportações, encarece o custo de importações e 
pode desestabilizar balanças de pagamento (Galvão; Pereira, 2017). Essa dinâmica pressiona os bancos 
centrais a adotarem políticas emergenciais, como a elevação abrupta de taxas de juros ou a intervenção 
direta no mercado de câmbio, medidas que nem sempre são sustentáveis a longo prazo. O avanço 
dos capitais especulativos amplifica a vulnerabilidade das economias nacionais diante das dinâmicas 
globais, reforçando a percepção de que os Estados dispõem de margens cada vez mais estreitas para 
conduzir políticas econômicas autônomas e eficazes.
Outra mudança importante promovida pela globalização econômica foi a substituição do fordismo 
como modelo de acumulação e de produção por modelos pós‑fordistas. Como lembra Mello (1999), 
o modelo fordista de produção surgiu nos Estados Unidos na década de 1930 e se espalhou pelo mundo 
industrializado após o final da Segunda Guerra Mundial.
 Observação
O fordismo tem como base a produção em massa de bens de consumo 
padronizados, a partir de uma divisão do trabalho bastante rigorosa 
e de uma relação estável entre o capital e o trabalho. Os trabalhadores, 
protegidos por vínculos de trabalho estáveis e remuneração relativamente 
alta, convertiam‑se nos consumidores dos produtos que eles mesmos 
haviam ajudado a fabricar.
As transformações econômicas associadas à globalização ocorridas a partir dos anos 1970 minaram 
as bases do fordismo e ele foi substituído por modelos mais flexíveis, conhecidos como pós‑fordistas. 
Ademais da flexibilidade produtiva, os modelos pós‑fordistas têm como base a diversificação dos 
produtos, a descentralização das unidades produtivas e o frequente deslocamento das fábricas para 
países em que a mão de obra é mais barata e os direitos trabalhistas são mais brandos ou quase 
inexistentes (Galvão; Pereira, 2017).
Eram grandes as expectativas de que o maior grau de interdependência entre as nações produzido 
pela dinâmica de fragmentação produtiva resultaria em significativos benefícios para todos os países 
envolvidos. Isso ocorreu em especial para os chamados Newly Industrialized Countries, países  em 
desenvolvimento que haviam experimentado importante crescimento de seu setor industrial 
nas décadas recentes (Galvão; Pereira, 2017). No entanto, no plano internacional, o que se observou 
foi um alargamento da distância que separava os países centrais dos periféricos, uma vez que os países 
44
Unidade I
desenvolvidos se beneficiaram desproporcionalmente da globalização e consolidaram a sua posição de 
líderes da economia global. Os países periféricos, embora estivessem cada vez mais integrados às cadeias 
globais de valor, o faziam a partir de uma posição de subordinação e dependência.
A globalização e seu processo de reestruturação econômica também produziram importantes 
impactos no interior dos países, aumentando a distância entre os ricos e os pobres. Por outro lado, os 
setores produtivos que haviam logrado se associar à economia global de forma competitiva, como o 
agronegócio e a indústria da mineração, acumularam níveis inéditos de riqueza e poder. Por outro, em 
um cenário marcado por competição elevada à escala global e, consequentemente, pela necessidade 
de se maximizar as vantagens comparativas, um número crescente de países passou a experimentar 
fenômenos como a flexibilização das relações de trabalho, precarização do emprego, aumento do 
desemprego e, mais recentemente, o surgimento da economia de plataforma. Nesse modelo, empresas 
nacionais e estrangeiras criam plataformas digitais que conectam trabalhadores informais e precarizados 
aos clientes de serviços como os de mobilidade e entregas, apropriando‑se de parte do valor transacionado 
nesses mercados (Neto; Chiarini; Ribeiro, 2024).
Figura 9 – Trabalhador de serviço de entrega
Disponível em: https://bit.ly/4bKRT4b. Acesso em: 21 maio 2026.
A globalização, como afirma Santos (2001), é um processo contraditório que pode ser compreendido 
a partir de três dimensões principais:
• Globalização como fábula: o discurso dominante apresentava a globalização como um fenômeno 
positivo e benéfico para todos, o que se devia ao seu suposto potencial de levar progresso, 
desenvolvimento e modernização para todos os países. No entanto, esse discurso era ilusório e 
serviria apenas para legitimar os interesses dos verdadeiros beneficiados com a globalização: o 
capital financeiro e as grandes corporações.
45
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
• Globalização como perversidade: a globalização traria consigo uma série de efeitos negativos 
e excludentes, como o aprofundamento das desigualdades econômicas e sociais, o aumento 
da concentração de poder e maior limitação das soberanias nacionais e das populações locais. 
Como resultado, teríamos mais precarização do trabalho, marginalização e vulnerabilidade social.
• Globalização como possibilidade: apesar de seus efeitos negativos, a globalização também 
poderia resultar no surgimento de formas de solidariedade e resistência. A intensificação das redes 
de comunicação, por exemplo, poderia ser utilizada para o fortalecimento de lutas emancipatórias 
e a construção de um projeto de globalização alternativo, mais justo, humano e democrático.
 Saiba mais
O filme a seguir apresenta uma reflexão crítica sobre a globalização a 
partir das ideias do geógrafo brasileiro Milton Santos.
ENCONTRO com Milton Santos: o mundo global visto do lado de cá. Direção: 
Silvio Tender. Brasil: Caliban Produções Cinematográficas, 2006. 89 min.
É evidente que as transformações globais que reconfiguraram a ordem política e econômica 
internacional na segunda metade do século XX tiveram repercussões marcantes sobre as condições 
de vida das mais diferentes sociedades, o papel do Estado e a dinâmica das relações internacionais. 
Há mudança nos padrões de regulação e intervenção estatal, impulsionada pelas novas condições da 
ordem global. Isso porque o fortalecimento das relações econômicas transnacionais restringe o espaço 
de manobra do Estado, já que riqueza e poder são cada vez mais produzidos por transações privadas que 
ocorrem além das fronteiras nacionais (Mello, 1999).
A imagem do Estado como ator principal no sistema internacional é enfraquecida e a tradicional 
concepção realista das relações internacionais, centrada na segurança dos Estados, passa a dar lugar 
a interpretações que reconhecem a ascensão de novas agendas e atores. A globalização impôs aos 
Estados a necessidade de adaptar suas economias às exigências da competitividade global, promovendo 
desregulamentação, privatização e redução da intervenção pública, o que transformou seu papel de 
mediadores em meros agentes de adequação às dinâmicas globais (Mello, 1999).
46
Unidade I
 Resumo
Esta unidade apresentou um panorama introdutório das relações 
internacionais como campo de conhecimento, partindo‑se do processo 
de constituição como disciplina autônoma e destacando os marcos 
institucionais e intelectuais que permitem falar em um campo relativamente 
delimitado, com objetos próprios, fronteiras e debates específicos.
Também foram apresentados os principais conceitos e categorias 
analíticas da disciplina, tais como sistema internacional, anarquia, poder, 
segurança, interdependência e cooperação. Por meio dessas categorias,estrutura‑se a linguagem da disciplina e se torna possível a construção 
de explicações sistemáticas sobre a política internacional.
Ademais, as principais correntes teóricas foram sistematizadas, com 
ênfase nos debates entre realismo e liberalismo, refletindo tanto sobre 
seus pressupostos quanto suas implicações normativas. Em seguida, 
também refletimos sobre o conceito de cooperação e discutimos as bases 
da subdisciplina de análise de política externa. Por fim, foi apresentado o 
debate sobre a globalização.
47
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
 Exercícios
Questão 1. A respeito dos fundamentos das relações internacionais para a compreensão da 
geopolítica, avalie as asserções e a relação proposta entre elas.
I – As relações internacionais constituem um campo de conhecimento autônomo, com objeto, 
categorias analíticas e debates teóricos próprios, voltados à compreensão das interações entre Estados 
e outros atores no sistema internacional.
porque
II – As relações internacionais recorrem predominantemente à análise histórica de eventos 
diplomáticos e militares e atribuem papel secundário às abordagens teóricas e explicativas na 
interpretação do sistema internacional.
É correto afirmar que:
A) As duas asserções são verdadeiras, e a segunda justifica a primeira.
B) As duas asserções são verdadeiras, e a segunda não justifica a primeira.
C) A primeira asserção é verdadeira, e a segunda é falsa.
D) A primeira asserção é falsa, e a segunda é verdadeira.
E) As duas asserções são falsas.
Resposta correta: alternativa C.
Análise das asserções
I – Asserção verdadeira.
Justificativa: as relações internacionais caracterizam‑se como campo autônomo do conhecimento por 
terem um objeto próprio de investigação, categorias de análise específicas e um conjunto diversificado 
de debates teóricos que buscam explicar o funcionamento do sistema internacional e o comportamento de 
seus atores.
II – Asserção falsa.
Justificativa: a análise histórica de eventos diplomáticos e militares constitui uma das abordagens 
utilizadas pelas relações internacionais, mas não é predominante nem substitui as abordagens teóricas 
e explicativas, que estruturam a interpretação do sistema internacional.
48
Unidade I
Questão 2. Em relação ao tema política externa e relações internacionais, avalie as afirmativas.
