Apostila FGV Financas Públicas 2016

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GRADUAÇÃO
 2016.1
FINANÇAS 
PÚBLICAS
AUTOR: LEONARDO DE ANDRADE COSTA
Sumário
Finanças Públicas
PLANO DE ENSINO ............................................................................................................................................... 3
AULA 1 — PRÉ-COMPREENSÃO DO TEMA. AS NECESSIDADES PÚBLICAS E A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. BREVE HISTÓRICO 
DOS TRIBUTOS E DAS FINANÇAS PÚBLICAS EM FACE DA EVOLUÇÃO SOCIAL. ........................................................ 6
AULA 2 — ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO NA FEDERAÇÃO. ................................................................................... 26
AULA 3 — O ESTADO FINANCEIRO, A REPÚBLICA E O FEDERALISMO FISCAL. A DISTRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES ENTRE OS PODERES95. 43
AULA 4 — O PLANEJAMENTO E AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS (PPA, LDO E LOA) .................................................................... 65
4.2 INICIATIVA, ELABORAÇÃO, APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO DOS PROJETOS ........................................................... 70
4.3 PRAZOS DE APRESENTAÇÃO E A VIGÊNCIA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS ........................................................ 77
AULA 5 — OS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ........................................................................................................... 89
AULA 6 — OS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS ............................................................................................ 97
AULA 7 — A DESPESA PÚBLICA, A EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO E A RESPONSABILIDADE FISCAL. ........................................ 112
AULA 8 — O FINANCIAMENTO DOS GASTOS, AS OPERAÇÕES DE CRÉDITO E A DÍVIDA PÚBLICA EM FACE DO EQUILÍBRIO FISCAL. 129
AULA 9 — AS TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E A PARTILHA DE RECEITA TRIBUTÁRIA NO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO .....146
AULA 10 — A RECEITA PÚBLICA NO ÂMBITO DA TEORIA GERAL DOS INGRESSOS PÚBLICOS. .............................................. 164
AULA 11 — A RECEITA PÚBLICA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ....................................................................... 182
AULA 12 — O TRIBUNAL DE CONTAS E O CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA. ........................................................ 186
ANEXO — REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E EXERCÍCIOS .......................................................................................... 199
PLANO DE ENSINO
DISCIPLINA:
Finanças Públicas
CÓDIGO:
PROFESSOR:
Leonardo de Andrade Costa
CARGA HORÁRIA:
30 horas
EMENTA
AS NECESSIDADES PÚBLICAS. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. HISTÓRI-
CO DOS TRIBUTOS E DAS FINANÇAS PÚBLICAS EM FACE DA EVOLUÇÃO SOCIAL. 
FEDERAÇÃO. FEDERALISMO FISCAL. DISTRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES ENTRE OS 
PODERES. PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO. LEIS ORÇAMENTÁRIAS. CRÉDITO 
ORÇAMENTÁRIO. ADICIONAIS. DESPESA PÚBLICA. RESPONSABILIDADE FISCAL. 
FINANCIAMENTO DE GASTOS. OPERAÇÕES DE CRÉDITO. EQUILÍBRIO FISCAL. 
PARTILHA DE RECEITAS. RECEITA PÚBLICA. INGRESSOS PÚBLICOS. CONTROLE 
DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA. TRIBUNAL DE CONTAS.
OBJETIVOS GERAIS
Conhecer as noções fundamentais de Finanças Públicas: a atividade financeira do Estado, o 
federalismo fiscal, o planejamento e as leis orçamentárias, assim como os princípios que orientam 
o orçamento. Examinar a forma de financiamento dos gastos estatais, a partilha de receitas tribu-
tárias, a atuação do Tribunal de Contas e o controle da execução orçamentária, com destaque para 
os controles das despesas públicas. Compreender as múltiplas faces das receitas públicas e as suas 
diversas espécies, além de noções gerais acerca do poder de tributar e da competência tributária.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
METODOLOGIA
A disciplina será conduzida por meio da combinação de exposições dialogadas com o método 
socrático de ensino. A participação dos alunos será amplamente estimulada, além da exigência de 
leituras prévias indicadas. O conteúdo também será desenvolvido com a realização de exercícios 
em sala.
PROGRAMA
18/02/16 – Aula 1 – Pré-compreensão do tema. As Necessidades Públicas e a Atividade Finan-
ceira do Estado. Breve histórico dos Tributos e das Finanças Públicas em face da evolução social
25/02/16 – Aula 2 – Atividade Financeira do Estado na Federação
03/03/16 – Aula 3 – O Estado Financeiro, a República e o Federalismo Fiscal. A distribuição 
de funções entre os Poderes
10/03/16 – Aula 4 – O Planejamento e as Leis Orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
17/03/16 – Aula 5 – Princípios Orçamentários
31/03/16 – Aula 6 – Os Créditos Orçamentários e Adicionais
07/04/16 – P1
19/04/16 – Revisão da P-1
28/04/16 – Aula 7 – A Despesa Pública, a Execução do Orçamento e a Responsabilidade Fiscal
05/05/16 – Aula 8 – O Financiamento dos Gastos, as Operações de Crédito e a Dívida Pública 
em face do equilíbrio fiscal
12/05/16 – Aula 9 – As transferências constitucionais e a partilha de receita tributária no Fede-
ralismo Fiscal Brasileiro
19/05/16 – Aula 10 – A Receita Pública no âmbito da teoria geral dos Ingressos Públicos
02/06/16 – Aula 11 – A Receita Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal
09/06/16 – Aula 12 – O Tribunal de Contas e o Controle da Execução Orçamentária
16/06/16 – P2
30/06/16 – Prova Final
CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO
Duas provas de igual peso.
BIBLIOGRAFIA OBRIGATÓRIA
COSTA, Leonardo de Andrade Costa. Finanças Públicas – Material Didático FGV DIREITO. Rio 
de Janeiro. 2016.1.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 19ª ed. Rio de Janeiro: Reno-
var, 2013.1.
HARADA, Hiyoshi. Direito Financeiro e tributário. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2015.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 5ª ed. ver. e atual. São Paulo: Edi-
tora Revista dos Tribunais, 2013.
REZENDE, Fernando. Finanças Públicas. 2ª ed. São Paulo: Atlas. 2006.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 6
1 Nos termos em que será examinado 
nesta aula, as Finanças Públicas e o 
Direito Financeiro possuem o mesmo 
objeto de estudo, isto é, a atividade 
financeira do Estado. No entanto, a 
disciplina jurídica é normativa e emi-
nentemente prática, ao passo que a ci-
ência das finanças é especulativa, não 
possuindo caráter disciplinador, pois é 
pré-normativa e atinente ao campo da 
economia. Não quer dizer, entretanto, 
que a ciência jurídica possua um fim 
em si mesma e possa ser estudada, 
compreendida e aplicada sem a perma-
nente interação com os outros campos 
do conhecimento formal e da realidade 
que se interpenetram. De fato, a ca-
pacidade humana de compreender a 
realidade é limitada, o que suscita as 
inevitáveis segmentações dos objetos e 
relações sob exame e bem assim a cria-
ção de modelos simplificados e parciais 
para a sua análise. 
2 Vide artigo 2º da Constituição da Re-
pública Federativa do brasil de 1988, de 
agora em diante simplesmente CR-88, 
cujo Título iV intitula-se “Da Organi-
zação dos Poderes”. A parte relevante 
do tema para o presente estudo será 
apresentada na Aula 3 e detalhado na 
Aula 4. 
3 No caso brasileiro, a adoção da forma 
de Estado Federado está expressa, em 
especial, nos artigos 1º, 18 e 60, §4º, 
i, da CR-88. O Federalismo Fiscal será 
introduzido na Aula 2 ocasião em que 
será iniciado o estudo do Capítulo ii, 
do Título Vi, da CR-88 (art. 163 a 169), 
intitulado “Das Finanças Públicas”. O 
exame do atual regime de repartição 
de receitas tributárias na Federação 
brasileira será aprofundado na Aula 9 
e a apresentação do sistema de atri-
buição de competências tributárias 
entre os entes políticos no brasil será 
realizado na Aula 13, ocasião em que 
será iniciada a análise do Capítulo i, do 
Título Vi, da CR-88, denominado “Do 
Sistema Tributário Nacional” — art. 
145 a 162 da CR-88. 
4 O estudo da dinâmica e da ratio subja-
cente ao processo político democrático 
é de fundamental importância para a 
compreensão de quaisdeveriam ser, 
sob o ponto de vista teórico, as atri-
buições de cada um dos denominados 
Poderes da República na definição e 
execução das políticas públicas a serem 
implementadas pelos entes políticos, 
assim como o papel do planejamento 
e dos orçamentos na sociedade bra-
sileira.
5 Vide art. 2º dos Atos das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT). 
Essa questão é importante, por exem-
plo, para a compreensão dos possíveis 
efeitos sobre o exercício da compe-
tência tributária privativa dos entes 
políticos subnacionais (Estados, Distrito 
Federal e Municípios), na hipótese em 
AULA 1 — PRÉ-COMPREENSÃO DO TEMA. AS NECESSIDADES 
PÚBLICAS E A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. BREVE 
HISTÓRICO DOS TRIBUTOS E DAS FINANÇAS PÚBLICAS EM FACE 
DA EVOLUÇÃO SOCIAL.
1.1 PRÉ-COMPREENSÃO DO TEMA
A compreensão de cada parte que compõe o objeto de estudo das Finan-
ças Públicas1 (juízo deôntico prescritivo do dever-ser), assim como da inte-
ração de seu conjunto e a realidade social (juízo ôntico descritivo do ser), 
pressupõe o entendimento de alguns elementos de natureza estruturante da 
atividade financeira do Estado e bem assim do caráter multifacetado dos or-
çamentos, das despesas públicas, dos tributos e das demais receitas públicas 
não tributárias.
Conforme será visto, esses temas podem ser examinados a partir do ponto 
de vista estritamente normativo, do enfoque exclusivamente econômico ou, 
ainda, da perspectiva em que o Direito, a Economia e a Política se correlacio-
nam e interpenetram. Destacam-se entre esses elementos, todos essenciais ao 
entendimento da matéria e cuja análise efetivar-se-á ao longo do curso:
1. os princípios fundantes do ordenamento jurídico brasileiro volta-
dos para a pulverização e contenção do exercício dos poderes esta-
tais, destacando-se entre eles o sistema de distribuição de funções, 
de independência e de harmonia entre os denominados “Poderes” 
da República2, assim como a Forma de Estado3 Democrático4 de 
Direito, usualmente denominados de Princípios Republicano, Fe-
derativo e Democrático, respectivamente, além da Forma e do Sis-
tema de Governo5 implementados;
2. a função de planejamento exercida pelo Estado6 e a sua ligação com 
as finanças públicas por meio dos orçamentos,7 instrumentos neces-
sários para a realização da atividade financeira pública;
3. as diversas estratificações, fases e dinâmica dos gastos públicos bem 
como das múltiplas fontes para o seu financiamento;
4. os limites à atuação do Estado atual em face dos direitos e garantias 
do cidadão contribuinte;
A necessidade do prévio entendimento desses elementos, que englobam 
múltiplas disciplinas, decorre do fato de que as Finanças Públicas e a Tri-
butação são subsistemas tanto do Direito como da Economia, e, ao mesmo 
tempo, expressão e resultante de um longo processo de sedimentação Polí-
tica e Cultural de determinado povo, localizado em território definido em 
1. Nos termos em que será exami-
nado nesta aula, as Finanças Pú-
blicas e o Direito Financeiro 
possuem o mesmo objeto de estudo, 
isto é, a atividade financeira 
do Estado. No entanto, a dis-
ciplina jurídica é normativa e 
eminentemente prática, ao passo que 
a ciência das finanças é espe-
culativa, não possuindo caráter discipli-
nador, pois é pré-normativa e atinente 
ao campo da economia. Não quer dizer, 
entretanto, que a ciência jurídica 
possua um fim em si mesma e possa ser 
estudada, compreendida e aplicada 
sem a permanente interação com os 
outros campos do conhecimento for-
mal e da realidade que se interpene-
tram. De fato, a capacidade humana de 
compreender a realidade é limitada, o 
que suscita as inevitáveis segmenta-
ções dos objetos e relações sob exame 
e bem assim a criação de modelos sim-
plificados e parciais para a sua análise. 
2. Vide artigo 2º da Constituição da 
República Federativa do brasil de 1988, 
de agora em diante simplesmente CR-
88, cujo Título iV intitula-se “Da Orga-
nização dos Poderes”. A parte relevante 
do tema para o presente estudo será 
apresentada na Aula 3 e detalhado na 
Aula 4. 
