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DIREITO FINANCEIRO II Juliana Ribeiro Apostila de Direito Financeiro II 2 1 - ORÇAMENTO PÚBLICO • CONCEITO: instrumento administrativo pelo planejamento de receitas e despesas. • PROPOSTA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS: privativa e exclusiva do Poder Executivo (art. 165 da CF/88) • Cumulatividade ao art. 84, XXIII da CF/88 – competência exclusiva ao Chefe do executivo para elaborar e deflagar o procedimento relativo ao projeto de lei do orçamento, promovendo o seu envio ao Congresso Nacional. • PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA – três variantes: Art. 165CF ? 3 tipos de leis orçamentárias cuja iniciativa é do Executivo. • Instruir o plano plurianual • De diretrizes orçamentárias • O anual Natureza temporária/ Forma legislativa peculiar ? cabe ao Presidente da República remeter para o Congresso Nacional em momentos oportunos. 2 - PLANO PLURIANUAL • CONCEITO – Aquele instrumento que estabelece basicamente os objetivos e as metas da Administração com referência às despesas de capital e outras afins de duração continuada. • O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. • CARACTERÍSITICAS - necessidades ditadas pela política governamental: Art. 165, § 1º ? “ Lei que instruir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital ? , e outras delas decorrentes e, para as relativas aos programas de duração continuada ?”. - Investimentos • DESPESAS DE CAPITAL - Inversões financeiras - Transferências de capital Despesas de Capital - correspondem as de investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida interna e externa e outras, observadas os conceitos legais e normas pertinentes em vigor. Essas se subdividem em Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital. Investimentos Dotações para o planejamento e execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento de capital; Profa. Juliana Ribeiro 3 Inversões Financeiras Aquisição de imóveis, bens de capital já em utilização, à aquisição de títulos representativos de capital de empresas ou entidades de qualquer espécie ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive bancários ou de seguros; Transferências de Capital Amortização da dívida pública • PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA : podemos citar a Integração social para a redução das desigualdades sociais regionais (Art. 43 CF). Esses planos devem constar do plano plurianual a ser aprovado pelo Congresso Nacional. (Art. 165, § 4º, CF). Orçamento plurianual tem como objetivo a devolução das desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. (Art. 165 § 7º). • O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual. 3 - LEIS DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS • CONCEITO – Consiste no orçamento que compreende as metas e a prioridades da Administração pública nos tocantes ás despesas de capital para o exercício subseqüente, além de dispor as alterações da legislação tributária. “Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais do fomento”. • CARACTERÍSTICAS ? Incluir as despesas de capital para o exercício financeiro seguinte; ? Orientar na elaboração do orçamento anual; ? Dispor sobre alterações na legislação tributária, pois estas implicam o aumento ou diminuição da arrecadação tributária; ? A Lei Orçamentária também deve obedecer ao princípio da anualidade tributária, pois caso contrário haveria situação de desequilíbrio orçamentário; ? Ocorre na esfera federal, estadual e municipal; ? Deve estabelecer a política das agências financeiras oficiais de fomento; I – setor habitacional (Caixa Econômica Federal); II – financiamento do setor agrícola destinado ao mercado externo e interno (Banco do Brasil, Banco da Amazônia); III – desenvolvimento da região norte, nordeste e centro-oeste (BNDE); IV – BNDS financia programas estratégicos para o crescimento econômico do país. • O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente. Apostila de Direito Financeiro II 4 4 - ORÇAMENTO ANUAL • CONCEITO – é aquele que abriga o orçamento fiscal referente aos três poderes, fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta. “A lei orçamentária anual é aquela que abarca o orçamento fiscal (receita-despesa) referentes aos três poderes da União, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além do orçamento da Seguridade Social”. Art.165 § 5º CF. • CARACTERÍSTICAS - Interelacionam-se com o plano plurianual que estabelece metas e diretrizes para o período superior a um ano; - Os recursos destinados aos órgãos dos três poderes e do MP deverão ser entregues até o dia 20 de cada mês; OBS:- Este repasse não é automático, pois depende não só da efetiva arrecadação da receita, como também da existência do programa de despesas (princípio da programação de despesas). Este programa poderá ser modificado. A data do repasse não pode ser modificada. - Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas. - O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo federal. • LEIS ORÇAMENTÁRIAS – LEI COMPLEMENTAR - Caberá à lei complementar: “Art. 165 § 9º CF:”Dispor sobre o exercício financeiro.vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”; - Estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e financiamento dos fundos”. Lei complementar – Lei 4320/64 – estatui normas gerais de Direito financeiro. ATENTADOS À LEI ORÇAMENTÁRIA ? Configura