Política de Assistência Social

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Professora Ms. Maria Lucimar Pereira
EspEcialização Em GEstão social, políticas públicas, 
REdEs E dEfEsa dE diREitos
 O PROCESSO DE TERRITORIALIZAÇÃO NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
UNOPAR - Londrina
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Pro-Reitora de EAD Profa. Elisa Maria Assis
Especialização em Gestão Social, Políticas Públicas, Redes e Defesa de Direitos
Coordenador: Prof. RODRIGO ZAMBON
Diagramação:
Melissa Zuan 
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 O PROCESSO DE TERRITORIALIZAÇÃO NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
“Um lugar conhece outro é por calúnias e falsos levantados; as pessoas tam-
bém, nesta vida. Sendo isto. Ao doido, doideiras digo. Mas o senhor é homem 
sobrevindo, sensato, fiel como papel, o senhor me ouve, pensa e repensa, e 
rediz, então me ajuda. Assim, é como conto. Antes conto as coisas que forma-
ram passado para mim com mais pertença Vou lhe falar. Lhe falo do sertão. Do 
que não sei. Um grande sertão! Não sei. Ninguém ainda não sabe. Só umas 
raríssimas pessoas — e só essas poucas veredas, veredazinhas. O que muito 
lhe agradeço é a sua fineza de atenção” (GRANDES SERTÓES VEREDAS). 
1 INTRODUÇÃO 
Historicamente, na história das políticas sociais brasileiras, a discussão acerca da questão territorial 
para elaboração de políticas públicas, nem sempre foi de relevância. É recente na nossa história a 
orientação para consideração das desigualdades e potencialidades existentes nas cinco grandes regiões 
e nos municípios de diversos portes: pequeno médio, grande e metrópole.
Essa discussão ganhou destaque em meados das décadas de 80 e 90 do século passado após 
a aprovação da Constituição Federal de 1988. A orientação da diretriz da descentralização política 
administrativa se faz necessários à ampliação do debate, envolvendo em especial trabalhadores e usuários.
Dessa forma os municípios passam a ser refletidos a partir da compreensão do local onde se 
implantam e operacionalizam as políticas sociais, Cria-se então a necessidade de pensar as necessidades 
de cada localidade, ou seja, dos territórios brasileiros.
Entretanto para que de fato ocorram as ações das políticas públicas nos territórios é imperativo o 
desenvolvimento de espaços, bem como criar mecanismos para a gestão destas políticas, considerando 
as necessidades específicas dos territórios redimensionando e alterando as antigas práticas e relações 
entre Estado e Sociedade Civil.
O processo da globalização exige novas adequações no funcionamento da sociedade. A ‘determinação’ 
do crescimento polarizado e centralizado invade as regiões, confronta-se com a imagem de fragmentação 
econômica, social e territorial. A ameaça da existência de um núcleo globalizado desconsidera a existência 
de grupos sociais.
O Brasil tem alta densidade populacional em seus 5.5641 municípios e, considerando a sua 
heterogeneidade e desigualdades econômicas, sociais, políticas e culturais entre suas regiões, é urgente 
e necessário pensar as ações da Política de Assistência Social na perspectiva socioterritorial. (BRASIL, 
2005 a)
Sposati (2008) acrescenta que o país apresenta diversidade na habilidade de gestão destes 
municípios, acentuada pelos níveis de desigualdade do desenvolvimento econômico social entre eles.
A definição de prioridades na elaboração de programas, projetos e serviços a partir do princípio de 
que todos os municípios se encontram em situações semelhantes não responde às diversas demandas 
diante da presença das marcas da desigualdade social, assim, devem-se associar as diversas informações 
acerca da realidade demográfica e sócio-territorial (BRASIL, 2005b). 
Koga (2003) reforça essa importância, devido à ênfase dada à descentralização e municipalização 
das políticas públicas a partir da Constituição Federal de 1988. Assim, é fundamental a discussão e 
reflexão acerca destas políticas, o que nos remete à importância da regulação ampla e, ainda, a defesa 
de universalização do direito, não se permitindo a focalização ou a desresponsabilização do Estado em 
 1Fonte: Tese de Doutorado em Serviço Social de Sonia Regina Nozabielli, 2008.
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garantir estes direitos.
O princípio da descentralização está previsto na Constituição, reafirmado nas regulamentações das 
Políticas Públicas. No caso da Política da Assistência Social, consta na Lei Orgânica da Assistência Social 
e, em seu Art. 6º: “As ações da área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado 
e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta Lei, 
que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos 
diversos setores envolvidos na área”. (COLIN, 1999, p. 39).
A criação de condições para o desenvolvimento dos municípios e territórios locais consiste em 
potencializar e fortalecer o desenvolvimento socioeconômico a partir da mobilização dos recursos locais, 
como humanos e financeiros, dessa forma possibilitando os resultados – financeiros – ficarem no próprio 
município.
O esforço para enfrentar o direcionamento da globalização é expresso através do aumento 
de experiências inovadoras de desenvolvimento econômico local, exemplificadas por pequenos 
empreendimentos, associativismo, mercado popular, entre outras iniciadas ainda na década de 1990.
