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Aula 03
Curso: Noções de Direito Administrativo p/ INSS (todos os cargos)
Professor: Cyonil Borges
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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
Olá, pessoal, tudo bem? 
Estudaram bastante? Mantenham a pegada, ok? Mas se lembrem de 
que o ritmo tem de ser de acordo com a sua condição. Alguns 
estudam mais horas sequenciais; outros menos. O importante, ao 
fim, é manter a cadência! 
Na aula de hoje, o tema é, certamente, um dos mais abundantes na 
doutrina. Há livros e mais livros acerca do assunto. E os ilustres 
examinadores não têm nenhuma ³SHQD´ em exigir decisões pontuais 
dos Tribunais Superiores. 
Portanto, o assunto, a ser tratado, é naturalmente maior, porém 
necessário, como tudo que estamos tratando no curso, haja vista o 
altíssimo grau de dificuldade das provas mais recentes. 
No mais, vamos estudar! 
Grande abraço e boa aula a todos! 
Cyonil Borges. 
Observação: ao fim, postei questões de fixação de FCC. Atentem 
que há questões de FUNRIO em arquivo complementar, e 
integralmente comentadas. Porém, como disse na aula DEMO, o 
número de questões de FUNRIO é exíguo, e as de FCC são bem 
próximas as de FUNRIO. 
Observação: ao longo do curso, foram postados vários itens de 
fixação. 
 
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Sumário 
1. As Formas de Agir na Esfera Administrativa ........................ 3 
1.1. Centralização X Desconcentração X Descentralização ............ 3 
1.2. Descentralização Administrativa X Política ............................ 9 
1.3. Modalidades de Descentralização Administrativa ................. 10 
2. Administração Direta ......................................................... 14 
2.1. Conceito e Composição .................................................... 14 
2.2. Órgãos Públicos .............................................................. 16 
2.2.1. Conceito ................................................................................................. 16 
2.2.2. Capacidade Processual dos Órgãos Públicos ........................... 17 
2.2.3. Classificação dos Órgãos Públicos ................................................ 19 
2.2.4. Teorias .................................................................................................... 27 
3. Administração Indireta ...................................................... 29 
3.1. Autarquias ..................................................................... 29 
3.1.1. Conceito ................................................................................................ 29 
3.1.2. Características Gerais ...................................................................... 30 
3.1.3. Classificação ........................................................................................ 37 
3.2. Empresas Estatais: Empresas Públicas e Sociedades de 
Economia Mista ..................................................................... 40 
3.2.1. Conceito .................................................................. 41 
3.2.2. Características Gerais (comuns e diferenciais) .............. 43 
3.3. Fundações Públicas ......................................................... 55 
3.3.1. Conceito .................................................................. 55 
3.3.2. Características Gerais ................................................ 56 
3.4. Subsidiárias na Administração Pública ............................... 60 
3.5. Observações Finais: Reserva Legal, Especialidade e Controle 64 
 
 
 
 
 
 
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1. As Formas de Agir na Esfera Administrativa 
1.1. Centralização X Desconcentração X Descentralização 
Antes de mais nada, esclareça-se que será abordada a forma de 
agir do Estado na via administrativa, isto é, não será tratado, em 
detalhes, da atuação política do Estado. A seara política é 
destrinchada, com riqueza, nos Manuais de Direito Constitucional, 
como, por exemplo, nos bons livros de Marcelo Novelino e Pedro 
Lenza. 
No que toca à disciplina administrativa, pode-se dizer que o 
Estado age, basicamente, de duas maneiras: centralizada 
(concentrada e desconcentrada) e descentralizada 
(concentrada e desconcentrada). 
Centralizada? Desconcentrada? Descentralizada? - Professor, 
vai devagar! ± Ok, o seu pedido é uma ordem! 
Perceba que a etimologia (a formação das palavras), por vezes, pode 
nos causar problemas para o integral entendimento dos conceitos 
jurídicos. Por exemplo: desconcentrar e descentralizar não poderiam 
ser vistas como expressões sinônimas, quase perfeitas, 
etimologicamente? Ao fim, ambas não querem dizer retirar do 
centro? Contudo, juridicamente e para efeito de concursos, as ditas 
expressões possuem diferenças significativas. Vejamos. 
O conceito de centralização é, de todos, o de mais fácil assimilação. 
Os(as) amigos(as) já devem ter ouvido falar, no dia a dia, em 
³SHVVRDV�FHQWUDOL]DGRUDV´, o que isso quer dizer? 
Quer se referir àquela pessoa que realiza as tarefas sem qualquer 
distribuição de parcela da atribuição a qualquer pessoa. Por 
exemplo: na casa de Eva, ele é quem lava, passa e cozinha, logo 
realiza as tarefas de forma centralizada. Já na casa de Dona 
Penélope, é Adão quem cozinha, lava, e passa, houve distribuição 
GH�GHWHUPLQDGDV�WDUHIDV�GH�WLWXODULGDGH�GH�³Penélope´�D�RXWUD�SHVVRD 
[Adão] (Penélope age de forma inteligente, para que centralizar se é 
possível descentralizar, tudo em nome da eficiência!). 
Depois desse paralelo com o senso comum, temos que, na 
centralização administrativa, é o próprio ente federativo, a União, 
por exemplo, quem age. Mas, detalhe: a União poderia agir por meio 
de um único órgão [centralização-concentrada] ou por intermédio de 
órgãos [centralização-desconcentrada]. No caso concreto, a 
União não atua por meio de vários órgãos, ou seja, de forma 
desconcentrada. Fácil perceber que, no campo administrativo, a 
atuação centralizada por meio de um único órgão [concentrada] é de 
aplicação teórica, haja vista as diversas atribuições constitucionais 
dos entes políticos. 
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Professor, entendi a parte da centralização. Pode agora 
detalhar a desconcentração? Vamos lá! 
Na atividade centralizada, como sobredito, há órgãos públicos, por 
conta deste fenômeno jurídico que se nomina desconcentração, a 
qual para a Prof.ª Maria Sylvia di Pietro deve ser entendida como: 
³uma distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição 
de competências dentro da mesma pessoa jurídica´� 
A desconcentração, portanto, é uma técnica utilizada interna 
corporis, ou seja, no interior da pessoa jurídica. Com a 
desconcentração, surgem novas áreas, repartições, todas desprovidas 
de personalidade jurídica. 
As tarefas ou atividades são distribuídas de um centro para 
setores periféricos ou de escalõessuperiores para escalões inferiores, 
dentro da pessoa jurídica [repartição pública]. Por exemplo: 
9 O Poder Executivo Federal pode ser desconcentrado em 
Ministérios (entre outros órgãos), como da Saúde, da 
Previdência, da Cultura, dos Transportes, logo, em 
diversas áreas temáticas (desconcentração por 
matéria); 
9 Os Tribunais Federais têm órgãos espalhados em Brasília, 
em Minas, no Piauí, no Acre etc. É a mesma pessoa, 
União, só que as competências são realizadas por órgãos 
em base geográfica distinta (desconcentração 
territorial ou geográfica); e 
9 A Secretaria de Saúde de Divinópolis (Minas Gerais) é 
órgão subordinado hierarquicamente à Prefeitura, 
ambos, por sua vez, são órgãos da mesma pessoa (leia-
se: Município), é o que a doutrina denomina 
desconcentração por hierarquia. 
Desprovidas de personalidade jurídica? Órgãos não são 
pessoas? 
Verdade. Órgãos não são pessoas, mas sim partes de uma, tal como 
os órgãos do corpo humano. Voltar-se-á a falar de órgãos mais 
adiante, no tópico de Administração Direta. 
Vamos trabalhar, agora, o conceito de descentralização. 
Na desconcentração, há repartição de funções dentro da 
própria pessoa jurídica, certo? Ao contrário da desconcentração, 
NÃO HÁ na descentralização relação de hierarquia ou de 
subordinação, o que existe é um laço de vinculação, de controle 
de finalidade (finalístico) ou de supervisão Ministerial (na 
maior parte das vezes!). 
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Por exemplo: a autarquia federal Banco Central encontra-se 
vinculada ao Ministério da Fazenda; a fundação pública 
federal FUNASA, vinculada ao Ministério da Saúde; a 
sociedade de economia mista federal Companhia Docas do 
Estado de São Paulo é vinculada à Secretaria de Portos. 
Há uma característica comum em todos os tipos de 
descentralização de atividades administrativos, no caso, o Estado 
atribui à outra pessoa, física ou jurídica, a possibilidade de realizar 
algo. Com outras palavras, na descentralização, haverá pelos 
menos duas pessoas envolvidas: o descentralizador e o 
descentralizado. Nota que, na desconcentração, não haverá a 
ampliação de titulares de atribuições, diversamente da 
descentralização, em que novas pessoas se envolverão com as 
tarefas. 