crime de responsabilidade política atos atentatórios ao orçamento para o Presidente da República (Art. 85, VI da CF); ? Crime de responsabilidade política – admitida acusação por 2/3 da Câmara dos Deputados, será o presidente submetido a julgamento perante o Senado Federal (Art. 52, I e 86 CF). Instaurado o processo, o Presidente da República fica suspenso. • A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 peloCongresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração Profa. Juliana Ribeiro 5 continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. PROCESSO LEGISLATIVO DO ORÇAMENTO ANUAL • Iniciativa exclusiva do Poder Executivo (art. 165 da CF/88 e art. 84, XXIII), elaborando projeto de Lei do orçamento. Isto ocorre em cada ente federativo (arts. 25, 29 e 32 da CF) • Chefe do Executivo envia projeto para o parlamento, cumprindo fazê-lo no prazo de até quatro meses antes do término do exercício financeiro (art. 35, § 2º do ADCT) • O Congresso Nacional designa comissão de parlamentares, a qual fica incumbida de examinar o projeto do orçamento anual, e demais leis orçamentárias, emitindo ao final um parecer. • Procedimento legislativo apreciado em um só tempo pelas Duas Casas do Congresso. • No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias através das emendas e votam o projeto. A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura. • No âmbito federal a comissão é formada por deputados e senadores. • Comissão também aprecia as emendas oferecidas pela Casa Legislativa – Observação: as emendas não podem alterar substancialmente a proposta original. Tem limites que se limitam a correção de erros ou omissões do projeto inicial. • Após este tópico se submetem ao processo legislativo comum. • Após a aprovação, segue para sanção e promulgação do Presidente da República. Respeitando o prazo de 15 de dezembro de cada ano (art. 57 da CF/88 c/c art. 35, § 2º do ADCT). PRINCÍPI0S ORÇAMENTÁRIOS Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento, que estão definidos na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o): “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”. • Princípio da Unidade Cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município. • Princípio da Universalidade A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento. • Princípio da Anualidade Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal. Apostila de Direito Financeiro II 6 Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada - Senado Federal QUADRO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL DOCUMENTO PRAZOS plano plurianual1 ao legislativo até 31 agosto; Volta ao executivo ao final do exercício lei de diretrizes orçamentárias ao legislativo até 15 de abril: volta executivo antes do recesso de junho orçamento ao legislativo até 31 de agosto volta executivo até final do exercício Programação financeira dos poderes ao legislativo 30 dias da publicação dos orçamento programação e cronograma de desembolso divulgação e congresso 30 dias da publicação do orçamentos relatório resumido de execução orçamentária (bimestral) divulgação até 30 dias de findo o bimestre relatório de gestão fiscal divulgação até 30 dias de findo o quadrimestre prestação anual de contas do governo 60 dias do final do exercício proposta presidencial para dívida consolidada 90 dias da publicação da Lei de responsabilidade fiscal operações de crédito Só a partir de 10 dias do governo consolidação das contas nacionais 30 de junho pela união. a partir de: 30 de abril - municípios à união, c/ cópia ao estado; 31 de maio - estados à união. operações por antecipação de créditos 10 dias do início do ano balanços das empresas controladas trimestrais com nota explicativa emissão de títulos públicos até dois anos antes da publicação da lrf. recondução ao limite das despesas totais com pessoal dois quadrimestres seguintes ao quadrimestre em que ultrapassou recondução aos limites da dívida até três quadrimestres seguintes àquele em que o limite foi ultrapassado. 1 - Prazos aqui referidos à União. Para Estados, Distrito Federal e Municípios ver respectiva Constituição ou Lei Orgânica. Profa. Juliana Ribeiro 7 5 - FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DO ORÇAMENTO Nascimento do orçamento - é um instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com a finalidade de coibir os abusos dos governantes. Dos artigos 70 a 75 da CF/88, a Constituição propôs a fiscalização contábil e financeira do orçamento. Controle orçamentário - A CF adota mecanismos de rigorosa fiscalização – art.70,CF. Deve obedecer a fiscalização: I –Requisitos: a) Legalidade - requisitos necessários a verificação das despesas (autorizaç ão e limitações legais). - nada pode ser pago sem a previsão orçamentária, nem além dos créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II, CF); sob pena de caracterização de crime de responsabilidade (art. 85, VI, CF). b) Legitimidade - fiscalização examina o mérito do ato praticado pelo agente público para detectar possível desvio de finalidade. Exemplo: festas dadas pelos agentes públicos. c) Economicidade - exame da despesa vista sob o enfoque custo-benefício, com a finalidade de verificar se foi escolhido, pelo agente público responsável o menos oneroso possível, acolhendo a melhor proposta. d) Aplicação de subvenções - são auxílios governamentais concedidos às entidades públicas ou privadas, instituições