I – A política externa não é formulada exclusivamente pelo chefe do Poder Executivo, pois 
a burocracia estatal, especialmente no que se refere a ministérios, corpo diplomático e agências 
especializadas, exerce influência relevante na definição de prioridades, na execução e na continuidade 
das diretrizes externas do Estado.
II – A burocracia estatal atua na política externa com base em conhecimentos técnicos, experiências 
institucionais e rotinas administrativas, o que lhe permite influenciar a formulação e a implementação 
das decisões, ainda que essas escolhas estejam inseridas em um contexto político mais amplo.
III – A tomada de decisão em política externa resulta da interação entre os Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário; sendo que o Executivo conduz as negociações, o Legislativo participa por 
meio da aprovação e da fiscalização de atos internacionais e o Judiciário atua na interpretação e no 
controle da constitucionalidade dessas decisões.
É correto o que se afirma em:
A) I, apenas.
B) II, apenas.
C) I e II, apenas.
D) II e III, apenas.
E) I, II e III.
Resposta correta: alternativa E.
Análise das afirmativas
I – Afirmativa correta.
Justificativa: a política externa é influenciada de forma significativa pela burocracia estatal, em 
especial pelo corpo diplomático e por órgãos técnicos, que contribuem para a definição de agendas, a 
execução das ações externas e a preservação da continuidade institucional, inclusive em contextos de 
mudança de governo.
II – Afirmativa correta.
Justificativa: a burocracia estatal não se limita a uma atuação meramente operacional. Seu 
conhecimento técnico, sua experiência acumulada e sua posição institucional permitem que ela 
influencie a formulação e a implementação da política externa, embora as decisões finais estejam 
inseridas no campo político e sob liderança do Executivo.
49
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
III – Afirmativa correta.
Justificativa: a política externa envolve a interação entre os Poderes. O Executivo lidera a condução 
diplomática. O Legislativo exerce funções de aprovação, fiscalização e controle político. O Judiciário pode 
intervir ao analisar a conformidade constitucional de tratados e atos internacionais, para assegurar a 
legalidade das decisões.
	Página em branco110
7.3 Dinâmicas e tipologias de integração ........................................................................................113
8 PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAL EM PERSPECTIVA COMPARADA ...........................116
8.1 Integração europeia ..........................................................................................................................116
8.1.1 Comunidade Europeia do Carvão e do Aço .............................................................................. 120
8.1.2 Comunidade Econômica Europeia e Comunidade Europeia de Energia Atômica ..... 122
8.1.3 União Europeia ..................................................................................................................................... 125
8.2 Integração latino‑americana .........................................................................................................130
8.2.1 Associação Latino‑Americana de Livre Comércio ................................................................... 130
8.2.2 Pacto Andino/Comunidade Andina de Nações ........................................................................ 132
8.2.3 Mercado Comum do Sul ................................................................................................................... 134
8.2.4 Mecanismos de integração política da América Latina: Unasul, Grupo de Lima, 
Prosul e Celac ................................................................................................................................................... 144
7
APRESENTAÇÃO
As profundas transformações da ordem internacional nas últimas décadas recolocaram a geopolítica 
e a integração regional no centro dos debates políticos e acadêmicos. Disputas por recursos estratégicos, 
reconfigurações de poder entre grandes potências, novas guerras interestatais e a aparente paralisia 
dos mecanismos multilaterais revelam que compreender o espaço, o poder e a cooperação se tornou 
condição básica para que sejamos capazes de interpretar o mundo contemporâneo.
Após o breve momento de euforia no pós‑Guerra Fria, marcado pela crença em uma dinâmica 
relativamente pacífica das relações internacionais, regulada por instituições multilaterais e caracterizada 
pela prosperidade produzida por meio da globalização econômica, volta‑se a falar em um possível 
retorno à geopolítica. Isso porque, ao longo das últimas décadas, assistimos à eclosão de uma nova crise 
econômica internacional de amplas proporções e efeitos persistentes, a chamada Crise do Subprime, 
iniciada nos Estados Unidos em 2008; ao retorno do protecionismo econômico e à volta dos conflitos 
interestatais de alta intensidade envolvendo disputas territoriais, como a invasão da Rússia à Ucrânia a 
partir de 2022.
As tensões recentes, sejam na Europa, no Oriente Médio ou nas Américas, evidenciam que o uso 
da força continua a ser um instrumento central de ação das grandes potências, ao mesmo tempo 
em que se aprofundam rivalidades em torno de recursos estratégicos, como fontes de energia, rotas 
comerciais, tecnologias críticas e cadeias globais de valor. Paralelamente a isso, observa‑se uma crise 
de confiança nas instituições multilaterais e nos mecanismos de integração regional, que passaram a 
sofrer duros questionamentos de governos e sociedades. Como resultado, em vez de avançarem em 
direção a uma maior coesão, essas instituições têm sido atravessadas por processos marcados por 
avanços, recuos e rupturas.
Nesse ambiente de intensa transformação em que vivemos, torna‑se ainda mais importante 
compreender como se articulam as relações internacionais, a geopolítica e a integração regional. Afinal, 
as decisões de política externa dos Estados não podem ser analisadas apenas como escolhas técnicas 
e isoladas de governos. Ao contrário, elas respondem a constrangimentos estruturais do sistema 
internacional, a disputas que ocorrem no interior de cada sociedade e a oportunidades abertas por 
arranjos de cooperação regionais. Da mesma forma, os processos de integração não são meros esforços 
técnicos voltados à redução de tarifas comerciais. Em vez disso, esses processos constituem, cada vez 
mais, arenas em que se negociam modelos de desenvolvimento e padrões de inserção internacional.
8
INTRODUÇÃO
Este livro‑texto parte do princípio de que entender o mundo contemporâneo exige combinar 
diferentes escalas de análise. Na unidade I são trabalhadas questões fundamentais das relações 
internacionais para a compreensão do debate. Nesse sentido, após uma breve apresentação da área em 
si, são abordadas as categorias de análise e introduzidos os principais debates teóricos, encaminhando o 
texto para uma discussão mais aprofundada sobre as possibilidades de cooperação e, consequentemente, 
de conflito no sistema internacional a partir das lentes teóricas do liberalismo, do idealismo, do 
realismo e do neorrealismo. Dessa forma, são oferecidas bases teóricas para a discussão sobre a política 
internacional contemporânea. Na sequência, é explorado o tema da política externa, caracterizando 
as ferramentas dos Estados para alcançar seus objetivos no cenário internacional. Por fim, há o exame 
das novas assimetrias de poder decorrentes da globalização econômica. Assim, são apresentados 
conceitos,  teorias  e perspectivas fundamentais para a compreensão de fenômenos internacionais 
contemporâneos, incluindo temas de geopolítica e integração regional.
A unidade II foca na geopolítica. São apresentados conceitos fundamentais como Estado, fronteiras 
e limites; além de ser caracterizado o campo da geopolítica, abordando sua relação com o poder estatal. 
Além disso, é explorado o desenvolvimento do pensamento da área a partir de autores representativos. 
Em  um segundo momento, são debatidos temas contemporâneos da geopolítica, atualizando as 
discussões e indicando como diferentes questões estão interligadas. São abordados três temas desse 
modo: meio ambiente, saúde global e a iniciativa cinturão e rota (também conhecida como nova 
rota da seda).
Na unidade III, a integração regional é o tópico abordado. Em um primeiro momento, são discutidos 
os fundamentos e as perspectivas teóricas sobre o tema, a partir do debate sobre a regionalização e a 
tipologia da integração regional, além de serem apresentadas as teorias funcionalista, transnacionalista, 
neofuncionalista e o intergovernamentalismo. Na sequência, são exploradas as experiências históricas 
da Europa e da América Latina em relação aos processos de integração regional.
Nesse sentido, este livro‑texto objetiva oferecer aos discentes uma base conceitual sólida sobre 
como se articulam, em diferentes escalas, o interesse nacional dos Estados, suas respectivas políticas 
externas, as lógicas geopolíticas e os projetos de integração regional em um mundo que se encontra em 
rápida e intensa transformação. Ao longo dos tópicos, o livro apresenta os fundamentos das relações 
internacionais necessários à compreensão da geopolítica, discute o conceito de cooperação e suas 
diferentes interpretações teóricas, analisa os determinantes internos e externos da política externa e 
examina as novas dinâmicas de assimetria de poder no sistema internacional.
Ao final da disciplina, espera‑se que o discente possa:
• compreender os fundamentos das relações internacionais;
• conhecer a evolução dos debates teóricos no campo das relações internacionais e da geopolítica;
9
• pensar os eventos e os processos internacionais históricos ou contemporâneos a partir das 
categorias de análise das relações internacionais e da geopolítica;
• entender o conceito de interesse nacional e o processo de tomada de decisão em temas de política 
externa;
• compreender as transformações impostas pela globalização sobre os Estados nacionais, a economia 
internacional e as dinâmicas do poder;
• conhecer o desenvolvimento do pensamento da geopolítica e as contribuições de seus principais 
autores;
• analisar questões geopolíticas contemporâneas;
• pensar de forma comparadaos processos de integração regional, compreendendo os fatores que 
contribuem para o avanço do regionalismo e os seus desafios contemporâneos.