3. No caso brasileiro, a adoção da 
forma de Estado Federado está ex-
pressa, em especial, nos artigos 1º, 18 
e 60, §4º, i, da CR-88. O Federalismo 
Fiscal será introduzido na Aula 2 oca-
sião em que será iniciado o estudo do 
Capítulo ii, do Título Vi, da CR-88 (art. 
163 a 169), intitulado “Das Finanças 
Públicas”. O exame do atual regime de 
repartição de receitas tributárias na Fe-
deração brasileira será aprofundado na 
Aula 9 e a apresentação do sistema de 
atribuição de competências tributárias 
entre os entes políticos no brasil será 
realizado na Aula 1 do próximo semes-
tre, ocasião em que será iniciada a aná-
lise do Capítulo i, do Título Vi, da CR-88, 
denominado “Do Sistema Tributário 
Nacional” - art. 145 a 162 da CR-88. 
4. O estudo da dinâmica e da ratio 
subjacente ao processo político demo-
crático é de fundamental importância 
para a compreensão de quais deveriam 
ser, sob o ponto de vista teórico, as atri-
buições de cada um dos denominados 
Poderes da República na definição e 
execução das políticas públicas a serem 
implementadas pelos entes políticos, 
assim como o papel do planejamento 
e dos orçamentos na sociedade bra-
sileira.
5. Vide art. 2º dos Atos das Dis-
posições Constitucionais Transitórias 
(ADCT). Essa questão é importante, por 
exemplo, para a compreensão dos pos-
síveis efeitos sobre o exercício da com-
petência tributária privativa dos entes 
políticos subnacionais (Estados, Distrito 
Federal e Municípios), na hipótese em 
que os tratados internacionais de natu-
reza tributária firmados pelo presiden-
te da República Federativa do brasil, o 
qual é ao mesmo tempo chefe do Poder 
Executivo da União e chefe de Estado 
— da República Federativa do brasil, 
estabeleçam isenções e benefícios fis-
cais de tributos estaduais e municipais. 
Sobre o tema importante ressaltar a 
decisão do Pleno do Supremo Tribunal 
Federal (STF), por unanimidade, no 
Recurso Extraordinário (RE) 229.096-0, 
acórdão que será examinado no curso 
intitulado Sistema Tributário Nacional
6. O Estado atua, além do pla-
nejamento, que será objeto de 
estudo na Aula 4 na fiscalização 
e no incentivo, e bem assim como 
agente normativo e regula-
dor da atividade econômica (art.174 
da CR-88), na prestação de 
serviços públicos (art. 175 da 
CR-88), na exploração da ati-
vidade econômica (art. 173 da 
CR-88), em regime de monopólio ou 
não (art. 177 da CR-88), no exercício 
do poder de polícia (art. 78 da 
Lei nº 5.172/66, norma denominada de 
Código Tributário Nacional (CTN) pelo 
Ato Complementar n 36/67 e recepcio-
nada com status de lei complementar 
pela CR-88, conforme será examinado a 
partir da Aula 9).
7. O Plano Plurianual (PPA), a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA).
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 7
que os tratados internacionais de natu-
reza tributária firmados pelo presiden-
te da República Federativa do brasil, o 
qual é ao mesmo tempo chefe do Poder 
Executivo da União e chefe de Estado 
— da República Federativa do brasil, 
estabeleçam isenções e benefícios fis-
cais de tributos estaduais e municipais. 
Sobre o tema importante ressaltar a 
decisão do Pleno do Supremo Tribunal 
Federal (STF), por unanimidade, no 
Recurso Extraordinário (RE) 229.096-0, 
acórdão que será examinado no curso 
intitulado Sistema Tributário Nacional
6 O Estado atua, além do planejamen-
to, que será objeto de estudo na Aula 
4 na fiscalização e no incentivo, e 
bem assim como agente normativo 
e regulador da atividade econômica 
(art.174 da CR-88), na prestação de 
serviços públicos (art. 175 da CR-88), 
na exploração da atividade econômi-
ca (art. 173 da CR-88), em regime de 
monopólio ou não (art. 177 da CR-88), 
no exercício dopoder de polícia (art. 
78 da Lei nº 5.172/66, norma deno-
minada de Código Tributário Nacional 
(CTN) pelo Ato Complementar n 36/67 
e recepcionada com status de lei com-
plementar pela CR-88, conforme será 
examinado a partir da Aula 9).
7 O Plano Plurianual (PPA), a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA).
8 LUHMANN, Niklas. Sociologia do Di-
reito i. Rio de Janeiro: Edições Tempo 
brasileiro, 1983. Tradução de Gustavo 
bayer. p. 110 e 115. Assevera o autor 
que: “a normatização dá continuidade a 
uma expectativa, independentemente 
do fato de que ela de tempos em tem-
pos venha a ser frustrada. Através da 
institucionalização o consenso geral é 
suposto, independentemente do fato 
de não existir uma aprovação indivi-
dual (...) O direito não é primariamente 
um ordenamento coativo, mas sim um 
alívio para as expectativas. O alívio 
consiste na disponibilidade de cami-
nhos congruentemente generalizados 
para as expectativas, significando uma 
eficiente indiferença inofensiva contra 
outras possibilidades, que reduz con-
sideravelmente o risco de expectativa 
contrafática”. A contenção e os limites 
da atuação estatal na seara tributária 
serão abordados na disciplina Sistema 
Tributário Nacional.
9 Para a compreensão do tema reco-
menda-se a revisão da Aula 3 do Ma-
terial didático de Direito Constitucional 
i (2010.2) — intitulada Conceito de 
Sistema.
dado momento histórico, sob as inevitáveis influências das múltiplas intera-
ções dinâmicas de âmbito local, regional e global.
No entanto, se por um lado existe o requisito do exame multidisciplinar e 
interdisciplinar das questões envolvidas, deve-se destacar que as normas eco-
nômicas não possuem caráter impositivo formal por força de sua simples 
existência, razão da indispensabilidade da norma jurídica, pois somente esta 
reveste a coercitividade muitas vezes necessária à realização e disciplina da 
atividade financeira estatal e, ao mesmo tempo, pode, também, fixar os limi-
tes e os parâmetros para a atuação do Estado de Direito, reduzindo o risco de 
descumprimento8 das “regras do jogo” pelas partes que interagem nas rela-
ções financeiras e tributárias.
Cumpre, ainda, ressaltar que o estudo das Finanças Públicas possui cará-
ter expeculativo e abrange toda a atividade financeira do Estado, isto é, os 
orçamentos, as despesas, a dívida pública bem como as diferentes formas 
de financiamento dos gastos públicos, destacando-se entre elas os tribu-
tos, as receitas decorrentes do patrimônio do próprio Estado e o crédito 
público. Destaque-se, entretanto, que, diferentemente do que ocorre com o 
Direito Financeiro, o estudo das Finanças Públicas não tem caráter nor-
mativo, tendo em vista ter como objetivo precípuo a análise econômica e o 
estudo dos possíveis impactos da atividade financeira do Estado.
Em suma, apesar do Direito Financeiro e as Finanças Públicas possuírem 
o mesmo objeto de estudo, isto é, a atividade financeira do Estado (AFE), a 
primeira disciplina é eminentemente normativa e a outra marcadamente es-
peculativa. Em sentido análogo, o estudo dos tributos é objeto de exame 
tanto do Direito Tributário como da Tributação, apesar do enfoque do pri-
meiro ser jurídico e do segundo ser econômico. Inquestionável, entretanto, 
que somente é possível compreender os tributos e a tributação no contexto 
das Finanças Públicas em sua interação com a Política, o Direito e a Econo-
mia, fenômenos indissociáveis9 e usualmente analisados separadamente por 
comodidade ou questões de ordem didática. O quadro abaixo sumariza de 
forma esquemática o objeto de estudo do curso bem como a interação com o 
direito tributário e as diversas disciplinas mencionadas:
8. LUHMANN, Niklas. Sociologia do 
Direito i. Rio de Janeiro: Edições Tempo 
brasileiro, 1983. Tradução de Gustavo 
bayer. p. 110 e 115. Assevera o autor 
que: “a normatização dá continuidade a 
uma expectativa, independentemente 
do fato de que ela de tempos em tem-
pos venha a ser frustrada. Através da 
institucionalização o consenso geral é 
suposto, independentemente do fato 
de não existir uma aprovação indivi-
dual (...) O direito não é primariamente 
um ordenamento coativo, mas sim um 
alívio para as expectativas. O alívio 
consiste na disponibilidade de cami-
nhos congruentemente generalizados 
para as expectativas, significando uma 
eficiente indiferença inofensiva contra 
outras possibilidades, que reduz con-
sideravelmente o risco de expectativa 
contrafática”. A contenção e os limites 
da atuação estatal na seara tributária 
serão abordados na disciplina Sistema 
Tributário Nacional.
9. Para a compreensão do tema 
recomenda-se a revisão da Aula 3 do 
Material didático de Direito Constitu-
cional i (2010.2) — intitulada Conceito 
de Sistema.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 8
10 FERREiRA, Aurélio buarque de Ho-
landa, Novo Aurélio Século XXI: o di-
cionário da língua portuguesa/ Aurélio 
buarque de Holanda. 3ª ed. totalmente 
revista e ampliada. Rio de Janeiro: Nova 
Fronteira , 1999. “finanças. A situação 
econômica de uma instituição, empre-
sa, governo ou indivíduo, com respeito 
aos recursos econômicos disponíveis, 
esp. dinheiro, ou ativo líquido; ou con-
dição financeira”.
11 O artigo 48, ii, da Constituição da Re-
pública de 1988 fixa a competência do 
Congresso Nacional para dispor sobre 
“emissões de curso forçado” e o arti-
go 315 do Código Civil de 2002 (Lei nº 
10.406, de 10.01.2002) estabelece que 
“as dívidas em dinheiro deverão ser pa-
gas no vencimento, em moeda corren-
te pelo valor nominal” salvo os casos 
previstos em legislação especial, a teor 
do disposto no artigo 318 do mesmo 
CC. Já o artigo 1° da Lei n° 10.192/2001 
determina que o pagamento das 
obrigações pecuniárias exequíveis no 
território nacional deve ser realizado 
em real, ressalvadas as exceções pre-
vistas na legislação. Nos termos dos 
artigos 5° e 42 da Lei n° 8.666/1993, 
a qual dispõe sobre as licitações e os 
contratos públicos, todos os valores, 
preços e custos utilizados em licitações 
devem ter como expressão monetária a 
moeda corrente nacional, ressalvada a 
hipótese de concorrência de âmbito in-
ternacional, cujo edital deve ajustar-se 
às diretrizes da política monetária e do 
comércio exterior e atender às exigên-
cias dos órgãos competentes. 
12 Sob o ponto de vista jurídico Caio Má-
rio da Silva Pereira pontua que “A idéia 
de patrimônio não está perfeitamente 
aclarada entre os modernos juristas, 
talvez em razão de não ter o direito 
romano fixado com segurança as suas 
linhas. Segundo a noção corrente, pa-
trimônio seria o complexo das relações 
jurídicas de uma pessoa apreciáveis 
economicamente. (...) Daí dizer-se que 
o patrimônio não é apenas o conjunto 
de bens. (...) Noutros termos, o patri-
mônio se compõe de um lado positivo 
e de outro negativo. A idéia geral é que 
a noção jurídica de patrimônio não 
importa balancear a situação, e apurar 
qual é o preponderante. Por não se te-
rem desprendido desta preocupação de 
verificar o ativo, alguns se referem ao 
patrimônio líquido, que exprime o sal-
do positivo, uma subtração dos valores 
passivos dos ativos. Ao economista in-
teressa a verificação. Também ao jurista 
tem de cogitar dela às vezes, quando 
tem de apurar a solvência do devedor, 
isto é, a aptidão econômica de resgatar 
seus compromissos com os próprios 
haveres. Mas, em qualquer hipótese o 
patrimônio abraça todo um conjunto 
de valores ativos e passivos, sem inda-
gação de uma eventual subtração ou de 
um balanço”. in. PEREiRA,Caio Mário da 
1.2 AS FINANÇAS EM SEUS MÚLTIPLOS ASPECTOS
Fixadas essas noções preliminares, torna-se importante salientar o sentido 
e o alcance da expressão finanças para melhor compreensão da matéria.
Em sentido comum10, as finanças expressam a situação de uma pessoa 
naturalou jurídica, de direito público ou de direito privado, relativamente 
aos recursos econômicos disponíveis.
Os bens e direitos, meios necessários para a satisfação dos mais variados 
desejos e objetivos de quem os possui, podem ter diversos graus de liquidez, 
ou seja, a pessoa pode dispor desde moeda corrente nacional11 ou estrangeira 
até imóveis de difícil alienação, seja em função das exigências legais para a 
autorização de sua disposição ou em função de condições de mercado.