sociais e educacionais – sem fins lucrativos com o objetivo de ajudá-las na execução de seus objetivos. Art. 201, § 8° veda subvenção das entidades de previdência privada com a finalidade lucrativa. e) Renúncia - renúncia de receitas só pode ocorrer nas hipóteses e nas condições da lei (isenção e redução de alíquota). II – Tipos de fiscalização: - Contábil ? controle numérico, mediante o registro sistemático de verbas anexadas e despendidas. - Financeiro ? verificação de entrada e saída de dinheiro – execução do orçamento. - Operacional ? observância do procedimento legal para a arrecadação de recursos financeiros ou para a liberação de verbas. - Patrimonial III – Tipos de controles: A) Controle Interno ? controle interno de dado poder. Parâmetros – art. 74, I a IV CF - avaliação de resultados da gestão orçamentária e no exercício de controle de operações de crédito. Objetivo ? objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do controle externo. Apostila de Direito Financeiro II 8 Art. 74, § 1? ? Princípio da Hierarquia ? Impõe às autoridades superiores o dever de exercer controle sobre os seus subalternos, encampando ou revendo os atos por elas praticados, notadamente, em matéria de execução orçamentária. Por umaregra do mencionado artigo 74, § 1? - Responsabilidade solidária do agente, que deixar de comunicar ao (TC) as irregularidades ou ilegalidades constatadas. Portanto, a estruturação do chamado controle interno decorre de observância dos princípios que regem a Administração Pública, insertos especialmente no art. 37, caput, da Constituição, mas demanda a elaboração de leis que o organize e discipline. Há na doutrina quem identifique subdivisões dentro do chamado controle interno e as classifique, como é o caso de Odete Medauar, em controle recursal, autocontrole, controle hierárquico e controle de gestão, além de inserir entre essas modalidades, como tipos diferentes desses primeiros, a inspeção, auditoria e correição, supervisão, os pareceres vinculantes, a atuação das ouvidorias e, finalmente, o controle financeiro. Porém, mesmo identificadas essas subdivisões e admitindo-as, todas elas podem ser reconhecidas tecnicamente como tal, conforme a previsão contida no art. 70 e o detalhamento da atuação desse controle interno, expressa no art. 74, ambos da Constituição Federal. B) Controle Externo ? é exercido exclusivamente pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo)– CPI Orçamento em 1992, foram criadas as Comissões de Fiscalização e o Controle da Câmara e o Senado Federal. Auxílio ? TCU – art. 71 e 72, CF. Critério: Legalidade ? o melhor critério que atende à vontade da lei, mas tendo por limite a lei, em quaisquer circunstâncias. Isto dispõe a respeito das contas prestadas anualmente pelo chefe do executivo, bem como versam sobre o julgamento das contas dos administradores. C) Controle Prévio ? torna obrigatório o prévio registro do contrato para realização de despesas. D) Controle Privado ? “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para na formação da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU”.” “Art. 74. (...) (...) § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.” Denúncia poderá ser levada ao TCU conforme o caso. Todavia, o instrumento de realização do controle popular não se resume à oferta de denúncia aos tribunais de contas, uma vez que acha-se prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição, o instituto da ação popular, cujo objetivo é instrumentalizar o cidadão quando este identificando a presença de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, ou mesmo à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, possa acorrer ao Poder Judiciário para ali obter a anulação do ato prejudicial. 6 - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO É um órgão controlador da autoridade estatal, a fim de se evitar que comentam irregularidades. Profa. Juliana Ribeiro 9 A) COMPETÊNCIA O Tribunal de Contas da União (TCU) tem suas competências previstas nos artigos 33, § 2o, 71 a 74 e 161, parágrafo único, da Constituição Federal. Além disso, em razão do exercício das competências constitucionais, outras incumbências lhe foram atribuídas por lei. As competências constitucionais e legais do TCU estão listadas no quadro adiante. COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTO Apreciar as contas anuais do Presidente da República art.71, I Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos art. 33, § 2º e art. 71, II Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessões de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares art. 71, III Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional art. 71, IV Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais art. 71, V Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a Estados, ao Distrito Federal ou a Municípios art. 71, VI Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas art. 71, VII Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos art. 71, VIII a XI Fiscalizar as aplicações de subvenções e a renúncia de receitas art. 70 Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas não autorizadas art. 72, § 1º Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades art. 74, § 2º Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e às prefeituras art. 161, parágrafo único COMPETÊNCIAS LEGAIS FUNDAMENTO Decidir sobre consulta formulada por autoridade