Espera‑se, ainda, que, ao final da leitura, o discente seja capaz de relacionar debates teóricos a 
problemas concretos relativos à guerra e à paz, aos mecanismos de cooperação regional e aos novos 
temas que integram a agenda contemporânea das relações internacionais.
11
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
Unidade I
1 FUNDAMENTOS DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS PARA A 
COMPREENSÃO DA GEOPOLÍTICA
O termo relações internacionais descreve, dentre outras coisas, as diferentes formas de interação que 
os Estados nacionais podem experimentar, assim como as dinâmicas vividas por seus cidadãos quando 
estes cruzam as suas fronteiras. Essas interações podem ser coletivas, assumindo caráteres  político, 
militar, econômico ou cultural; ou individuais, abrangendo qualquer contato entre pessoas de nações 
distintas (Ortiz, 2011). Por outro lado, como disciplina acadêmica, as relações internacionais representam 
um campo do conhecimento com o objeto de estudo as interações que, ao cruzarem as fronteiras 
nacionais, são significativas o suficiente para afetar as relações de poder e a posição de um Estado 
frente a outro (Nogueira; Messari, 2005).
Impulsionadas por mudanças globais ocorridas especialmente a partir dos anos 1990, com o fim 
da Guerra Fria e a ascensão da globalização, as relações internacionais passaram por um processo de 
ampliação de seu escopo de modo a incluir temas novos e multifacetados, característicos de uma dinâmica 
internacional cada vez mais interconectada e sujeita a rápidas transformações. Assim, atualmente, essa 
área inclui não apenas os tradicionais temas relacionados à guerra e à paz, mas também novas agendas 
ligadas à integração regional, aos regimes de cooperação em áreas tão distintas quanto comércio e 
segurança, e até mesmo à busca pela criação de normas globais para o enfrentamento de desafios nas 
áreas climática, ambiental e de direitos humanos (Lessa, 2005).
Essas mudanças no campo prático das relações internacionais exigem uma profunda renovação 
também no campo teórico. Isso porque, tradicionalmente, esse campo do saber se orientou por dois 
paradigmas opostos: por um lado, o realismo concebe a política internacional como um ambiente 
anárquico, centrado em atores racionais (Estados) que disputam poder e segurança; por outro, o idealismo/
liberalismo aposta na possibilidade de cooperação, na relevância das instituições internacionais e na 
força do direito e das normas para conter a guerra e promover a paz.
O final da Guerra Fria, no entanto, veio acompanhado de um relativo esgotamento da capacidade 
explicativa desses dois paradigmas tradicionais, abrindo espaço para o surgimento de abordagens 
que buscam dar conta da nova complexidade das dinâmicas entre os atores internacionais. Juntas, essas 
perspectivas ampliam o olhar da disciplina e nos ajudam a compreender melhor o mundo contemporâneo.
Esta unidade, portanto, se propõe a discutir o desenvolvimento recente da disciplina de relações 
internacionais, com foco na evolução dos debates teóricos e das interpretações a respeito da natureza 
e do processo decisório que produzem a política externa. Da mesma forma, serão abordadas a dinâmica 
da globalização e suas implicações, uma vez que seus efeitos são relevantes para a compreensão de 
temáticas geopolíticas e de integração regional contemporâneas.
12
Unidade I
1.1 As relações internacionais como disciplina autônoma
As relações entre comunidades políticas distintas são tão antigas quanto a própria organização 
social humana, remontando a períodos tão distantes quanto os primeiros tratados entre cidades‑estados 
sumérias ou as complexas diplomacias do período de Amarna, no Egito Antigo, por volta de 1300 a.C. 
Da mesma forma, o pensamento sobre as relações internacionais existe há séculos e aparece na obra 
de autores tão diversos quanto Tucídides, Maquiavel ou Kant. No entanto, as relações internacionais, 
como disciplina científica autônoma e institucionalizada, são um produto moderno, criado em meio 
às principais crises do século XX, a partir da necessidade premente de compreender a guerra e a paz.
A consolidação formal e a identidade inicial da disciplina de relações internacionais ocorreram em 
1919 como uma resposta ao trauma da Primeira Guerra Mundial e com o objetivo fundamental de 
evitar a eclosão de um novo conflito de proporções semelhantes. A criação da Cátedra Woodrow Wilson 
de Política Internacional na Universidade de Aberystwyth, no País de Gales, serviu como uma 
espécie de mito fundacional da disciplina, uma vez que ela deu início ao processo de institucionalização 
da área. Nos anos seguintes, seriam criados o Royal Institute of International Affairs, no Reino Unido, em 
1920, e o Council on Foreign Relations, nos Estados Unidos, em 1921, em um movimento sintomático 
de um contexto em que se buscava encerrar o monopólio que diplomatas e militares possuíam até 
então sobre as relações internacionais (Acharya; Buzan, 2019).
As relações internacionais consistem em um vasto e complexo campo de estudo e prática que 
abrange a totalidade das interações sociais que cruzam as fronteiras estatais. Assim, diferentemente da 
ciência  política,  que tradicionalmente se concentra no estudo do funcionamento do governo e das 
instituições políticas dentro de uma sociedade específica, as relações internacionais se dedicam 
a compreender os atores e os processos que ocorrem no âmbito internacional, isto é, em um espaço 
caracterizado, em sua essência, pela inexistência de uma autoridade central capaz de criar leis, resolver 
disputas ou impor a lei  e a ordem (Mingst; McKibben, 2022). Esse ambiente se caracteriza, portanto, 
pela  anarquia, pensada  aqui não como sinônimo de caos e desordem, mas como uma estrutura 
marcada pela ausência de uma autoridade hierárquica e coerciva.
Figura 1 – Rota comercial entre os povos da Mesopotâmia e do Indo entre os anos 3000 a.C. e 2000 a.C.
Disponível em: https://bit.ly/4uJWaxw. Acesso em 16 mar. 2026.
13
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
Tradicionalmente, entendia‑se que o objeto de estudo das relações internacionais consistia 
basicamente no comportamento dos Estados em um ambiente anárquico. Como lembram Nogueira e 
Messari (2005), essa visão está solidamente arraigada na cultura da área, o que se evidencia no próprio 
nome da disciplina, que remete ao relacionamento entre nações como seu fundamento principal. 
Assim, partindo do princípio de que o Estado nacional consiste em uma esfera política autônoma 
e que o mundo social é estruturado em dois planos distintos (o doméstico, foco da ciência política; e 
o externo, foco das relações internacionais), o objetivo principal dos estudiosos de relações internacionais 
seria compreender a forma como os Estados procuram assegurar e promover seus interesses em um 
ambiente carente de uma autoridade governamental superior, no qual a guerra é sempre uma ameaça 
latente (Nogueira; Messari, 2005).
No entanto, com as transformações ocorridas na realidade social ao longo das últimas décadas, o 
objeto de estudo das relações internacionais se expandiu significativamente e passou a incorporar 
uma pluralidade de novos atores e agendas. Assim, a disciplina de Relações Internacionais se dedica a 
compreender também a atuação de agentes não estatais, como organizações não governamentais (ONGs), 
empresas multinacionais, grupos terroristas transnacionais etc., que possuem significativa capacidade 
de influenciar os interesses e o comportamento dos Estados (Baylis; Smith; Owens, 2023). Da mesma 
forma, a agenda internacional se tornou mais ampla, complexa e menos hierarquizada, com o seu foco 
se estendendo para além dos temas político‑militares tradicionais e passando a incluir também uma 
série de novas questões, como:
• Questões econômicas: comércio, regulação financeira internacional, fluxos de capital, integraçãoregional, blocos econômicos e desenvolvimento.
• Questões sociais: direitos humanos, retrocessos democráticos, desigualdade, pobreza, migração, 
trabalho e saúde global.
• Questões tecnológicas: inteligência artificial (IA), espionagem digital, campanhas de desinformação, 
plataformas digitais globais e opinião pública transnacional.
• Questões ambientais: mudanças climáticas, biodiversidade, governança de bens comuns globais, 
desenvolvimento sustentável, conflitos socioambientais e transição energética.
• Questões culturais: diplomacia cultural, comunicação global, cultura de massa, conflitos e 
diálogos inter‑religiosos, multiculturalismo, xenofobia, colonialismo etc.
Precisamente por abranger temas tão diversos entre si e pela extrema complexidade de seu objeto 
de estudo, a disciplina de Relações Internacionais apresenta um caráter multidisciplinar. Isso significa 
que os estudiosos da área precisam estabelecer um diálogo constante com outras áreas das ciências 
sociais e humanas, tais como direito internacional, ciência política, sociologia, antropologia, história, 
geografia e economia. Assim, em vez de se apoiar em um único corpo teórico, as relações internacionais 
instrumentalizam conceitos, métodos e debates produzidos em outras disciplinas como forma de 
articular as diferentes dimensões que um mesmo problema pode apresentar.
14
Unidade I
 Saiba mais
Para compreender melhor os esforços dos estudiosos de relações 
internacionais para construir um campo de conhecimento coeso e autônomo, 
leia a obra a seguir:
SCHMIDT, B. C. The political discourse of anarchy: a disciplinary history of 
international relations. Nova York: SUNY Press, 1998.
