Fundamentos da Gestão Social

Prévia do material em texto

Texto 2 – Fundamentos da Gestão Social
Organização:
Segundo Patrick (2005), o conceito de organização é essencialmente o mesmo para todos os tipos de atividades. Uma vez formulados os planos e os objetivos, a administração deve desenvolver um modo sistemático de reunir os recursos físicos e humanos essenciais à realização das metas da empresa.
Maximiano (2007) entende organização como um sistema de recursos que procura alcançar objetivos.
O processo de definir quais objetivos a organização pretende alcançar, com quais recursos, chama-se planejamento.
O processo de dividir o trabalho entre as pessoas, para realizar os objetivos, chama-se processo de organização.
Caravantes (2007) define o conceito de organização social como muito amplo e capaz de englobar vários agrupamentos sociais, na medida em que os participantes estão interligados por uma rede de relações e comungam de certos valores e normas. O mesmo autor acrescenta, ainda, a necessidade de delimitar esse conceito. Sempre que usarmos o termo organização, devemos associá-lo a um termo delimitante, a um adjetivo, como formal, complexo ou burocrático.
Dois autores destacaram-se no estudo das estruturas das organizações: o sociólogo alemão Max Weber, que viveu de 1854 a 1920, e um executivo de uma grande empresa norte-americana, Chester Barnard.
Weber, citado por Caravantes (2007), chamou de grupo corporativo o que definiu como “uma relação social que ou é fechada, ou limitada à admissão de forasteiros através de regras”. E coloca três características básicas:
• O grupo corporativo é caracterizado por fronteiras ou limites específicos, na medida em que pessoas são impedidas de participar ou sua participação é sujeita a especificações muito claras. Membros e não membros.
• Existe um conjunto de normas e regras a ser seguido por todos que participam do grupo e que definem condutas consideradas aceitáveis – ou não aceitáveis – de seus membros.
• A ordem existente é legal, na medida em que há uma diferença de poder entre os membros integrantes, existindo um subgrupo que decide exercer controle e administrar punições.
Weber coloca ainda que uma organização deve apresentar duas características adicionais:
• Deve ter um caráter comunal, pois é este último que faz com que as pessoas se reúnam e se
agreguem;
• Suas atividades devem ser implementadas de maneira sistemática, sem que haja interrupções significativas, e os objetivos perseguidos por seus membros, relativamente específicos.
Segundo Chester Barnard (apud CHIAVENATO), uma organização é um subsistema de um sistema mais amplo, que ele chamou de sistemas cooperativos. Estes criam condições para que as limitações biológicas, físicas ou sociais sejam superadas. É um sistema cooperativo que se caracteriza por ser consciente, deliberado e com propósitos definidos. Para Barnard, necessita de três elementos:
• Comunicação entre os indivíduos participantes;
• Motivação para contribuir;
• Propósito comum.
Caravantes (2007) conclui que organizações são unidades sociais (grupos humanos) deliberadamente construídos e reconstruídos para atingirem objetivos específicos, tais como: corporações, exércitos, escolas, hospitais, igrejas e prisões. Estão incluídos ainda: tribos, classes, grupos éticos. Grupos de amizade e famílias estão excluídos.
Pensamento sistêmico:
Nas organizações que desejam alcançar o sucesso, seus administradores devem entender que as organizações são formadas pela combinação dos recursos humanos e organizacionais, ou seja, apesar de haver divisões de setores para o melhor funcionamento, estes precisam estar interligados por uma rede de relacionamentos, formando um único conjunto.
As diferentes divisões das organizações:
A. Divisão de trabalho, poder, responsabilidade pela comunicação, divisões que não são casuais ou tradicionalmente estruturadas, mas deliberadamente planejadas para alcançar e realizar objetivos específicos.
B. A presença de um ou mais centros de poder que controlam os esforços planejados da organização
e os dirigem para os objetivos dela.
C. Substituição de pessoal, isto é, aqueles com desempenho não satisfatório podem ser removidos e
suas tarefas podem ser atribuídas a outros.
Patrick (2005) propõe que, ao nos organizarmos, devemos observar:
• Unidade de propósito: concordar quanto ao trabalho a ser feito;
• Divisão de trabalho: decidir o que deve ser feito para alcançar os propósitos; quais funções devem ser desempenhadas, quem irá desempenhá-las e que autoridade terá para desempenhá-las;
• Preenchimento dos cargos: deve-se determinar o tipo, a quantidade e a experiência das pessoas que implementarão esse trabalho;
• Estrutura ou arcabouço organizacional: garantirá que o trabalho de equipe seja eficaz em termos de relações de subordinação – a cadeia de comando e o fluxo de informações.
A maneira como as diversas partes de uma organização são formalmente dispostas é chamada de
organograma. No organograma, podemos ver:
1. Os níveis de administração: camadas verticais de administração.
2. Relações de supervisão: linha mostrando quem se reporta a quem.
3. Subunidades principais: cargos que se reportam a um mesmo gerente.
4. Divisão de trabalho: cargos e títulos.
5. Canal de comunicação.
Diretrizes para organizar:
• Estar bem atento ao impacto de mudança sobre as pessoas, bem como sobre a estrutura;
• Manter a estrutura enxuta e simples. Não desenvolver níveis demais para aprovação e revisão;
• Uma vez desenvolvida a estrutura ideal, compatibilizar as pessoas da melhor forma possível.