Fixação 
CESPE - AJ TRE ES/Judiciária/2011 
Acerca de direito administrativo, julgue o item a seguir. 
A desconcentração mantém os poderes e as atribuições na titularidade de um 
mesmo sujeito de direito, ao passo que a descentralização os transfere para 
outro sujeito de direito distinto e autônomo, elevando o número de sujeitos 
titulares de poderes públicos. 
Comentários: 
A desconcentração é a técnica administrativa que busca a maior eficiência na 
realização das tarefas administrativas. Criam-se, por lei, centros de 
competência, desprovidos de personalidade jurídica, no interior da própria 
repartição pública. A descentralização materializa-se, por sua vez, com a 
entrega de atribuições a outras pessoas, elevando-se o número de sujeitos. 
Gabarito: CERTO. 
As diferenças fundamentais entre a desconcentração e a 
desconcentração podem assim ser sintetizadas: 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
- Técnica Administrativa - Distribuição de Competência 
- Ocorre no interior de UMA só 
Pessoa Jurídica 
- Existe MAIS de UMA pessoa 
jurídica OU FÍSICA 
Fixação 
ESAF - ATA MF/2012 
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Analise os casos concretos narrados a seguir e classifique os como sendo 
resultado de um dos fenômenos listados de acordo com o seguinte código: 
C = centralização 
D = descentralização 
DCON = desconcentração. 
Após a análise, assinale a opção que contenha a sequência correta. 
1.1. Serviço de verificação da regularidade fiscal perante o fisco federal e 
fornecimento da respectiva certidão negativa de débitos, prestado pela Receita 
Federal do Brasil. ( ) 
1.2. Extinção de unidades de atendimento descentralizadas de determinado 
órgão público federal para que o atendimento passe a ser feito exclusivamente 
na unidade central. ( ) 
1.3. Serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia, prestados 
em âmbito nacional pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ± IBGE. 
( ) 
a) D / C / DCON 
b) C / DCON / D 
c) DCON / D / C 
d) D / DCON / C 
e) DCON / C / D 
Comentários: 
Para esse tipo de questão, a primeira coisa é identificar onde se tem órgãos 
ou entidades, afinal dois ou mais órgãos dão origem ao processo de 
desconcentração. 
Na primeira frase, tem-se um órgão, a Receita Federal (é uma secretaria). 
Logo, é desconcentração. 
Na segunda frase, também há um órgão. Mas o fenômeno agora é reverso 
(extinção). Assim, a atividade passa a estar concentrada (centralizada 
também seria aceitável). 
Na 3a frase há uma entidade (o IBGE é uma fundação pública). Existindo 
mais de uma pessoa (a União, instituidora, e o IBGE, instituído) se tem 
descentralização. 
Com isso, fica fácil o gabarito ± letra E! 
Fixação 
2012 ± Cespe ± Câmara dos Deputados 
A desconcentração consiste na criação, pelo poder público, de uma 
pessoa jurídica de direito público ou privado com a atribuição de 
titularidade e execução de determinado serviço público. 
(Certo/Errado) 
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Comentários: 
O processo de desconcentração não se confunde com o de descentralização. 
A Administração Pública desempenha suas funções por meio dos órgãos da 
Administração Direta e entidades da Administração Indireta ou 
Descentralizada. A criação de órgãos, unidades despersonalizadas 
[destituídas de personalidade jurídica], é feita pela técnica administrativa da 
desconcentração. A criação de novas pessoas jurídicas, por sua vez, é a 
descentralização administrativa. 
Assim, a criação de Ministérios é desconcentração, por serem órgãos e não 
novas pessoas; enquanto que a criação de autarquias, por exemplo, é 
descentralização, por se tratar de pessoa jurídica, e, no caso, de Direito 
Público. 
Perceba que a banca só fez inverter os conceitos. 
Acrescento que a atribuição conjunta de titularidade e execução é chamada 
de OUTORGA. Quando o Estado transfere apenas a execução, está-se 
diante da DELEGAÇÃO. Outro traço distintivo entre outorga e delegação é 
que nesta a entrega da execução ocorre por meio de ato ou contrato 
administrativo, enquanto na outorga o Estado viabiliza o repasse por lei. 
Por fim, esclareço que o processo de desconcentração [criação de órgãos, 
unidades despersonalizadas] pode existir, igualmente, no processo de 
descentralização. Por exemplo: a autarquia INSS [processo de 
descentralização] tem departamentos [órgãos] espalhados em diversos 
pontos do território nacional. 
Gabarito: ERRADO. 
Professor, acima foi falado em descentralização para pessoas 
físicas. Pode explicar isso melhor? Claro, vamos lá! 
A descentralização administrativa nem sempre é do Estado para o 
Estado [União para Autarquia, Estado para Empresa Pública, 
Município para Fundação]. É possível, ainda, que as atribuições 
estatais sejam entregues a particulares, é o que a doutrinareconhece 
como descentralização por colaboração. Nesse caso, o Estado 
delegará serviços públicos a particulares: concessionárias, 
permissionárias e autorizatárias, conforme o caso. E as permissões 
e autorizações poderão ser formalizadas com pessoas físicas. 
Para aqueles que gostam de mnemônicos, lembro-me de, na 
Faculdade, ter improvisado um ³EHP� EDFDQLQKD´. Quando se Cria 
Órgão no interior de uma pessoa jurídica, está-se diante da 
desCOncentração. Percebeu o CO: criou órgão? 
DESCONCENTRAÇÃO! Agora, caso se Crie Entidade ± 
desCENtralização! 
Professor, acima o Senhor mencionou a descentralização-
desconcentração. O que isso significa? Vejamos. 
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Verdade, é possível que ocorra a desconcentração em uma entidade 
descentralizada. A criação de uma autarquia é exemplo de 
descentralização administrativa, pois uma nova entidade da 
Administração Indireta nascerá. Ao se criar no interior dessa 
autarquia uma superintendência, uma gerência ou uma diretoria, 
todas essas unidades serão ORGÃOS criados na entidade, a qual, 
portanto, desconcentra a atividade. Logo, é possível a 
desconcentração dentro do processo de descentralização. 
Por reforço, registra-se que, na desconcentração, há um vínculo de 
hierarquia a unir os órgãos integrantes de um Poder, o que não 
acontecerá na descentralização administrativa. A relação entre o ente 
político e a entidade descentralizada é centrada noutros 
instrumentos, como a supervisão ministerial, no caso das entidades 
da indireta ligadas ao Poder Executivo Federal. 
Na desconcentração não fratura a unidade administrativa da 
Administração Pública. Diferente disso, faz que o Estado aproxime-se 
GR�UHDO�³FOLHQWH´�GH�VXDV�DWLYLGDGHV��R�FLGDGmR�� 
Fixação 
(2008/CESPE/MMA/analista ambiental) Na desconcentração, 
transfere-se a execução de determinados serviços de uma esfera da 
administração para outra, o que pressupõe, na relação entre ambas, 
um poder de controle. Já na descentralização, distribuem-se as 
competências no âmbito da mesma pessoa jurídica, mantido o liame 
unificador da hierarquia. 
Comentários: 
A questão inverte os conceitos: Na DESCONCENTRAÇÃO há a existência de 
UMA SÓ PESSOA, enquanto na DESCENTRALIZAÇÃO existe MAIS DE UMA 
PESSOA. 
Gabarito: ERRADO. 
Fixação 
(2010/CESPE/TRE-MT/An. Admin./Adaptada) A criação de um 
ministério na estrutura do Poder Executivo federal para tratar 
especificamente de determinado assunto é um exemplo de 
administração descentralizada. 
Comentários: 
A criação de um ministério, ou seja, de um órgão, é exemplo de 
desconcentração. Não de descentralização. 
Gabarito: ERRADO. 
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Síntese do aprendizado: 
- O Estado pode realizar suas tarefas de forma centralizada, 
desconcentrada, e descentralizada; 
- A desconcentração ocorre internamente à pessoa jurídica, 
representando a criação de órgãos dentro da mesma entidade; 
- A desconcentração admite as seguintes classificações: territorial ou 
geográfica; por matéria; e por hierarquia; 
- A desconcentração, por ser interna, gera subordinação hierárquica 
entre os órgãos e os agentes; 
- A descentralização é movimento para fora, pressupõe, portanto, a 
existência de nova pessoa (jurídica ou física); 
- Na descentralização, não há subordinação, existe apenas um 
vínculo; 
- A descentralização admite as seguintes classificações: territorial; 
por colaboração; e por serviços (técnica ou funcional); 
- A descentralização por colaboração não se confunde com a por 
serviços. Naquela, o Estado não transfere a titularidade 
(apenas a execução); nesta, o Estado repassa tanto a 
titularidade quanto execução. 