Por outro lado, é importante ressaltar a necessidade de que seja também 
identificada, para as mesmas pessoas, titulares dos ativos, a existência e o 
montante de possíveis obrigações vinculadas a essas disponibilidades, isto é, 
se há também obrigações e dívidas assumidas, tendo em vista a relevância de 
que seja determinada a posição patrimonial líquida (capital próprio).12
Assim, a determinação da posição econômica e financeira de uma pessoa, 
de direito público ou privado, requer: (1) a definição de mecanismos para a 
quantificação monetária13 dos ativos e passivos, à exceção daqueles valores 
mantidos em caixa ou depositados em instituições financeiras, bem como dos 
passivos já expressos em moeda corrente; e (2) de um sistema para a sua evi-
dência, controle e gerenciamento ao longo do tempo.
Idealmente, o sistema adotado para evidenciar as finanças, públicas ou 
privadas, deve compreender grupos de contas que expressem a realidade da 
atividade da organização, um regime de registro e contabilização dos atos e 
fatos relevantes, bem como demonstrativos financeiros que possibilitem o 
eficiente controle e a gestão da atividade da entidade e, ao mesmo tempo, 
aptos a informar adequadamente a situação:
10. FERREiRA, Aurélio buarque de 
Holanda, Novo Aurélio Século 
XXI: o dicionário da língua portugue-
sa/ Aurélio buarque de Holanda. 3ª ed. 
totalmente revista e ampliada. Rio de 
Janeiro: Nova Fronteira , 1999. “finan-
ças. A situação econômica de uma insti-
tuição, empresa, governo ou indivíduo, 
com respeito aos recursos econômicos 
disponíveis, esp. dinheiro, ou ativo lí-
quido; ou condição financeira”.
11. O artigo 48, ii, da Constituição da 
República de 1988 fixa a competência 
do Congresso Nacional para dispor 
sobre “emissões de curso forçado” e o 
artigo 315 do Código Civil de 2002 (Lei 
nº 10.406, de 10.01.2002) estabelece 
que “as dívidas em dinheiro deverão ser 
pagas no vencimento, em moeda cor-
rente pelo valor nominal” salvo os casos 
previstos em legislação especial, a teor 
do disposto no artigo 318 do mesmo 
CC. Já o artigo 1° da Lei n° 10.192/2001 
determina que o pagamento das 
obrigações pecuniárias exequíveis no 
território nacional deve ser realizado 
em real, ressalvadas as exceções pre-
vistas na legislação. Nos termos dos 
artigos 5° e 42 da Lei n° 8.666/1993, 
a qual dispõe sobre as licitações e os 
contratos públicos, todos os valores, 
preços e custos utilizados em licitações 
devem ter como expressão monetária a 
moeda corrente nacional, ressalvada a 
hipótese de concorrência de âmbito in-
ternacional, cujo edital deve ajustar-se 
às diretrizes da política monetária e do 
comércio exterior e atender às exigên-
cias dos órgãos competentes. 12. Sob o ponto de vista jurídico Caio 
Mário da Silva Pereira pontua que “A 
idéia de patrimônio não está perfei-
tamente aclarada entre os modernos 
juristas, talvez em razão de não ter o di-
reito romano fixado com segurança as 
suas linhas. Segundo a noção corrente, 
patrimônio seria o complexo das rela-
ções jurídicas de uma pessoa apreciá-
veis economicamente. (...) Daí dizer-se 
que o patrimônio não é apenas o con-
junto de bens. (...) Noutros termos, o 
patrimônio se compõe de um lado posi-
tivo e de outro negativo. A idéia geral é 
que a noção jurídica de patrimônio não 
importa balancear a situação, e apurar 
qual é o preponderante. Por não se te-
rem desprendido desta preocupação de 
verificar o ativo, alguns se referem ao 
patrimônio líquido, que exprime o sal-
do positivo, uma subtração dos valores 
passivos dos ativos. Ao economista in-
teressa a verificação. Também ao jurista 
tem de cogitar dela às vezes, quando 
tem de apurar a solvência do devedor, 
isto é, a aptidão econômica de resgatar 
seus compromissos com os próprios 
haveres. Mas, em qualquer hipótese o 
patrimônio abraça todo um conjunto 
de valores ativos e passivos, sem inda-
gação de uma eventual subtração ou de 
um balanço”. in. PEREiRA,Caio Mário da 
Silva. Instituições de direito 
civil. 19ª ed. Volume i. Rio de Janeiro. 
Ed. Forense, 2002. p. 245.
13. Princípio Contábil do denomina-
dor comum monetário. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 9
Silva. Instituições de direito civil. 19ª 
ed. Volume i. Rio de Janeiro. Ed. Foren-
se, 2002. p. 245.
13 Princípio Contábil do denominador 
comum monetário. 
(a) Patrimonial, em determinado momento do tempo, bem como as 
suas variações entre períodos determinados (mutações ou variações 
patrimoniais);
(b) Financeira, propriamente dita, adequada ao gerenciamento de li-
quidez de curto prazo e do fluxo de caixa necessário ao financia-
mento das atividades operacionais correntes e de investimentos, 
bem como da estrutura de capital e de solvência de longo prazo; e
(c) Orçamentária, que expresse se foram, e em que grau, atingidas as 
metas estabelecidas, além de permitir o gerenciamento das ações 
planejadas, tendo em vista que o orçamento moderno (orçamento-
programa) é instrumento essencial de ligação entre o planejamento 
das ações e as finanças, permitindo a operacionalização efetiva e 
concreta dos planos de trabalho, na medida em que os monetariza, 
isto é, quantifica-os em moeda permitindo o estabelecimento de 
cronogramas físico-financeiros.
Nesse sentido, cabe salientar que o correto entendimento dos mecanis-
mos de quantificação monetária dos bens, direitos e obrigações, assim como 
das respectivas demonstrações financeiras que os evidenciam, é pressuposto à 
compreensão das Finanças Públicas e, em especial, de aspectos essenciais da 
tributação da renda, que ao lado do consumo e do patrimônio consubstan-
ciam os substratos econômicos de incidência tributária (vide nota 8).
Também é preliminar ao exame da matéria a distinção entre dois modelos 
de medidas adotados em análise econômica, denominadas, respectivamente, 
(1) stock measure, relacionado ao conceito de estoque, e (2) flow measure, vin-
culado à quantificação de fluxos. O fluxo é definido ao longo de um período 
específico de tempo (por ano, mês, dia etc.), ao passo que o estoque refere-se 
a um dado momento no tempo, e não durante e ao longo de um dado perí-
odo de tempo. Essa análise permite o acompanhamento da execução do que 
foi programando, por meio da verificação da execução dos orçamentos, o 
que explicita a situação patrimonial e financeira em um dado momento do 
tempo e ao longo do período. Assim, em termos gerais e de forma esquemá-
tica, visando à compreensão dos elementos constitutivos básicos da análise da 
situação patrimonial e financeira de uma organização, pode-se representar o 
que se deseja alcançar no momento da seguinte forma:
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 10
 
 Fluxo de Receita (por dia, mês etc.) – situação dinâmica 
 
 
Tempo 
 
 
 tempo 1 tempo 2 
 situação estática 1 situação estática 2 
 momento no tempo Fluxo de Despesa (por dia, mês etc) 
situação dinâmica 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
100 100 100 100 
100 100 100 100 100 100 100 100 
Ativo 
= 150 
 Patrimônio 
Líquido = 
100 
 
Passivo = 50 
Ativo 
= 550 
 Patrimônio 
Líquido = 
500 
Passivo = 50 
Total = 800 
Total = 400 
Receitas 800 
Despesas <400> 
Resultado +400 
Balanço Patrimonial2 
Balanço Patrimonial 1 
Ao fluxo de receitas é contraposto o conjunto de despesas do período, o 
que permite determinar a situação líquida do patrimônio, ao final do cada 
exercício, bem como as variações patrimoniais entre dois momentos determi-
nados no tempo. Cabe ressaltar, entretanto, a possibilidade de existir fluxo fi-
nanceiro sem impacto no Patrimônio Líquido, o que será examinado durante 
o curso. No exemplo, não foi alterada a situação do passivo ao longo do perí-
odo a fim de facilitar essa análise inicial. Saliente-se, que parte da dificuldade 
da gestão e do controle financeiro e patrimonial, público e privado, decorre 
do fato de que a despesa ou a receita gerada em determinado exercício — sob 
o ponto de vista jurídico ou econômico — nem sempre é realizada financei-
ramente no mesmo período, podendo ocorrer, portanto, desconexões entre: 
(1) o fluxo monetário; e (2) a contabilização do evento que altera a situação 
patrimonial líquida.
Nesse sentido, importante frisar que o curso deste semestre se inicia com 
uma visão geral da matéria e da Atividade Financeira do Estado ao longo 
da história. Precipuamente, serão abordados os diversos temas atinentes ao 
campo tradicionalmente definido como pertinente ao Direito Financeiro e às 
Finanças Públicas, tais como o Financiamento dos Gastos e a Receita Pública 
no âmbito da Teoria Geral dos Ingressos Públicos, a Despesa Pública, a Res-
ponsabilidade Fiscal, os Orçamentos (a Lei do Orçamento Anual — LOA, 
a Lei do Plano Plurianual —PPA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias — 
LDO), o Controle da Execução Orçamentária, a Dívida Pública e o sistema 
de Repartição Constitucional de Receitas Tributárias..
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 11
14 Fábio Nadal e Marcio Cozatti apontam 
no sentido de que “a necessidade públi-
ca não se confunde com necessidade 
individual (cujo grupamento dá lugar 
às necessidades gerais que são, por ex-
celência, homogêneas) e necessidade 
coletiva (não revestida de homogenei-
dade e que surge da contraposição de 
interesses)”. NADAL, Fábio e COZATTi, 
Márcio Faria. Direito Financeiro sim-
plificado para concursos públicos. 
São Paulo: impactus, 2008. p. 19.
15 importante salientar a existência da 
denominada reserva do possível, adota-
da pela jurisprudência alemã, princípio 
associado à constatação de que todos 
os direitos têm custo e que os recursos 
públicos são limitados, razão pela qual 
haverá sempre e em qualquer circuns-
tância a necessidade de escolha entre 
o que será e o que não será realizado 
pelo Poder Público. SCHWAbE, Jürgen 
(Organizador). Cinqüenta Anos de 
Jurisprudência do Tribunal Consti-
tucional Federal Alemão. Tradução 
Leonardo Martins e outros. Montivideo: 
Fundação Konrad Adenauer, 2005. p. 
660-664.bVERFGE 33, 303. De fato, a 
própria Convenção Americana sobre 
Direitos Humanos, denominado Pacto 
de San José da Costa Rica, aprovada no 
brasil pelo Decreto Legislativo 27, de 
25.09.1992 e promulgada pelo Decreto 
678, de 06.11.1992, estabelece em seu 
art. 26, intitulado “desenvolvimento 
progressivo”, que: “os Estados partes 
comprometem-se a adotar as provi-
dências, tanto no âmbito interno, como 
mediante cooperação internacional, 
especialmente econômica, a fim de 
conseguir progressivamente a plena 
efetividade dos direitos que decorrem 
das normas econômicas, sociais e sobre 
educação, ciência e cultura, constantes 
da Carta da Organização dos Estados 
Americanos, reformada pelo Protocolo 
de buenos Aires, na medida dos recur-
sos disponíveis, por via legislativa ou 
por outros meios apropriados.” 
16 bALEEiRO, Alimoar. Uma introdução 
à ciência das finanças. 16ª. ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2006. p. 3-4.
17 Art. 3º i, ii, iii e iV da CR-88.
1.3 AS NECESSIDADES PÚBLICAS E A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.
Os indivíduos possuem interesses e demandas variadas, as quais, em seu 
conjunto, formam o que se denomina de necessidades gerais ou sociais14. 
