Apostila - Conceito, Noções Introdutórias e Pricípios do Direito Administrativo

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Prof. Rodrigo Duarte e Vítor Cruz 
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Apostila de apoio 
Direito Administrativo 
- Site Nota 11 – 
 
 
 
 
Capítulo 01: Conceito, Noções Introdutórias 
e Princípios do Direito Administrativo 
 
 
 
 
O que são as apostilas de apoio do Site Nota 11? 
 
Trata-se de um material teórico, superobjetivo, que aborda de forma direta e 
didática os principais pontos sobre cada assunto de cada disciplina, como forma 
de apoio ao estudo no “ambiente interativo do Nota 11”, onde o aluno poderá 
fixar tais temas, além aprofundar o estudo através de milhares de fichas de 
perguntas e respostas, classificadas por grau dificuldade e forma de abordagem 
(literalidade, doutrina e jurisprudência). 
 
 
 
 
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Conceito do Direito Administrativo 
Os doutrinadores pátrios divergem quanto ao conceito do Direito Administrativo, 
para o nosso objetivo é importante termos em mente os seguintes elementos 
essenciais, quais sejam: 
 Ramo do direito público; 
 Que estuda o conjunto de princípios e normas que regulam o exercício 
da função administrativa (do Estado). 
Segundo o renomado administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello, as 
 
As fontes do Direito Administrativo são: 
LEI 
DOUTRINA 
JURISPRUDÊNCIA 
COSTUMES 
 
OBS – A lei é a fonte primordial do Direito Administrativo no Brasil, vale 
ainda dizer que a lei é a única fonte primária do direito administrativo, estando 
as fontes secundárias (doutrina e jurisprudência, costumes) a ela subordinada. 
Lembre-se do art. 5º, II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer 
alguma coisa senão em virtude de lei. 
No Brasil, ao contrário do que ocorre com o Direito Civil, Penal e outros, o Direito 
Administrativo não está codificado, e, ainda que tenhamos leis disciplinando 
temas específicos, servidores civis da União (Lei 8.112/90), licitações 
(8.666/93), Processo Administrativo (Lei 9.784/99), a função sistematizadora e 
unificadora cabem aos princípios que, como diz Mazza, são as regras gerais que 
a doutrina identifica como condensadoras dos valores fundamentais de um 
sistema. 
 
Sistema Inglês x Francês de Jurisdição: 
No Brasil, seguimos o sistema inglês, onde a jurisdição é una, haja vista que 
cabe ao Poder Judiciário dar a última palavra às questões nas quais a 
administração é parte, lembremo-nos do art. 5º, XXXV: a lei não excluirá da 
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. 
Por sua vez, a França adota o sistema do contencioso administrativo, que é 
formado por um conjunto de órgãos administrativos que julgam em última 
instância tais ações, não sendo possível recorrer ao Poder Judiciário. 
 
 
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Aspectos utilizados pela doutrina para a classificação da Administração 
Pública: 
A doutrina, basicamente, utiliza dois aspectos para a classificação da 
administração pública: 
 Subjetivo, formal ou orgânico – que, como o próprio nome sugere, tem 
como ponto de partida o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas 
responsáveis pela execução da função administrativa do Estado; 
 Objetivo, material ou funcional – este leva em conta as próprias 
atividades fins da Administração Pública. Melhor dizendo, trata-se do 
conjunto de atividades da Administração para chegar aos seus fins. 
Enquadram-se nestas atividades de fomento, polícia administrativa, 
serviço público e intervenção administrativa. 
 
Administração Pública – Princípios Constitucionais expressos: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...). 
As iniciais destes princípios formam um mnemônico muito utilizado: o LIMPE. 
Vamos entender cada um dos princípios: 
 
 Legalidade - É considerado o princípio fundamental da administração 
pública, pois toda a conduta do agente público deve ser pautada no que 
dispõe a lei. A legalidade pode ser empregada em duas visões: 
1- Para o cidadão - legalidade é poder fazer tudo aquilo que a lei não 
proíba. 
2- Para o agente público - legalidade é poder fazer somente aquilo que 
a lei permite ou autoriza. 
Importante ainda destacarmos que a obrigação do agente público aqui é de 
agir em conformidade com a lei e com o direito, em outras palavras, agir 
de acordo com o princípio da juridicidade, que contempla a lei e os 
demais instrumentos normativos, tais como Constituição, tratados, 
costumes, decretos, princípios gerais, costumes etc. 
 