1.2. Descentralização Administrativa X Política 
O Brasil adota, enquanto forma de Governo, a República; e, enquanto 
forma de Estado, o Federalismo. O Estado Federal é marcado pela 
multiplicidade de ordens internas, há uma distribuição interna de 
poder por diferentes centros políticos, no caso, são os entes 
federativos [União, Estados, DF, e Municípios]. Sobre o tema, 
façamos a leitura do art. 18 da CF, de 1988: 
A organização político-administrativa da República 
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos 
termos desta Constituição. 
Ocorre que essa descentralização é política [chamada de 
vertical]. A criação de um novo ente integrante da federação, 
não será descentralização administrativa [conhecida como 
horizontal], mas sim POLÍTICA, já que a nova unidade é dotada de 
autonomia política. 
A característica fundamental da descentralização política é que o ente 
descentralizado exerce suas atribuições por meio de seu corpo 
legislativo. A capacidade legislativa, portanto, é a principal 
característica de diferenciação da descentralização política quando 
comparada com a administrativa. 
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1.3. Modalidades de Descentralização Administrativa 
Com base na doutrina, são identificados quatro tipos de 
descentralização administrativa: territorial, por colaboração, por 
serviços e social. 
 
Na Descentralização Territorial uma entidade local, 
geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica 
própria, de Direito Público, com capacidade administrativa 
ampla. Este tipo de descentralização administrativa é vista, com 
frequência, nos Estados Unitários impuros (por exemplo: França, 
Portugal e Espanha). 
No Brasil, são incluídos nessa modalidade de descentralização os 
territórios federais, os quais não integram a Federação, mas 
têm personalidade de Direito Público e possuem capacidade 
administrativa genérica (não gozam de capacidade política!). Na 
atual Constituição Federal, os territórios são mencionados, por 
exemplo, no §2º do art. 18: 
Os Territórios Federais integram a União, e sua 
criação, transformação em Estado ou reintegração ao 
Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 
Daí, duas observações: 
I) Hoje não mais existem, no Brasil, os territórios, como 
foram os territórios de Roraima e Amapá (atuais Estados) e 
Fernando de Noronha (anexado ao Estado de Pernambuco). 
Contudo, há possibilidade de criação de novos territórios, 
segundo estabelece a atual Constituição; 
II) Os territórios integram a União, não sendo, portanto, 
integrantes da Federação (U, E, DF, M). Assim, territórios não 
são entes federativos ou políticos, mas sim meras 
entidades administrativas. Há aqueles que os classificam como 
autarquias da União. 
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Já a Descentralização por Colaboração se verifica quando a 
execução de um serviço público é transferida à pessoa jurídica de 
direito privado, ou mesmo à pessoa física, por meio de contrato ou 
ato administrativo, conservando o Poder Público a titularidade 
do serviço.É o que ocorre, por exemplo, na concessão ou permissão de serviços 
públicos (formas de delegação de serviços públicos), cujo 
regramento é encontrado na Lei 8.987/1995 [Lei Geral das 
concessões e permissões de serviços públicos]. 
A Descentralização por Serviços, por sua vez, também 
denominada de descentralização funcional ou técnica, é aquela 
em que o Poder Público cria uma pessoa jurídica de direito público 
ou privado, atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de 
determinado serviço público. 
Por exemplo: a FUNASA (Fundação Nacional de Saúde), pessoa 
jurídica de direito público (fundação pública), serviço público 
de saúde; a ECT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos), 
pessoa jurídica de direito privado (empresa pública), serviço 
público de correios. 
No Brasil, a descentralização por serviços dá-se exclusivamente por 
lei. Por vezes, a lei, diretamente, cria a entidade, 
correspondendo à figura das autarquias e das fundações 
públicas de Direito Público. Por outras, a lei autoriza a 
instituição, correspondendo às fundações públicas de direito 
privado; sociedades de economia mista, e empresas públicas. 
 
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Com relação às duas últimas (mistas e empresas públicas), 
adianta-se que costumam ter dois campos de atuação: ora exploram 
atividades econômicas, em razão do que dispõe o art. 173 da 
CF/1988, sobretudo no seu §1º; ora são prestadoras de serviços 
públicos, nos termos do art. 175 da CF/1988. 
Essa antecipação é para revelar que, no caso de atividades 
econômicas exploradas pelo Estado, não há que se falar de 
descentralização funcional, uma vez que não há prestação de 
serviços públicos (a ECT é um exemplo de descentralização 
funcional ou por serviços, apesar de empresa pública, afinal é 
prestadora de serviços públicos). 
Acrescenta-se que, para parte da doutrina nacional [que não 
prevalecerá nos concursos públicos], somente as autarquias são 
aplicações da descentralização por serviços. É que o pré-histórico 
Decreto Lei 200, de 1967, define apenas a autarquia como 
entidade prestadora de serviço público típico do Estado. 
Porém, o estudo da evolução das formas de descentralização 
funcional ou por serviços mostra que, além das autarquias, foram 
criadas pessoas jurídicas por parte do Estado e a elas foram 
transferidas a titularidade e execução de serviços públicos. É o 
exemplo da ECT, prestadora de serviço público de correspondência 
postal. 
Fixação 
(2010/CESPE/TRE-MT/An. Admin./Adaptada) A 
descentralização administrativa ocorre quando se distribuem 
competências materiais entre unidades administrativas dotadas de 
personalidades jurídicas distintas. 
Comentários: 
Antes que alguém reclame, o item está certo mesmo. Houve quem 
reclamasse desse item, pois fala em unidades (e não entidades) dotadas de 
SHUVRQDOLGDGH� MXUtGLFD� SUySULD�� $EVWUDLQGR� D� SHTXHQD� ³EULQFDGHLUD´ do 
examinador, quando se afirma que são distribuídas competências materiais 
entre entidades (unidades administrativas) dotadas de personalidades 
jurídicas distintas, diz-se, com isso, que há mais de uma pessoa envolvida 
na situação. E isso quer dizer descentralização administrativa. 
Gabarito: CERTO. 
Antes de prosseguir, um quadro-resumo entre a descentralização 
por serviços e por colaboração, considerando a incidência deste 
modelo de questão. 
POR SERVIÇOS (outorga) POR COLABORAÇÃO (delegação) 
O Estado cria a entidade O Estado, em regra, não criará a 
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entidade que executará a atividade. 
Ocorre a transferência de 
TITULARIDADE e EXECUÇÃO 
da atividade objeto da 
descentralização 
Ocorre a transferência da EXECUÇÃO 
da atividade, mas não da 
TITULARIDADE da atividade. 
Descentralização ocorre 
mediante LEI 
Descentralização ocorre mediante 
CONTRATOS ou ATOS 
ADMINISTRATIVOS 
Fixação 
FCC - AFTM SP/Gestão Tributária/2012 (e mais 1 concurso)A 
criação, pelo Município, de uma autarquia para desempenhar 
atividade especializada, consistente na gestão do regime 
previdenciário do servidor público, constitui exemplo de: 
a) descentralização por colaboração, eis que envolve a transferência 
da titularidade de serviço ou atividade administrativa a outro ente, 
dotado de personalidade jurídica própria. 
b) desconcentração, também denominada delegação, correspondendo 
à transferência da execução da atividade ou serviço público, 
mantendo-se, contudo, a titularidade do ente instituidor. 
c) descentralização política, caso alcance servidores de outros 
poderes além do Executivo. 
d) desconcentração, eis que se trata da criação de ente autônomo ao 
qual é atribuída a execução de atividade de titularidade do ente 
central. 
e) descentralização administrativa, também denominada por serviços, 
funcional ou técnica, sujeitando-se a autarquia à tutela do ente 
instituidor nos limites da lei. 
Comentários: 
O Município, ao criar a Autarquia, dá origem à nova pessoa jurídica. Cria-se 
Entidade. Está-se diante da descentralização administrativa por serviços, 
IXQFLRQDO�RX�WpFQLFD��&RP�HVVD�LQIRUPDomR��FKHJDPRV�j�OHWUD�³(´� 
Mais à frente, conversaremos sobre a tutela administrativa, antecipando que 
autarquias não se submetem à hierarquia da Administração Direta. Não há 
subordinação [autotutela], mas vinculação ou controle finalístico [tutela 
administrativa]. 
Gabarito: alternativa E. 
Professor, e a descentralização social? Vejamos. 
O Estado contemporâneo ± de natureza gerencial ± é 
caracterizado, essencialmente, pela existência de novos mecanismos 
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de associação [de parceria] entre o Poder Público e a iniciativa 
Privada. 
Rompe-se com a ideia de que o Estado deve, com os próprios órgãos 
e entidades, arcar com todas as atribuições públicas constitucional e 
legalmente previstas. Afasta-se, enfim, o pressuposto de que o Poder 
Público deva ser o executor direto dos serviços públicos. 