No que se refere à elaboração da Política de Assistência Social, considerando as situações de 
vulnerabilidades e potencialidades da população, é necessário, além da leitura territorial, também a 
construção de ações, juntamente com as demais políticas públicas na perspectiva de enfrentar e/ou 
prevenir situações de risco.
A Leitura territorial é o exercício da competência técnica dos profissionais, que devem buscar as 
informações acerca do território, utilizando as informações dos serviços socioassistenciais e dos serviços 
governamentais. Devem compor também a essas informações as observações de como as relações 
acontecem nestes espaços. O saudoso Professor e Geógrafo Milton Santos define como Leitura Territorial 
como “expressão do conjunto das relações, condições e acessos que interpreta a cidade com significado 
vivo a partir dos atores que dele se utilizam” (BRASIL, 2005a, p. 43).
As ações da Política de Assistência Social, de forma descentralizada, possibilitam o fortalecimento 
da relação entre o Estado e a sociedade civil, a participação dos usuários através do exercício do controle 
social, além de propiciar a informação mais rápida, monitoramento, avaliação e a sistematização dos 
resultados.
Koga destaca ainda: “Pensar na política pública a partir do território exige também um exercício 
de revisita à história, ao cotidiano, ao universo cultural da população que vive nesse território, se o 
considerarmos para além do espaço físico, isto é, como toda gama de relações estabelecidas entre seus 
moradores, que de fato o constroem e reconstroem” (KOGA, 2003, p. 26).
Pensar/respeitar e considerar a cultura do território não é limitar-se a acreditar que as relações 
de solidariedade comunitária sejam suficientes para lutar e enfrentar as situações de exclusão social 
sentidas pela população, mas também deve ser principalmente da responsabilização do Estado e o 
reconhecimento de que as pessoas, as famílias e o território têm especificidades
e particularidades que 
devem ser respeitadas e valorizadas no processo de desenvolvimento, assim como:
A simples presença de uma política pública pode não revelar sua capacidade de interferência nas situações de 
exclusão social, visando colocar os sujeitos na condição de protagonistas a caminho da inclusão social. Faz-se 
fundamental o modo pelo qual a política pública opera, levando em conta a cultura, a geografia da própria popu-
lação com o qual trabalha e a participação dos cidadãos (KOGA, 2003, p. 28).
Para Koga (2003), a compreensão acerca do território deve superar o campo da geografia, devendo 
ser concebido e utilizado também pelas ciências sociais, políticas, econômicas.
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Sposati (2008) coloca que o território não é apenas a definição física:
Território não é um terreno no sentido de uma dimensão de terra. Território é dinâmica, pois para além da topografia 
natural, constitui uma ‘topografia social’ decorrente das relações entre os que nele vivem e suas relações com os 
que vivem em outros territórios. Território não é gueto, apartação, ele é mobilidade. Por isso discutir medidas de 
um território é assunto bem mais complexo de que definir sua área com densidade. Implica considerar o conjunto 
de forças e dinâmicas que nele operam (SPOSATI, 2008, p. 9). 
Para Santos, apud Koga (2003), o território pode ser entendido a partir da perspectiva de uma 
categoria de análise, uma vez que seu entendimento não é de um conceito estanque e/ou cristalizado, 
pois possui uma plasticidade e dinâmica que converge para seu entendimento juntamente com outros 
aspectos, por exemplo, a população local, demográfica, aspectos geográficos e topográficos, cultura 
local, história do território, identidade dos moradores, demandas, rede e bens de serviços: “O território 
em si, para mim, não é um conceito. Ele só se torna um conceito utilizável para a análise social quando 
o consideramos a partir do seu uso, a partir do momento em que o pensamento juntamente com aqueles 
atores que dele utilizam” (SANTOS apud KOGA, 2003, p. 35).
A interpretação dessa relação possibilita a compreensão do funcionamento da dinâmica e da vida 
das pessoas de um determinado lugar. Sposati coloca: “A concretização do modelo de proteção social 
sofre forte influência da territorialidade, pois ele só se instala, e opera, a partir das forças vivas e de 
ações com sujeitos reais. Ele não flui de uma fórmula matemática, ou laboratorial, mas de um conjunto 
de relações e de forças em movimento” (SPOSATI, 2009, p. 17). 
No caso específico da Política de Assistência Social, no nível de proteção básica, torna-se necessário 
que a mesma seja prestada de forma territorializada, considerando que essa forma é o contraponto de 
ações centralizadas, facilitando o diálogo com variedades de sujeitos e a delegação de poder, em função 
de seu caráter preventivo e do baixo nível de complexidade (SPOSATI, 2008).
O Sistema Único da Assistência Social - SUAS – traz, como um dos princípios a territorialização. 
Sposati faz importante contribuição acerca dessa temática:
Territorialização – é uma dimensão da política que supõe o reconhecimento da heterogeneidade dos espaços 
em que a população se assenta e vive bem como o respeito cultural aos seus valores, referência e hábito. Tem 
como perspectiva a inserção do cidadão e a manutenção da expressão de indivíduo. Também por entendimento 
e identificação das efetivas condições de vida do território onde ele vive com sua família. Certamente, o nível de 
qualidade de um território pode ser fator de proteção e/ou desproteção (SPOSATI, 2009, p. 45). 