A TEORIA BUROCRÁTICA E SUA APLICAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Max Weber, sociólogo alemão que viveu de 1854 a 1920, estudou a organização dentro de seu próprio quadro de referência e definiu a administração como um sistema social e burocrático, enfocando seus aspectos institucionais, tomando como base princípios da sociologia, da ciência política e do direito.
É um dos autores mais discutidos e comentados, uma vez que seus princípios administrativos foram
adaptados aos setores governamentais, uma das atividades predominantes no princípio da evolução das teorias administrativas.
Com o aparecimento, crescimento e proliferação das burocracias, a teoria administrativa – até então introspectiva e voltada apenas para os fenômenos internos da organização – ganhou uma nova dimensão por meio a abordagem estruturalista: além do enfoque intraorganizacional, surgiu o enfoque interorganizacional. A visão estreita e limitada aos aspectos internos da organização passou a ser ampliada e substituída por uma visão mais ampla, envolvendo a organização e suas relações com outras organizações dentro de uma sociedade maior (CHIAVENATO, 2007, p. 255).
Na administração pública, os estudos de Max Weber foram adotados para substituir a administração
patrimonialista, na qual se baseavam as monarquias absolutistas. Patrimonialista, porque o patrimônio público e o privado eram confundidos. Esse tipo de Estado era governado pelo rei, cujo patrimônio individual confundia-se com o patrimônio público.
O patrimonialismo revela-se incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares que surgem no século XIX. Para o capitalismo, a separação clara entre Estado e mercado é essencial. A democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado, ao mesmo tempo em que o controla.
O aparecimento das burocracias coincidiu com o despontar do capitalismo, graças a inúmeros fatores, dentre os quais a economia do tipo monetário, o mercado de mão de obra, o aparecimento do Estado-nação centralizado e a divulgação da ética protestante (que enfatiza o trabalho como um dom
de Deus e a poupança como forma de evitar a vaidade e a ostentação) (CHIAVENATO, 2007, p. 254).
Os princípios organizacionais da burocracia se adaptam bem a essas necessidades, pois, além de uma clara distinção entre público e privado, fazem uma separação entre o político e o administrador público. Dessa forma, os princípiosda administração burocrática moderna, racional-legal, serão usados na administração pública durante período significativo do século XX.
Assim, a abordagem estruturalista passa a se impor sobre a abordagem clássica e a abordagem das relações humanas. A partir de então, a visão teórica adquire novas dimensões e novas variáveis, por meio da Teoria da Burocracia e da Teoria Estruturalista.
Max Weber, estudando as relações entre a economia e a sociedade, trata, em sua obra, da questão da legitimidade que fundamenta o exercício da autoridade. Quais são os diversos tipos de autoridade existentes na sociedade e como elas se legitimam? Ao responder a essas questões, Weber define três tipos de autoridade:
1. Autoridade tradicional: baseia-se nos costumes e nas tradições de uma cultura. A autoridade dos patriarcas e dos anciãos nas sociedades antigas e o poder do senhor feudal.
2. Autoridade carismática: baseia-se nas características pessoais de um indivíduo. Os profetas, heróis, guerreiros e líderes normalmente são reconhecidos pelos seus feitos e qualidades pessoais.
3. Autoridade racional-legal: refere-se à autoridade baseada nas regras e nas normas estabelecidas por um regulamento reconhecido e aceito pelos membros de dada comunidade. O ordenamento jurídico estabelece competências, direitos e deveres atribuídos a cada função, e a autoridade se impõe pela obediência a esse princípio. O exercício da autoridade e da função é limitado pelas regras.
A burocracia é um sistema administrativo pelo qual o poder é legitimado e canalizado para a execução de tarefas orientadas para um objetivo.
A administração burocrática propriamente dita constitui-se na determinação clara de um tratado, no qual são definidos aspectos como:
• um conjunto de normas: cada cargo está associado a um conjunto de deveres, responsabilidades e autoridade;
• o princípio de hierarquia: os cargos obedecem a uma hierarquia de importância e essa hierarquia é conhecida pelos elementos que os diferenciam;
• a competência profissional: associada à divisão clara de tarefas, pela qual é definida a competência de cada um, e as pessoas são preparadas para desempenhar suas tarefas segundo padrões esperados;
• o conhecimento técnico: todas as regras que definem o sistema social em que o indivíduo está envolvido e que determinam o desempenho do cargo.