Nesse contexto, em razão, sobretudo, da escassez dos recursos 
públicos, o Poder Público busca na iniciativa privada, ora com fins 
lucrativos, ora sem fins lucrativos, firmar parcerias. 
Para os serviços públicos industriais ou econômicos ± os geradores de 
renda [lucro] ±, o Estado coleta na iniciativa privada, com fins 
lucrativos, particulares, os quais assumirão o papel de 
concessionárias, permissionárias e autorizatárias [está-se diante da 
Descentralização por Colaboração]. 
Agora, tratando-se de atividades públicas que são, paralelamente, 
desempenhadas pela iniciativa privada, sem fins lucrativos, como é 
o caso da saúde, educação e preservação ambiental, o Estado vem 
firmando parcerias com o Terceiro Setor. Nesse caso, as atividades 
públicas, antes desempenhadas por estruturas estatais, são 
repassadas para corpos não estatais [são paraestatais]. Destacam-
se os exemplos das Organizações Sociais (OSs) e Organizações da 
Sociedade Civil do Interesse Público [Oscips], em que o Estado, nessa 
ordem, formaliza contratos de gestão e termos de parceria. Com 
outras palavras, há a distribuição de competências entrepessoas 
jurídicas diversas [há descentralização] e com o objetivo não 
lucrativo [de cunho, portanto, social]. Está-se, assim, diante da 
Descentralização Social. 
2. Administração Direta 
2.1. Conceito e Composição 
De plano, vejamos como o art. 40 do Decreto Lei 200/1967 conceitua 
Administração Direta: 
A administração federal compreende: 
I - a administração direta, que se constitui dos serviços 
integrados na estrutura administrativa da Presidência da 
República e dos Ministérios; 
Perceba que a Administração Direta, no âmbito federal, restou 
identificada com o Poder Executivo. Ocorre que a norma em 
referência tem de ser lida em cotejo com a CF/1988, cuja redação do 
art. 37 estabelece: 
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Art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: 
Notou a mudança? Pela CF/1988, a Administração Direta se faz 
presente em todos os Poderes e corresponde DR�³conjunto de órgãos 
que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a 
competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades 
administrativas do Estado´��-RVp�GRV�6DQWRV�&DUYDOKR�)LOKR). 
Na realidade, a Administração Direta corresponde a todos os 
órgãos, desprovidos de personalidade, que sejam ligados à 
própria pessoa política, no caso federal, a União. Portanto, a 
Administração Direta é constituída dos órgãos internos a cada um dos 
Poderes Políticos da pessoa integrante da Federação, ou seja, em 
todos os demais Poderes se faz presente a Administração 
Direta, além de, é claro, no Poder Executivo. 
Para ilustrar, o Tribunal de Contas da União (TCU) compõe a 
Administração Direta, na condição de órgão, e, por conseguinte, 
desprovido de personalidade jurídica. 
Registre-se, ainda, que Administração Direta corresponde a cada ente 
IHGHUDWLYR��$VVLP��p� FRUUHWR�GL]HU�� ³$GPLQLVWUDomR�'LUHWD�GD�8QLmR´��
do Estado do Maranhão; do Distrito Federal, do Município de Aracaju, 
etc. Não se confunde com a Administração Indireta, composta por 
entidades [por novas pessoas jurídicas]. 
Fixação 
CESPE - TEFC/Apoio Técnico e Administrativo/Técnica 
Administrativa/2007 
Julgue os itens a seguir, acerca da organização administrativa da 
União. 
A administração direta é o conjunto de órgãos que integram a União 
e exercem seus poderes e competências de modo centralizado, ao 
passo que a administração indireta é formada pelo conjunto de 
pessoas administrativas, como autarquias e empresas públicas, que 
exercem suas atividades de forma descentralizada. 
Comentários: 
Na Administração Direta ocorre a centralização das atividades no interior da 
pessoa política. Na Indireta, descentralização da atividade para as pessoas 
administrativas que a compõem (autarquias, fundações, sociedades de 
economia mista e empresas públicas). 
Gabarito: CERTO. 
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2.2. Órgãos Públicos 
2.2.1. Conceito 
Em âmbito Federal, o conceito de órgão público é encontrado na Lei 
Geral de Processo Administrativo [Lei 9.784, de 1999]. Vejamos 
(§2º do art. 1o): 
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta; 
Perceba que, em leitura atenta ao dispositivo, que órgãos integram a 
estrutura da Administração Direta e Indireta. Só faz reforçar que o 
processo de desconcentração [criação de órgãos] pode ocorrer no 
processo de descentralização. Enfim, é possível existir um órgão no 
interior de uma entidade da Indireta, como, por exemplo, 
Superintendências de Autarquia em dois ou mais Estados da 
Federação. 
Curiosidade 
A desconcentração [criação de unidades despersonalizadas] é 
classificada em: territorial ou geográfica, por matéria, e por 
hierarquia. A descentralização, por sua vez, é dividida em: 
territorial, por serviços, por colaboração, e social. Portanto, em 
futuras questões, as ilustres organizadoras podem afirmar que, à 
semelhança da desconcentração, a descentralização admite a 
classificação territorial. 
Os órgãos públicos não se configuram entidades concretas, mas 
sim abstrações do mundo jurídico, às quais se atribui titularidade de 
algumas competências. Os órgãos são reais, uma vez que possuem 
existência jurídica, contudo são abstratos. 
Os órgãos públicos podem ser entendidos como um centro de 
competências, despersonalizado, RX� VHMD�� XPD� ³unidade que 
congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o 
integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado´�� QD�
excelente definição da professora Maria Sylvia di Pietro. 
Por conseguinte, os órgãos atuam em nome do Estado, não tendo 
personalidade jurídica (são despersonalizados), tampouco vontade 
própria, mas, nas áreas de suas atribuições e nos limites de sua 
competência funcional, expressam a vontade da entidade a que 
pertencem. Todos os órgãos têm, necessariamente, cargos, funções e 
agentes, sendo certo que esses elementos podem ser alterados, 
substituídos ou retirados, sem que isso importe a extinção do órgão. 
E como os órgãos são criados? 
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Pela CF/1988, órgãos devem ser criados por lei, e, por simetria, 
extintos por lei [princípio da reserva legal ± art. 88]. Tanto isso é 
verdade que o chefe do Executivo Federal fica impedido de expedir 
Decretos Autônomos [inc. VI do art. 84 da CF, de 1988] para a 
criação e extinção de órgãos públicos. 
Essa, no entanto, não é uma verdade absoluta em termos de 
concursos públicos, afinal, para parte da doutrina, é lícito que o 
Executivo crie órgãos auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que 
os cargos existentes sejam aproveitados [é uma espécie de 
reengenharia organizacional]. Trata-se, porém, de uma situação 
muito peculiar, logo, se o examinador não especificar essa exceção 
de forma expressa, e simplesmente afirme que órgãos públicos têm 
de ser criados por lei, aceite como correto [é a regra], ok? 
Professor, e a lei prevista no art. 88 da CF, de iniciativa 
reservada do chefe do Executivo, alcança os demais Poderes, 
MP e TCs? Ou seja, a iniciativa para a criação de órgãos da 
estrutura dos demais Poderes [Legislativo e Judiciário], MP e 
TCs é do presidente da República? 
Nem pensar! A iniciativa, nesse caso, é reservada aos respectivos 
Poderes, MP e TCs. 
2.2.2. Capacidade Processual dos Órgãos Públicos 
Como sobredito, os órgãos públicos são unidades administrativas 
despersonalizadas [desprovidas de personalidade jurídica 
própria]. Por conta disso, tais unidades não podem assumir, em 
nome próprio, direitos e obrigações, e, consequentemente, não 
podem estar em juízo [capacidade processual ou judiciária ou 
personalidade judiciária]. 
Portanto, quando um órgão precisa mover uma ação, quem figurará 
no polo ativo será a pessoa jurídica da qual ele é unidade integrante. 
Idêntico raciocínio é válido para o acionamentodos órgãos [polo 
passivo], ou seja, será a pessoa jurídica que responderá ao processo. 
Isso se deve, basicamente, ao art. 7o do Código de Processo Civil, 
que diz que toda PESSOA que acha no exercício de seus direitos tem 
capacidade para estar em juízo. Órgão não é pessoa, logo, não pode, 
em regra, se situar como parte no processo. 
Esse entendimento é confirmado pelo STF (Pet. 3674-00/DF), para 
quem o órgão Conselho Nacional do Ministério Público não pode 
integrar o polo passivo de ação popular. 
Essa, porém, não é uma regra absoluta, há exceção. É o caso dos 
órgãos de estatura constitucional (independentes e autônomos), para 
defesa de suas prerrogativas ou atribuições constitucionais. 