Uma das estratégias para operacionalização desse princípio é a implantação do Centro de Referência 
de Assistência Social - CRAS - nos territórios de vulnerabilidade dos municípios.
Essa nova forma de fazer a gestão da Política de Assistência Social, em especial a territorializada, 
traz novos desafios, como a necessidade de instrumentalizar a sociedade para exercer a vigilância sobre 
os serviços. 
O CRAS, nesta perspectiva, exerce a função de referência da Política de Assistência Social no 
território, detecta as demandas das situações de vulnerabilidade e risco social, devendo criar condições 
de garantir ao usuário acesso à renda, serviços, programas, projetos e benefícios, a partir das diferentes 
demandas, além de exercer a contra referência, nos casos de encaminhamentos para os serviços de 
níveis de maior complexidade, e para os serviços de outras políticas.
Esses encaminhamentos se efetivam e têm mais resolutividade quando há articulação entre o CRAS 
e a rede socioassistencial. Essa articulação significa a construção de um processo de aproximação entre 
diferentes organizações no território, a partir da socialização, compreensão e pactuação das formas de 
funcionamento, dinâmicas, responsabilidades e objetivos, de forma a associar interesses distintos destas 
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organizações e o fortalecimento dos interesses comuns.
A articulação das políticas públicas, entidades e organizações, que ofertam ações de proteção para a 
população em situação de vulnerabilidade na área de abrangência do CRAS, consiste no estabelecimento 
de contatos, combinados, alianças, fluxos de encaminhamentos e informações entre o Centro de Referência 
de Assistência Social e os outros serviços/equipamentos da proteção social básica e proteção especial, 
com a intencionalidade de criar condições de acesso aos direitos socioassistenciais e direitos sociais, 
fortalecer vínculos e possibilitar troca de experiências e a busca de apoio entre os diversos serviços 
setoriais, como a escola, unidade básica de saúde, grupos sociais, organizações comunitárias. 
O desafio está colocado:
A operacionalização da política de assistência social em rede, com base no território, constitui um dos caminhos 
para superar a fragmentação na prática dessa política. Trabalhar em rede, nessa concepção territorial, significa ir 
além da simples adesão, pois há necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as práticas se con-
struíram historicamente pautadas na segmentação, na fragmentação e na focalização, e olhar para a realidade, 
considerando os novos desafios colocados pela dimensão do cotidiano, que se apresenta sob múltiplas formatações, 
exigindo enfrentamento de forma integrada e articulada (BRASIL, 2005a, p. 44).
A Política Nacional de Assistência Social - PNAS - de 2005 caracteriza os municípios do país, a partir 
do porte demográfico, associado aos indicadores socioterritoriais. Essa política utiliza como referência a 
classificação dos municípios como de pequeno, médio e grande porte23 e Metrópole:
• Municípios de pequeno porte 1 – entende-se por municípios de pequeno porte 
1 aquele cuja população chega a 20.000 habitantes (até 5.000 famílias em média. 
Possuem forte presença de população em zona rural, correspondendo a 45% da 
população total. Na maioria das vezes, possuem como referência municípios de maior 
porte, pertencentes à mesma região em que estão localizados. Necessitam de uma 
rede simplificada e reduzida de serviços de proteção social básica, pois os níveis de 
coesão social, as demanda potenciais e redes socioassistenciais não justificam ser-
viços de natureza complexa. Em geral, esses municípios não apresentam demandas 
significativa de proteção especial, o que aponta para a necessidade de contarem 
com a referência de serviços dessa natureza na região, mediante prestação direta 
pela esfera estadual, organização de consórcios intermunicipais, ou prestação por 
municípios
de maior porte, com co-financiamento das esferas estaduais e federal.
• Municípios de pequeno porte 2 – entende-se por municípios de pequeno porte 2 
aqueles cuja população varia de 20.001 a 50.000 habitantes (cerca de 5.000 a 10.000 
famílias em média). Diferenciam-se dos pequenos porte 1 especialmente no que se 
refere à concentração da população rural que corresponde a 30% da população total. 
Quanto as suas características relacionais mantêm-se as mesmas dos municípios 
pequeno 1. 
• Município de médio porte – entende-se por municípios de médio porte aqueles cuja 
população está entre 50.001 a 100.000 habitantes (cerca de 10.000 a 25.000 famílias). 
 2Esta classificação por porte dos Municípios foi utilizada a partir da definição do IBGE
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Mesmo ainda precisando contar com a referência de municípios de grande porte para 
questões de maior complexidade, já possuem mais autonomia na estruturação de 
sua economia, sediam algumas indústrias de transformação, além de contarem com 
maior oferta de comércio e serviços. A oferta de empregos formais, portanto, aumenta, 
tanto no setor secundário como no de serviços. Esses municípios necessitam de 
uma rede mais ampla de serviços de Assistência Social, particularmente na rede de 
proteção social básica. Quanto à proteção especial, a realidade de tais municípios 
se assemelha a dos municípios de pequeno porte, no entanto, a probabilidade de 
ocorrerem demandas nessa área é maior, o que leva a se considerar a possibilidade 
de sediarem serviços próprios dessa natureza ou de referência regional, agregando 
municípios de pequeno porte no seu entorno.