 Impessoalidade – Este princípio apregoa o dever de imparcialidade na 
defesa do interesse público, vedando discriminações ou privilégios no trato 
com particulares no exercício da função administrativa. 
Como os atos dos agentes públicos são imputados aos órgãos que eles 
estão vinculados, é necessário que sejam realizados com impessoalidade. 
Assim, o agente público é apenas a forma de exteriorizar a vontade da 
 
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administração, um mero executor do ato, não podendo deixar que 
aspectos subjetivos, pessoais, influenciem na sua execução. Possui 
também dois prismas de observação: 
1- Do administrador – o agente público deve ser impessoal ao praticar o 
ato. 
Aqui é a vedação da promoção pessoal do administrador, busca-se 
impedir que o administrador, aproveitando-se da propaganda do 
governo busque sua autopromoção. 
Para dar efetividade a este princípio, prescreve o art. 37, §1º: “A 
publicidade (propaganda) dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, 
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos”. 
2- Do administrado – o particular, como destinatário do ato, não deve 
ser favorecido ou prejudicado por suas características pessoais. 
Podemos citar como exemplos: vedação de promoção pessoal de 
autoridades públicas, necessidade de licitação para contratar com 
particulares, obrigatoriedade da realização de concurso público para ter 
acesso a cargos e empregos públicos. 
 
 Moralidade - Ao administrador público não basta cumpriro que está na 
lei, deve-se guiar por padrões éticos de conduta e zelo pelo alcance do 
interesse público. 
Aqui cabe observar que a moralidade administrativa difere da moral 
comum, pois exige respeito a padrões éticos, de boa -fé, decoro, lealdade, 
honestidade e probidade incorporados pela prática diária ao conceito de 
boa administração. 
Como exemplo de esforço para reforçar a moralidade administrativa no 
Brasil foi a edição da Súmula Vinculante nº 13, que vedou o nepotismo na 
administração pública. “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente 
em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da 
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido 
em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo 
em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste 
mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”. 
Encerrando, importante sabermos alguns instrumentos que o sistema 
jurídico disponibiliza para proteger a moralidade administrativa: Ação 
Popular (art. 5º, LVIII da CF); Ação Civil Pública de Improbidade 
 
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Administrativa (Lei 8.429/92); Controle externo exercido pelos Tribunais 
de Contas. 
 
 Publicidade – Este princípio consiste na obrigação da administração de 
tornar público atos administrativos, está estreitamente ligado ao dever de 
transparência na atuação administrativa. Assim, os atos administrativos 
devem estar revestidos de total transparência para poderem ser 
fiscalizados pela sociedade (salvo àqueles que forem essenciais à 
segurança da sociedade e do Estado). 
O Princípio da Publicidade comporta dois subprincípios: princípio da 
transparência: obrigação de prestar informações de interesse da 
sociedade, vedando a prática de condutas sigilosas; princípio da 
divulgação oficial: que sustenta a obrigatoriedade da publicação do teor 
dos atos praticados, via de regra, por meio de diário oficial ou meios 
consagrados pela prática administrativa. 
Por fim, como todos os demais princípios, o da publicidade não é absoluto, 
a própria Constituição nos mostra duas exceções: 
a) a segurança do Estado, da sociedade (art. 5º, XXXIII); 
b) a intimidade dos envolvidos (art. 5º, X). 
 