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A situação é especialmente relevante quando se pensa em conflito 
entre órgãos integrantes da Administração Direta de uma mesma 
pessoa federativa. Por exemplo: supondo que a Receita Federal se 
recuse a se submeter a uma auditoria do Tribunal de Contas da União 
(TCU), por entender que isso implicaria revelar sigilo dos dados 
fiscais de uma categoria de contribuintes. Caberia o processo ser 
movido pela União? Mas contra quem? Contra a própria União? Seria 
um absurdo jurídico. Em circunstâncias como estas é que faz sentido 
(em termos jurídicos) um órgão assumir o polo, ativo ou passivo, de 
um processo. 
Por outro lado, órgãos de menor estatura (superiores e subalternos), 
não precisam de capacidade processual. Conflito entre estes pode ser 
resolvido no plano hierárquico, por meio de decisões dos órgãos mais 
elevados. 
Detalhe: alguns autores usam, volta e meia, a expressão 
³personalidade judiciária´�para indicar a capacidade processual 
de um órgão. Tenham atenção a isso, então ± personalidade 
JUDICIÁRIA (e não jurídica) vem a ser a possibilidade de alguém 
figurar como parte em um processo. E isso pode acontecer com um 
órgão, ok? 
Vamos sintetizar os traços distintivos entre os órgãos e as entidades: 
ÓRGÃOS ENTIDADES 
NEM TODOS gozam de autonomia Têm autonomia administrativa 
NÃO têm patrimônio próprio Têm patrimônio próprio 
REGRA: Não tem capacidade 
processual, por serem 
despersonalizados 
EXCEÇÃO: Alguns possuem 
personalidade jurídica (Ex.: 
órgãos independentes e 
autônomos) 
Capacidade Processual 
Possuem Personalidade Jurídica 
 
Fixação 
(2009/CESPE/TCU/Auditor) Em regra, os órgãos, por não terem 
personalidade jurídica, não têm capacidade processual, salvo nas 
hipóteses em que os órgãos são titulares de direitos subjetivos, o que 
lhes confere capacidade processual para a defesa de suas 
prerrogativas e competências. 
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Comentários: 
A capacidade judiciária ou personalidade judiciária ou processual é 
atributo entregue às pessoas físicas ou jurídicas de figurarem qualquer dos 
polos da relação processual, com outras palavras, é a capacidade de estar 
em juízo. Portanto, os órgãos estariam despidos da capacidade 
judiciária, exatamente por não contarem com personalidade jurídica. 
Acontece que os Tribunais e a doutrina reconhecem que determinados 
órgãos (independentes e autônomos) podem, por exemplo, impetrar 
mandado de segurança, na defesa de suas prerrogativas 
constitucionais, o que torna o quesito correto. 
Gabarito: CERTO. 
2.2.3. Classificação dos Órgãos Públicos 
O Direito Administrativo é, certamente, o ramo do Direito como mais 
classificações. A ausência de codificação, sistematização, possibilita 
TXH�RV�GRXWULQDGRUHV�³LQYHQWHP´�RV�VLJQRV�PDLV�GLYHUVRV��WDOYH]�SDUD�
se destacarem uns dos outros. Em matéria de órgãos públicos a 
história não é diferente, há um sem-número de classificações, por 
isso, utilizar-se-á daquelas com maior incidência nos concursos 
públicos. 
I) Quanto à posição estatal, podem ser: 
9 Independentes ou primários: são os órgãos que 
decorrem diretamente da Constituição, sem que tenham 
subordinação hierárquica a qualquer outro. São os responsáveis 
por traçarem o destino da nação ou, de certa forma, contribuírem 
para tanto, p. ex.: Chefia do Executivo (Presidente, Governador e 
Prefeito); Casas Legislativas; Tribunais (inclusive o de Contas); e 
Ministério Público. Para se identificar um órgão independente, 
basta sentar na cadeira do Chefe e olhar para cima, se não há outro 
órgão acima, é porque estamos diante de órgão independente. 
9 Autônomos: são órgãos igualmente localizados no ápice da 
Administração, contudo, subordinados diretamente aos 
independentes, com plena autonomia financeira, técnica e 
administrativa. Por exemplo: Ministérios (e as Secretarias estaduais 
e municipais) e Advocacia Geral da União. Mais uma vez, é fácil de 
identificá-los, senta na cadeira do Chefe da Casa Civil, quem o chefe 
vê? O Presidente, não é mesmo. E acima? Ninguém, logo, se está 
diante de órgão autônomo, existe apenas uma cadeia hierárquica, 
perceberam? 
9 Superiores: os denominados diretivos. São os órgãos 
encarregados do controle, da direção, e de soluções técnicas 
em geral, e, diferentemente dos autônomos e dos primários, não 
gozam de autonomia financeira e administrativa. São exemplos: 
as inspetorias, os gabinetes, as divisões. 
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9 Subalternos: também chamados de subordinados, são os 
órgãos encarregados dos serviços rotineiros, com pouco (ou 
nenhum) poder decisório, como seria o caso de atendimento ao 
público, por exemplo: portarias, seções de expediente e 
protocolos. 
 
Fixação 
Cespe ± AGU ± 2012 
A AGU e os ministérios são órgãos autônomos cujos dirigentes estão 
diretamente subordinados à Presidência da República, que é 
independente, caracterizando-se pela ausência de subordinação 
hierárquica ou funcional. (Certo/Errado) 
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Comentários: 
O gabarito preliminar foi CERTO. 
Como sobredito, quanto à posição estatal, os órgãos públicos classificam-se 
em: independentes, autônomos, superiores e subalternos. 
Ocorre que a redação está ambígua, e, bem por isso, a banca optou pela 
anulação. Vejamos as razões da anulação: 
A redação do item efetivamente gerou ambiguidade, pois permite inferir que 
a AGU e os ministérios se caracterizam pela ausência de subordinação 
hierárquica ou funcional, quando, na realidade, tal característica deveria se 
referir apenas à Presidência da República. Por tais razões, defere-se o 
recurso para anular o item. 
Gabarito: ANULADA. 
II) Quanto à estrutura, os órgãos são divididos em: 
9 Simples: são também chamados de unitários, porque não 
há outros órgãos abaixo deles (leia-se: não há desconcentração do 
órgão em outros órgãos). Hipoteticamente: a Presidência é órgão 
composto, porque desconcentrada em Ministérios, os quais, por sua 
vez, são igualmente compostos, porque desconcentrados em 
gabinetes e em departamentos, já o serviçode protocolo, 
localizado no departamento de pessoal do Ministério, é órgão 
unitário, porque é o último da cadeia de desconcentração, não 
havendo outro órgão a seguir. Síntese: são órgãos em que não há 
mais existem divisões. 
Observação: não confundir o fato de órgão ser unitário com o 
número de agentes. No nosso exemplo, o protocolo, apesar de 
unitário, pode contar com 10, 15, 20 ou mais servidores lotados. 
9 Compostos: um exemplo bastante citado é o de uma 
Secretaria de Educação, a qual tem sua função principal 
(atividade finalística) desempenhada por outras unidades 
escolares. Perceba que estamos diante do processo de 
desconcentração, sendo, portanto, o traço característico da 
classificação dos órgãos em compostos. 
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III) Quanto à atuação funcional, podem ser: 
9 Singulares: reconhecidos como unipessoais, isso porque 
a decisão do órgão [sua voz final] parte de um único agente, 
como é o caso da Presidência da República. São órgãos 
organizados, muitas das vezes, verticalmente, donde decorre serem 
chamados por alguns estudiosos de burocráticos. 
Observação: o autor Celso Antônio Bandeira de Mello troca o 
nome singular por simples. Assim, cuidado, porque não 
existem verdades absolutas nos concursos públicos. 
9 Colegiados: os chamados pluripessoais ou coletivos. 
Nesses órgãos o que vale é o quorum, não sendo suficiente a 
decisão isolada do Chefe ou de um dos agentes. São órgãos 
deliberativos, organizados horizontalmente (as pessoas estão em 
um mesmo plano, sem hierarquia, verticalidade) em que prevalece 
a decisão da maioria, para a formação de um único ato (diga-se de 
passagem, simples, por decorrer da vontade de um único órgão). São 
exemplos: Conselho Nacional de Justiça, Tribunais de Contas, 
Conselho de Contribuintes. 
José dos Santos Carvalho Filho registra dois tipos de órgãos coletivos: 
a) De Representação Unitária: nestes a exteriorização da vontade 
do dirigente do órgão é suficiente para demonstrar a vontade do 
próprio órgão; 
b) De Representação Plúrima: nos quais a exteriorização da 
vontade do órgão provém da unanimidade ou da maioria das 
vontades dos agentes que o integram, em regra por meio de 
votações. É o caso das decisões dos Tribunais de Contas, cujas 
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decisões, na maior parte das vezes, vêm da composição da vontade 
do colegiado. 