Em síntese, a natureza multidisciplinar das relações internacionais reflete a própria heterogeneidade 
do mundo que elas buscam compreender. No entanto, para que essa diversidade temática e teórica 
não se transforme em algo excessivamente disperso, é necessário algum grau de ordenação conceitual. 
É por isso que a disciplina desenvolveu um conjunto de categorias de análise que operam como pontos 
de partida comuns para diferentes perspectivas teóricas. Essas categorias ajudam a definir quem 
são os principais atores, quais estruturas moldam seu comportamento e em que níveis de análise os 
fenômenos internacionais podem ser examinados.
1.2 As categorias de análise das relações internacionais
As categorias de análise constituem um dos principais instrumentos conceituais das relações 
internacionais, uma vez que permitem ordenar a complexidade do sistema internacional e estabelecer 
recortes analíticos comuns às diferentes abordagens teóricas que compõem a disciplina. Entre essas 
categorias, uma das mais importantes é a ideia de níveis de análise, originalmente desenvolvida por Waltz 
(2001) a fim de compreender as causas que originam as guerras. Segundo o autor, o comportamento dos 
Estados no ambiente internacional pode ser compreendido a partir de três imagens ou níveis de análise: 
individual, doméstico (ou estatal) e sistêmico (ou estrutural).
No nível individual, o foco da análise repousa sobre a natureza humana e as pessoas que tomam 
decisões em nome dos Estados, tais como os chefes de Estado e de governo, ministros, diplomatas, 
burocratas em funções estratégicas, líderes de organizações internacionais, dirigentes de grandes 
corporações, entre outros (Waltz, 2001). Nesse caso, a ênfase recai sobre crenças, percepções, traços de 
personalidade, estilos de liderança e processos cognitivos que podem influenciar as escolhas em matéria 
de política externa, como a decisão de firmar ou não um acordo comercial internacional ou de iniciar 
uma guerra contra um país percebido como ameaça (Arraes; Gehre, 2013).
Diferentemente das interpretações que entendem o Estado como ator unitário e racional, no qual os 
líderes tomam decisões de forma objetiva, ordenam as suas preferências de maneira lógica e escolhem 
a opção que mais maximiza os seus ganhos, estudos que partem do nível individual da análise se 
valem do conceito de racionalidade limitada. Isso significa que a mente humana, ao ser confrontada 
com cenários complexos ou marcados por uma forte ambiguidade, tende a recorrer a atalhos cognitivos 
que a desviam da racionalidade perfeita (Tabak; Amaral, 2018). Assim, os líderes, como os demais seres 
humanos, tendem a filtrar as informações, aceitando com mais facilidade aquelas que confirmam as 
15
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
suas crenças pré‑existentes e descartando aquelas que as contradizem. Exemplo disso que a psicologia 
cognitiva chama de viés de confirmação é o episódio citado por Wilkinson (2007), segundo o qual 
a então primeira‑ministra de Israel, Golda Meir, teria ignorado sinais claros de mobilização do Egito 
momentos antes da Guerra do Yom Kippur (1973) por acreditar que o governo egípcio não atacaria sem 
dispor de superioridade aérea.
Existe uma tendência comum no ser humano de atribuir o comportamento de outros indivíduos à sua 
natureza ou ao seu caráter, enquanto o próprio comportamento é visto como conjuntural ou situacional 
(Tabak; Amaral, 2018). No campo da segurança internacional, por exemplo, esse fenômeno, conhecido 
como viés de atribuição fundamental, poderia se manifestar da seguinte forma: quando o líder de 
um país observa seu adversário aumentando o orçamento militar, tende a interpretar esse fato como 
evidência de uma postura agressiva e até mesmo expansionista. No entanto, quando esse mesmo líder 
decide aumentar o orçamento militar do seu próprio país, ele entende sua decisão como puramente 
defensiva, motivada estritamente por ameaças externas. É justamente essa diferença de percepções 
que impulsiona o dilema de segurança, contribuindo para o aumento da desconfiança mútua entre os 
atores em questão.
 Observação
O dilema de segurança é um conceito das relações internacionais 
que demonstra como os Estados, ao tentar aumentar a sua segurança, 
podem acabar produzindo mais insegurança. Isso porque, quando um 
Estado decide aumentar o seu gasto militar e fazer novas alianças, mesmo 
que puramente defensivas, desencadeia um movimento que pode ser 
interpretado como sinal de agressividade pelos demais países, levando‑os 
a também se armar. Assim, temos uma espiral de desconfiança que tende a 
produzir uma corrida armamentista, fazendo com que todos se sintam 
ainda mais inseguros.
Uma análise que parte do nível individual para obter uma explicação para um determinado 
evento internacional procura compreender a visão de mundo dos líderes envolvidos, ou seja, a 
leitura que fazem a respeito da história, suas percepções de ameaça ou a sua predisposição a correr 
riscos. Um exemplo disso seria a construção de um estudo do processo de negociação em torno do 
relançamento do Mercado Comum do Sul (Mercosul) a partir da análise do perfil das principais lideranças 
envolvidas. Considerando que essas lideranças consistiam, à época, no então presidente da Argentina 
Néstor Kirchner e no seu par brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva, certamente seria possível identificar 
que aspectos como a afinidade ideológica e os laços de amizade entre eles desempenhariam um papel 
importante para o sucesso das negociações.
16
Unidade I
Figura 2 – Os mandatários Néstor Kirchner e Luiz Inácio Lula da Silva em reunião bilateral em 2004
Disponível em: https://bit.ly/4bJqVdi. Acesso em: 16 mar. 2026.
Assim como ocorre com o nível individual, o nível doméstico também desafia a visão tradicional que 
enxerga o Estado como ator unitário e homogêneo. Parte‑se da premissa de que os países são sociedades 
complexas, atravessadas por instituições, interesses conflitantes e coalizões internas que influenciam 
diretamente as decisões tomadas no nível internacional (Waltz, 2001). Nesse caso, o comportamento 
internacional de um país é analisado tomando como base fatores como o regime político, o sistema de 
governo, o papel desempenhado por instituições como o parlamento ou o Judiciário, o peso relativo 
das burocraciascivis e militares e o poder apresentado por grupos de interesse, partidos políticos e a 
opinião pública.
A Teoria da Paz Democrática é um exemplo de enfoque doméstico aplicado às relações internacionais. 
De maneira geral, essa tese, que foi consolidada por autores como Doyle (1983) e Russet (1993), argumenta 
que democracias consolidadas tendem a não entrar em guerra entre si e que, quando eventualmente uma 
democracia se vê envolta em um conflito, este certamente se daria contra um país que adota um regime 
não democrático. Isso ocorre porque as democracias contam com instituições, como os parlamentos 
e a imprensa livre, que impõem aos governos elevados custos políticos, tornando mais difícil a decisão 
de  iniciar uma guerra ofensiva. Ao mesmo tempo, acredita‑se que no caso das democracias tanto a 
opinião pública quanto os líderes políticos tendem a internalizar os valores democráticos, o que os leva 
a dar preferência por soluções pacíficas para as controvérsias. Seria, portanto, a natureza do regime 
político adotado por um Estado que explica os seus padrões de conflito e cooperação.
Outra tese importante que opera no nível doméstico é a política burocrática e os modelos de 
análise de decisões de política externa desenvolvidos por Allison (1971). Para ele, as decisões resultam 
do processo de disputa e de barganha entre diferentes atores da burocracia interna, tais como chefes 
de departamento, conselheiros e militares. Esses atores competem por orçamento, influência e interesses 
corporativos de suas próprias organizações. Assim, uma decisão aparentemente irracional tomada por 
um Estado pode ser o resultado de uma disputa travada entre diferentes forças internas.
17
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
Da mesma forma, o chamado jogo de dois níveis aprofunda a tese de que existe uma conexão 
entre fatores internos e externos ao afirmar que os líderes atuam simultaneamente em duas arenas: 
a internacional, na qual negociam e firmam acordos com os representantes de outros Estados; e a 
doméstica, na qual negociam com atores internos para obter ratificação e apoio político para esses 
acordos. Segundo essa tese, desenvolvida por Putnam (2010), a capacidade de um líder de se 
comprometer no nível internacional depende dos limites impostos por parlamento, partidos políticos, 
grupos de interesse e opinião pública. Esse mesmo líder pode utilizar negociações externas para reforçar 
posições internas, por exemplo, ao obter concessões no nível internacional que favoreçam os interesses 
de grupos domésticos específicos. Assim, Putnam (2010) defende que a política externa não é algo 
separado da política doméstica, mas sim um processo contínuo de barganha que ocorre em dois níveis.
No nível sistêmico, assume‑se que Estados e outros atores internacionais operam em um contexto 
global cujas características estruturais condicionam seus padrões de interação (Bodart; Godina, 2019). 
Ele diz respeito às pressões que a estrutura do sistema internacional impõe sobre as suas unidades 
(Waltz, 2001). De forma genérica, um sistema pode ser compreendido como um “conjunto de relações entre 
atores, colocados em meio específico, com um certo grau de interdependência entre si e submetidos a 
um certo modo de regulação” (Pecequilo, 2012a, p. 37). Destaca‑se a existência de diferentes partes que 
interagem e estabelecem uma relação de dependência mútua, em um cenário em que há certas regras ou 
padrões de funcionamento e comportamento para as relações sociais. Tais noções podem ser aplicadas 
ao sistema internacional, conceito central das relações internacionais.