competente acerca de dúvida na aplicação de dispositivos legais ou regulamentares concernentes a matéria de competência do Tribunal Lei nº. 8.443/92 Exercer o controle da legalidade e legitimidade dos bens e rendas de autoridades e servidores públicos Lei nº. 8.730/93 Apreciar o processo de privatização das empresas incluídas no Programa Nacional de Desestatização Lei nº. 8.031/90 Apostila de Direito Financeiro II 10 Apreciar representações apresentadas por licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica acerca de irregularidades na aplicação da Lei de Licitações e Contratos Lei nº. 8.666/93 Apreciar representações apresentadas pelas Câmaras Municipais acerca de não-comunicação da liberação de recursos federais Lei nº. 9.452/97 Na hipótese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustação do ato, que solicitará ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, nenhuma providência adotar, o Tribunal decidirá a respeito. A decisão do Tribunal da qual resulte imputação de débito ou cominação de multa torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo. Nesse caso, o responsável é notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se o responsável, após ter sido notificado, não recolher tempestivamente a importância devida, é formalizado processo de cobrança executiva, o qual é encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral da União (AGU) ou das unidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrança judicial da dívida ou o arresto de bens. Ainda de acordo com o disposto no art. 71, o TCU deve apresentar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades. O art. 72 da Constituição Federal estabelece que o Tribunal deverá se pronunciar conclusivamente sobre indícios de despesas não autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares, proporá ao Congresso Nacional a sua sustação. B) FUNCIONAMENTO O TCU é órgão colegiado e suas deliberações são tomadas no Plenário ou em suas duas Câmaras, podendo ocorrer, esporadicamente, decisões por despacho singular, nos casos previstos no Regimento Interno. O Plenário e as duas Câmaras reúnem-se de 17 de janeiro a 16 de dezembro, em sessões ordinárias e, quando necessário, em extraordinárias, sempre com a presença de representante do Ministério Público. No desempenho de suas atribuições, o Tribunal recebe, periodicamente, uma parte da documentação contábil e outros demonstrativos relativos à atuação das unidades sujeitas à sua jurisdição, que são apreciados sob a forma de tomadas e prestações de contas. Estas contas são analisadas sob os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade,eficiência e eficácia, após o que são julgadas regulares, regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidáveis. A primeira hipótese ocorre quando a prestação de contas expressa, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável. As ressalvas, por sua vez, decorrem da existência de impropriedades ou faltas de natureza formal de que não resultem danos ao erário. Já a irregularidade das contas advém da omissão no dever de prestá-las; da prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; de dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico; de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos e de reincidência no descumprimento de determinações do Tribunal. Por fim, as contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou força maior tornar materialmente impossível o julgamento de mérito. O controle exercido por meio de tomadas e prestações de contas, contudo, é um controle a posteriori. Assim, o Tribunal realiza inspeções e auditorias, tanto de forma rotineira quanto em caráter específico e ocasional, com o intuito de obter maior eficiência e eficácia em sua atuação, procedendo sempre de acordo com sistemáticas constantes de seus manuais internos. Os trabalhos de inspeção e de auditoria não podem ser obstados de forma alguma. Nenhum processo, documento ou informação pode ser sonegado sob qualquer pretexto, podendo Profa. Juliana Ribeiro 11 o Tribunal até mesmo determinar cautelarmente o afastamento provisório de suas funções dos dirigentes que criarem dificuldades ou retardarem os trabalhos. À Corte e aos seus Ministros é facultado, ainda, realizar diligências com vistas ao esclarecimento de dúvidas surgidas no decorrer de suas análises. Estas diligências são de atendimento obrigatório no prazo fixado, geralmente de quinze dia s, e sujeitam o gestor que não as observar à aplicação de multa. O julgamento dos processos e a imposição de sanções não é feito arbitrariamente, sendo conferido aos responsáveis o direito de ampla defesa, com todos os elementos a ela inerentes. Assim, o Tribunal, diante de irregularidades detectadas em suas análises, determina, sempre, a audiência prévia ou a citação dos interessados, que, não as atendendo, são julgados à revelia. A função sancionadora do TCU configura-se na aplicação aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, das seguintes sanções, isolada ou cumulativamente: a condenação ao recolhimento do débito eventualmente apurado; a aplicação ao agente público de multa proporcional ao valor de prejuízo causado ao erário, sendo o montante do dano o limite máximo da penalidade; a aplicação de multa ao responsável por contas julgadas irregulares, por ato irregular, ilegítimo ou antieconômico, por não atendimento de diligência ou determinação do Tribunal, por