Observação: o conselho de contribuinte pode, ainda, ser classificado 
como órgão contencioso e o Tribunal de Contas como órgão 
verificador, dentro da classificação do autor Celso Antônio Bandeira 
de Mello. 
 
Fixação 
FGV - TL (SEN)/Apoio Técnico e 
Administrativo/Administração/2008 (e mais 1 concurso) 
Em relação aos órgãos públicos, é correto afirmar que: 
a) são repartições internas das pessoas de direito público, às quais a 
ordem jurídica atribui personalidade jurídica. 
b) não têm capacidade de ser parte em processos judiciais em virtude 
da ausência de personalidade jurídica. 
c) de natureza colegiada só produzem externamente a sua vontade 
com os votos da totalidade de seus membros. 
d) só podem conter, em seus respectivos quadros, servidores 
estatutários, dotados ou não de estabilidade. 
e) são compartimentos internos das pessoas de direito público 
destituídos de personalidade jurídica, mas dotados de competência 
específica. 
Comentários: 
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Na letra ³A´, apesar da redação um tanto duvidosa, o examinador quis se 
referir às repartições internas, que seriam os órgãos, dizendo que eles 
possuem personalidade jurídica. Não possuem. São desprovidos de 
personalidade. 
Na letra ³B´, lembre-se de que, em alguns casos, os órgãos podem assumir 
a capacidade de ser parte em processos judiciais. 
Na letra ³C´, nem sempre nos órgãos colegiados é necessário que a 
manifestação de vontade se dê pela totalidade dos membros. 
A letra ³'´�traz uma exigência que não encontra qualquer amparo legal: não 
há necessidade de se ter nos órgãos apenas estatutários (servidores regidos 
por normas próprias). Um órgão pode ter em sua composição, por exemplo, 
um temporário ou um empregado público. 
A letra ³E´ está certa. Os órgãos são compartimentos (centros de 
competência). Fazem parte das pessoas de direito público, ou mesmo de 
direito privado. 
Gabarito: alternativa E. 
Fixação 
Cespe ± AGU - 2012 
Com referência à classificação dos órgãos da administração pública, 
julgue o item a seguir. 
Os órgãos da administração são classificados, quanto à estrutura, 
como simples, ou unitários, e compostos; quanto à atuação funcional 
ou à composição, classificam-se como colegiados, ou coletivos, e 
singulares. (Certo/Errado). 
Comentários: 
O gabarito preliminar foi CERTO. 
Para parte da doutrina, quanto à estrutura, os órgãos são classificados como 
simples e compostos; e, quanto à atuação funcional, coletivos e singulares. 
Ocorre que não há indicação bibliográfica, e, como sobredito, o autor Celso 
$QW{QLR� QRPLQD� ³VLQJXODU´� QR� OXJDU� GH� ³VLPSOHV´� Daí decidiu-se pela 
anulação. 
 
Fixação 
(2010/ESAF ± CVM ± Agente Executivo) Ao final de cada uma das 
alternativas da coluna I insira o número constante da coluna II que 
contemple a correspondência mais adequada. Após, assinale a 
opção que apresenta a sequência correta para a coluna I. 
Coluna I Coluna II 
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( ) São órgãos constituídos por um só 
centro de competência. Não são 
subdivididos em sua estrutura interna, 
integrando-se em órgãos maiores. 
(1) Órgãos simples 
( ) São também denominados 
unipessoais, são órgãos em que a 
atuação ou as decisões são atribuições 
de um único agente. 
(2) Órgãos compostos 
( ) Reúnem em sua estrutura diversos 
órgãos, como resultado da 
desconcentração administrativa. 
(3) Órgãos singulares 
( ) São caracterizados por atuarem e 
decidirem mediante obrigatória 
manifestação conjunta de seus 
membros. 
(4) Órgãos colegiados 
a) 1, 2, 3, 4 
b) 1, 3, 2, 4 
c) 3, 2, 1, 4 
d) 3, 1, 4, 2 
e) 4, 3, 2, 1 
Comentários: 
Perceba que a ESAF acompanhou o entendimento preliminar do Cespe, isso 
porque pautado na literatura de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. No entanto, a 
ESAF, distintamente do Cespe, não anulou a questão, apesar da divergência 
doutrinária. 
Vamos correlacionar as colunas. 
Coluna I 
ĺ 
Coluna II 
( ) São órgãos constituídos por 
um só centro de competência. 
Não são subdivididos em sua 
estrutura interna, integrando-
se em órgãos maiores. 
(1) Órgãos 
simples 
( ) São também denominados 
unipessoais, são órgãos em 
que a atuação ou as decisões 
são atribuições de um único 
agente. 
(3) Órgãos 
singulares 
( ) Reúnem em sua estrutura 
diversos órgãos, como 
(2) Órgãos 
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resultado da desconcentração 
administrativa. 
( ) São caracterizados por 
atuarem e decidirem mediante 
obrigatória manifestação 
conjunta de seus membros. 
(4) Órgãos 
colegiados 
Gabarito: alternativa B. 
IV) Quanto às funções exercidas: os órgãos podem exercer 
funções ativas (ações), de controle ou consultas. 
Órgãos ativos são os que produzem ações, os atos necessários 
para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica da qual fazem parte. 
Exemplos desses órgãos ativos, de modo geral, os Ministérios do 
Poder Executivo Federal. 
Órgãos de consulta produzem os pareceres e as opiniões 
necessárias para a tomada de decisão por parte dos órgãos ativos. 
Exemplo de órgãos consultivos: as assessorias jurídicas integrantes 
das estruturas dos Ministérios. 
Por fim, órgãos de controle são aqueles responsáveis por 
acompanhar e fiscalizar outros órgãos. Como exemplo o TCU, que 
é órgão, essencialmente, de controle. 
Fixação 
CESPE - TJ TRE RJ/Administrativa/2012 
Acerca do direito administrativo, julgue o item a seguir. 
Os órgãos da administração pública classificam-se, segundo a função 
que exercem, em órgãos ativos, órgãos consultivos e órgãos de 
controle. 
Comentários: 
Adotou-se a classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem os 
órgãos, quanto à função, podem ser ativos, consultivos e de controle 
(verificadores). 
Gabarito: CERTO. 
Fixação 
(2009/Delegado/Polícia Civil/PB) Os órgãos subalternos, 
conforme entendimento do STF, têm capacidade para a propositura 
de mandado de segurança para a defesa de suas atribuições. 
Comentários: 
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Só quem tem legitimidade processual para movimentar ações são órgãos 
independentes e autônomos. 
Gabarito: ERRADO. 
2.2.4. Teorias 
Os agentes públicos são verdadeiros veículos da expressão do 
Estado. TODA A CONDUTA DOS AGENTES É IMPUTADA AO 
ÓRGÃO, o qual, por sua vez, encontra-se ligado à entidade 
possuidora de personalidade jurídica, quem, ao fim, acaba 
respondendo a eventuais questionamentos jurídicos. Essa é uma 
síntese do denominado princípio da imputação volitiva, 
fundamental para a compreensmR�GD�GHQRPLQDGD�³WHRULD�GR�yUJmR´�� 
Pela teoria do órgão, as pessoas jurídicas expressam sua 
vontade por intermédio de órgãos, os quais são titularizados por 
agentes. Por essa teoria, os órgãos são partes componentes da 
entidade, com as expressões de vontade daqueles sendo entendidas 
como destas (imputação volitiva, citada na questão). 
Registra-se, ainda, que essa teoria foi construída pelo jurista alemão 
OTTO GIERKE, sendo, atualmente, universalmente aceita pela 
doutrina. Teve o papel de substituir as teorias do mandato e da 
representação, as quais, igualmente, pretendiam explicar a 
atuação do Estado por intermédio de seus agentes. 
Pela 1ª (mandato), o agente atuaria como mandatário da pessoa 
jurídica à qual estaria ligado. Só que essa teoria cai por terra 
quando se faz uma pergunta simples: quem outorga o mandato? A 
própria pessoa jurídica? Como, se esta não tem existência concreta? 
Ainda que reais no mundo jurídico, as pessoas jurídicas são 
abstrações, não agindo per si. E mais: se válida a teoria do mandato, 
o agente público, ao agir ilicitamente, enfim, fora dos limites da 
procuração, não acarretaria qualquer responsabilidade para o 
Estado. E, como sabemos, não é isso que ocorre (art. 37, §6º, da 
CF/1988). 