Para Waltz (2001), o sistema internacional é definido principalmente pela anarquia e pela distribuição 
de capacidades entre as grandes potências, características que resultam em um ambiente estrutural 
que, em lugar de fomentar a cooperação ou a coexistência pacífica, incentiva comportamentos 
de  autopreservação, maximização da segurança e balanceamento de poder. O sistema internacional 
pode ser considerado um meio no qual se processa um conjunto de relações sociais, no caso, as relações 
internacionais. Dessa forma, a noção de sistema internacional baseia‑se em uma oposição entre o 
ambiente doméstico e o ambiente externo dos Estados, havendo no plano interno uma autoridade 
central estabelecida e reconhecida, o que não ocorre no plano externo. Ainda assim, as comunidades 
políticas humanas têm necessidade de interagir com o que está além de seus limites, seja estabelecendo 
relações comerciais, seja por meio da lógica da violência.
 Observação
O conceito de balança de poder diz respeito a um princípio das relações 
internacionais que define uma forma de organização da política internacional 
em que os Estados agem para impedir que qualquer país, individualmente 
ou em grupo, se torne poderoso o suficiente para dominar os demais. 
Isso ocorre porque, em um sistema anárquico, a segurança de um Estado 
depende da sua capacidade de aumentar os seus recursos de poder 
(militares, econômicos etc.) e impedir que outro Estado se converta em 
uma potência dominante. Nesse sentido, se o país A se torna muito forte, 
os países B e C tendem a se sentir ameaçados e mais propensos a formar 
uma aliança capaz de contrabalancear esse poder, restaurando o equilíbrio.
18
Unidade I
Assim, Waltz (2001) argumenta que, embora os Estados possam variar em termos de cultura, 
instituições políticas, ideologia ou capacidades, todos operam sob o imperativo de buscar a sua 
sobrevivência e de preservar a sua autonomia perante os demais. Dessa forma, a anarquia, os Estados 
como unidades análogas e a distribuição de capacidades consistem nos três elementos definidores da 
estrutura do sistema internacional. No entanto, enquanto os dois primeiros são características imutáveis 
da estrutura, a distribuição de capacidades pode apresentar variações, tais como:
• Sistema unipolar: existência de uma potência dominante, também chamada de hegemon.
• Sistema bipolar: existência de duas grandes potências que disputam a hegemonia do poder global.
• Sistema multipolar: existência de três ou mais grandes potências.
Um exemplo de análise realizada a partir do nível sistêmico é a aproximação entre Estados Unidos 
e China nos anos 1970. Nesse episódio, o sistema internacional estava marcado por uma distribuição 
bipolar do poder, com os Estados Unidos e a URSS representando blocos antagônicos na disputa pela 
hegemonia. Se observarmos esse cenário apenas no nível individual ou doméstico, uma aliança entre 
Estados Unidos e China pareceria improvável, já que os Estados Unidos lideravam o bloco capitalista 
e eram governados pelo republicano Richard Nixon, amplamente reconhecido pelo seu anticomunismo. 
A China era governada por Mao Zedong e atravessava a Revolução Cultural, processo que buscava 
aprofundar o socialismo no país e eliminar elementos capitalistas remanescentes.
Figura 3 – Mao Zedong, líder do Partido Comunista Chinês (PCCh), e Richard Nixon, 
presidente dos Estados Unidos, em fevereiro de 1972
Disponível em: https://bit.ly/4t7RWOu. Acesso em: 16 mar. 2026.
Apesar dessas importantes diferenças, Nixon visitou Pequim em fevereiro de 1972 e firmou com o 
mandatário chinês o Documento de Xangai, lançando as bases para um entendimento bilateral inédito. Isso 
só foi possível porque Nixon, acompanhado de seu conselheiro de Segurança Nacional, Henry Kissinger, 
percebeu os sinais de enfraquecimento das relações sino‑soviéticas a partir dos anos 1960 e decidiu 
19
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
aproveitar a crescente rivalidade entre os dois países mais importantes do bloco socialista. Assim, da 
mesma forma que a China precisava de um aliado suficientemente forte que lhe permitisse balancear 
o poder na Ásia frente à URSS, os Estados Unidos precisavam dividir o bloco socialista, em um contexto 
marcado pela paridade nuclear entre Washington e Moscou. Nesse sentido, as preferências pessoais 
dos líderes ou as ideologias que caracterizavam as sociedadesnão foram os fatores explicativos desse 
evento, mas a estrutura do sistema internacional, que teria empurrado os Estados Unidos e a China para 
uma aliança que buscava equilibrar a balança de poder em relação à URSS.
Em um ambiente anárquico, todos os Estados, independentemente do perfil de seus líderes ou 
de  suas instituições internas, são levados a acumular ou equilibrar poder como forma de garantir a 
sua sobrevivência. Para isso, impera o princípio da autoajuda, isto é, a necessidade de que o Estado 
dependa apenas de si mesmo e dos seus próprios recursos para garantir a sua segurança, já que as 
alianças são fluidas e os riscos, elevados. A decisão de iniciar uma guerra é, portanto, uma resposta 
racional às pressões impostas pela estrutura do sistema.
Quadro 1 – Os três níveis de análise das relações internacionais
Nível de análise Objetivo principal Variáveis típicas
Individual Líderes e indivíduos específicos
Traços de personalidade, estilo de liderança, crenças 
ideológicas, percepção de ameaça, processo de 
tomada de decisão e erros cognitivos
Doméstico Estruturas internas dos Estados 
e sua sociedade
Tipo de regime político, sistema de governo, partidos 
políticos, parlamento, burocracias, forças armadas, grupos 
de interesse, mídia, opinião pública, coalizões de classe e 
nível de desenvolvimento econômico
Sistêmico Estrutura do sistema 
internacional como um todo
Anarquia, polaridade, equilíbrio/balanço de poder, 
distribuição de capacidades militares e econômicas, 
hierarquias centro‑periferia, regimes e instituições 
internacionais, normas e regras do sistema
1.3 Principais debates teóricos das relações internacionais
Uma teoria é uma construção discursiva que busca dar sentido a um determinado fenômeno. 
No  caso específico das relações internacionais, as teorias procuram articular diferentes conceitos 
referentes à política mundial e aos diversos fenômenos internacionais a fim de sistematizar, de forma 
logicamente coerente, o conhecimento sobre a realidade estudada (Jatobá, 2013). Assim, é o discurso 
teórico elaborado pela comunidade acadêmica especializada que confere sentido à multiplicidade de 
fatos e processos históricos que compõem as relações internacionais (Jatobá, 2013). Isso, no entanto, 
não se dá de forma isolada, mas por meio de longos debates travados desde a inauguração da disciplina. 
Esses debates refletem as diferentes premissas ou suposições adotadas pelos estudiosos da área a fim de 
responder a perguntas como: o que deve ser estudado pelas relações internacionais, quais são os atores 
e os fenômenos mais relevantes e de que forma estes devem ser estudados (Nogueira; Messari, 2005).
A disciplina de Relações Internacionais foi fundada em 1919, no imediato pós‑Primeira Guerra 
Mundial. Esse momento foi marcado por forte entusiasmo em torno das ideias liberais na Europa 
Ocidental e nos Estados Unidos, o que explica por que os primeiros estudos da área apresentam clara 
20
Unidade I
influência da crença iluminista no progresso humano e do liberalismo do século XIX (Jatobá, 2013). 
Sintomático disso foi a decisão de homenagear o então presidente dos Estados Unidos, Woodrow 
Wilson, dando o seu nome à primeira cátedra de relações internacionais criada no mundo.
O liberalismo/idealismo foi fortemente influenciado pelo pensamento iluminista, baseando‑se em 
premissas como a de que os seres humanos são racionais e capazes de progredir moralmente. Para 
os idealistas, a guerra não é uma fatalidade inevitável, mas o resultado de um mundo que não conta com 
instituições eficientes e regimes democráticos. Nesse sentido, a paz perpétua poderia ser alcançada por 
meio da criação de instituições internacionais, do fortalecimento do Direito Internacional, da promoção 
da democracia e da cooperação econômica e comercial.
O pensamento político de Wilson sofreu forte influência de filósofos liberais, como Jean‑Jacques Rousseau 
e John Stuart Mill, o que o levou, como líder da coalizão vencedora da Primeira Guerra Mundial, a propor 
uma nova ordem mundial baseada em princípios como o livre‑comércio, a livre navegação de rios e 
mares, a redução dos armamentos e o fim da diplomacia secreta (Jatobá, 2013). Em um discurso realizado 
pelo mandatário junto ao Congresso dos Estados Unidos, em 8 de janeiro de 1918, foi defendido um 
conjunto de princípios conhecido como os Catorze Pontos de Woodrow Wilson. Entre esses pontos, 
destacava‑se a criação de uma organização internacional de caráter intergovernamental que teria 
como fim promover a cooperação internacional e manter a paz e a segurança dos Estados. Essa última 
proposta se materializou por meio da criação, em 1919, da Liga das Nações.