• Municípios de grande porte – entende-se por municípios de grande porte aqueles 
cuja população é de 101.000 habitantes até 900.000 habitantes (cerca de 25.000 a 
250.000 famílias). São os mais complexos na sua estruturação econômica, polos 
de regiões e sedes de serviços especializados. Concentram mais oportunidades de 
emprego e oferecem maior número de serviços públicos, contendo também mais 
infra-estrutura. No entanto, são os municípios que, por congregarem o grande número 
de habitantes e, pelas suas características em atraírem grande parte da população 
que migra das regiões onde as oportunidades são consideradas mais escassas, 
apresentam grande demanda por serviços das várias áreas de políticas públicas. 
Em razão dessas características, a rede socioassistencial deve ser mais complexa e 
diversificada, envolvendo serviços de proteção social básica, bem como uma ampla 
rede de proteção especial (nos níveis de média e alta complexidade).
• Metrópoles – entende-se por metrópole os municípios com mais de 900.000 ha-
bitantes (atingindo uma média superior a 250.000 famílias casa). Para além das 
características dos grandes municípios, as metrópoles apresentam o agravante dos 
chamados territórios de fronteira, que significam zonas de limites que configuram a 
região metropolitana e normalmente com forte ausência de serviços do Estado (BRA-
SIL, 2005a, p. 45-46).
A definição dessa classificação tem como propósito identificar algumas características mais 
importantes dos municípios para que seja possível a construção da leitura e da interpretação das realidades, 
considerando as particularidades e especificidades dos territórios, além de contribuir para a organização 
do SUAS a partir do porte do município. No entanto, independente da classificação do porte, os municípios 
devem oferecer, para sua população, serviços da Proteção Social Básica da Política de Assistência Social. 
As demais ações da Proteção Social Especial, de média e alta complexidade, dependerão de alguns 
fatores como a classificação do porte (NOZABIELLI, 2008).
Para a utilização da territorialidade na Política de Assistência Social, Silveira e Colin expressam que:
Permite afirmar que os territórios vividos expressam, essencialmente: uma realidade social particular a uma re-
alidade geral, que explicita parte de suas demandas relativas às necessidades sociais por meio de indicadores; 
redes socioassistenciais; e força sócio-política, no sentido da organização, resistência e luta. Assim, a dimensão da 
territorialidade pode se realizar como movimento que faz emergir, na produção e reprodução das relações sociais, 
 3Forma de definição utilizada no Plano de Assistência Social, tomando como base a divisão do IBGE (BRASIL, 2005a).
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processos geradores das necessidades sociais (SILVEIRA, COLIN, 2006, p. 27).
Para assegurar os direitos socioassistenciais, o CRAS tem, sob sua atribuição, a leitura de 
vulnerabilidade territorial, a articulação da rede, a gestão do benefício, a oferta de acompanhamento 
sociofamiliar e convivência comunitária. Portanto, no processo de análise, serão considerados os avanços 
no sentido de implantar este serviço dentro das proposições a ele referentes. 
A análise dos serviços prestados pela Política de Assistência Social - PAS - em nível de proteção 
social básica não poderia deixar de considerar este caráter descentralizado e territorializado da rede 
de serviços, que apresenta diferentes configurações, determinadas pelo porte das cidades e pelas 
características dos locais nos quais os CRAS foram instalados. 
A descentralização e territorialização da P.A.S., através da implantação do CRAS, possibilitaram 
a aproximação com o usuário, facilitando o atendimento neste nível de proteção. Outro fator que a 
territorialização facilita é a intersetorialidade, tornando os serviços mais complementares e instalando 
uma forma de gestão, como defende Menicucci em Brasil: “O novo paradigma para a gestão pública 
articula descentralização e intersetorialidade, uma vez que o objetivo visado é promover inclusão social 
ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos que incidem sobre uma população 
em determinado território” (BRASIL, 2005a, p. 44). 
No âmbito da Política Pública de Assistência Social – PNAS, em processo de implantação desde 2004, 
tem demonstrado um esforço coletivo pela perspectiva de uma política que de fato seja comprometida 
com aqueles que necessitam e são sujeitos de direitos. Entretanto torna-la de fato operacional a todos os 
municípios brasileiros ainda é um dos seus maiores desafios a ser conquistados. Lembrando a importância 
da incorporação da proposta da PNAS de todos os envolvidos no processo da gestão – trabalhadores, 
usuários, gestores, conselheiros – nos mais diversificados 5.564 cidades do Brasil.
Além da quantidade dos municípios brasileiros outro fator importante é a dinâmica destes 
considerando seus portes, como coloca Koga:
A dinâmica da vida em uma metrópole possui um ritmo diferenciado, que interfere nas conexões com 
o próprio espaço urbano, de definição de acessibilidade intraurbano. O tempo e os recursos financeiros 
que se gasta em deslocamento para o acesso aos serviços, às várias dimensões relacionais faz toda 
diferença na organização das populações residentes em áreas metropolitanas. Milton Santos já apontava 
em sua análise sobre a diferenciação dos “homens lentos” se movendo nas cidades marcadas pela alta 
velocidade contemporânea.
Já nas cidades pequenas, a relação de tempo-espaço se rege por outros parâmetros de acessibilidade, 
por exemplo, na medida do rural-urbano (KOGA, 2009, p. 50).