De acordo com a 2ª Teoria (Representação), o agente público 
faria a representação da entidade, funcionando como uma espécie 
GH� ³WXWRU´� GHVWD�� (VWD� WHRULD� WDPEpP� p� IDOKD�� GLDQWH� GD� VHJXLQWH�
situação: a representação, como aquela feita por tutores, diz respeito 
a incapazes. Mas então, o Estado pode ser chamado mesmo de 
incapaz? Se positiva a resposta, como poderia um incapaz 
outorgar ou validar sua representação? 
Em razão dos erros conceituais na formulação dessas teorias é que 
foi formulada a teoria do órgão, que, atualmente, é a melhor para 
expressar a relação havida entre agentes e o Estado. 
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A principal característica da teoria do órgão consiste no princípio da 
imputação volitiva, que determina que a vontade do órgão público é 
atribuída à pessoa jurídica da qual faz parte da estrutura. 
A teoria tem sua aplicação mais importante na conhecida função de 
IDWR�� ³Desde que a atividade provenha de um órgão, não tem 
relevância o fato de ter sido exercida por um agente que não tenha 
investidura legítima. Bastam a aparência da investidura e o exercício 
da atividade pelo órgão´ [por José dos Santos Carvalho Filho]. 
 
Teoria do Mandato 
Teoria da 
Representação 
Agente Público 
Mandatário (Tem 
procuração do Estado) 
Tutor, Curador 
(representa o incapaz) 
ESTADO Pessoa Jurídica que 
outorga o mandato 
Incapaz (deve ser 
tutelado, representado) 
Críticas à 
Teoria 
Pessoa Jurídica não tem 
existência concreta, é 
abstração. 
Como poderia um incapaz 
outorgar ou validar sua 
representação e ser 
responsável pelos atos 
ilícitos praticados pelo 
tutor? 
Não acarretaria 
qualquer 
responsabilidade 
para o Estado se o 
ato fosse ilícito 
Fixação 
CESPE - OTI (ABIN)/Direito/2010 
No que concerne à administração pública, julgue o item a seguir. 
Considerando-se que, de acordo com a teoria do órgão, os atos 
praticados pelos agentes públicos são imputados à pessoa jurídica de 
direito público, é correto afirmar que os atos provenientes de um 
agente que não foi investido legitimamente no cargo, são 
considerados inexistentes, não gerando qualquer efeito. 
Comentários: 
O item só estaria correto se prevalecesse em nosso ordenamento a teoria do 
mandato. Caso não houvesse mandato legítimo (investidura irregular), os 
atos seriam inválidos. Entretanto, a teoria do órgão não adota tal vertente. 
Por esta, basta que o sujeito esteja, ao menos aparentemente, na condição 
de agente público e que a atividade seja atribuível ao órgão. 
Gabarito: ERRADO. 
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3. Administração Indireta 
A Administração Indireta é composta por entidades administrativas (e 
não por órgãos públicos), e estas são dotadas de personalidade 
jurídica própria. 
Nos termos da CF, de 1988 [inc. XIX do art. 37], a Administração 
Descentralizada do Estado é composta por: autarquias, sociedades 
de economia mista, empresas públicas e fundações públicas. 
Antes da análise pormenorizada das entidades da Administração 
Indireta, aponta-se que tais pessoas podem existir em todas as 
esferas da Federação, ou seja, podem ser federais, estaduais, 
municipais ou distritais. Além disso, façamos a leitura do caput do 
art. 37 da CF, de 1988, para atestar que tais entidades podem existir, 
em tese, em qualquer dos Poderes: 
Art. 37. Aadministração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: 
Fixação 
CESPE - DPF/2004 
Acerca da organização administrativa e dos agentes públicos, julgue o 
item a seguir. 
É possível a existência, no plano federal, de entidades da 
administração indireta vinculadas aos Poderes Legislativo e Judiciário. 
Comentários: 
Nota que o item trata da possibilidade de existência de uma entidade da 
indireta junto aos demais Poderes. E, como sobredito, o caput do art. 37 da 
CF engloba todos os Poderes de todos os Entes Federativos. 
Gabarito: CERTO. 
3.1. Autarquias 
3.1.1. Conceito 
Autarquia, cujo vocábulo é formado pela junção de duas expressões 
(autos ± próprio + arquia - direção), significa uma entidade que se 
comanda, que tem sua própria direção. A palavra expressa bem o 
sentido que se deve ter para as entidades da Administração: 
entidades autônomas (administrativamente). 
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Sobre o tema, vejamos a definição constante no Decreto Lei 200, de 
1967 (inc. I, do art. 5º): 
Um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da administração pública, que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada. 
A definição é de 1967, mas é razoável. Omitiu-se, todavia, quanto à 
natureza da personalidade, no caso, é pessoa jurídica de Direito 
Público. E não poderia ser diferente, afinal autarquias desempenham 
atividades exclusivas do Estado, sendo a personalidade de Direito 
Público garantia de tratamento diferenciado. 
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, autarquia é: 
Uma entidade estatal da Administração Indireta, criada por lei, 
com personalidade jurídica de Direito Público, descentralizada 
funcionalmente, para desempenhar competências 
administrativas próprias e específicas, com autonomia 
patrimonial, financeira, administrativa e financeira. 
Nota que o conceito do autor se do estabelecido no Decreto Lei. 
Reforça-se que as atividades a serem desempenhadas pelas 
autarquias são típicas da Administração Pública. Isto, aliás, sempre 
despertou polêmica na doutrina: o que seriam tais atividades? Passa-
se, então, às características das autarquias, para melhor 
compreensão dos demais trechos do conceito. 
3.1.2. Características Gerais 
O ponto de partida é estabelecer o que é ³DWLYLGDGH� WtSLFD´� a ser 
desempenhada por uma autarquia. O conceito é variável, ou seja, 
depende do momento histórico vivido. 
Para ser mais claro: o que hoje é visto como atividade típica da 
Administração pode não o ser daqui a alguns anos. Um exemplo 
serve para ilustrar: em nosso país, prisões são administradas pelo 
Estado, pois, na média, as pessoas creditam essa atividade a um ente 
público. Bom, nos Estados Unidos da América, os estabelecimentos 
prisionais são verdadeiras empresas. Será que o nosso país um dia 
também fará isso? Isso dependerá do que se veja por atividade típica 
de Estado, percebeu? 
Mas o fato é que, para os concursos públicos, as autarquias 
desenvolvem atividades típicas da Administração, sejam lá quais 
forem essas, no momento histórico atravessado. E não se pode criar 
autarquia para exploração de atividade econômica, já que esta não é 
típica da Administração, mas sim do mercado. 
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Eventualmente, qualquer entidade da Administração Pública poderia 
explorar atividades econômicas, mas, insista-se, nota que os fins que 
que justificam a criação de uma autarquia não são as atividades 
econômicas, mas sim as atividades típicas da Administração. Noutras 
palavras: o INSS, que é uma autarquia federal, eventualmente pode 
³FRPHUFLDOL]DU´� XP� LPyYHO� GH� VXD� SURSULHGDGH�� PDV� QmR� VHULD� LVVR�
(vender imóveis) que justificaria a criação do INSS. 
De acordo com a CF/1988, as autarquias são as únicas entidades da 
Administração Indireta que ³QDVFHP´��VmR�FULDGDV��SRU�/HL, ou, mais 
precisamente, por Lei Específica. Observa o que diz o art. 37, inc. 
XIX, da Constituição: 
Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de 
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação. 
Destaca-se que a lei é ESPECÍFICA ± de CRIAÇÃO da autarquia ou 
de AUTORIZAÇÃO (também específica!) DE CRIAÇÃO das demais 
entidades da indireta. Ainda que o efeito prático seja o mesmo, pois 
sempre se exige a Lei, tem-se que, juridicamente, a Lei que cria é 
diferente da Lei que autoriza. 
De fato, pode-VH� DILUPDU� TXH� D� DXWDUTXLD� ³QDVFH´� FRP� D� /HL��
HQTXDQWR� DV� GHPDLV� HQWLGDGHV� GD� LQGLUHWD� HVWmR� ³DXWRUL]DGDV� D�
QDVFHU´�� GHSHQGHQGR� GH� XP� DWR� SRVWHULRU� SDUD� TXH� SRVVDP�
efetivamente funcionar, ou seja, para exercer os direitos inerentes à 
personalidade jurídica. 
E para a extinção da autarquia também é necessária a edição de lei 
específica. É assim por conta do princípio da simetria (ou paralelismo 
de forma): se a Lei cria, a Lei extingue. 
Professor, e as fundações? Não podem ser também 
de Direito Público? 
Sim. As fundações públicas podem ser de Direito Público. Peço que 
aguarde um pouco, já vamos trabalhar com riqueza de detalhes a 
polêmica em torno das fundações. Antecipa-se, todavia, que, para o 
STF, as fundações de Direito Público equiparam-se às autarquias para 
todos os efeitos. 