obstrução ao livre exercício de inspeções ou auditorias e por sonegação de processo, documento ou informação; o afastamento provisório de seu cargo, do dirigente responsável por cerceamentos a inspeções e auditorias enquanto durarem os respectivos trabalhos; a decretação, no curso de qualquer apuração de irregularidade, da indisponibilidade, por prazo não superior a um ano, dos bens do responsável considerados bastantes para garantir o ressarcimento do prejuízo; a declaração de inabilitação, pelo período de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública; a declaração de inidoneidade do responsável por fraude em licitação para participar, por até cinco anos, de certames licitatórios promovidos pela administração pública; a determinação à Advocacia-Geral da União, ou ao dirigente de entidade jurisdicionada, de adoção de providências para arresto dos bens de responsáveis julgados em débito. Cumpre destacar, ainda, que as penalidades aplicadas pelo Tribunal de Contas não excluem a aplicação de sanções penais e de outras sanções administrativas, estas últimas pelas autoridades competentes. Ressalte-se, também, que a legislação eleitoral prevê a inelegibilidade, por um período de cinco anos, dos responsáveis por contas irregulares. TCE - SP Ao Tribunal de Contas compete atuar na fiscalização contábil, financeira orçamentária, operacional e patrimonial do Estado de São Paulo e de seus Municípios, exceto o da Capital, bem como na das respectivas entidades de administração direta ou indireta e na das fundações por eles instituídas ou mantidas, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas. A jurisdição do Tribunal alcança administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, além das pessoas físicas ou jurídicas, que, mediante convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres, apliquem auxílios, subvenções ou recursos repassados pelo Poder Público. 7 - CRÉDITO PÚBLICO É a facilidade do ente público de realizar operações em dinheiro (captação ou entrega) com outras pessoas de direito público ou privado. Decorre dele o empréstimo público Apostila de Direito Financeiro II 12 A Constituição Federal possibilitou ao Estado efetuar operações de crédito em geral, sob as mais diversas modalidades e, ao mesmo tempo, permitiu que a lei orçamentária anual de cada entidade política previsse a contratação de operações de crédito por antecipação de receitas (§ 8º do art. 165). E mais, para assegurar o exercício dessa faculdade excepcionou da proibição de vincular as receitas de impostos a órgãos, fundos ou despesas permitindo, expressamente, a prestação de garantia na contratação dessas operações de crédito (art. 167, IV da CF). EMPRÉSTIMO PÚBLICO – ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez com a obrigação de restituí-la, no futuro, normalmente com o pagamento de juros. Empréstimo, como o próprio nome já sugere, trata-se de uma forma de antecipação de arrecadação, pela qual o Estado arrecada recursos dos cidadãos, de forma compulsória ou não, para em outro momento devolvê-los, tendo por finalidade o ajuste orçamentário. PROBLEMÁTICA DOUTRINÁRIA: Doutrinadores de renome não consideram o empréstimo público como fonte de receita. Tomam- no como simples “fluxo de caixa” pois não criam novos valores positivos para o patrimônio público. “A cada soma, que o ativo do Tesouro recebe, a título de empréstimo, corresponde um lançamento, no passivo, contrabalanceando-o” (Aliomar Baleeiro). Quando muito, podem ser chamadas “receitas impropriamente ditas”. A natureza jurídica dos empréstimos é muitos discutida. Há quem veja neles um contrato de mútuo semelhante ao particular e que, portanto, deveria estar submetido às mesmas regras. Outros enxergam aí um ato de soberania do Estado ou um contrato de direito público, com regras especiais. A moralidade ou constitucionalidade da atuação do devedor dependerá sempre do caso concreto. EMPRÉSTIMO E RECEITA Apesar de não ser receita pública, os Empréstimos públicos perderam o caráter de medida extraordinária e ingressam no orçamento fiscal, juntamente com a previsão para o pagamento dos juros e das amortizações, sem que se prejudique o princípio da Exclusividade. Antecipação de Receita- São empréstimos de curto prazo que devem ser saldados com recursos do próprio exercício financeiro. FINALIDADE As operações de crédito não podem exceder o montante de despesas de capital, ressalvadas as autorizadasmediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovadas pelo Poder Legislativo. Tal atitude visa evitar o desequilíbrio orçamentário., até mesmo visando a equidade entre gerações. CLASSIFICAÇÃO DOS EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS: a) forçados (compulsórios) – “figura híbrida” (voluntariedade – compulsoriedade). Coação do Estado com promessa de reembolso. Hoje, como tributos (emprest. compulsório,) implicam em receitas tributárias (art. 148, inc. I e II da CF). Profa. Juliana Ribeiro 13 b) voluntários – resultam de um contrato de mútuo ou de aquisição de títulos representativos da dívida pública. O mutuante entrega dinheiro ao Estado e espera: - restituição no prazo avençado; - percepção de juros e outras rendas. c) perpétuos – sem previsão de restituição, por parte do Estado, do capital principal. Prevê apenas o pagamento de juros ou rendas, indefinidamente. c.1) remíveis – o Estado reserva-se o direito ou faculdade de reembolsar quando