Nesse sentido, as demandas coletivas seriam a resultante abstrata do soma-
tório das necessidades individuais. O Estado, entretanto, considerando, por 
um lado, a limitação15 dos recursos disponíveis (naturais, humanos, tecnoló-
gicos, financeiros etc.), e, por outro, as demandas individuais e sociais infini-
tas, elege, por meio do processo político, que varia de forma e conteúdo no 
tempo e no espaço, aquelas para as quais alocará esforços visando ao seu aten-
dimento: são as chamadas necessidades públicas. Assim, uma vez fixado 
normativamente o dever do Estado em realizar apenas algumas demandas 
coletivas politicamente determinadas — as políticas públicas-, o que ocorre 
modernamente por meio dos orçamentos, conforme será estudado nas pró-
ximas aulas, as mesmas se convolam e transmudam em necessidades públi-
cas, a serem satisfeitas por meio dos serviços públicos, os quais se qualificam 
como o conjunto de bens e pessoas sob a responsabilidade do Estado. Os 
serviços públicos, que são instrumentos do Estado para o alcance dos fins a 
que se propõe, se realizam, atualmente, quase que exclusivamente, por meio 
da utilização da atividade financeira do Estado. Nesse sentido ensina Alio-
mar Baleeiro16 que:
se, em tempos remotos, foi usual, e hoje, excepcionalmente, ainda 
se verifica a requisição pura e simples daquelas coisas e serviços dos 
súditos, ou a colaboração gratuita e honorífica destes nas funções go-
vernamentais em verdade, na fase contemporânea, o Estado costuma 
pagar com dinheiro os bens e o trabalho necessários ao desempenho 
da sua missão. É o processo da despesa pública, que substitui, com 
vantagem, o da requisição, o da gratuidade de cargos, o do apossa-
mento dos cabedais dos inimigos vencidos, embora de tudo isso ainda 
perdurem resquícios, notadamente em tempo de guerra. A regra, hoje, 
é o pagamento em moeda e, por isso, constitui atividade financeira a 
que o Estado, as províncias e municípios exercem para obter dinheiro 
e aplicá-lo ao pagamento de indivíduos e coisas utilizadas na criação e 
manutenção de vários serviços públicos.
No atual contexto brasileiro, de determinação pelo processo político demo-
crático das denominadas necessidades públicas, a serem atendidas pelo insubs-
tituível instrumento da atividade financeira do Estado moderno, é importante 
destacar que o poder constituinte originário definiu ser objetivo fundamental 
da República Federativa do Brasil17: “construir uma sociedade livre, justa e 
solidária”, “garantir o desenvolvimento nacional”, “erradicar a pobreza e a 
14. Fábio Nadal e Marcio Cozatti 
apontam no sentido de que “a neces-
sidade pública não se confunde com 
necessidade individual (cujo grupa-
mento dá lugar às necessidades gerais 
que são, por excelência, homogêneas) e 
necessidade coletiva (não revestida de 
homogeneidade e que surge da contra-
posição de interesses)”. NADAL, Fábio e 
COZATTi, Márcio Faria. Direito Fi-
nanceiro simplificado para 
concursos públicos. São Paulo: 
impactus, 2008. p. 19.
15. importante salientar a existência 
da denominada reserva do possível, 
adotada pela jurisprudência alemã, 
princípio associado à constatação de 
que todos os direitos têm custo e que os 
recursos públicos são limitados, razão 
pela qual haverá sempre e em qualquer 
circunstância a necessidade de escolha 
entre o que será e o que não será rea-
lizado pelo Poder Público. SCHWAbE, 
Jürgen (Organizador). Cinqüenta 
Anos de Jurisprudência 
do Tribunal Constitucional 
Federal Alemão. Tradução Le-
onardo Martins e outros. Montivideo: 
Fundação Konrad Adenauer, 2005. p. 
660-664.bVERFGE 33, 303. De fato, a 
própria Convenção Americana sobre Di-
reitos Humanos, denominado Pacto 
de San José da Costa Rica, apro-
vada no brasil pelo Decreto Legislativo 
27, de 25.09.1992 e promulgada pelo 
Decreto 678, de 06.11.1992, estabelece 
em seu art. 26, intitulado “desenvolvi-
mento progressivo”, que:“os Estados 
partes comprometem-se a adotar as 
providências, tanto no âmbito interno, 
como mediante cooperação internacio-
nal, especialmente econômica, a fim de 
conseguir progressivamente a plena 
efetividade dos direitos que decorrem 
das normas econômicas, sociais e sobre 
educação, ciência e cultura, constantes 
da Carta da Organização dos Estados 
Americanos, reformada pelo Protocolo 
de buenos Aires, na medida dos 
recursos disponíveis, por via 
legislativa ou por outros meios apro-
priados.” 
16. bALEEiRO, Alimoar. Uma 
introdução à ciência das 
finanças. 16ª. ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2006. p. 3-4.
17. Art. 3º i, ii, iii e iV da CR-88.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 12
18 VASCONCELLOS, Marco Antonio S. e 
GARCiA, Manuel E. Fundamentos de 
Economia. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 
2006. p. 91.
19 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de 
Direito Financeiro e Tributário. 11ª 
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 
7. Assevera o autor que: “A expressão 
atividade financeira tem a mesma 
extensão do termo “finanças” que, sur-
gindo na idade Média por derivação da 
palavra finare, é sinônimo de finanças 
públicas, e não se aplica às finanças 
privadas.”
20 HARADA, Hiyoshi, Direito Financeiro 
e Tributário. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 
2008. p. 4.
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” e “promover o 
bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer 
outras formas de discriminação”. Para alcançar tais mandamentos constitucio-
nais, o poder público disciplina as relações econômicas e sociais, planeja e 
executa uma série de ações, entre as quais se destaca a política macroeconô-
mica, cujos objetivos, correlatos àqueles fundamentais constitucionalmente 
qualificados, podem ser sumarizados como: (a) a busca de alto nível de empre-
go; (b) a estabilidade de preços; (c) a distribuição equitativa da renda; e (d) o 
crescimento econômico. Os principais instrumentos utilizados na condução 
da política macroeconômica para atingir esses fins são “as políticas fiscal, mone-
tária, cambial e comercial, e de rendas”18, todas integrantes da denominada 
atividade financeira do Estado, caso adotado um conceito amplo19 para o 
termo. De fato, inquestionável a relevância e a interpenetração de cada uma 
dessas políticas econômicas, em especial para atingir consistência e coordena-
ção entre as políticas públicas que ensejam as despesas do governo e as metas 
macroeconômicas, matéria cujo exame detalhado extrapola o objeto deste cur-
so. Nessa toada, serão abordados nesse semestre apenas os aspectos mais rele-
vantes dessas questões, na medida em que o estudo dos instrumentos direta-
mente relacionados (1) à obtenção das receitas e financiamento dos gastos, 
(2) à realização das despesas, (3) ao planejamento orçamentário e à gestão 
fiscal e patrimonial do Poder Público suscitem uma análise mais detalhada 
dos aspectos macroeconômicos que se imbricam. Assim, pode-se representar 
graficamente o objeto de estudo das próximas aulas pela figura que se segue:
Nessa mesma linha de pensamento, Kyoshi Harada20 conceitua a “atividade 
financeira do Estado como sendo a atuação estatal voltada para obter, gerir e 
aplicar os recursos necessários à consecução das finalidades do Estado que, em 
última análise, se resumem na realização do bem comum” (grifo nosso).
18. VASCONCELLOS, Marco Antonio S. 
e GARCiA, Manuel E. Fundamen-
tos de Economia. 2ª Ed. São 
Paulo: Saraiva, 2006. p. 91.
19. TORRES, Ricardo Lobo. Cur-
so de Direito Financeiro e 
Tributário. 11ª ed. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2004. p. 7. Assevera o autor 
que: “A expressão atividade fi-
nanceira tem a mesma extensão do 
termo “finanças” que, surgindo na ida-
de Média por derivação da palavra fi-
nare, é sinônimo de finanças públicas, 
e não se aplica às finanças privadas.”
20. HARADA, Hiyoshi, Direito Fi-
nanceiro e Tributário. 17ª ed. 
São Paulo: Atlas, 2008. p. 4.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 13
21 bALEEiRO. Op. Cit., p. 4.
22 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de 
Direito Constitucional Financeiro e 
Tributário. Volume V. O Orçamento na 
Constituição. 3ª ed. revista e atualiza-
da. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p.1. 
identifica o autor que: a “Constituição 
Orçamentária é um dos subsistemas 
da Constituição Financeira, ao lado da 
Constituição Tributária e da Monetária, 
sendo uma das Subconstituições que 
compõem o quadro maior da Constitui-
ção de Estado de Direito, em equilíbrio 
e harmonia com outros subsistemas, 
especialmente a Constituição Econômi-
ca e a Política”
23 ADAMS, Charles. For good and evil: 
the impact of taxes on the course 
of civilization. 2nd ed. United States: 
Madison books, 2001. p. 1-2. Revela o 
autor: “Taxes are the fuel that makes 
civilization run. There is no known 
civilizations that did not tax. The first 
civilization we know anything about 
began six thousand years ago in Su-
mer, a fertile plain between the Tigris 
and Euphrates rivers in modern iraq. 
The dawn of history, and tax history, 
is recorded on clay cones excavated at 
Lagash, in Sumer. The people of Lagash 
instituted heavy taxation during a ter-
rible war, but when the war ended, the 
tax men refused to give up their taxing 
powers. From one end of the land to 
the other, these clay cones say, ‘there 
were the tax collectors.’ Everything 
was taxed. Even the dead could not 
be buried unless a tax was paid. The 
story ends when a good king named 
Urukagina, ‘established the freedom’ of 
the people, and once again, ‘There were 
no tax collectors’. This may not have 
been a wise policy, because shortly 
thereafter the city was destroyed by 
foreign invaders. There is a proverb 
about taxes on other clay tablets from 
this lost civilization which reads: You 
can have a Lord, you can have a King, 
but the man to fear is the tax collectors” 
(grifo nosso). 
Aliomar Baleeiro21, por sua vez, adotando conceito mais amplo, define 
que a “atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o di-
nheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou 
cometeu àqueloutras pessoas de direito público” (grifo nosso). De fato, a 
própria CR-88 estabelece a competência da União para emitir moeda, atri-
buição a ser exercida exclusivamente por meio do Banco Central, em seu ar-
tigo 164, dispositivo inserido no Capítulo II, do Título VI, da CR-88, inti-
tulado “Das Finanças Públicas”. Dessa forma, tanto o eminente autor como 
a Constituição incluem a política monetária diretamente no escopo da análi-
se da atividade financeira do Estado, o que será realizado neste curso apenas 
de forma tangencial.
Pode-se concluir pelo que foi até aqui exposto, que a atividade financeira 
é meramente instrumental, na medida em que apenas viabiliza a consecução 
das políticas públicas, as quais traduzem os objetivos estatais fixados pelo 
processo político (ex: educação, saúde, segurança pública, transporte etc.). 
Portanto, a atividade finanaceira não constitui uma finalidade do Estado ten-
do em vista não possuir um fim em si mesma.
Assim sendo, sob o ponto de vista jurídico, o objeto de estudo do semestre 
será a Constituição Financeira, a qual, segundo a melhor doutrina, é compos-
ta pelas Constituições Tributária, Orçamentária e Monetária22 (artigos 145 a 
169 da CR-88), além dos dispositivos pertinentes à fiscalização orçamentária 
dos Municípios (artigo 31 da CR-88); ao controle interno, externo e social 
da execução orçamentária e da Administração Pública (artigos 70 e seguintes 
da CR-88), ao orçamento do Poder Legislativo (artigos 51, IV, e 52, XIII, da 
CR-88), do Poder Judiciário (artigo 99) e do Ministério Público (artigo 127). 
Antes, porém, serão examinados, de forma sucinta, os principais períodos e 
características mais relevantes da história dos tributos e das finanças públicas, 
o quecertamente auxiliará a compreensão da realidade e o atual estágio de 
desenvolvimento da matéria.
1.4 BREVE HISTÓRICO DOS TRIBUTOS E DAS FINANÇAS PÚBLICAS.
A leitura de diversos episódios marcantes em todo o curso da história da 
humanidade revela uma verdade inquestionável, independentemente do lu-
gar objeto da pesquisa, os tributos as finanças públicas sempre tiveram e 
continuam a ter influência determinante no curso das civilizações.
A primeira civilização de que se tem conhecimento23 concreto, cerca de 
seis mil anos atrás, era denominada Sumer, uma localidade entre os rios Tigre 
e Eufrates, no que hoje é o Iraque. Os acontecimentos históricos lá ocorridos 
revelam a grande influência dos tributos já naquela época, e estão gravados 
em hieróglifos encontrados em escavações em Lagash, localizado em Sumer. 
21. bALEEiRO. Op. Cit., p. 4.
22. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado 
de Direito Constitucional 
Financeiro e Tributário. Volu-
me V. O Orçamento na Constituição. 3ª 
ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2008. p.1. identifica o autor 
que: a “Constituição Orçamentária é 
um dos subsistemas da Constituição 
Financeira, ao lado da Constituição Tri-
butária e da Monetária, sendo uma das 
Subconstituições que compõem o qua-
dro maior da Constituição de Estado de 
Direito, em equilíbrio e harmonia com 
outros subsistemas, especialmente a 
Constituição Econômica e a Política”
23. ADAMS, Charles. For good 
and evil: the impact of ta-
xes on the course of civili-
zation. 2nd ed. United States: Madi-
son books, 2001. p. 1-2. Revela o autor: 
“Taxes are the fuel that makes civiliza-
tion run. There is no known civilizations 
that did not tax. The first civilization we 
know anything about began six thou-
sand years ago in Sumer, a fertile plain 
between the Tigris and Euphrates rivers 
in modern iraq. The dawn of history, 
and tax history, is recorded on clay co-
nes excavated at Lagash, in Sumer. The 
people of Lagash instituted heavy ta-
xation during a terrible war, but when 
the war ended, the tax men refused to 
give up their taxing powers. From one 
end of the land to the other, these clay 
cones say, ‘there were the tax collec-
tors.’ Everything was taxed. Even the 
dead could not be buried unless a tax 
was paid. The story ends when a good 
king named Urukagina, ‘established the 
freedom’ of the people, and once again, 
‘There were no tax collectors’. This 
may not have been a wise 
policy, because shortly 
thereafter the city was des-
troyed by foreign invaders. 
There is a proverb about taxes on other 
clay tablets from this lost civilization 
which reads: You can have a Lord, you 
can have a King, but the man to fear is 
the tax collectors” (grifo nosso). 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 14
24 ADAMS. Op. Cit. p. 5. Destaca o autor 
que: “Egyptian civilizatian was highli-
ghted by its enduring length. An advan-
ced form of civilized life was in full bloom 
along the Nile before 3000 b.c., and it 
perpetuated itself until the fall of Rome”.
Após um período de incidência tributária de forma generalizada e bastante 
gravosa, um rei, chamado Urukagina, determinou a “liberdade”, por meio da 
extinção dos coletores do rei. O que parecia ser a solução de todos os proble-
mas ensejou um final amargo para o bondoso monarca e àqueles até então 
submetidos à tirania fiscal: a localidade, após alcançada a almejada “liberda-
de”, foi totalmente destruída por invasores externos.
Abaixo, reproduz-se a figura (extraída do livro de Charles Adams, p. 2, 
vide nota 21) contendo os símbolos que registraram e informam a existência 
da lei libertadora de Urikagina.
Esse exemplo reflete um problema crucial, a necessidade de recursos para 
implementação de uma organização mínima e de proteção contra invasores 
— questão que, mesmo após a criação dos denominados Estados-Nações 
Absolutistas continuou a se fazer presente.
Já na civilização egípcia, caracterizada por sua longevidade24, em contra-
ponto à experiência libertária ocorrida em Lagash, era possível identificar, 
após o descobrimento de escritos e desenhos dentro de pirâmides e tumbas 
milenares, a existência de períodos de forte “pressão” de fiscais dos faraós para 
garantir-lhes o recebimento da parcela de 20% (vinte por cento) a eles per-
tencentes. Constata-se por meio de figuras e escritos milenares que nada era 
ocultado, nem mesmos os ovos sob as aves.
24. ADAMS. Op. Cit. p. 5. Destaca o 
autor que: “Egyptian civilizatian 
was highlighted by its en-
during length. An advanced 
form of civilized life was in full 
bloom along the Nile before 
3000 b.c., and it perpetuated 
itself until the fall of Rome”.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 15
25 CiCERO, Marcus Tullius. On Duties ii. 
in: Cícero. On the Good life. Tradução 
Michael Grant . New York: Penguin 
Classics, 1971. p. 162. Disponível em: 
http://books.google.com.br. Pesquisa 
realizada em 01.01.2009. 
26 CAMPOS, Diogo Leite de. A Jurisdici-
zação dos impostos: Garantias de Ter-
ceira Geração. in: MARTiNS, ives Gandra 
da Silva. O Tributo. Reflexão Multidisci-
plinar sobre a sua natureza. São Paulo: 
Editora Forense, 2007, p. 87-88.
Por sua vez, o grande jurista Marcus Tullius Cícero25 (106 — 43 a.C) di-
fundiu no Império Romano a ideia grega contra os chamados tributos dire-
tos, nos seguintes termos, um ano antes de sua morte (44 a.C):
When constant wars made the Roman treasury run short, our fore-
fathers often used to levy a property tax. Every effort must be made to 
prevent a repetition of this; and all possible precaution must be taken 
to ensure that such a step will never be needed … But if any govern-
ment should find itself under necessity of levying a tax on property, the 
utmost care has to be devoted to making it clear to the entire popula-
tion that this simply has to be done because no alternative exists short 
o complete national collapse.
Cabe salientar, entretanto, que o Império Romano é um exemplo clássico de 
como a exigência de tributos com fundamento apenas na força, sem referência 
ao valor justiça, transforma o direito de propriedade em um sistema de servi-
dões sobre o homem, conforme assevera o professor Diogo Leite Campos26:
Eis, pois, o legado de Roma em matéria fiscal: o imposto como pro-
duto e instrumento da opressão, crescendo à medida que se desenvolve 
a máquina político-administrativa; assente na força pura, sem referên-
25. CiCERO, Marcus Tullius. On Du-
ties ii. in: Cícero. On the Good life. 
Tradução Michael Grant . New York: 
Penguin Classics, 1971. p. 162. Dispo-
nível em: http://books.google.com.br. 
Pesquisa realizada em 01.01.2009. 
26. CAMPOS, Diogo Leite de. A Ju-
risdicização dos impostos: Garantias 
de Terceira Geração. in: MARTiNS, 
ives Gandra da Silva. O Tributo. 
Reflexão Multidisciplinar sobre a sua 
natureza. São Paulo: Editora Forense, 
2007, p. 87-88.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 16
27 GALVÊAS, Ernani. breve História dos 
Tributos. in: MARTiNS, ives Gandra da 
Silva. O Tributo. Reflexão Multidisci-
plinar sobre a sua natureza. São Paulo: 
Editora Forense, 2007, p. 318. 
28 ADAMS. Op. Cit. p. 164. Um dos ca-
pítulos da Magna Carta trata da livre 
circulação de mercadorias, conforme 
se extrai do texto, in verbis: “Let all 
merchants have safety and security to 
go out of England, to come into England, 
and to remain in and go about through 
England, as well by land as by water, for 
the purpose of buying and selling, wi-
thout payment of any evil or injust tolls, 
on payment of ancient and just customs”. 
Conforme aponta o autor tal normativa 
foi seguida pelos Estados Unidos e Ca-
nadá: “the United States and Canadian 
constitutions adopted this principle of 
internal free trade. Commerce moving 
within the nation cannot be taxed. Fre-
edom to travel in and out the country 
cannotbe curtailed. The Russians find 
difficult to understand why the West em-
phasizes this basic human right. Magna 
Carta is the source.”
29 Cf. pontua Ana Alice De Carli, in: bem 
de Família do Fiador e o Direito Hu-
mano Fundamental à Moradia. Rio de 
Janeiro: Editora Lumen Júris, 2009: “Na 
seara da promoção e positivação dos di-
reitos humanos, pode-se apontar como 
marco histórico, a Carta Magna inglesa, 
de 1215, a qual consagrou alguns direi-
tos-garantias como o habeas corpus, o 
devido processo legal, a propriedade 
privada, e o princípio da legalidade. 
Não obstante, a questionável legitimi-
dade da referida Constituição — pois, 
na verdade, consubstanciou apenas a 
concretização dos interesses da bur-
guesia -, ela representa um capítulo da 
história do constitucionalismo inglês.”. 
Cumpre, realçar, que o princípio da le-
galidade tributária antecede a própria 
noção de legalidade em sentido lato.
30 ADAMS. Op. Cit., p. 163. Esclarece o 
autor que: “John’s attempt to stretch 
the revenue devices of the realm had 
failed, but not entirely. Extra taxation 
could be collected with consent. In time 
the consent concept expanded. A rising 
class of wealthy commoners were cal-
led to meet in a House of Commons, to 
approve taxation for commoners in the 
same way the Great Council, approved 
taxation for the nobility. The king now 
became a politician. When extra revenue 
was needed, he did not need to steal it 
or arbitrarily increase taxation, he would 
call together his two councils of taxpayer 
representatives and present a case for 
more taxation.” 
31 GALVÊAS. Op. Cit., 318.
cia à justiça. O imposto ‘nasceu’ em Roma caracterizado pela odiositas, 
fundado sobre a sua essência de mal necessário, de limitação do Direito 
pela força do ‘princeps’, de instrumento de dominação, ‘de império’. 
Enquanto as relações civis retiravam a sua força da justiça que realiza-
vam como instrumento de cooperação entre homens livres e iguais. O 
carácter do imposto como produto e instrumento de um sistema de 
dominação foi evidente desde a grave crise do que o Império Romano 
atravessou a partir do século III. No decurso do principado de Diocle-
ciano a economia e a sociedade são organizadas em termos de acampa-
mento militar. O imperador estabelece a coacção como único instru-
mento de estabilização. Impõe-se uma escala de preços máximos para 
uma imensa lista de bens e serviços, estabelecendo como única sanção, 
para infractores, a morte. Simultaneamente, os impostos, destinados a 
manter uma máquina administrativa e militar crescente, aumentaram 
rapidamente. Criou-se um conjunto de impostos para financiar o apa-
relho administrativo e militar; um imposto geral sobre as vendas; um 
imposto sobre o rendimento; múltiplas prestações de serviços obrigató-
rias (transporte, fabrico de pão etc.). As atividades profissionais foram 
organizadas em corporações, elementos e instrumentos do Estado, com 
carácter coactivo e hereditário. Na última fase da sua história, a roma-
nidade transforma-se numa comunidade em que todos trabalham, mas 
ninguém para si próprio. A propriedade mantém-se, é certo, como o 
‘fundamento inamovível das relações humanas’; mas a sua função dei-
xou de ser ligada ‘naturalmente’ à satisfação das necessidades de seu 
titular, para satisfazer os interesses públicos.
Dando um salto na cronologia da história, outro momento merece desta-
que na abordagem que se estabelece neste curso é o século XIII d.C., o qual, 
para alguns autores27, representa o início da sistemática tributária que se con-
sagra na atualidade, uma vez que foi a partir da promulgação da Carta Magna 
inglesa de 121528 que a legalidade ascendeu como princípio norteador das 
relações tributárias, impondo ao Rei João-sem-Terra o dever de observar li-
mites para a criação de tributos. Na realidade, tal documento29 é decorrência 
da indignação dos barões proprietários de terras que forçaram King John a 
assinar a Magna Carta, pois já não concordavam com os constantes desres-
peitos do monarca aos costumes tributários da realeza impondo-lhes excessi-
va carga tributária. De fato, tributação adicional somente poderia ser exigida 
com consentimento30, cujo conceito foi se alterando e expandindo ao longo 
do tempo, haja vista que a anuência da classe comum então ascendente eco-
nomicamente passou também a ser exigida.
No mesmo período, isto é, ainda no século XIII, conforme ressalta Gal-
vêas31, o rei Eduardo I foi compelido a ir além e aceitar a norma segundo a 
27. GALVÊAS, Ernani. breve História 
dos Tributos. in: MARTiNS, ives Gandra 
da Silva. O Tributo. Reflexão Mul-
tidisciplinar sobre a sua natureza. São 
Paulo: Editora Forense, 2007, p. 318. 
28. ADAMS. Op. Cit. p. 164. Um dos 
capítulos da Magna Carta trata da livre 
circulação de mercadorias, conforme se 
extrai do texto, in verbis: “Let all 
merchants have safety and 
security to go out of England, 
to come into England, and 
to remain in and go about 
through England, as well by 
land as by water, for the pur-
pose of buying and selling, 
without payment of any evil 
or injust tolls, on payment of 
ancient and just customs”. 
Conforme aponta o autor tal normati-
va foi seguida pelos Estados Unidos e 
Canadá: “the United States and 
Canadian constitutions adop-
ted this principle of internal 
free trade. Commerce moving 
within the nation cannot be 
taxed. Freedom to travel in 
and out the country cannot be 
curtailed. The Russians find di-
fficult to understand why the 
West emphasizes this basic 
human right. Magna Carta is 
the source.”
29. Cf. pontua Ana Alice De Carli, in: 
bem de Família do Fiador e o Direito 
Humano Fundamental à Moradia. 
Rio de Janeiro: Editora Lumen Júris, 
2009: “Na seara da promoção e posi-
tivação dos direitos humanos, pode-
-se apontar como marco histórico, a 
Carta Magna inglesa, de 1215, a qual 
consagrou alguns direitos-garantias 
como o habeas corpus, o devido 
processo legal, a propriedade privada, 
e o princípio da legalidade. Não obs-
tante, a questionável legitimidade da 
referida Constituição - pois, na verdade, 
consubstanciou apenas a concretização 
dos interesses da burguesia -, ela repre-
senta um capítulo da história do cons-
titucionalismo inglês.”. Cumpre, realçar, 
que o princípio da legalidade tributária 
antecede a própria noção de legalidade 
em sentido lato.