 Saiba mais
A Liga das Nações foi a primeira instituição internacional criada com 
a finalidade de discutir temas de guerra e paz. Para saber mais sobre 
o  seu funcionamento e as razões que levaram ao seu esgotamento, leia a 
seguinte obra:
GARCIA, E. V. O Brasil e a Liga das Nações: vencer ou não perder 
(1919‑1926). Brasília: Funag, 2000.
Na prática, a Liga das Nações deveria funcionar como uma espécie de sistema de segurança coletiva 
por meio do qual as nações vencedoras da Primeira Guerra Mundial assumiriam a função de manter a paz 
mundial, evitando a eclosão de um novo conflito de dimensões semelhantes. No entanto, uma série de fatores 
contribuiu para o fracasso da Liga, como a estrutura institucional fraca e a ausência das grandes potências. 
A Alemanha e a URSS, que haviam sido admitidas na instituição em 1926 e 1934, respectivamente, se retiraram 
poucos anos depois. Da mesma forma, membros fundadores como Japão, Itália e Espanha se retirariam da Liga 
em 1933, 1937 e 1939, respectivamente. Os Estados Unidos, que haviam promovido a criação da instituição, 
nunca puderam integrá‑la em razão da recusa do Senado norte‑americano de ratificar o Tratado de Versalhes.
Apesar das evidentes debilidades da Liga das Nações, o idealismo liberal promovido por Wilson 
influenciou fortemente a maneira como as relações internacionais eram pensadas no contexto do 
21
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
entreguerras (Jatobá, 2013). No entanto, esse entusiasmo liberal passou a receber duras críticas por parte 
daqueles que acusavam o idealismo de sofrer de uma cegueira voluntária que o impedia de reconhecer 
as verdadeiras dinâmicas das relações internacionais. Entre esses críticos, destacava‑se o diplomata e 
historiador inglês Edward H. Carr.
Na obra Vinte anos de crise: 1919‑1939, publicada pela primeira vez em 1939, Carr inaugurou o 
primeiro grande debate teórico das relações internacionais, marcando o início de uma fase a partir da 
qual a disciplina se converteria em um campo de estudo científico autônomo. Nessa obra, Carr construiu 
uma análise crítica da ordem internacional criada após a Primeira Guerra Mundial, afirmando que seu 
fracasso em impedir a eclosão de um segundo conflito de dimensões mundiais se deveu a um excesso 
de utopia característico do pensamento idealista.
Afinal, haviam se mostrado falhas as premissas baseadas na crença na harmonia de interesses nacionais, 
no otimismo quanto ao progresso da humanidade, na ideia de uma moralidade intrínseca à natureza 
humana e na aposta na interdependência econômica como motor de transformação do sistema 
internacional. Tudo isso ruiu quando Alemanha e Japão deram início a uma política de violação dos 
territórios vizinhos.
Segundo Carr (2001), essa cegueira estava relacionada ao fato de os acadêmicos idealistas, chamados 
por ele pejorativamente de “utópicos”, pensarem a política internacional em termos de como ela deveria 
ser, e não com base no que ela era de fato. Para ele, a visão utópica da realidade, típica dos idealistas, 
representaria o estágio inicial do pensamento, focado em aspirações e desejos. Por estarem concentrados 
demais em problemas ético‑morais, os idealistas não teriam sido capazes de construir instrumentos 
analíticos que lhes permitissem observar os sinais que indicavama proximidade da Segunda Guerra 
Mundial (Nogueira; Messari, 2005).
 
Figura 4 – Edward H. Carr, autor de Vinte anos de crise: 1919‑1939
Disponível em: https://tinyurl.com/y9ar92pz. Acesso em: 14 maio 2026.
22
Unidade I
Em oposição aos estudiosos idealistas, Carr (2001) definiu um segundo grupo de acadêmicos que, em 
sua visão, estudava o mundo como este efetivamente era, denominando‑os de realistas. Para ele, os 
realistas representariam a maturidade do pensamento por se concentrarem na análise dos fatos, buscando 
compreender suas causas e seus efeitos. Ademais, os realistas, diferentemente dos idealistas, tenderiam 
a não ignorar a realidade do poder, entendendo que a política não seria outra coisa senão a disputa pelo 
poder e que a moralidade não pode ser desassociada dos interesses de quem a prega.
 Observação
O idealismo é uma corrente de pensamento fortemente normativa, 
com foco no estabelecimento de normas e princípios que devem guiar 
a conduta dos Estados. Ele enfatiza valores como justiça, democracia, 
cooperação internacional e respeito aos direitos humanos. O idealismo 
parte da premissa de que as relações internacionais podem e devem ser 
orientadas por padrões  éticos universais. O realismo, por outro lado, é 
essencialmente descritivo e analítico. Nele, as relações internacionais são 
um espaço marcado pela anarquia, pela competição pelo poder e pela busca 
da sobrevivência; não havendo, portanto, espaço para considerações morais.
Embora as duras críticas de Carr ao idealismo tenham resultado na frequente associação deste autor 
ao pensamento realista, a verdade é que Carr defendia a necessidade da combinação entre ambas as 
correntes para que uma análise mais abrangente das relações internacionais fosse possível. Segundo 
Carr (2001, p. 14‑15):
[…] há um estágio em que o realismo é o corretivo necessário da exuberância da 
utopia, assim como em outros períodos a utopia foi invocada para contra‑atacar 
a esterilidade do realismo. O pensamento imaturo é predominantemente 
utópico e busca um objetivo. O pensamento que rejeita o objetivo como um 
todo é o pensamento da velhice. O pensamento maduro combina objetivo 
com observação e análise. Utopia e realidade são, portanto, as duas facetas da 
ciência política. Pensamento político e vida política sensatos serão encontrados 
onde ambos tiverem seu lugar.
Com a eclosão da Segunda Guerra Mundial, o realismo acabou se impondo como a visão de mundo 
dominante tanto entre os estudiosos das relações internacionais quanto entre os tomadores de decisão, 
encerrando a breve hegemonia experimentada pelos idealistas (Nogueira; Messari, 2005). Essa visão de 
mundo havia sido construída com base na reivindicação de certa tradição do pensamento político 
ocidental, utilizando‑se as contribuições de autores como Tucídides e Thomas Hobbes.
A obra História da Guerra do Peloponeso, escrita pelo militar e historiador ateniense Tucídides, no século V 
a.C., é considerada o texto fundacional da teoria realista. Nela, Tucídides narra a história do conflito entre 
a Liga de Delos, liderada por Atenas, e a Liga do Peloponeso, liderada por Esparta, ocorrido entre os anos 
431 e 404 a.C., analisando suas causas e seus desdobramentos. Essa guerra envolveu quase todo o mundo 
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GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
helênico e ocorreu em um contexto marcado pela ascensão de Atenas como uma grande potência marítima e 
comercial. Por outro lado, Esparta era uma potência terrestre que via o crescimento do poder ateniense como 
uma ameaça à ordem vigente. Após o longo e desgastante conflito, Esparta saiu formalmente vencedora, 
mas o resultado da guerra foi o enfraquecimento geral das cidades‑estados gregas e a posterior ascensão 
da Macedônia.
Figura 5 – Mar Egeu às vésperas da Guerra do Peloponeso
Disponível em: https://bit.ly/4rQvNn0. Acesso em: 16 mar. 2026.
Em sua análise, Tucídides (2001) afirma que a causa do conflito era a manifestação nas declarações 
que o precederam: o crescimento do poder de Atenas e o medo que isso inspirou em seus rivais, tornando 
a guerra uma realidade inevitável. Isso porque, à medida que Atenas passou a acumular recursos navais 
e financeiros, a balança de poder grego foi desequilibrada e, em um cenário em que inexiste um poder 
coercitivo capaz de proteger os demais Estados, o aumento das capacidades de um ator representa 
ameaça para os demais, independentemente das intenções declaradas. Esparta se viu sob a necessidade 
imperativa de declarar guerra a Atenas para restaurar o equilíbrio de poder, uma vez que, se não agisse 
naquele momento, poderia ser tarde demais no futuro.
24
Unidade I
Dessa maneira, Tucídides (2001) defende que a decisão de Atenas de aumentar a sua própria 
segurança por meio de medidas como a construção de muralhas, a expansão de sua frota naval ou o 
aumento dos tributos cobrados de seus aliados teve como resultado imediato a redução da percepção de 
segurança de seus rivais, criando um ambiente de hostilidade não intencional. No entanto, além das 
causas estruturais da guerra, ele também reflete acerca dos fatores ligados à natureza humana. Segundo 
Tucídides (2001), da mesma forma que o medo é uma importante emoção humana, é também a emoção 
política primária, produzindo como resultado a busca por segurança. Desse modo, os Estados, assim 
como os seres humanos, também são movidos pelo desejo de prestígio, status, reconhecimento e pela 
busca de benefícios materiais e econômicos.