Durante todo o trajeto deste trabalho, destacamos a importância do território enquanto um elemento 
novo – pós-Constituição Federal de 1988 – para a reflexão, elaboração e implementação de políticas 
sociais públicas em situações de desigualdades sociais,
em que as relações de exclusão expressa o 
cotidiano nas vidas das famílias.
Além das políticas serem pensadas e operacionalizadas de forma descentralizada nos territórios, é 
de supraimportância que as pessoas que nele estão tenham a condição de exercer o papel de sujeitos 
destas políticas. Como diz Couto “afirmar a assistência como direito é tarefa de uma sociedade, e essa 
tarefa dó pode ser realizada com a presença forte de toda essa sociedade [...] Assim, a assistência 
social começara a ser inscrita como direito social produzido por uma participação ativa da população, 
com o Poder Executivo responsável e permeado por um controle social que definirá os caminhos a ser 
percorridos pela política” (COUTO, 2008, p. 187).
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2 TERRITÓRIO, REDE DE PROTEÇÃO E FAMÍLIA
2.1 TERRITÓRIO
O Território é um dos eixos importantes do trabalho social orientado pelo Sistema Único de Assistência 
Social. Essa proposta vem ao encontro de uma nova perspectiva de se fazer a gestão de políticas públicas, 
que significa a superação de antigas formas de se planejar e de executar. 
De acordo com a História, as decisões acerca das políticas sociais eram pensadas por equipe de 
técnicos do governo central.
A nova gestão do território atende ao princípio constitucional da Descentralização do Sistema Único 
de Assistência Social e tem como objetivo: “[...] promover a atuação preventiva, disponibilizar serviços 
próximos do local de moradia das famílias, racionalizar as ofertas e traduzir o referenciamento dos serviços 
ao CRAS em ação concreta, tornando a principal unidade pública de proteção básica uma referenciamento 
para a população local e para os serviços setoriais” (BRASIL, 2009, p. 20).
A nova gestão social das políticas públicas exige um olhar para as demandas, vulnerabilidades e a 
rede de proteção, ou a identificação da ausência de proteção.
O princípio da territorialização, que embasa também outras políticas sociais, identifica a presença 
de vários fatores que levam famílias a se expor a situações de vulnerabilidade; esses fatores são 
econômicos, políticos e sociais. Tais famílias devem acessar a proteção social oferecida pela rede de 
serviços governamentais e da sociedade civil organizada por meio das entidades sociais.
Na perspectiva da elaboração, implantação e ou implementação das políticas sociais nos territórios 
com objetivo de oferecer proteção social, é necessário o reconhecimento da responsabilidade das ações, 
já que este é o “chão das políticas públicas”, pois é nele que se manifestam as expressões das questões 
sociais. Para que a ação profissional atenda as necessidades das famílias do território é importante:
• o conhecimento da realidade territorial a partir das estatísticas oficiais, como diz 
Koga (2003), ter as medidas do território:
o Acessar os indicadores de informações do território, usando os sistemas de infor-
mações disponíveis, como por exemplo o CADUNICO;
o Nº populacional / habitantes do território, classificando por faixa etária e sexo;
o Realidade sócioeconômica e cultural das famílias (história/valores/crenças) – iden-
tificando as formas e as estratégias de sobrevivência e renda das famílias;
o Economia predominante do território – de onde advém a renda das famílias (mercado 
formal, informal);
o Mapeamento dos serviços das políticas sociais públicas com unidades no território;
o Mapeamento da rede de serviços da sociedade civil (pastorais, organizações comu-
nitárias, grupos de apoio, Conselhos locais, etc.);
o Orçamento de cada política;
o Mapeamento da rede dos serviços socioassitenciais (CRAS, CREAS, Serviço de 
Acolhimento, Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, Grupos de Eco-
nomia solidária, etc.);
o Nº de famílias no Cadastro Único;
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o Famílias Beneficiadas por Programas sociais do Governo Federal, Estadual e Mu-
nicipal;
• As características geográficas, sociais e culturais, sendo muitas destas adquiridas 
pelos profissionais a partir da vivência no território, observando como que se dão as 
relações no seu cotidiano;
• Outra importante fonte de informações acerca do território é o diálogo com os pro-
fissionais dos serviços com lideranças locais, banco de dados de outras organizações 
governamentais e não governamentais, com os conselhos tutelares, com os conselhos 
de direitos.
A partir destas informações elementares, do conhecimento da realidade territorial e das famílias 
que nele vivem - quem são, quantos são, o que fazem, como vivem, como utilizam dos serviços do 
território – é que as políticas públicas podem propor ações de enfrentamento das situações de risco e de 
potencialização dos serviços e ações existentes.
Outro grande desafio das políticas sociais é a proposição de ações articuladas e integradas que 
visam a proteção das famílias nos seus território. Como afirma Menicucci: “[...] o novo paradigma para a 
gestão pública articula descentralização e intersetorialidade, uma vez que o objetivo visado é promover 
a inclusão social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos que incidem sobre 
uma população num determinado território” (MENICUCCI, 2002 apud BRASIL, 2005, p. 44). 