quiser. São representados por TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA, negociáveis em bolsa (cotação variável). c.2) irremíveis – não há previsão de reembolso (reembolso impossível). OBS.: alguns autores não consideram empréstimos esta modalidade (perpétuos), mas sim “rendas perpétuas”. d) temporários – com prazo definido para resgate. d1) a curto prazo – com reembolso previsto dentro do período financeiro em que são celebrados. Visam, sobretudo: - cobrir déficits transitórios decorrentes da falta de sincronia entre receitas e despesas; - diminuir o poder de compra, visando atenuar o processo infla cionário; - são também chamados “operações de crédito por antecipação de receita”. OBS.: grande parte dos doutrinários afirma que os empréstimos a curto prazo não integram o conceito de “ingressos” no sentido técnico pois são verdadeiras “antecipações de receitas”. d2) a médio/longo prazo – com reembolso vencível em orçamento diverso. e) externos – o prestamista (que empresta) encontra-se no estrangeiro e o contrato normalmente é celebrado em moeda não brasileira (moeda com aceitação internacional). Meio mais comum: subscrição de bônus que o governo lança em praças financeiras do exterior. Captação: no exterior. f) internos – os subscritores dos títulos públicos encontram-se no território nacional. Os empréstimos públicos dão origem à Dívida Pública. 8 - DÍVIDA PÚBLICA DÍVIDA PÚBLICA – é o resultado das operações de crédito em que o Poder Público figura como tomador de dinheiro. Abrange apenas os empréstimos captados no mercado financeiro interno ou externo, através de contratos assinados com os bancos e instituições financeiras, ou do oferecimento de títulos ao público em geral. • Interna Contraída diretamente com as instituições financeiras no país ou através da colocação de títulos no mercado de capitais. • Externa Contraída com estados estrangeiros, com instituições financeiras, e bancos estrangeiros e através da colocação de títulos nos mercados internacionais. • Forçada Assumida compulsoriamente por força Estatal Empréstimo compulsório • Depósitos Bancários Compulsórios Dependendo da natureza da operação realizada, pode ser externa ou interna. Apostila de Direito Financeiro II 14 INTERNA EXTERNA Satisfeita em moeda nacional. satisfeitas em ouro ou em moeda de confiança internacional. credores: sujeitos à soberania nacional. credores: cidadãos de outros países que se organizam ou ganham apoio de seus governos (pressão de um Estado sobre o outro). CLASSIFICAÇÃO: a) fundada – resultante dos empréstimos temporários a médio e a longo prazo e também dos perpétuos. “A dívida compreende os compromissos de exigibilidade superior a 12 meses, contraídos para atender o desequilíbrio orçamentário ou a financiamentos de obras e serviços públicos” (art. 98 da lei 4320/67). A suspensão do pagamento de dívida fundada, pelo Estado ou pelos Municípios, por mais de dois anos, pode dar causa à intervenção (da União ou dos Estados, conforme o caso) na unidade devedora ( art. 34, inc. V, letra “a” e art. 35, inc. I, da CF). É ressalvado o motivo de força maior (“fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir” – art. 1058 do C.C.).” a1) consolidada - decorre da dívida fundada que provém dos empréstimos perpétuos (vide art. 52. Inciso VI, C.P.). b) flutuante – decorrente dos empréstimos a curto prazo (oscila muito rapidamente) REGIME CONSTITUCIONAL DA DÍVIDA PÚBLICA A CF/88 traçou limites e regras para o endividamento público: a) a atuação do SENADO: - quaisquer operações externas de natureza financeira, dependem de autorização de Senado (sendo o interesse da União, Estados, DF ou Municípios). (art. 52, inc. V); - fixa limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados, DF e Municípios. (art. 52, inc. VI); - fixa limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, Estados, DF, Municípios, autarquias e outras entidades controladas pelo Poder Publico Federal (art. 52, Inc. VII); - Restrição às garantias concedidas pela União (art. 52, inc. VIII) e dívida mobiliária dos Estados, DF e Municípios (inc. IX). b) os limites da lei - a dívida pública, a concessão de garantias pelas entidades públicas a emissão e resgate de títulos da dívida pública dependem de lei complementar (art. 163, inc. II, III e IV); - é vedada a concessão de empréstimo pelo Banco Central ao Tesouro Nacional ou qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira (art. 164, parágrafo 1º); EMISSÃO A emissão dos títulos da dívida pública está totalmente vinculada ao princípio da legalidade. (art. 163, III e IV, CF). Os limites e as condições de endividamento serão fixados pelo senado ou pelo orçamento. Profa. Juliana Ribeiro 15 O BC é expressamente proibido de conceder, direta ou indiretamente, empréstimo ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira (art. 164 §1º). EXTINÇÃO A DÍVIDA PÚBLICA se extingue das seguintes formas: • Amortização - Pode ser feita por compra de títulos no mercado, por sorteio ou diretamente junto ao credor. • Compensação - Com créditos tributários do Estado, depende de Lei específica; • Confusão - ente público recebe títulos de sua dívida por herança ou os adquire no mercado de capitais; • Falência do Estado - também extingue a dívida; • Repúdio - O Estado não reconhece a dívida quando assumida mediante atos de corrupção ou regimes políticos não consolidados. BANCO CENTRAL O BC ocupa lugar de suma