Assim, o comportamento expansionista não seria um ato imoral, mas uma inevitabilidade da natureza 
humana e dos Estados. Segundo Tucídides (2001, p. 351),
Dos deuses nós supomos e dos homens sabemos que, por uma imposição 
de sua própria natureza, sempre que podem eles mandam. Em nosso caso, 
portanto, não impusemos esta lei nem fomos os primeiros a aplicar os 
seus preceitos; encontramo‑la vigente e ela vigorará para sempre depois de 
nós;  pomo‑la em prática, então, convencidos de que vós e os outros, 
se detentores da mesma força nossa, agiríeis da mesma forma.
Certo de que a natureza humana é imutável e os fatos por ele narrados voltariam a se repetir 
se circunstâncias similares se reproduzissem em tempos futuros, Tucídides afirmou que sua obra 
é um patrimônio sempre útil (Kury, 2001). O estudo da guerra do Peloponeso é uma ferramenta de 
compreensão para o passado, o presente e o futuro. A partir da leitura da obra de Tucídides, os realistas 
destacaram duas ideias centrais: a questão da anarquia produzida pela ausência de uma autoridade 
internacional capaz de garantir a segurança; e a busca pela sobrevivência como um imperativo dos 
Estados (Nogueira; Messari, 2005). Essas ideias operariam também como categorias mentais no 
pensamento de Thomas Hobbes.
Publicada em 1651, a obra O Leviatã é um dos grandes marcos da filosofia política de língua inglesa. 
Escrita durante o exílio de Hobbes na França, no contexto da Guerra Civil Inglesa (1642‑1651), a obra foi 
fortemente influenciada pelo temor da dissolução social que o autor associava à morte do rei Carlos I 
e à instauração da República de Cromwell. É em um cenário de forte instabilidade que Hobbes reflete a 
respeito da natureza humana e do que chama de estado de natureza.
Para Hobbes (2020), os seres humanos são movidos por duas forças primárias: desejo e aversão. 
Enquanto o objeto supremo do desejo humano é a sua autopreservação, o objeto supremo da aversão é a 
morte violenta. A esses dois elementos, o autor soma um elemento dinâmico que impede a estabilidade: 
a felicidade, que não implica em um estado de repouso e satisfação, mas em “um progresso contínuo 
do desejo de um objeto para outro, e a obtenção do primeiro continua a ser o caminho para o segundo” 
(Hobbes, 2020, p. 109). Dessa condição fisiológica, deriva o perpétuo desejo do ser humano por 
mais poder, algo que apenas pode cessar com a morte. Assim, na visão de Hobbes, os indivíduos não 
buscam acumular poder porque são necessariamente maus, mas porque o poder é um meiopara se 
viver bem em um cenário marcado pela incerteza quanto às nossas capacidades de satisfazer nossas 
necessidades no futuro. O poder é, portanto, instrumental e acumulativo.
25
GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
Ademais, Hobbes (2020) afirma que os seres humanos são naturalmente iguais em termos de 
capacidades físicas e mentais. Isso porque mesmo um indivíduo fisicamente mais fraco seria capaz 
de matar outro mais forte, sempre que utilizasse estratégias efetivas ou criasse alianças. Da mesma 
forma, na política internacional, mesmo uma superpotência não está imune de sofrer danos 
severos causados por rivais mais fracos, já que estes últimos podem recorrer a estratégias como o 
terrorismo ou o desenvolvimento secreto de um programa nuclear. Assim, independentemente das 
assimetrias na distribuição das capacidades, existe no sistema internacional, assim como no estado 
de natureza hobbesiano, uma igualdade de vulnerabilidade que impede que qualquer ator se sinta 
permanentemente seguro.
O conceito de estado de natureza em Hobbes é o resultado de um esforço imaginativo: o que 
aconteceria se removêssemos a autoridade política soberana que governa o Estado e eliminássemos 
também as leis civis e as instituições coercitivas, como a polícia? Na visão de Hobbes, o que restaria é 
a condição natural da humanidade. Nesse cenário de anarquia, a guerra não é um evento, mas uma 
condição atmosférica, pois, mesmo nos tempos de paz, todos estão preparados para o conflito. Isso se 
deve aos já citados desejo de maximização do poder e à igualdade de vulnerabilidade, mas também 
a um constante estado de desconfiança. A incerteza, quando somada à vulnerabilidade, leva a um 
comportamento de antecipação do conflito, por vezes produzindo ataques preventivos.
 Lembrete
Na visão de Hobbes, a ausência de uma autoridade política soberana 
impossibilita qualquer forma de civilização. Daí a necessidade de que 
todos os indivíduos concordem em renunciar à sua liberdade natural em 
nome da segurança.
Por conseguinte, tudo aquilo que é consubstancial a um tempo de guerra, 
durante o qual cada homem é inimigo dos demais, é natural também no tempo 
em que os homens vivem sem outra segurança que não seja proporcionada 
por sua própria força ou sua própria invenção. Em uma situação semelhante, 
não existe oportunidade para a indústria, ainda que o fruto seja incerto; 
consequentemente, não há cultivo da terra, nem navegação, nem uso dos 
artigos que podem ser importados por mar, nem construções confortáveis, 
nem instrumentos para mover e remover as coisas que requerem muita 
força, nem conhecimento da face da terra, nem cômputo de tempo, nem 
artes, nem letras, nem sociedade; e, o pior de tudo, existe o contínuo temor 
e perigo de morte violenta; e a vida do homem é solitária, pobre, tosca, 
embrutecida e breve (Hobbes, 2020, p. 136).
Daí a necessidade de que todos os indivíduos concordem em renunciar à sua liberdade natural em 
nome da segurança que pode ser oferecida pelo Leviatã, um poder soberano absoluto capaz de impor 
leis, garantir a paz e evitar o retorno ao estado de guerra civil. É evidente a relação entre a interpretação 
pessimista de Hobbes a respeito da natureza humana e a forma como os realistas veem o sistema 
26
Unidade I
internacional. Não foi por acaso que a anarquia hobbesiana serviria como uma das principais referências 
filosóficas para os autores que buscariam avançar esse campo teórico ao longo do século XX, como 
Hans Morgenthau.
Com a publicação da obra A política entre as nações: a luta pelo poder e pela paz, em 1948, 
Morgenthau assumiu para si a missão de desenvolver uma teoria realista das relações internacionais, 
dotando‑a de conceitos e hipóteses passíveis de verificação empírica (Jatobá, 2013). Mantendo‑se 
alinhado ao pensamento realista clássico, Morgenthau inicia sua obra apresentando o que chamou 
de seis princípios do realismo político, sendo eles:
• A política é governada por leis objetivas enraizadas na natureza humana.
• O interesse é definido em termos de poder.
• O conteúdo do interesse muda, mas a ideia de interesse como poder é estável.
• O realismo reconhece a dimensão moral, mas separa moral e política.
• O realismo rejeita a identificação entre a moral de um país e a moral universal.
• A política tem autonomia em relação a outras esferas.
O realismo vê a política como uma esfera específica da atividade humana, orientada por uma 
lógica própria, que é a do poder. Com isso, Morgenthau não está dizendo que a moral ou esferas como 
a economia e o direito não importem, mas que a análise política não pode ser reduzida a nenhuma 
delas. Dessa forma, Morgenthau critica o idealismo/liberalismo, corrente que ele acusa de ser adepta do 
método da causa única, isto é, em lugar de observar os fatos concretos da política, os liberais operam 
como reformadores sem responsabilidade ao defender princípios grandiosos que, em tese, poderiam ser 
aplicados em qualquer lugar do mundo e que necessariamente levariam à paz entre as nações. Em tom 
sarcástico, Morgenthau (2003, p. 82) afirma:
Mais recentemente, descobriu‑se que a soberania nacional é responsável 
pela guerra: daí se concluiu que a junção de várias soberanias nacionais em 
uma federação mundial, ou pelo menos em uma federação das democracias, 
constitui uma solução científica para o problema da guerra e da paz. É por 
isso que nossa era está continuamente engajada na busca da fórmula 
científica, mas uma realidade obstinada insiste em transformar a solução de 
hoje na falácia de amanhã.
Mais do que equivocadas, Morgenthau acreditava que a visão liberal era perigosa por produzir ilusões 
que ignoravam a realidade irreconciliável do poder e da natureza imperfeita do ser humano. Para ele, a 
paz e a moralidade apenas poderiam ser preservadas se fossem construídas sobre bases que consideram 
a realidade política, e não o desejo utópico.
A partir dos anos 1970, o realismo experimentaria uma nova renovação, liderada por autores como 
Kenneth Waltz, conhecido como neorrealista. Como afirmam Nogueira e Messari (2005), a diferença 
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GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
fundamental entre o realismo clássico de Morgenthau e o neorrealismo está na fonte do conflito. 
Para Morgenthau, a luta pelo poder não deriva apenas da anarquia do sistema internacional, mas da 
própria constituição biológica e psicológica do ser humano. Ao recuperar conceitos de Santo Agostinho, 
Maquiavel e Nietzsche, Morgenthau afirma que os indivíduos são movidos por um animus dominandi, 
isto é, uma sede de poder ou um desejo de dominar. O ser humano não busca apenas a sobrevivência, 
mas a autoafirmação e o domínio sobre os demais. Como a sociedade internacional não possui um 
Leviatã para refrear esse impulso, a política entre as nações é, por definição, uma luta contínua pelo 
poder. A paz absoluta seria, portanto, impossível e a única paz possível é aquela obtida pela gestão 
do conflito via equilíbrio de poder.