2.2 REDE DE PROTEÇÃO
Pensar em um trabalho em rede é pensar em articulação, conexão, vínculos, ações complementares, 
parcerias e integralidade na perspectiva de garantir proteção aos segmentos sociais em situação de 
vulnerabilidade.
A articulação entre os serviços das políticas sociais descentralizadas e dos serviços socioassistenciais, 
possibilitam as famílias do território o acesso efetivo aos programas, projetos, serviços e benefícios 
ofertados; divulga e publica competência de cada unidade de serviço; possibilita a gestão unida dos 
serviços e a qualificação destes a serem ofertados a população.
A implantação do trabalho articulado contribui para a construção de um diálogo da política de 
assistência social com as demais políticas, organizações do território e com as famílias beneficiárias dos 
serviços: “A articulação é o processo pela qual se cria e mantém conexões entre diferentes organizações, 
a partir da compreensão do seu funcionamento, dinâmicas e papel desempenhado, de modo a coordenar 
interesses distintos e fortalecer os que são comuns”. (BRASIL, 2009, p. 21). 
GUARÁ (1998, p. 18 – 32) considera os tipos de redes que podem ser identificadas no território: 
REDE SOCIAL ESPONTÂNEA: constituída pelo núcleo familiar, pela vizinhança, pela comu-
nidade e pela Igreja. São consideradas as redes primárias, sustentadas em princípios como 
cooperação, afetividade e solidariedade.
REDES SÓCIO-COMUNITÁRIAS: constituídas por agentes filantrópicos, organizações comu-
nitárias, associações de bairros, entre outros que objetivam oferecer serviços assistenciais, 
organizar comunidades e grupos sociais.
REDE SOCIAL MOVIMENTALISTA: constituída por movimentos sociais de luta pela garantia 
dos direitos sociais (creche, saúde, educação, habitação, terra...). Caracteriza-se por defender 
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 O PROCESSO DE TERRITORIALIZAÇÃO NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
a democracia e a participação popular.
REDES SETORIAIS PÚBLICAS: são aquelas que prestam serviços e programas sociais 
consagrados pelas políticas públicas como educação, saúde, assistência social, previdência 
social, habitação, cultura, lazer, etc.
REDES DE SERVIÇOS PRIVADOS: constituídas por serviços especializados
na área de 
educação, saúde, habitação, previdência, e outros que se destinam a atender aos que podem 
pagar por eles.
REDES REGIONAIS: constituídas pela articulação entre serviços em diversas áreas da política 
pública e entre municípios de uma mesma região.
REDES INTERSETORIAIS*: são aquelas que articulam o conjunto das organizações gover-
namentais, não governamentais e informais, comunidades, profissionais, serviços, programas 
sociais, setor privado, bem como as redes setoriais, priorizando o atendimento integral às 
necessidades dos segmentos vulnerabilizados socialmente. 
É possível observarmos nos diferentes municípios formas de organizações das redes que a existência 
de uma não exclui a outra, mas ainda é necessário o avanço no sentido de organizar redes intersetoriais, 
para que se possa otimizar as ações dos serviços públicos para o enfrentamento das expressões da 
pobreza e exclusão.
É importante alterar os modelos vigentes, formando e reeducando os atores envolvidos para o 
desenvolvimento de ações que tenham objetivos comuns, superando o olhar setorial, onde cada envolvido 
detém uma parte do conhecimento e da informação. Para o trabalho intersetorial é necessário que as 
pessoas envolvidas abram mão do poder, pois neste trabalho não há chefe, todos estão no mesmo nível, 
a relação não é de hierarquia é de parceria. Mas antes de qualquer estabelecimento de qualquer parceria 
é fundamental que cada unidade de serviços cumpra o que é estabelecido como sua função e que isso 
esteja claro para os demais parceiros e para a população.
O trabalho intersetorial por si só é uma forma de ampliação de conhecimento:
A intersetorialidade desenvolve um saber resultante de integração ou das áreas de contato. O que move, sob o 
princípio da convergência é o pacto de uma ação coletiva, integrada para um objetivo. Ela causa mudança na 
cultura da gestão e na cultura dos agentes institucionais. A ideia de pacto de gestão vai além as solução de prob-
lemas ou do aumento da capacidade de resolução. Produz uma nova inteligência institucional, um novo domínio da 
realidade e traz o debate da inovação, superando o modelo de resposta pronta e única (SPOSATI, 2008, p. 140). 
É importante de se ter claro que a Política de Assistência Social não é a responsável pelo trabalho 
de articulação intersetorial. Para que esta forma de trabalhar seja operacionalizada é necessária a 
participação ativa do poder executivo municipal, como o grande responsável pela articulação entre as 
diversas secretarias municipais, que têm unidades de serviços descentralizadas nos territórios, como por 
exemplo a orientação do governo municipal em articular as políticas de educação, saúde e assistência 
social.
O diálogo entre os serviços das políticas sociais citadas é fundamental para que a intersetorialidade 
ocorra e tenham estabelecido o objetivo comum de: “Proporcionar a melhoria das condições de vida das 
famílias, possibilitando o acesso a serviços especialmente para os que se encontram em situação de 
maior vulnerabilidade social. Deve fortalecer a troca de experiências e a busca de apoio de soluções 
para problemas comuns, de maneira a constituir uma rede de proteção social” (BRASIL, 2009, p. 26).