importância nas finanças públicas, especialmente em razão do monopólio da emissão da moeda, da compra e venda de títulos do Tesouro Nacional e dos depósitos das disponibilidades de caixa da União. Autoridade monetária que controla os efeitos financeiros e executa a política monetária e cambial do país. É instituição central de autoridade e controle monetário e creditício. Principal fonte das normas, que não leis, sobre o sistema financeiro público e privado e das operações de crédito dos entes da Federação. O Banco Central tem papel relevante no contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal. Logo no Art. 7º é definida a integração do resultado do Banco Central, apurado após a constituição ou reversão das reservas como receita do Tesouro Nacional. O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco, consignado em dotação específica no orçamento. O impacto e o custo fiscal das suas operações deve ser demonstrado trimestralmente evidenciando o cumprimento da LDO. Noventa dias apóso encerramento do semestre também apresentará perante as Comissões temáticas respectivas no Congresso, além dos balanços, a avaliação do cumprimento das metas das políticas monetária, creditícia e cambial (Art. 9, § 5º). Na definição da dívida pública mobiliária inclui-se na representação dos títulos emitidos pela União, do próprio Banco Central, e os da dívida dos Estados e Municípios (Art. 29). O Art. 39 define as operações com o Banco Central. Elas estão sujeitas às vedações de operações de crédito entre um ente da Federação e outro, por via de fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente e outras entidades da administração direta e indireta, mesmo sob a forma de renovação, refinanciamento ou postergação (Art. 35). Acrescenta-se a estas as vedações à compra de títulos da dívida na data da colocação no mercado, exceto pelo refinanciamento do estoque de Letras, Série Especial, existente na carteira das instituições financeiras. Estão vedadas ainda as permutas, mesmo que temporárias, de título da dívida de ente da Federação e a concessão de garantia (Art. 39). Os títulos da Carteira do Banco Central não podem ser adquiridos pelo Tesouro Nacional, ainda que com cláusula de reversão, exceto para redução da dívida mobiliária. O Banco Central estará proibido de emitir títulos da dívida pública dois anos após a publicação da LRF (Art. 34). Apostila de Direito Financeiro II 16 • Emissão de moeda: O BC tem o monopólio de emissão de moeda, bem como de câmbio. (não se incluem no conceito de moeda os títulos de crédito ainda que emitidos pelo Governo, nem os depósitos e reservas bancárias). • Compra e venda de Títulos da Tesouro Nacional: O art. 164 §2º autoriza o BC a comprar e vender títulos do Tesouro nacioanl, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. • Depósito dos poderes públicos: As disponibilidades de caixa da União devem ser depositadas no BC, enquanto as dos Estados, Municípios e outros órgãos ou entidades do Poder Público, devem OBRIGATORIAMENTE ser depositadas em instituição financeira oficial. 9 - DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL TABELAS DO SENADO FEDERAL VEDAÇÕES É o mesmo que proibições ou impedimentos também sujeitas a penalidades quando não cumpridas. Há varias vedações no texto da lei, expostas nos quadros a seguir, com as referências à legislação. Seu descumprimento implica crime de responsabilidade ou crime contra as finanças públicas (Ver quadro) Lei Nº 10.028/2000. QUADRO BÁSICO DE VEDAÇÕES NA LRF AÇÕES LRF VEDAÇÕES Art. 4º, Inciso I. Novas, quando afetem o equilíbrio entre receita e despesa. Art. 26, § 2º. Prorrogação e composição, sem autorização em Lei. Art. 28. Utilizar para socorrer Instituição do Sistema Financeiro. Art. 31, § 1º. Enquanto perdure excesso da divida no trimestre, inclusive por ARO. Art. 34. De qualquer natureza, para financiamento de despesas correntes com derivada de alienação de ativos, exceto quando destinado por Lei. Art. 34. Ao Banco Central emitir títulos da Dívida Pública a partir de dois anos da publicação da LRF. Art. 39, § 4º. Em forma de títulos da dívida na data da colocação, exceto de Letras da carteira do Banco Central. Art. 43. Em títulos da divida federal da carteira do Banco Central, salvo para redução da dívida mobiliária. Operações de crédito Art. 44. Aplicação de disponibilidades de caixa da Previdência em títulos da dívida pública estadual e municipal. Garantias Art. 40, § 1º. Oferecer sem contrapartida igual ou superior à garantia, a inadimplente, exceto órgãos do próprio ente, ou vinculação de receitas e transferências constitucionais. Profa. Juliana Ribeiro 17 AÇÕES LRF VEDAÇÕES Art. 40 § 6º. Acima dos limites fixados pelo Senado Federal. Vedadas à administração indireta, exceto empresa controlada a outra. Art. 17, § 5º. Antes de implementação de medidas legais e de prever reajustamento do valor real. Despesas de Caráter Continuado Art. 42. Por titular com despesas fixas, contrair outras que não possa ser cumprida dentro dos últimos quadrimestres do seu mandato. Art. 9º, § 2º. Deixar de limitar para o ente que não cumprir seus limites legais. Art. 19 e C.F. 167. Ultrapassar limites da despesa com pessoal. Art. 34. Emitir títulos da divida pública dois anos após a publicação da LRF. Art. 35. Operações de crédito ou nova ção entre entes da federação e outro, mesmo por via da Administração Indireta, Fundos, etc. 3 Art. 62. De