 A fim de regulamentar o princípio constitucional da publicidade foi editada, 
em 2011, a Lei nº 12.527, apelidada de “lei de acesso à informação” trazendo 
importantes dispositivos: 
 
Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o 
direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em 
conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as 
seguintes diretrizes: 
 
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como 
exceção; 
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de 
solicitações; 
 
 
 Ressalta a lei em seu artigo 8o que “é dever dos órgãos e entidades 
públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local 
de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse 
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas” e, para isso, deverão ser 
utilizados “todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo 
 
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obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores”, 
estando dispensados da divulgação pela internet apenas os Municípios com 
população de até 10.000 habitantes. 
 Qualquer interessado poderá apresentar aos órgãos públicos pedido de 
acesso a informações, desde que o pedido contenha a identificação do 
requerente, de forma a afastar o pedido feito de forma anônima, não podendo a 
Administração exigir que o requerente exponha os motivos pelos quais solicita a 
informação, nem fazer quaisquer exigências que inviabilizem a solicitação. 
 A regra, portanto, é a publicidade, sendo o sigilo a exceção, admitida 
apenas em se tratando de informações sigilosas e informações pessoais. 
 A informação sigilosa (aquela imprescindível à segurança) poderá ser 
classificada como “reservada”, “secreta” ou “ultrassecreta” e, assim, admitir 
restrição de acesso por até 5 anos, 15 anos ou 25 anos, respectivamente, a 
partir do que a informação tornar-se-á automaticamente de acesso público. 
Devemos ter em mente que só é admissível a classificação de uma informação 
em determinado grau de sigilo em situações excepcionais que justifiquem a 
medida, levando-se em conta o risco para a sociedade, e sempre a partir de 
decisões fundamentadas. 
 Dispõe a lei que as informações pessoais relativas à intimidade, vida 
privada, honra e imagem das pessoas serão de acesso restrito pelo prazo 
máximo de até 100 anos, mas que poderão ser divulgadas antes disso diante de 
“previsão legal”. 
 
 
 
 Eficiência - Inserido pela EC 19/98, procurou implementar o modelo de 
administração pública gerencial voltada para um controle de resultados 
na atuação estatal. Diz que o administrador público deve ser racional no 
uso dos gastos, buscando sempre ter o melhor benefício com o menor 
custo dos recursos públicos. Também orienta o agente público a ter 
resultados satisfatórios em termos de quantidade e qualidade no 
desempenho de sua atividade. 
Para José dos Santos Carvalho Filho, eficiência, eficácia e efetividade são 
conceitos que não se confundem. A eficiência seria o modo pelo qual se 
exerce a função administrativa. A eficácia diz respeito aos meios e 
instrumentos em pregados pelo agente. E a efetividade é voltada para os 
resultados de sua atuação. 
São manifestações desse princípio: Necessidade de submissão do servidor 
público ao Estágio probatório (art. 41 da CF), período em que será 
avaliada sua produtividade e eficiência; Contrato de gestão das agências 
executivas (art. 37, § 8º, da CF); Duração razoável dos processos 
administrativos (art. 5º, LXXVIII, da CF); Parcerias da Administração 
 
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Pública (Lei 11.079/2004), concessões e permissões de serviço público (Lei 
9.897/99). 
 
 
Administração Pública – Princípios Constitucionais implícitos: 
A lista de princípios constitucionais expressos é TAXATIVA, ou seja, são 
apenas aqueles previstos no artigo 37 caput da CF: LIMPE. 
 
A lista apresentada a seguir para os denominados princípios constitucionais 
implícitos, ou reconhecidos, é apenas EXEMPLIFICATIVA, uma vez que há 
uma infinidade de princípios reconhecidos pela doutrina. Vamos procurar 
apresentar aqueles maisrelevantes: 
 
Vale lembrar que, segundo doutrina majoritária, todos os princípios têm a 
mesma relevância na atuação da administração. 
 
SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO – que consiste 
em colocar os interesses da Administração Pública em sobreposição aos 
interesses particulares que com os dela venham eventualmente colidir. São 
exemplos de manifestações de tal princípio: Poder para desapropriar, requisitar 
bens de particulares, prazos processuais diferenciados, possibilidade de rescindir 
contratos unilateralmente dentre outros. 
 