Concluindo este texto, devemos enfatizar que devemos repensar o direcionamento das ações das 
políticas sociais públicas destinadas às famílias em seus territórios, com especial atenção a criança e ao 
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adolescente. Para isso é necessário enfrentar o desafio da construção de redes a partir do trabalho da 
intersetorialidade, capaz de responder as demandas na perspectiva da garantia dos direitos fundamentais. 
Da população que casa vez mais empobrecida pelo processo histórico da exclusão social.
2.3 FAMÍLIA
A dificuldade da capacidade da família em responsabilizar-se pela assistência de seus membros 
faz com que as pessoas buscam estratégias de sobrevivência, passando mais tempo fora de casa, 
ampliando suas relações no mundo do trabalho, propiciando também novas formas de organizações como 
sindicatos, movimentos, organizações, contato com pessoas com desejos e necessidades semelhantes, 
e consequentemente ampliando o acesso a uma politização quanto aos direitos sociais.
Atualmente, as políticas descentralizadas buscam formas de programas sociais que estimulem a 
participação popular; exemplos mostram que as famílias incluídas nesses programas podem participar 
ativamente da elaboração, execução e fiscalização. 
Pereira - Pereira (2006) coloca ainda que no Brasil a família sempre fez parte da proteção social de 
seu povo, assegurado por duas vias; a primeira através da participação da figura masculina no mercado 
de trabalho e consequentemente no sistema previdenciário; e a segunda, pela participação da mulher nas 
tarefas de cuidados e apoios aos velhos, crianças e doentes, e na reprodução das atividades domésticas 
não remuneradas.
Há no contexto atual um crescente interesse por parte das políticas sociais pelos espaços familiares, 
enquanto local de bem estar, proteção, cuidado, e inclusão social. A família esta sendo cada vez mais 
chamada a ser parceira nas ações sociais. Um dos motivos é pelo fato da constatação que as intervenções 
destas políticas interferem direta e indiretamente, além das famílias expressarem as mudanças que 
ocorrem na sociedade e bem como atuam sobre estas mudanças.
Carvalho (2003) observa que a família exerce funções semelhantes a das políticas públicas, ou 
seja, “ambas visam dar conta da reprodução e da proteção social dos grupos que estão sob sua tutela”. 
Tanto o Estado como a família exercem papel fundamental para mediar as relações entre os indivíduos, 
estabelecem normas, impõem direitos de propriedade, direitos e deveres de proteção e assistência. Sem 
esse controle exercido a organização do sistema capitalista não seria instituída.
São muitos os conceitos sobre família. Muitos dos quais estereótipos dos papeis familiares, reforçado 
por um padrão, que gera uma expectativa muito grande quanto ao papel que deve ser cumprido por um 
pai e por uma mãe, sem considerar fatores importantes como a adolescência, condições econômicas, 
sociais, culturais. 
Pereira - Pereira (2006, p. 38) destaca esta avaliação:
[...] constatação de que há vários tipos de famílias... Isso porque a tradicional familiar nuclear – composta de um 
casal legalmente unido, com dois ou três filhos, na qual o homem assumia os encargos de provisão e a mulher, as 
tarefas do lar -, que ainda hoje serve de referência para os formuladores de política social, está em extinção. E um 
importante fator responsável pelo seu esgotamento foi a ampla participação da mulher no mercado de trabalho e 
na chefia da casa. Atualmente, muitos domicílios não contam sequer com a presença do homem como fonte de 
sustento ou de apoio moral. Hoje, no Brasil, segundo o Censo 2000, as mães solteiras chefiam uma de cada três 
casas em cidades como Brasília e Rio de Janeiro. 
Até recentemente eram muito comuns discursos que tratavam “como a família deve ser”, baseados 
em um padrão burguês de família, defendidos por instituições, como as igrejas, Estado e meios de 
comunicações. Há muitos discursos que expressam superar esta concepção, mas as práticas e ações 
demonstram ainda formas tradicionais e conservadoras, reforçando esses padrões que se tentam reverter.
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Não há conceito de família, mas sim conceitos de famílias, que se organizam de formas, organizações, 
feições, modelos dinâmicos, conforme as necessidades e circunstâncias. No
processo de elaboração 
deste trabalho, constatamos alguns conceitos que valem a pena serem colocados, cabe aos executores 
das políticas a compreensão dessas formas de família, evitando barreiras, no plano da convivência social 
e ao acesso a bens e serviços públicos:
• “Família é um espaço de pessoas, empenhadas umas com as outras, com relações com 
 outras esferas, Estado, Mercado, Associações, Movimentos (FONSECA, 2002)”;
• “Fonte de todo bem e todo mal” (WANDERLEY, 2004);
• “Família é provedora de cuidado de seus membros e, como tal precisa também de cuidados 
 e proteção do Estado” (BRASIL, 2005a); 
• “Família é espaço insubstituível de proteção e socialização primárias, independente dos 
 formatos, modelos e feições que tem assumido com as transformações econômicas, sociais
 e culturais contemporâneas”. (BRASIL, 2005a). 