30. ADAMS. Op. Cit., p. 163. Esclarece 
o autor que: “John’s attempt to 
stretch the revenue devices of 
the realm had failed, but not 
entirely. Extra taxation could 
be collected with consent. In 
time the consent concept ex-
panded. A rising class of we-
althy commoners were called 
to meet in a House of Com-
mons, to approve taxation for 
commoners in the same way 
the Great Council, approved 
taxation for the nobility. The 
king now became a politician. 
When extra revenue was nee-
ded, he did not need to steal 
it or arbitrarily increase taxa-
tion, he would call together 
his two councils of taxpayer 
representatives and present a 
case for more taxation.” 31. GALVÊAS. Op. Cit., 318.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 17
32 idem. ibidem. p. 318-319.
33 TORRES. Op. Cit. p. 3-4. 
qual “nenhum tributo poderá ser lançado pelo rei, sem o consentimento dos 
arcebispos, bispos, condes, barões, cavaleiros, burgueses e todos os homens 
livres...”.
Alguns séculos depois, já no ano de 1628, a Inglaterra edita o Bill of Ri-
ghts, o qual proclama que “a partir desta data, nenhum cidadão será obrigado 
a conceder qualquer dádiva ou empréstimo ao soberano, ou a pagar qualquer 
tributo, sem a aprovação do Parlamento”; ou seja, concretizou-se o princípio 
da legalidade consubstanciado no imperativo categórico no taxation without 
representation (aliás, tal expressão foi largamente difundida pelos americanos 
no período da revolução americana). Conforme preleciona Galvêas32a referi-
da norma-princípio é a base em que se fundam os orçamentos públicos dos 
países modernos. Destaque-se, no entanto, nos termos apontados pelo pro-
fessor Ricardo Lobo Torres33 que:
É inútil procurar antes das revoluções liberais dos séculos XVII e 
XVIII a figura do orçamento. No mundo patrimonial já surgia a au-
torização dos estamentos e das cortes para a cobrança de impostos. Na 
Inglaterra a partir de 1215 e em Portugal, mas remotamente, tornava-
se necessário o consentimento para que o Rei pudesse lançar tributos, 
que tinha o caráter extraordinário e só se justificavam quando insufi-
cientes os ingressos dominiais. Mas esses impostos, a rigor, não se con-
fundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir 
da instauração da estrutura liberal de Governo, posto que eram apro-
priados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos 
permanentes. Era difícil distinguir a Fazenda do Rei e a do Estado, as 
despesas do Rei e do Reino, as rendas da Coroa e do Reino. Assim 
sendo, não havia necessidade nem de autorização para a cobrança 
dos ingressos dominiais nem para a realização da despesa, pelo que 
descabe cogitar de orçamento no Estado Patrimonial. (grifo nosso)
Portanto, o período denominado de Patrimonialismo é caracterizado pelo 
Estado protetor contra as guerras e invasões externas, sendo as finanças fun-
damentadas em rendas patrimoniais e dominiais dos príncipes bem como da 
exploração das colônias. A receita extrapatrimonial de tributos nesse período 
é secundária e excepcional, não havendo a necessidade de autorização parla-
mentar para a sua efetivação, como regra geral, tampouco para a realização das 
despesas, motivo pelo qual não existia orçamento sequer em sua concepção 
tradicional, confundindo-se e entrelaçando-se as finanças do Rei e a do Estado.
O século XVIII, por sua vez, foi marcado pela independência americana e 
pela revolução francesa, a qual proclama a proteção de alguns direitos huma-
nos fundamentais — em especial a propriedade e a liberdade —, uma vez que 
o Estado era visto como “inimigo da liberdade individual, e qualquer restri-
32. idem. ibidem. p. 318-319.
33. TORRES. Op. Cit. p. 3-4. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 18
34 DALLARi, Dalmo de Abreu. Elemen-
tos de Teoria Geral do Estado. 16. ed. 
atual. ampl. São Paulo: Editora Saraiva, 
1991. p. 233.
35 Ver GALVÊAS. Op. Cit., 318-320.
36 SiLVA, De Plácido e. Vocabulário 
Jurídico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. 
Rio de Janeiro, 2002. p. 361. “Fiscal. 
Derivado do latim, de fiscus, é vocá-
bulo que nos vem do Direito Romano 
com a significação de relativo ao fisco 
ou ligado ao fisco, em que continua a 
ser tido, tomado adjetivamente. Como 
substantivo, designa a pessoa a quem 
se comete a função ou atribuição de 
vigiar ou zelar o cumprimento ou a exe-
cução de certas leis, preceitos ou regu-
lamentos de ordem fiscal ou tributária, 
ou empenhar-se pelo cumprimento de 
regras jurídicas e disciplinares em cer-
tos estabelecimentos públicos ou par-
ticulares, e para manter a regularidade 
na exação de certos atos de negócios, 
que devem ser executados ou pratica-
dos por outrem”.
ção ao individual em favor do coletivo era tida como ilegítima”, preleciona 
Dallari.34
A Declaração de Independência dos Estados Unidos da America, de 4 de 
julho de 1776, proclama entre as razões da insatisfação com o King of Great 
Britain: “For imposing taxes on us without our consent”. A Constituição dos 
Estados Unidos, por sua vez, ratificada em julho de 1787, estabelece em seu 
artigo 1º, seção 8, que:
The Congress shall have the Power 1. to lay and collect taxes, du-
ties, imposts and excises, to pay the debts and provide common de-
fense and general welfare of the United States; but all duties, imposts 
and excises shall be uniform throughout the United States. (grifo nos-
so)
Na mesma linha, a Constituição francesa de 03.09.1791 foi categórica na 
contenção da prerrogativa impositiva, tendo em vista a necessidade de reno-
vação anual da autorização parlamentar para tributar:
Titre V, art. 1 er: Les contributions publiques seront délibérées et fixées chaque 
année par le Corps Legislatif, et ne pourront subsister au dela du dernier jour de 
La session suivante, si elles n’ont pás été expressément renouvelée.
Se com o constitucionalismo nasce a idéia de orçamento incorporando 
as garantias normativas da liberdade, por outro lado a marca do período 
era a intervenção mínima do Estado na seara privada, apontando a liberda-
de contratual como um direito natural das pessoas. Com efeito, o pensador 
Adam Smith sustentava que as relações econômicas deveriam ser regidas pelo 
princípio da liberdade de negociar, sem a participação do Estado. Era a de-
nominada fase do Estado Liberal — caracterizado como Estado Mínimo ou 
Estado de Polícia —, cuja premissa sob o aspecto econômico era por alguns 
denominada como a primazia da mão invisível do mercado para reger a eco-
nomia.
A Revolução Industrial também merece realce, porquanto trouxe mudan-
ças de diversas ordens, inclusive no campo da tributação, possibilitando a 
imposição de tributos sobre a produção industrial, sobre o consumo, bem 
como sobre o lucro e a renda auferida dos titulares de propriedade, acentua 
Galvêas35.
A visão clássica e mais difundida desse contexto, que perdura desde a fase 
final do século XVIII, todo o século XIX até o início do século XX, é no 
sentido de que a atividade financeira do Estado Liberal era neutra, geralmen-
te classificada como finanças neutras ou fiscais36, pois tinha apenas a função de 
arrecadar para fazer face às despesas decorrentes das prestações por ele exerci-
34. DALLARi, Dalmo de Abreu. Ele-
mentos de Teoria Geral do 
Estado. 16. ed. atual. ampl. São Pau-
lo: Editora Saraiva, 1991. p. 233.
35. Ver GALVÊAS. Op. Cit., 318-320.
36. SiLVA, De Plácido e. Vocabulário 
Jurídico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. 
Rio de Janeiro, 2002. p. 361. “Fiscal. 
Derivado do latim, de fiscus, é vocá-
bulo que nos vem do Direito Romano 
com a significação de relativo ao fisco 
ou ligado ao fisco, em que continua a 
ser tido, tomado adjetivamente. Como 
substantivo, designa a pessoa a quem 
se comete a função ou atribuição de 
vigiar ou zelar o cumprimento ou a exe-
cução de certas leis, preceitos ou regu-
lamentos de ordem fiscal ou tributária, 
ou empenhar-se pelo cumprimento de 
regras jurídicas e disciplinares em cer-
tos estabelecimentos públicos ou par-
ticulares, e para manter a regularidade 
na exação de certos atos de negócios, 
que devem ser executados ou pratica-
dos por outrem”.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 19
37 ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. Manual 
de Direito Financeiro e Direito Tribu-
tário. 15. ed. Rio de Janeiro: Editora 
Renovar, 2001, p. 4-5.
38 ADAMS. Op. Cit., (1) p. 133-134 e (2) 
p.333. 
das, de caráter essencial, como as relacionadas à justiça, política, diplomacia, 
defesa contra agressão externa e segurança da ordem interna. Os tributos, 
conforme assevera Luiz Emygdio F. da Rosa Jr37, também eram caracterizados 
pelo fim exclusivamente fiscal, posto que a exigência dos mesmos objetivaria 
tão-somente a obtenção de recursos para financiar a atividade financeira.
Assim sendo, a atividade financeira exercida pelo Estado somente 
visava à obtenção de numerário para fazer face às citadas despesas pú-
blicas, isto é, as finanças públicas tinham finalidades exclusivamente 
fiscais. Gaston Jéze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividade 
financeira desenvolvida pelo Estado no período clássico, ao enunciar: 
‘Il y a dês dépenses publiques; Il faut lês couvrir’. Assim, as despesas 
tinham um tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas 
visavam apenas a possibilitar a satisfação dos gastos públicos. Nesse 
período, portanto, o tributo tinha fim exclusivamente fiscal porquevisava apenas a carrear recursos para os cofres do Estado.
Percebe-se que a expressão fiscalidade é utilizada em dois âmbitos e con-
textos distintos, isto é, tanto no que se refere ao papel das finanças públicas 
ao longo da história como também em relação às possíveis funções do tribu-
to, que é atualmente, na maioria dos países, a principal fonte de receita pú-
blica. Sob o ponto de vista histórico das finanças públicas em geral, referida 
doutrina traz vantagens para a compreensão da evolução do papel da ativida-
de financeira do Estado sobre as ordens econômica e social ao longo dos di-
ferentes períodos, enfatizando características que seriam distintas em cada 
época. É possível vislumbrar alguns pontos positivos na aludida segmentação 
sob o ponto de vista didático, haja vista marcar de forma clara e precisa, em 
períodos cronologicamente distintos (1) a fiscalidade — finanças neutras e 
tributos somente com finalidade arrecadatória — de um lado; e a (2) extra-
fiscalidade e a parafiscalidade — finanças ativas e os tributos com finalida-
de não apenas arrecadatória, a partir da segunda década do século XX-. No 
entanto, apesar dessa vantagem pontual, conforme será examinado abaixo, o 
estudo de determinados fatos isolados da história nos permite afirmar que a 
dissociação temporal entre a fiscalidade de um lado e a extrafiscalidade de 
outro apenas facilita a compreensão da ênfase da intenção com que os tribu-
tos foram utilizados em cada período da história, na medida em que os mes-
mos também foram exigidos com outros objetivos que não meramente arre-
cadatórios em diversos momentos antecedentes ao denominado Estado de 
Bem-estar Social intervencionista, ou seja, de forma não neutra ou com fins 
outros que não meramente “fiscais”, ainda que não qualificada a política tri-
butária com a denominação referida (“extrafiscalidade” ou “parafiscalidade”). 
Nesse sentido apresenta Adams38 diversos exemplos históricos, dentre os 
37. ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. 
Manual de Direito Finan-
ceiro e Direito Tributário. 
15. ed. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 
2001, p. 4-5.