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO – o qual informa que o 
administrador não pode dispor livremente do interesse público, pois não 
representa seus próprios interesses quando atua, devendo assim agir segundo 
os estritos limites impostos pela lei. 
 
Segundo o renomado administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello, esses 
dois princípios são os mais importantes, dos quais decorrem todos os demais. 
 
 
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE - Presume-se que todos os atos realizados 
pela Administração sejam legítimos, ou seja, que tenham sido editados de 
acordo com os princípios que regem a Administração. 
Essa presunção é relativa, presunção juris tantum, vez que admitem prova em 
contrário. Nada impede que o particular consiga provar que determinada atuação 
da Administração é ilegal, imoral, pessoal, desproporcional… 
 
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ESPECIALIDADE – Serve de fundamento para que a Administração pratique a 
descentralização, criando entidades da Administração Indireta que terão 
independência e autonomia e serão especializadas naquela função. 
 
TUTELA - Ou controle, permitindo que as atuações da Administração sejam 
fiscalizadas e controladas por outra estrutura externa. Isso ocorre quando a 
Administração Direta controla as entidades da Administração Indireta, a fim de 
garantir a observância de suas finalidades institucionais, ou mesmo quando o 
Poder Judiciário e o Poder Legislativo controlam atuações da Administração. 
 
AUTOTUTELA - Ou autocontrole, permitindo que a Administração Direta 
controle os seus próprios atos, internamente, podendo anular os atos ilegais e 
revogar os atos que entender inconvenientes. 
O princípio da autotutela, também chamado de princípio da sindicabilidade, 
decorre diretamente controle interno que a administração deve exercer sobre 
seus próprios atos, sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário. Tal 
determinação tem previsão legal expressa na Lei 9.784/99: “Art. 53. A 
Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de 
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos”. 
Veja que se o ato for ilegal a administração tem o dever de anular. 
Já a revogação ocorrerá quando o ato for válido, no entanto se tornou 
inoportuno ou inconveniente para a administração, lembre-se que tal hipótese é 
uma faculdade para administração. 
É muito importante que não se confunda a autotutela com tutela 
administrativa ou tutela ministerial. 
 Autotutela, que é o princípio que possibilita à Administração a revisão de 
seus próprios atos, anulando-os, quando ilegais, ou revogando-os, por 
conveniência e oportunidade. 
 Tutela administrativa ou tutela ministerial, que é o poder de 
supervisão ministerial exercido pela administração direta sobre a 
administração indireta. 
 
HIERARQUIA - Relação de coordenação e subordinação entre os órgãos e entre 
os agentes. 
 
CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO - O serviço público não pode ser 
interrompido. As necessidades da coletividade não podem deixar de ser 
atendidas. Em consequência desse princípio ocorrem a restrição ao direito de 
 
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greve nos serviços públicos (que, de acordo com o artigo 37 VII da Constituição, 
dependem de regulamentação por lei específica) e a impossibilidade, para o 
contratado, de invocar plenamente a exceptio non adimpleti contractus contra a 
Administração pública. 
A exceptio non adimpleti contractus é a “exceção ao contrato não cumprido”, se 
refere à permissão dada a uma das partes em um contrato privado para deixar 
de cumprir com seus deveres assumidos, em função de a outra parte não ter 
honrado com a sua contrapartida. Isso quer dizer que, ao contrário do que 
ocorre em um contrato privado, nos contratos administrativos, ainda que a 
administração pública deixe de honrar com suas obrigações, não realizando os 
pagamentos devidos, o contratado não pode interromper imediatamente a 
prestação dos serviços (de acordo com a lei 8666/93, isso só poderá ocorrer 
após 90 dias de atraso de pagamento). 
 
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - Necessidade de adequação 
entre meios e fins imposta à Administração, sendo vedada a imposição de 
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquela estritamente 
necessária ao atendimento do interesse público e devendo ser observadas as 
formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados. 
 