Muitos são os conceitos acerca da família, mas uma coisa é falar de famílias com condições de 
vida e sobrevivência garantida. O grande desafio é falar de famílias empobrecidas, em condições de 
vulnerabilidade, cuja questão de sobrevivência se coloca em primeiro lugar, e propor um conjunto de 
ações para o fortalecimento para o enfrentamento das situações.
Nas últimas décadas tem aumentado gradativamente a realização de pesquisas e produção de 
dissertações, teses, monografias, entre outros sobre família. Observa-se, também que este tema tem 
ocupado espaço de prioridade nas políticas sociais, em especial a Política de Assistência Social.
Com as orientações do SUAS, para que as ações sejam na direção do cumprimento do princípio da 
centralidade na família, tem aumentado a necessidade de se discutir família e famílias.
A população brasileira, vitimizada pela pobreza e suas consequências, exige ações efetivas 
que lhe permita o seu empoderamento para enfrentar e superar essa situação. Faz-se necessária a 
construção de propostas teóricas e operacionais capazes de reduzir suas vulnerabilidades e fortalecer 
suas potencialidades.
A reflexão e construção destas propostas constituem-se em desafios para os profissionais e gestores 
da área social, que possibilitem a transformação das orientações teóricas em pressupostos operacionais, 
ou seja, em técnicas e ações. 
 Uma das estratégias para a eficácia deste trabalho deve ser pensada e executada na lógica da 
intersetorialidade: implicando um conjunto de ações das políticas públicas, de forma descentralizada e 
participativa, ou seja, junto à população no território de vida, ações em redes com os vários sujeitos, 
organizações e grupos de interesse, paralelamente com o desenvolvimento de habilidades e capacidades 
da população e do território, na perspectiva do desenvolvimento local.
Outra estratégia, não menos importante, tem sido o trabalho de ação socioeducativo com 
famílias incluídas nos programas sociais, em especial de transferência de renda, considerando as 
demandas coletivas identificadas nos atendimentos e a necessidade do cumprimento de um dos direitos 
socioassitências da convivência familiar e comunitária.
Baseado em Guimarães: “Nascemos, crescemos e nessa vivência somos partícipes da vida em 
grupo, seja em família, na escola, no trabalho, etc.” (GUIMARÃES, 2006), mas isso ainda não nos é 
suficiente para sabermos os métodos e instrumentos necessários para desenvolver o trabalho em grupo.
É importante que se ampliem os estudos, utilizando-se de outras conhecimentos como educação, 
sociologia, antropologia e psicologia, para a construção de instrumentos teóricos e metodológicos, ou 
seja, condições para operacionalização dos princípios e diretrizes em pressupostos operacionais.
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As experiências nesta linha têm ampliado gradativamente os resultados que já temos indicam que 
este processo devem ser coletivo com amplo processo de estudo, discussões e debates, com envolvimento 
dos profissionais, gestores e especial as famílias atendidas.
As ações desenvolvidas para as famílias deve ser no sentido de garantir proteção social através 
das seguranças previstas pelo SUAS, como escuta e acolhimento, de renda, de autonomia e de convívio.
A proteção social que o SUAS preconiza mobiliza uma série de serviços, ações e atenções, que 
extrapola a governabilidade da assistência social, envolvendo educação, cultura, habitação, trabalho, 
esporte, lazer, justiça, previdência social entre outras. Para que haja a complementariedade dessas 
intervenções, faz-se necessário o diálogo institucional para pactuar ações e serviços e concentrar esforços 
e recursos.
A articulação deve também integrar a outros atores sociais como os movimentos sociais, 
representantes da sociedade civil e entidades prestadoras de serviços.
Este é o maior ou um dos maiores desafios que se coloca para as políticas públicas e a todos os 
profissionais envolvidos, em especial para os gestores, na construção de mecanismos estratégicos para 
a gestão intersetorial, ou seja, a proposta da intersetorialidade das políticas configura como uma proposta 
de gestão política, estabelecidas por pactos entre as forças políticas.
A intersetorialidade, enquanto um dos direitos socioassistencial, é o principal desafio para a 
implementação de políticas que contribuam de fato com a inclusão e proteção social das famílias, através 
da mudança de paradigmas do trabalho com a soma dos membros para o enfoque grupo-família.
Historicamente, as políticas sociais no Brasil sempre foram executadas por órgãos de diferentes 
naturezas, de forma fragmentada, centralizada, descontínua e pouco avaliada, inibindo possibilidades do 
exercício do controle social, execução de ações efetivas às necessidades de demandas sócio-familiares, 
além das ações serem implementadas em função dos indivíduos e não das famílias.
Por isso abordamos a exigência de formatação de novos conceitos e fluxos de trabalho, através da 
organização de uma rede intersetorial.
Tomando a Construção do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, enquanto institucionalização 
dos direitos socioassitencial, processa enquanto possibilidade de resposta às demandas de proteção social.
Dessa forma, o trabalho desenvolvido com famílias devem colaborar para a inclusão das famílias, 
criar condições para facilitar a recuperação e ou a conquista da capacidade de agir, ou seja, o processo de 
tomada de decisão quanto às suas vidas, em especial no âmbito das relações familiares e comunitárias.
NÃO RECEIE CRESCER DEVAGAR; 
SÓ TENHA MEDO DE
 PERMANECER
 IMÓVEL
(Ditado Chinês).
 
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