O regime jurídico aplicável às autarquias é, 
PREDOMINANTEMENTE, o direito público. É importante destacar 
que o regime jurídico é PREDOMINANTE, mas não EXCLUSIVAMENTE 
de direito público, pois há sempre algo do direito privado aplicado 
àqueles que são regidos essencialmente pelo direito público. 
Exemplo: um cheque de uma autarquia é igual ao cheque de 
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qualquer um de nós. Se não houver recursos na conta corrente, não 
vai ser pago. Ou seja, vale para o cheque da autarquia o DIREITO 
PRIVADO, e não o público. 
De modo geral, o foro, ou seja, a justiça competente para julgar as 
causas em que as autarquias FEDERAIS sejam partes é a justiça 
FEDERAL (inc. I do art. 109 da CF). Três coisas devem ser anotadas, 
a partir daí: 
1ª - A justiça FEDERAL é competente para julgar as causas que 
envolvam as autarquias FEDERAIS, quando estas estiverem na 
qualidade de autoras, rés, assistentes ou opoentes. Assim, autarquias 
estaduais e municipais terão suas causas julgadas pela justiça 
ESTADUAL. 
2ª ± De modo geral, não se fala de justiça especializada para as 
autarquias. De fato, em âmbito federal não podemos falar, 
atualmente, de justiça trabalhista para autarquias federais, uma vez 
que o STF ao apreciar a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade 
2135 fez restabelecer os efeitos da redação originária do art. 39 da 
CF/1988. Assim, NÃO É MAIS POSSÍVEL O REGIME DE EMPREGO 
PÚBLICO NAS AUTARQUIAS. A ADIN2135, com todas suas 
repercussões, é objeto do tópico agentes públicos. 
3ª - Caso uma autarquia federal, em ação de execução que tramita 
na Justiça Estadual, postule preferência de crédito, a competência 
será de tal alçada, não sendo o feito, consequentemente, deslocado 
para a Justiça Federal. 
Fixação 
CESPE - AUFC/Apoio Técnico e Administrativo/Tecnologia da 
Informação/2010 
Julgue o próximo item, relativo à organização administrativa da 
União. 
É de competência da justiça federal processar e julgar, nos litígios 
comuns, as causas em que as autarquias federais sejam autoras, rés, 
assistentes ou opoentes. 
Comentários: 
Exatamente como previsto no inc. I do art. 109 da CF. 
Gabarito: CERTO. 
As autarquias possuem uma série de privilégios processuais, afinal 
exercem atividades típicas de Estado, sendo enquadradas no conceito 
de Fazenda Pública. Por exemplo: as autarquias possuem prazo em 
quádruplo para contestar e em dobro para recorrer. Contam, ainda, 
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com o duplo grau de jurisdição obrigatório, sendo que as sentenças 
contra as autarquias não produzirão seus efeitos, antes de 
confirmadas por um Tribunal. 
Há, também, a questão dos débitos judiciais das autarquias: o 
pagamento será feito por precatórios, em regra, com raras exceções, 
como os débitos definidos como de pequeno valor. E prazo 
prescricional é de CINCO ANOS, para essas dívidas PASSIVAS ± o que 
é devido pela autarquia. 
De toda forma, cumpre destacar que tais prerrogativas processuais 
não são absolutas. O duplo grau, por exemplo, sofre restrição quando 
a condenação em desfavor da autarquia não ultrapassar 60 salários 
mínimos (§ 2º do art. 475 do Código de Processo Civil) e ou quando a 
decisão estiver fundamentada em jurisprudência do plenário do STF 
ou em súmula de qualquer tribunal superior competente (art. 475, § 
3º, CPC). Em tais hipóteses, a autarquia, caso deseje, terá que 
interpor recurso voluntário, se quiser ver suas razões apreciadas na 
instância superior. 
Fixação 
CESPE - AUFC/Controle Externo/Auditoria Governamental/2011 (e 
mais 1 concurso) 
A respeito da organização administrativa da União, julgue o item seguinte. 
No caso das autarquias, se a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência 
do plenário do STF, em súmula do STF ou de tribunal superior competente, não 
se aplicará o duplo grau de jurisdição obrigatório1. 
Comentários: 
Se uma autarquia perde o processo em juízo singular, não precisa interpor recurso, 
porque o processo sobe, imediatamente, para o Tribunal competente (é o que se 
denomina de reexame necessário). No entanto, nem sempre isso ocorrerá 
imediatamente, pois, dependendo do valor (até 60 salários mínimos) e da 
existência de jurisprudência do STF (Plenário) ou Súmula de Tribunal Superior, se a 
autarquia pretender o reexame da matéria deverá interpor o recurso (leia-se: 
voluntário). 
Gabarito: CERTO. 
Como a intenção aqui não é traçar, a fundo, a feição processual das 
entidades autárquicas, vamos seguir adiante, ok? 
As autarquias contam, também, com imunidade com relação aos 
impostos que porventura incidam sobre seu patrimônio, renda e 
serviços (§ 2º do art. 150 da CF/1988) vinculados a suas atividades 
essenciais. Nota que tal imunidade não se refere à totalidade de 
 
1
 Gabarito: CERTO. 
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TRIBUTOS, mas sim aos IMPOSTOS ligados às atividades 
ESSENCIAIS das autarquias. 
Não é demais lembrar, também, que as autarquias são pessoas 
jurídicas de Direito Público. Logo, sujeitam-se à responsabilidade 
civil objetiva, típica dessas pessoas, por determinações 
constitucionais (art. 37, § 6º) 
Por fim, no que diga respeito ao patrimônio, bens e rendas, como 
qualquer entidade da Indireta, a autarquia os têm em seu nome, 
dado possuírem personalidade jurídica própria. Os bens pertencentes 
às autarquias, aliás, são públicos, ante o que estabelece o Código 
Civil (art. 98). E sendo bens públicos, contam com as características 
inerentes a estes, como a impenhorabilidade e imprescritibilidade. 
Abaixo, síntese das principais prerrogativas extensíveis às 
autarquias e às fundações públicas (de direito público): 
9 Imunidade tributária recíproca: não precisam pagar 
impostos (não é qualquer tributo, cuidado!) sobre o 
patrimônio, renda, e serviços, relativamente às 
finalidades essenciais ou às que dela decorram. Por 
exemplo: autarquias não pagam IPTU de seus imóveis 
(ainda que alugados a terceiros); 
9 Bens públicos não sujeitos à usucapião: qualquer 
bem público (especial, uso comum, ou dominial) não está 
sujeito à aquisição prescritiva, ou seja, em razão do 
tempo de permanência; 
9 As dívidas passivas (crédito em favor de terceiros) 
prescrevem em cinco anos; 
9 As dívidas ativas (crédito em favor do Estado) têm 
execução por um processo especial (diferenciado) ± Lei 
6.830/1980; 
9 Os bens públicos são impenhoráveis, logo, o 
pagamento das dívidas (passivas) será feito mediante 
sistema de precatórios, a não ser que os débitos 
sejam de pequeno valor (dispensam, nesse caso, a 
inscrição em precatórios); 
9 Os prazos nos processos no Judiciário são 
diferenciados: dobro para recorrer e quádruplo para 
contestar; 
9 Sujeitas ao duplo grau de jurisdição: se uma 
autarquia perde o processo em juízo singular, não precisa 
interpor recurso, porque o processo sobe, imediatamente, 
para o Tribunal competente (é o que se denomina de 
reexame necessário). No entanto, nem sempre isso 
ocorrerá imediatamente, pois, dependendo do valor 
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(até 60 salários mínimos) e da existência de 
jurisprudência do STF (Plenário) ou Súmula de Tribunal 
Superior, se a autarquia pretender o reexame da matéria 
deverá interpor o recurso (leia-se: voluntário). 
 
Fixação 
FCC - JT TRT1/2011 
Determinada autarquia foi condenada em processo judicial movido por empresa 
contratada para execução de obra. Em face do não pagamento espontâneo no 
curso da execução do processo, esta autarquia 
a) poderá ter seus bens e rendimentos penhorados. 
b) poderá ter sua receita penhorada, porém não os bens imóveis afetados ao 
serviço público. 
c) poderá ter sua receita penhorada, apenas em montante que não afete a 
prestação do serviço público a cargo da entidade. 
d) não poderá ter seu patrimônio penhorado, exceto os rendimentos auferidos 
com atividade financeira. 
e) não poderá ter suas receitas e patrimônio penhorados, sujeitando-se ao 
regime de execução próprio da Fazenda Pública. 
Comentários: 
Os bens das autarquias são impenhoráveis, lembre-se! Assim, para a 
execução das dívidas de uma autarquia, em regra, será utilizado o regime 
de precatórios. 
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