MOTIVAÇÃO - Exige que a Administração Pública indique os fundamentos de 
fato e de direito de suas decisões quando: neguem, limitem ou afetem direitos 
ou interesses; imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; decidam 
processos administrativos de concurso ou seleção pública; dispensem ou 
declarem a inexigibilidade de procedimento licitatório; decidam recursos 
administrativos; etc. 
 
A motivação dos atos administrativos que possam prejudicar particulares é a 
regra geral, diretamente relacionada ao direito de ampla defesa contra eventual 
ato ilegal. 
 
SEGURANÇA JURÍDICA - Veda a aplicação retroativa de nova interpretação de 
lei. 
É comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de 
determinadas normas legais, com a consequente mudança de orientação, em 
caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência 
de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, 
porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a 
sua situação será passível de contestação pela própria Administração Pública. Daí 
a regra que veda a aplicação retroativa. 
Isso não impede que a Administração anule atos ilegais, isto sim com aplicação 
retroativa, já que atos ilegais não geram direitos. 
 
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A Administração precisa, portanto, respeitar os particulares que de boa-fé 
interagem com a Administração, que não devem ser pegos de surpresa. 
 
INAFASTABILIDADE DO CONTROLE JUDICIAL - Não se pode impedir o 
acesso de ninguém ao Poder Judiciário, logo, pode haver o controle judicial sobrea Administração. 
 
RESPONSABILIZAÇÃO - Para evitar a arbitrariedade do Estado, ele pode ser 
responsabilizado por danos a terceiros, por atos ilícitos, etc. 
 
ISONOMIA - Veda o tratamento desigual entre pessoas que estejam na mesma 
situação. “Tratar os iguais igualmente e os desiguais desigualmente”. 
 
AUTOEXECUTORIEDADE: Possibilidade que tem a Administração de, com os 
próprios meios, pôr em execução as suas decisões, sem precisar recorrer 
previamente ao Poder Judiciário, realizando diretamente uma execução forçada, 
após decisão executória, usando, se necessário, de força pública para obrigar o 
administrado. Por exemplo, quando apreende mercadorias, interdita 
estabelecimento... Nem todos os atos são autoexecutórios, pois é necessário que 
as medidas utilizadas estejam expressamente autorizadas em lei. 
 
 
REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
 
 É o conjunto de normas que regem a relação entre a Administração e o 
administrado conferindo poderes maiores, privilégios à Administração Pública, 
colocando-a em uma posição superior, o que não seria aceito em uma relação 
entre particulares, regida pelo direito privado, ao mesmo tempo que estabelece 
as restrições a serem respeitadas pela Administração. São exemplos dessas 
prerrogativas da Administração a auto-executoriedade, o poder de expropriar, de 
aplicar sanções contratuais, impor medidas de polícia... 
 Em suma, os princípios já vistos servem para garantir o regime jurídico-
administrativo, as prerrogativas da Administração, sobretudo os princípios da 
supremacia do interesse público sobre o privado e o da indisponibilidade do 
interesse público. 
 É importante que se diga que nem sempre a Administração submete-se 
a regime jurídico de direito público. Às vezes ela se submeterá a regime jurídico 
de direito privado, como por exemplo é estabelecido no artigo 173 § 1º da CRFB, 
determinando que a lei estabelecerá regime jurídico próprio das empresas 
 
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privadas às empresas públicas e sociedades de economia mista que explorem 
atividade econômica. Entretanto, mesmo aqui a Administração não perderá todos 
os seus privilégios, sendo o regime privado parcialmente derrogado pelo regime 
público. 
 
 
Hora de fixar: 
Agora chegou o momento de você fixar esse conhecimento de vez, para o resta 
vida! Isso é bem simples. Acesse o ambiente interativo do site 
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No ambiente interativo do Nota 11, além de fixar a matéria, você poderá ainda 
aprofundar e ver detalhes do tema. 
Ao final do estudo do plano, você verá que estará em plenas condições de 
responder a qualquer questão!