38. ADAMS. Op. Cit., (1) p. 133-134 e 
(2) p.333. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 20
quais duas passagens emblemáticas, e que se referem, respectivamente: (1) à 
utilização de tributos para influenciar a religião, como no caso do islamismo 
na Idade Média e, também, (2) das tarifas aduaneiras e o conflito Norte e Sul 
que marca a confederação americana no período que antecedeu a guerra civil:
(1) The humanity in the tax policy of the Moslems was of utmost 
importance. The Arabs brought peace and gentleness to an overtaxed 
world. They liberated the old Roman world from decadent, oppres-
sive, and corrupt taxation. Nothing illustrates better than the tax re-
funds they made to Christians and Jews in Palestine in A.D. 636. At 
that time the Moslems had conquered most of the lands of Judea, but 
their forces were overextended, and large body of Roman troops was 
on the march from Antioch. At a war council the Moslems decided to 
evacuate most of the conquered territories. After this decision made 
the Moslem leader called in the chief tax collector and gave him these 
instructions: ‘ You should therefore refund the entire amount of money 
realized from them that our relations with them remains unchanged 
but that as we are not in a position to hold ourselves responsible for 
their safety, the pool tax, which is nothing but the price of protection, 
is reimbursed to them’. Accordingly, the entire sum collected from the 
Christian and Jewish communities was refunded to them. This affected 
the Christians to such a degree that tears trickled down their faces and, 
one and all, they passionately exclaimed: ‘May God bring you back to 
us.’ The effect on the Jews was still more marked. They cried out with 
vehemence: ‘By the law ant the prophets, the Roman emperor shall not 
take this city as long as the spark of life scintillates in our bodies’. It’s 
too bad the Jews and Moslems today don’t feel that way. The Moslems 
used taxation to bring converts into the faith. The spread of Islam 
has been attributed to the sword and many historians harp on the Mos-
lem cry of ‘Death to the infidel. The Koran (9:29) certainly justifies 
that course of action. In practice, the Moslems acted to the contrary. 
Slaughter was not the normal modus operandi of even the most fanati-
cal Moslems. Vanquished people were given three choices: death, taxes, 
or conversion to the faith. With these options it was not necessary for 
conquered people to lose their heads or their religion. (…)
(2) The tariff of 1828 was called ‘the tariff of abomination,’ a biblical 
term meaning the greatest evil. Prior to that time the tariff was needed 
to repay the national debt from the wars of 1812 and the revolution 
itself. By 1832 the national debt was paid and there was no jus-
tification for the import taxes at high rates, except to promote a 
monopoly in the hands of Northern industrialists to raise prices for 
Southern consumers. The South exported about three-quarters of its 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 21
39 bALEEiRO. Op. Cit., p. 30-31.
goods and in turn used the money to buy European goods which car-
ried the high import tax. This means that the South paid about three-
quarters of all federal taxes, most of which were spent in the North. If 
they didn’t buy foreign goods and pay high taxes the alternative was 
to buy Northern manufactured products at excessively high prices. Ei-
ther way Southern money ended up in the North. The injustice of this 
arrangement dominated Southern hostilities toward the North. Said 
one historian: ‘Indignation against the tariff as an unfair tax injurious 
to their economy was general throughout the South’ A southerner, a 
year after the Civil War ended expressed that indignation in a book 
appropriately clalled The lost Cause: ‘ In every measure that ingenuity 
of avarice devise the North exactes from the South a tribute, which 
could only pay at the expense and the character of an inferiour [sic] in 
the Union’.
Nessa toada, analisando as finanças funcionais e a utilização dos impostos 
alfandegários com fins extrafiscais em períodos remotos Aliomar Baleeiro39 
pontua:
Os progressos das ciências econômicas, sobretudo depois do impul-
so que lhes imprimiu a teoria geral de Keynes, refletiram-se na Política 
Fiscal e esta, por sua vez, revolucionou a concepção da atividade finan-
ceira, segundo os preceitos dos financistas clássicos.
Ao invés das ‘finanças neutras’ da tradição, com seu código de omis-
são e parcimônia tão ao gosto das opiniões individualistas, entendem 
hoje alguns que maiores benefícios a coletividade colhera de ‘finanças 
funcionais’, isto é, a atividade financeira orientada no sentido de influir 
sobre a conjuntura econômica.
Destarte, o setor público — ‘a economia pública’ não se encolhe 
numa vizinhança pacífica e tímida junto às lindes da economia privada. 
A benefício desta é que deve invadi-la, para modificá-la, como elemen-
to compensador nos desequilíbrios cíclicos.
Em verdade, a despeito das novidades terminológicas, a ‘Política 
Fiscal’ é apenas nova aplicação dos instrumentos financeiros para 
fins ‘extrafiscais’. A Política Fiscal, no campo econômico, era bem 
conhecida dos clássicos para o protecionismo por meio de impos-
tos alfandegários. Alguns advogam para fins “sócio-políticos”, como 
preferia dizer Seligman referindo-se às tendências de reforma social 
pelo tributo, defendidas por Wagner. Hoje a política anticíclica de mo-
dificação da conjuntura e da estrutura atrai as atenções em finanças 
extrafiscais.
39. bALEEiRO. Op. Cit., p. 30-31.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 22
40 ROSA JR. Op. Cit., p. 5-6.
Ademais, sob o ponto de vista econômico, os tributos, em regra, ainda 
que seja possível instituí-los coma intenção exclusiva de obtenção de recursos 
para os cofres públicos, afetam os preços relativos dos bens e serviços, modi-
ficam a alocação dos recursos pelos agentes econômicos, alteram as decisões 
quanto à melhor estrutura de financiamento corporativo, distorce a taxa de 
retorno de determinada atividade econômica em detrimento de outra, inde-
pendentemente da intenção do exator. Ou seja, a simples existência dos 
tributos impacta o comportamento das pessoas, das famílias, das empresas e 
da sociedade como um todo, motivo pelo qual é ínsito à tributação redefinir 
a alocação dos recursos socialmente disponíveis, o que afeta a demanda e a 
oferta no mercado de fatores de produção e de bens e serviços, razão pela 
qual, economicamente, a extrafiscalidade (compreendida como outros efei-
tos além da própria arrecadação) é inerente e indissociável da denominada 
fiscalidade.
Conforme já se pode extrair pelo que acima foi dito, sob o ponto de vista 
do desenvolvimento histórico das finanças, a etapa subsequente é classica-
mente denominada de “fase de intervencionismo estatal” ou do “tributo com 
fim extrafiscal”, e corresponde ao resultado da crise do Estado Fiscal do início 
do século XX, em função do descompasso entre a liberdade econômica e a 
realidade social. As desigualdades eram acentuadas, o que criou um grande 
hiato entre o discurso de desenvolvimento econômico sem a participação do 
Estado e o mundo da vida enfrentado por grande parte da massa humana, 
que se via forçada a trabalhar por baixos salários e com péssimas condições 
de vida. Como conseqüência de tal situação, já no século XIX, seguido pelo 
século XX, movimentos sociais surgiram para combater o sistema liberal clás-
sico vigente; marcado pelo individualismo exacerbado, momento em que 
prevaleciam de forma absoluta os valores segurança jurídica, liberdade e 
igualdade formal.
Nesse contexto, exsurgiu o denominado Estado de Bem-estar Social, que 
traz a lume novos valores deixados de lado até então no contexto do Estado 
Liberal Mínimo (ou de polícia), caracterizado como mero espectador ou or-
denador distante dos fatos sociais. O Estado Social passa a ser ator decisivo 
da conduta privada, com fundamento na visão de que a intervenção estatal 
era conditio sine qua non para o alcance da justiça social e da igualdade ma-
terial. Em conexão com esse movimento, os dispositivos orçamentários das 
Constituições de diversos países foram alterados para abranger a intervenção 
do Estado na ordem econômica e social.
Assevera Luiz Emygdio40 que o Estado passou a intervir na iniciativa pri-
vada especialmente pelas seguintes razões:
a) grandes oscilações porque passavam as economias (...); b) crises 
provocadas pelo desemprego que ocorria em larga escala nas etapas de 
40. ROSA JR. Op. Cit., p. 5-6.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 23
depressão, gerando grandes tensões sociais; c) efeitos cada vez mais in-
tensos das descobertas científicas e de suas aplicações; e d) dos efeitos 
originados da Revolução Industrial com o surgimento de empresas fa-
bris de grande porte, com o consequente agravamento das condições 
materiais dos trabalhadores.
Para intervir na economia o Estado precisou criar novos instrumentos, 
dentre eles surgiu, formalmente, a figura do tributo com natureza extrafiscal, 
isto é, o tributo deixava de ser reconhecido por seu caráter eminentemente 
arrecadatório para os cofres do Tesouro, para assumir, concomitantemente, a 
feição de mecanismo coercitivo, utilizado pelo Poder Público com o fim de 
atingir outros objetivos e metas de natureza econômica e social. Nesse sen-
tido, merece trazer como exemplos de medidas impositivas de exação com 
fulcro extrafiscal, as seguintes situações, que variaram ao longo da história: 
1) aumento da alíquota do imposto sobre importação dos bens estrangeiros 
com vistas a fomentar a indústria nacional e garantir as reservas de moedas 
estrangeiras (instrumento auxiliar da política industrial e cambial); 2) redu-
ção das tarifas aduaneiras com o objetivo de reduzir os preços dos produtos 
e as pressões inflacionárias em âmbito local (instrumento auxiliar da política 
monetária); 3) adoção de imposto sobre o patrimônio territorial urbano com 
vistas à desestimular a especulação imobiliária, a má ou não utilização do 
imóvel urbano — vide IPTU progressivo, nos termos do art. 182, §4º, da 
CR-88 (instrumento auxiliar da política urbanística e de ocupação do solo); 
4) a utilização do imposto sobre o câmbio, crédito e seguro para auxiliara a 
política cambial e monetária, etc.
O Estado Intervencionista (Social) ganhou força, especialmente por conta 
dos prejuízos causados pela II Guerra Mundial, período em que havia neces-
sidade premente de se otimizar os recursos para fazer face as demandas coleti-
vas. No entanto, as exigências sociais impuseram a necessidade de aumentos 
contínuos da carga tributária e da criação de outras fontes de receitas para dar 
cabo às políticas públicas, cada vez mais intervencionistas, implicando des-
pesas crescentes, em especial pela demanda da Segurança Social/Seguridade 
Social, abrangendo a Saúde, a Assistência e a Previdência Social. De fato, sob 
influência do keynesianismo, o Estado de Bem-estar Social elevou sobrema-
neira o papel dos tributos, o que redundou no paulatino esgarçamento do 
modelo do Welfare State, nos termos então estruturados. As constantes crises 
do petróleo, no final dos anos 70, tornaram inviáveis as estruturas do Estado 
Social, o qual carregava pesado fardo da dívida pública e de orçamentos dese-
quilibrados e deficitários. As críticas vinham de todos os setores; em especial 
do pensamento liberal extremado, que denunciava o aniquilamento da liber-
dade por meio da exacerbada intervenção estatal na economia e do crescente 
peso dos tributos sobre os cidadãos.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 24
41 TORRES. Op. Cit. p. 3-6. Nesse cenário, 
aponta o autor o Estado Liberal clássi-
co, na sua versão minimalista, como 
marco para o surgimento da cultura 
orçamentária, destacando as mudan-
ças ocorridas ao longo de seu percurso 
histórico. Vale dizer que Estado Fiscal no 
período clássico, também denominado 
de Estado Guarda-Noturno, se restrin-
gia basicamente às atividades de poder 
de polícia, à atividade jurisdicional e à 
realização de alguns serviços públicos, 
não exigindo, portanto, grande estru-
tura tributária.
42 COSTA, Leonardo de Andrade. Se-
minário brasil Século XXi, em 24 de 
outubro de 2001, brasília. O Direito na 
Era da Globalização. Realização do Con-
selho Federal da Ordem dos Advogados 
do brasil, p. 117. “Preliminarmente, é 
importante enfatizar que a matéria tri-
butária sempre foi e sempre será con-
troversa pois traz dentro de si aspectos 
jurídicos, econômicos, administrativos, 
e, principalmente, de relações de poder. 
Portanto, sua análise deve ser, necessa-
riamente, multidisciplinar, e o produto 
final será sempre a expressão do sopeso 
entre as diversas variáveis envolvidas, 
além, é claro, da visão de mundo do 
pesquisador. Seu estudo, em face do 
processo de integração de mercados, 
deve ser desenvolvido em duas dimen-
sões: (1) a primeira no que se refere às 
diferentes formas em que se manifes-
ta a integração internacional. Nesse 
ponto, é importante salientar que o 
processo de integração não tem sido, 
historicamente, uniforme, contínuo 
e linear. Daí decorre o primeiro fator 
de complexidade para compreensão da 
questão. Em suma, as diferentes formas 
em que se manifesta o processo inte-
grativo determinam discussões tribu-
tárias de natureza distintas e, sem dú-
vida, os problemas tributários em face 
da criação de um Estado supranacional 
têm grau de complexidade infinita-
mente superior ao do estabelecimento 
de uma união aduaneira ou de uma 
zona de livre comércio. (2) uma segun-
da dimensão do problema diz respeito 
àsquestões tributárias propriamente 
ditas. inquestionável, que o estudo dos 
aspectos tributários em uma economia 
globalizada deve incluir a análise das 
tarifas aduaneiras, dos impostos sobre 
o consumo e, por fim, a apreciação dos 
impostos diretos.”