O neorrealismo, por outro lado, propõe que a política internacional deve ser entendida como um 
sistema composto por uma estrutura e unidades interagentes. No entanto, como lembra Waltz (1979), 
a estrutura não é apenas uma coleção de Estados, mas um ambiente que constrange o comportamento 
deles. Essa estrutura pode ser definida por três níveis:
• Princípio ordenador: diferente da política doméstica, que é hierárquica por contar com uma 
autoridade central e o monopólio que esta possui da violência legítima, o sistema internacional 
é anárquico. Essa anarquia não significa caos, mas a ausência de uma autoridade superior 
aos Estados.
• Caráter das unidades: os Estados são as unidades primárias do sistema internacional. Sob a 
anarquia, todos eles devem desempenhar as mesmas funções básicas para sobreviver, o que os 
torna funcionalmente iguais.
• Distribuição das capacidades: as capacidades materiais (poder militar, econômico, demográfico, 
tecnológico etc.) são o único elemento de diferenciação entre os Estados,com essa distribuição 
definindo a estrutura do sistema em um dado momento.
Assim, as correntes realistas das relações internacionais experimentaram uma longa hegemonia, 
período em que suas categorias explicativas pareciam as mais eficientes no esforço de oferecer sentido 
aos fatos e aos processos internacionais. No entanto, a década de 1970 inaugurou uma série de 
transformações sistêmicas que desafiaram a capacidade explicativa do paradigma realista. O colapso 
do sistema monetário de Bretton Woods com o fim do padrão ouro‑dólar, a crise do petróleo de 
1973 e a crescente complexidade das relações transnacionais expuseram as limitações de uma teoria 
focada exclusivamente na alta política da segurança militar e na diplomacia interestatal tradicional 
(Wilkinson, 2007).
Foi nesse contexto de turbulência teórica e empírica que surgiu o institucionalismo neoliberal, uma 
corrente que, ao atualizar as bases do pensamento idealista/liberal, explica não a inevitabilidade da 
guerra, mas o enigma da paz e a persistência da cooperação em um sistema sem governo central. 
Diferentemente do idealismo utópico do período entreguerras, que apelava para a moralidade humana ou 
o legalismo abstrato, o neoliberalismo aceitou as premissas do realismo segundo as quais a anarquia 
sistêmica, a centralidade do Estado e a racionalidade egoísta dos atores são fatores fundamentais 
da realidade internacional (Jatobá, 2013).
28
Unidade I
A inovação intelectual dessa corrente, liderada por figuras como Robert Keohane e Joseph Nye, foi 
demonstrar, por meio de lógica dedutiva e evidência empírica, que a aceitação dessas premissas realistas 
não conduzia inexoravelmente a conclusões realistas de conflito. Para eles, a anarquia cria problemas de 
eficiência e falhas de mercado político, mas a racionalidade dita que, se a cooperação traz benefícios 
mútuos, seria irracional não cooperar apenas por medo. O obstáculo não seria a natureza maligna do 
sistema, mas a falta de instituições que garantam o cumprimento dos acordos. O problema é a incerteza 
e não a impossibilidade ontológica da paz (Keohane, 1984).
Ademais, Keohane e Nye (2012) argumentam que o modelo realista tradicional representava um 
tipo ideal que não correspondia mais à realidade de muitas interações globais. Eles propuseram um tipo 
ideal contrastante, chamado de interdependência complexa que consistia na necessidade de entender 
as relações entre os Estados e os atores não estatais não mais exclusivamente em termos de poder 
militar e de rivalidades, mas como relações entre uma pluralidade de novos atores que giram em torno 
de uma série de novas agendas. No entanto, os autores reconhecem que essa interdependência 
raramente é assimétrica, já que alguns autores são mais sensíveis e/ou mais vulneráveis que outros. 
Para Keohane e Nye (2012), a ideia de sensibilidade diz respeito à rapidez e à magnitude com que as 
mudanças em um país afetam outro, enquanto a vulnerabilidade se refere aos custos de se ajustar a 
essas mudanças externas ou de sair da relação em questão. É nessa assimetria que reside o poder.
A trajetória do realismo e do liberalismo nas relações internacionais, desde os seus primórdios até a 
contestação da hegemonia realista na década de 1970 até os debates contemporâneos sobre governança 
global, mostra como essas correntes dominantes se ajustaram e adaptaram às transformações históricas 
e científicas. Ao contrário de imaginários amplamente difundidos segundo os quais os liberais seriam 
ingênuos e os realistas egoístas, ambos os paradigmas partem de pressupostos pragmáticos sobre a 
natureza humana e o Estado. Com isso, essas correntes chegam ao século XXI não prometendo o fim dos 
conflitos ou a transformação da natureza humana, mas oferecendo diferentes instrumentos analíticos 
que permitem interpretar a realidade que nos rodeia.
2 DINÂMICAS DE COOPERAÇÃO NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS
A questão da guerra, suas causas e como evitá‑la é um tema central nas teorias de relações 
internacionais. No entanto, é evidente que o conflito não é a regra o tempo todo para todos os Estados. 
Tomemos o caso do Brasil como exemplo: herdeiro de uma tradição de política externa pacifista, a última 
vez em que o país se engajou diretamente em uma guerra foi em 1942, quando o Brasil formalmente 
declarou guerra contra a Alemanha e a Itália na Segunda Guerra Mundial.
Se analisarmos as relações do Brasil com os vizinhos da América do Sul, percebemos que a última guerra 
da qual o país participou como beligerante foi a Guerra da Tríplice Aliança, também conhecida como 
Guerra do Paraguai, travada entre 1864 e 1870. Depois disso, o Brasil não voltou a participar de guerras 
interestatais na região, limitando‑se a atuar como mediador em casos de conflitos ocorridos entre seus 
vizinhos, mas não mais como parte beligerante.
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GEOPOLÍTICA, REGIONALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO
Figura 6 – Monumento em homenagem a Antônio João, herói da Guerra do Paraguai
Disponível em: https://bit.ly/3NIkuPN. Acesso em: 16 mar. 2026.
É evidente que a guerra não é o evento definidor das relações internacionais, uma vez que, na 
maior parte do tempo, os Estados não estão engajados em conflitos armados, mas em dinâmicas de 
cooperação. Assim, a questão da cooperação também é um tema‑chave para os estudiosos das relações 
internacionais, que buscam compreender como, em um ambiente internacional anárquico e desprovido 
de uma autoridade central capaz de impor regras, a cooperação não apenas é possível como também 
muito frequente. Nos tópicos a seguir, discutiremos como as duas principais correntes teóricas das 
relações internacionais, o liberalismo e o realismo, interpretam esse fenômeno.
2.1 Cooperação segundo idealistas e liberais
Ao contrário do que costumam pensar os críticos da abordagem idealista/liberal das relações 
internacionais, muitas vezes chamada pejorativamente de utopistas, os integrantes dessa corrente não 
acreditam que a cooperação é o resultado de uma bondade ou altruísmo natural aos seres humanos. 
Para muitos deles, especialmente para os que aderem à teoria liberal contemporânea, a compreensão a 
respeito da política internacional parte dos mesmos pressupostos que o realismo: o sistema internacional 
é anárquico e os Estados são atores racionais e egoístas. No entanto, a principal divergência que essas 
duas correntes apresentam está na análise das consequências dessa anarquia e na capacidade das 
instituições, da interdependência econômica e dos regimes domésticos de mitigar o dilema de segurança, 
aumentar os custos da guerra e facilitar a ação coletiva (Mingst; McKibben, 2022).
Diferentemente da submissão forçada e baseada na prevista em autores como Thomas Hobbes, o 
pensamento liberal clássico defendia a possibilidade de uma cooperação voluntária, espontânea e, até 
mesmo, institucionalmente desenhada, capaz de harmonizar a liberdade individual com a estabilidade 
coletiva (Jatobá, 2013). No entanto, autores liberais não se agarram a uma visão monolítica da cooperação. 
Na obra de Adam Smith, por exemplo, a ideia de cooperação surge como um evento não intencional, fruto 
da operação da mão invisível do mercado e enraizado na psicologia moral da simpatia.
30
Unidade I
Em quase todas as outras espécies de animais, cada indivíduo, quando 
chega à maturidade, é inteiramente independente e, em seu estado natural, 
não tem necessidade da ajuda de nenhuma outra criatura viva. Mas o ser 
humano tem necessidade quase constante da ajuda de seus semelhantes, e 
é inútil esperar recebê‑la apenas de sua benevolência. Ele terá muito mais 
chances de conseguir o que deseja se puder envolver o amor‑próprio deles 
em seu favor e mostrar‑lhes que é do próprio interesse deles fazer por ele 
aquilo que ele lhes pede. Quem quer que ofereça a outra pessoa qualquer 
tipo de barganha está propondo exatamente isso. Dê‑me aquilo de que eu 
preciso e você terá aquilo de que você precisa: este é o sentido de toda oferta 
desse tipo; e é dessa maneira que obtemos uns