um município, da despesa de competência de outro, sem autorização na LDO. Art. 70. Deixar de enquadrar-se nos limites, em dois anos seguintes ao início da vigência da LRF. Despesas com Pessoal Art. 72. Despesa com serviços de terceiros que ultrapasse o percentual da receita corrente líquida do exercício anterior a LRF, até o 3º exercício. Consignação de Verba Orçamentária. Art. 5º, § 4º e 5º, e C.F. 167. Com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada para investimento com duração superior ao exercício, sem autorização na LDO; Despesas com Seguridade. Art. 24. Criar ou alterar benefício sem indicação da fonte de custeio. Renúncia fiscal Art. 11, § único. Implementar antes de medidas de compensação e quando houver desvios de metas. Desapropriação Art. 46. Sem indenização prévia de imóvel urbano, nos termos constitucionais. Art. 22. Conceder aumento, etc. Quando a despesa com pessoal exceda 95% do limite legal. Benefícios e alteração de carreira. Art. 24. Criar ou alterar beneficia sem indicação da fonte de custeio. Contratação de pessoal e horas extras. Art. 22. Quando a despesa com pessoal exceda 95% do limite legal. Art. 33, § 1º. Operações de crédito enquanto perdure excesso da divida no trimestre, inclusive por ARO. Art. 37. Sobre tributo ou contribuição cujo fato gerador não tenha ocorrido, exceto dividendos e lucros por força legal. Art. 38 Sem cumprimento de limites e condições do Ministério da Fazenda. Art. 38. Enquanto existir operação anterior não resgatada. Antecipação de Receita ARO. Art. 38. Antes de passados dez dias do primeiro ano do mandato. Benefícios fiscais Art. 11, § único. Ao ente que não cumprir requisitos da responsabilidade fiscal. Aplicações financeiras Art. 25. Sem cumprimentos de todas as condições de adimplência e formalização e diferente do pacto. Art. 31, § 2º. Ao ente que não arrecade todos os tributos de sua competência. Transferências Voluntárias Art. 31, § 2º. Ao ente que não retorne ao limite da dívida enquanto perdurar o Apostila de Direito Financeiro II 18 AÇÕES LRF VEDAÇÕES excesso. Ver exceções Art. 35 § 1º e 2º entre um ente da Federação e instituição financeira, mas não para financiar despesas correntes ou refinanciar dívidas. Permite-se a compra de títulos da União. QUADRO DE PENALIDADES POR CRIMES DE RESPONSABILIDADE NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA PARA PREFEITOS, VICE-PREFEITOS E VEREADORES DE ACORDO COM O DECRETO-LEI Nº 201/67 E ACRÉSCIMOS DA LEI Nº 10.028/2000. DESCRIÇÃO DAS AÇÕES PENALIDADE ARTIGOS Sujeitos a julgamento da Justiça independente da Câmara de Vereadores; Apropriar-se ou utilizar-se de bens ou rendas públicas Perda de cargo e inabilitação pelo prazo de cinco anos para cargo ou mandato; reparação civil do dano; E pena de reclusão de dois a doze anos. 1º, I e II. Desviar, empregar, ordenar gastos de verbas e rendas públicas indevidamente ou descumprir os termos da LRF* Perda de cargo e inabilitação pelo prazo de cinco anos para cargo ou mandato; reparação civil do dano; Pena de Detenção de (3) meses a (3) anos;1º, III e XV; Deixar de prestar contas ou deixar de prestar contas no prazo; Contrair ou conceder empréstimo em desacordo com a Lei; Alienar, adquirir, onerar bens, serviços e obras, ou rendas, sem autorização ou concorrência; Antecipar ou inverter a ordem de pagamentos, sem vantagem para o erário; Nomear, admitir ou designar servidor contra a lei. Deixar de fornecer certidões; Negar execução de lei; Deixar de cumprir sentença judicial. Perda de cargo e inabilitação pelo prazo de cinco anos para cargo ou mandato, reparação civil do dano. 1º, X e XI; 1º, XII). As Infrações político -administrativas dos Prefeitos e Vice-prefeitos no exercício do cargo de Prefeito estão sujeitas ao julgamento pela Câmara de Vereadores e por ela sancionadas, nos seguintes casos: Impedir funcionamento da câmara; Impedir atos regulares de fiscalização e desatender as convocações e pedidos de informações da Câmara Cassação do mandato por julgamento da Câmara de Vereadores ; inabilitação pelo prazo de cinco anos para cargo ou mandato; reparação civil do dano; Suspensão de direitos políticos de três a cinco anos e proibição de contratar benefícios públicos 3º; 4º I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X; 5º I a IV. Profa. Juliana Ribeiro 19 DESCRIÇÃO DAS AÇÕES PENALIDADE ARTIGOS de Vereadores; Retardar publicações; Não apresentar ou descumprir o orçamento; Praticar ou omitir disposição prevista em lei ou interesse público; Ausentar-se do Município ilegalmente ou sem autorização da Câmara de Vereadores; Quebrar o decoro do cargo. pelo prazo de três anos. *Lei Nº 10.028/2000, acréscimos ao Decreto-lei Nº 201/67. 10 - NATUREZA JURÍDICA DAS APÓLICES DA DÍVIDA PÚBLICA Forma extrínseca do ato jurídico, qualquer escrito ou documento, capaz de produzir ou conferir um direito ou qualidade, e de produzir os efeitos necessários. É o título emitido sobre qualquer empréstimo contraído por uma pessoa jurídica de direito público, interna ou externa. Quando emitidos por uma entidade de direito público interno, federal estadual ou municipal, eles podem ser, apólices da dívida pública, letras ou obrigações do tesouro, bilhetes de loteria oficial, etc. Os títulos da dívida pública são na verdade, a entrada provisória de dinheiro com a colocação de papéis no mercado, com destinação prevista em lei.
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