Em sua vertente estatal, o modelo burocrático weberiano baseava-se nas seguintes características:
• separação nítida entre as esferas pública e privada, a fim de evitar a interferência de interesses particulares na administração pública – é a luta contra o patrimonialismo;
• rotinas e procedimentos formalizados segundo regras definidas a priori;
• impessoalidade e neutralidade do corpo de funcionários;
• estrutura hierárquica funcional fortemente verticalizada;
• seleção meritocrática do corpo de funcionários, a partir de critérios de seleção e promoção baseados em competências definidas pela especialização profissional;
• profissionalização da carreira administrativa com critérios de proteção e ascensão definidos de antemão, em contraposição ao arbítrio pessoal;
• predominância do controle legal como critério de avaliação da ação administrativa (due process);
• eficácia como princípio norteador da racionalidade, isto é, a criação de meios para atingir certos resultados definidos como produtos tangíveis, com pouca preocupação pelos custos, pela otimização, pela democratização e pelo impacto da ação governamental;
• rígida separação de políticos e burocratas – o próprio Weber propunha o controle dos primeiros em relação aos segundos, não obstante tivesse mantido a separação entre os que têm o saber técnico e os que têm a legitimidade política.
Entre as principais vantagens da burocracia proclamadas por seus criadores, incluem-se:
• a racionalização da ação administrativa;
• a precisão na definição de cargos e processos operacionais;
• a univocidade de interpretação;
• a continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a diferença entre Estado e governo;
• a delimitação clara dos limites e das responsabilidades de cada função;
• a erradicação dos princípios patrimoniais de poder.
Muitos autores do século XX perceberam que poderiam surgir disfunções vinculadas intrinsecamente
ao modelo. Assim, foram detectadas falhas na lógica interna da burocracia, tais como:
• o formalismo (apego exagerado a regulamentos), dado que as normas ganham uma vida própria em relação aos objetivos da organização ou da sociedade;
• a criação de espaços de poder definidos por aqueles que controlam a produção das regras, os quais
concentrariam para si as informações e as decisões referentes à interpretação dos regulamentos, estabelecendo verdadeiros cartórios;
• o distanciamento entre os níveis hierárquicos, separando demasiadamente a formulação da implementação;
• a compartimentalização da administração, o que enfraqueceria a sinergia entre as partes;
• e, por fim, a limitação do processo organizacional, voltado a responder corretamente, mas de forma exclusiva, antes à legalidade do que aos resultados das políticas.
Outro conflito apontado na visão de Weber é o fato de encarar a organização como um sistema fechado, protegido de incertezas, seguro, sem necessidade de revisão de suas normas e no qual tudo funciona como uma máquina bem programada para obter resultados ótimos e previsíveis. Esse tipo de orientação deixa de fornecer instrumentos analíticos da funcionalidade ou da própria sobrevivência da organização.
Outro aspecto crítico baseia-se na obediência voluntária, considerada legítima por ser fundamentada em normas legais. Seu julgamento não existe e o grupo é induzido apenas a obedecer.
O poder em diferentes graus, como se fosse possível controlá-lo e dosá-lo na medida da necessidade, também é outra crítica feita ao sistema burocrático.
A aplicação do modelo burocrático:
Na administração pública, a divisão no governo entre Poder Legislativo e Executivo é um indício de que a abordagem weberiana esteja presente na separação entre o grupo que executa e o grupo que estabelece parâmetros para a execução. No conceito de poder que Weber estabelece, ou seja, na dominação do governante sobre o governado, pelo qual o primeiro considera-se no direito de exercer 
poder e o segundo, na obrigação de obedecer.
Nas empresas estatais, é mais clara a identificação da abordagem burocrática, as normas, as regras, a abundância de legislação que o povo deve seguir, sem condições de contestação. A necessidade de controle dos bens públicos exige cada vez mais a “burocratização do sistema”.
Nas organizações privadas, o crescente controle dos administradores profissionais sobre as burocracias, que tendem a ser completamente dominadas por eles, é uma das quatro características apontadas por Prestes Motta e Bresser Pereira (1981) em conjunto com o formalismo, com o caráter impessoal e com o fato de serem administradores profissionais aqueles que as administram.
A burocracia na realidade brasileira:
A burocracia no Estado brasileiro teve sua implantação na reforma de 1936, com a introdução dos conceitos da burocracia clássica; tentativa de superar a administração patrimonialista, uma forte característica da Velha República, cujo sistema oligárquico, personalista e clientelista, dominava o governo.
Introdução de um sistema de mérito no processo de ocupação dos cargos públicos e ascensão aos cargos de direção do governo para superar as indicações ou ocupações de cargos por representantes da iniciativa privada, que participavam ou indicavam ocupantes com o claro objetivo de defender seus interesses privados.
Formação de um corpo administrativo profissional, pois o Brasil iniciava um processo de industrialização liderado e promovido pelo governo em função da fragilidade dos capitalistas brasileiros para empreender tal processo.
Nessa visão, o governo vai criar conceitos de administração indireta (empresas e autarquias públicas) com maior independência do Estado para promovero processo de industrialização em curso.
Outras características dessa reforma foram: • a ênfase nos controles; • excessiva centralização; • excessiva rigidez de normas e procedimentos com o objetivo de impedir as práticas patrimonialistas anteriores.