43 bALEEiRO. Op. Cit., p.126.
Com a crise do Estado do Bem-estar Social, confome ensina o professor 
Ricardo Lobo Torres41:
(...) modifica-se novamente o perfil da Constituição Orçamentá-
ria. As que já estavam formalmente redigidas, como a da Alemanha, 
alteram-se substancialmente em sua interpretação. Nos Estados Unidos 
inicia-se a discussão sobre a Emenda tendente criar regra obrigatória 
de equilíbrio orçamentário. (...). O grande problema atual da Cons-
tituição Orçamentária consiste em que deve ela ser rica e explícita em 
princípios jurídicos, de modo a permitir a elaboração da lei anual do 
orçamento segundo a ideologia do equilíbrio orçamentário e as idéias 
de economicidade e transparência das despesas, Insista-se em que o 
aspecto do gasto público é que se torna dramático nas finanças públi-
cas contemporâneas.
Apesar das acentuadas mudanças ocorridas no sentido da liberalização, 
privatização e foco do Estado na regulação da economia, reduzindo a face 
estatal provedora, o denominado neoliberalismo não superou (e nem pode-
ria!) de forma absoluta o Estado Social. De fato, o processo histórico, assim 
como o processo de integração de mercados42, nunca é uniforme, contínuo e 
linear, sendo certo que, a cada etapa, novas características são incorporadas e 
diversas facetas do que existia no passado continuam a se fazer presente. Daí 
a complexidade da realidade atual!
Nessa toada, por fim, importante realçar que o perfil e as características da 
receita pública foram delineadas de diversas formas ao longo da história, des-
tacando-se entre elas, conforme ensina Aliomar Baleerio43: “as extorsões so-
bre povos vencidos; doações (voluntárias) recebidas; recolhimento das ren-
das produzidas pelos bens e empresas do Estado; exigência coativa de 
tributos ou penalidades; tomada de emprésti mos forçados, e; fabricação 
de dinheiro metálico ou de papel”. Para o eminente autor essas diferentes 
formas de financiamento da atividade financeira do Estado, que ocorreram 
ao longo da história, podem ser agrupadas ou reduzidas a cinco padrões, não 
necessariamente sucessivos, a saber:
1.parasitária: proveniente da ex torsão, pilhagem e exploração con-
tra povos ou inimigos vencidos, característica do mundo antigo;
2.dominial: decorrente da exploração do próprio patrimônio (bens 
e direitos) do Estado, tais como imóveis, terras etc., prática dissemina-
da no período medieval;
3.regaliana: obtida através da exploração dos denominados direitos 
regalianos, assim definidos como os privilégios conferidos e reconhe-
cidos aos reis e príncipes para explorar certos serviços ou conferir esses 
41. TORRES. Op. Cit. p. 3-6. Nesse 
cenário, aponta o autor o Estado Libe-
ral clássico, na sua versão minimalista, 
como marco para o surgimento da cul-
tura orçamentária, destacando as mu-
danças ocorridas ao longo de seu per-
curso histórico. Vale dizer que Estado 
Fiscal no período clássico, também de-
nominado de Estado Guarda-Noturno, 
se restringia basicamente às atividades 
de poder de polícia, à atividade jurisdi-
cional e à realização de alguns serviços 
públicos, não exigindo, portanto, gran-
de estrutura tributária.
42. COSTA, Leonardo de Andrade. 
Seminário brasil Século XXi, em 24 de 
outubro de 2001, brasília. O Direito na 
Era da Globalização. Realização do Con-
selho Federal da Ordem dos Advogados 
do brasil, p. 117. “Preliminarmente, é 
importante enfatizar que a matéria tri-
butária sempre foi e sempre será con-
troversa pois traz dentro de si aspectos 
jurídicos, econômicos, administrativos, 
e, principalmente, de relações de 
poder. Portanto, sua análise deve ser, 
necessariamente, multidisciplinar, e o 
produto final será sempre a expressão 
do sopeso entre as diversas variáveis 
envolvidas, além, é claro, da visão de 
mundo do pesquisador. Seu estudo, 
em face do processo de integração de 
mercados, deve ser desenvolvido em 
duas dimensões: (1) a primeira no que 
se refere às diferentes formas em que se 
manifesta a integração internacional. 
Nesse ponto, é importante salientar 
que o processo de integração não tem 
sido, historicamente, uniforme, 
contínuo e linear. Daí decorre 
o primeiro fator de complexidade para 
compreensão da questão. Em suma, as 
diferentes formas em que se manifesta 
o processo integrativo determinam 
discussões tributárias de natureza 
distintas e, sem dúvida, os problemas 
tributários em face da criação de um 
Estado supranacional têm grau de com-
plexidade infinitamente superior ao do 
estabelecimento de uma união adua-
neira ou de uma zona de livre comércio. 
(2) uma segunda dimensão do proble-
ma diz respeito às questões tributárias 
propriamente ditas. inquestionável, 
que o estudo dos aspectos tributários 
em uma economia globalizada deve 
incluir a análise das tarifas aduaneiras, 
dos impostos sobre o consumo e, por 
fim, a apreciação dos impostos diretos.”
43. bALEEiRO. Op. Cit., p.126.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 25
direitos a terceiros em troca de pagamento ao Estado de uma determi-
nada con tribuição (regalia);
4.tributária: obtida coativamente ou coercitivamente e que passa-
ram a ser a principal fonte de receita pública, e;
5. so cial: caracterizada pela utilização do tributo não somente como 
meio para obtenção de receita, mas, também, com fins extrafiscais, isto 
é, objetivando influenciar e modificar a ordem econômica e sócio-po-
lítica.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 26
44 Diferencia-se, dessa forma, da mo-
narquia, que se caracteriza por ser 
forma de governo hereditário.
45 Segundo Aristóteles, a igualdade 
e a liberdade eram as bases fundan-
tes da democracia. A democracia, ao 
agregar valores como a igualdade e a 
liberdade, contribui para a realização 
da justiça. A justiça, para o pensador 
grego, dividia-se em justiça geral e 
justiça particular (ou legal): A Justiça 
Geral seria “a distinção moral que tor-
na os homens aptos a fazerem as coisas 
justas, e que faz com que eles ajam com 
justiça e desejem o que é justo”. A Jus-
tiça Particular ( legal ), por seu turno, 
divide-se em: justiça comutativa e jus-
tiça distributiva. É a justiça decorrente 
do Estado. Conforme acentua Costas 
Douzinas, a justiça particular aristo-
télica “inaugura uma maneira total-
mente nova de se olhar para as relações 
jurídicas”. Vide DOUZiNAS, COSTAS. O 
Fim dos Direitos Humanos. Tradução 
de Luzia Araújo. São Leopoldo: Editora 
Unisinos, 2009, p. 52.
AULA 2 — ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO NA FEDERAÇÃO.
Examinados os aspectos gerais do curso, especificado o conceito de ati-
vidade financeira do Estado, bem como o que se entende por necessidades 
públicas, e tendo sido abordada, ainda, em linhas gerais, a história dos tribu-
tos e das Finanças Públicas, cumpre agora avançar no estudo dos elementos 
essenciais à compreensão da matéria. Nesse sentido, importante ressaltar que 
a realização da despesa e a gestão fiscal e patrimonial do Estado moderno 
suscitam a elaboração, a aprovação, a execução e o controle do orçamento, o 
que pressupõe, necessariamente, a arrecadação de receita pública.
Antes, porém, do estudo individualizado da despesa, da receita, das opera-
ções de crédito, da dívida pública, da elaboração, da aprovação, da execução 
e do controle do orçamento — o que se efetivará ao longo da primeira parte 
do curso — impõe-se examinar algumas características estruturais do modelo 
das finanças públicas nacionais, todas determinantes para o entendimento 
de como as receitas, as despesas e o orçamento se interligam e operam na 
República Federativa do Brasil da atualidade: o que facilitaráa compreensão 
de cada um dos elementos que compõem a atividade financeira estatal pos-
teriormente.
Ressalte-se que dois desses elementos estruturantes das finanças públicas 
têm natureza jus-política — a forma de Estado Federada e o sistema de dis-
tribuição de funções entre os Poderes da República — características que 
possuem como ratio subjacente precípua evitar a concentração excessiva e os 
abusos no exercício do poder, sendo, também, fundamentais à constituição 
do perfil institucional brasileiro.
As referidas características serão apresentadas em dois tópicos distintos, 
intitulados, respectivamente: O Federalismo Fiscal e o exercício da competên-
cia tributária em face do orçamento, disciplina a ser introduzida neste mo-
mento; e O sistema de distribuição de funções entre os Poderes e a natureza 
híbrida do orçamento para a efetivação das despesas, matéria a ser apresentada 
na próxima aula.
2.1 ASPECTOS GERAIS DA FEDERAÇÃO COMO FORMA DE ESTADO: O 
ESTADO FEDERAL E OS ENTES POLÍTICOS (A UNIÃO, OS ESTADOS, O 
DISTRITO FEDERAL E OS MUNICÍPIOS).
Nos termos já destacados (Aula 1), o Princípio Federativo é um dos pila-
res fundamentais ao delineamento do perfil institucional pátrio, ao lado do 
Princípio Republicano, o qual suscita o ideário da limitação, temporarieda-
de44 e exercício responsável do poder, e bem assim do caráter democrático45 
do Estado de Direito brasileiro, no qual a soberania popular pressupõe que 
44. Diferencia-se, dessa forma, da 
monarquia, que se caracteriza por ser 
forma de governo hereditário.
45. Segundo Aristóteles, a igual-
dade e a liberdade eram as 
bases fundantes da democracia. A 
democracia, ao agregar valores como 
a igualdade e a liberdade, 
contribui para a realização da justiça. 
A justiça, para o pensador grego, 
dividia-se em justiça geral e 
justiça particular (ou legal): A 
Justiça Geral seria “a distinção 
moral que torna os homens aptos a 
fazerem as coisas justas, e que faz com 
que eles ajam com justiça e desejem o 
que é justo”. A Justiça Particular 
( legal ), por seu turno, divide-se 
em: justiça comutativa e justiça distri-
butiva. É a justiça decorrente do Estado. 
Conforme acentua Costas Douzinas, a 
justiça particular aristoté-
lica “inaugura uma maneira total-
mente nova de se olhar para as relações 
jurídicas”. Vide DOUZiNAS, COSTAS. O 
Fim dos Direitos Humanos. 
Tradução de Luzia Araújo. São Leopol-
do: Editora Unisinos, 2009, p. 52.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 27
46 VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Es-
tado Federal e Estados Federados na 
Constituição brasileira de 1988: do 
equilíbrio federativo. BDA — Boletim 
de Direito Administrativo. 1993. p. 
290-310. 
47 PRUD’HOMME, Rémy e SHAH, Anwar. 
Centralização versus descentralização: 
o diabo está nos detalhes. in: REZENDE, 
Fernando e OLiVEiRA, Fabrício Augusto 
de (Organizadores). Federalismo e 
Intergração Econômica Regional — 
Desafios para o Mercosul. Fórum das 
Federações. Konrad Adenauer Stiftung. 
2004. p. 63-99. 
48 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de 
Direito Constitucional Financeiro e 
Tributário. Volume I. Constituição 
Financeira, Sistema Tributário e Es-
tado Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 
2009. p. 82 e 90-91.
governantes e governados sejam submetidos à mesma lei editada pelos repre-
sentantes do povo, consoante o disposto no parágrafo único do art. 1º da 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CR-88).
Na história recente o Estado Federal tornou-se o modelo que melhor se 
associa à organização do Estado democrático, haja vista ser um sistema flexí-
vel e eficiente para evitar o excesso de concentração do poder estatal e os ris-
cos de abusos. Assim, na linha de intelecção do ex-Ministro do Supremo 
Tribunal Federal Carlos Mário da Silva Velloso46, o Federalismo consubstan-
cia uma forma de distribuição espacial de poder:
o Estado Federal é na verdade, forma de descentralização do poder, 
de descentralização geográfica do poder do Estado. Constitui técni-
ca de governo, mas presta obséquio, também à liberdade, pois toda a 
vez que o poder centraliza-se num órgão ou numa pessoa tende a 
tornar-se arbitrário.
A doutrina estrangeira47, fugindo da dicotomia simplista de escolha entre 
maior centralização ou não, também destaca o papel fundamental que o Fe-
deralismo desempenha para evitar o arbítrio e propiciar ambiente econômico 
eficiente:
O segundo motivo porque um debate entre prós e os contra seria 
estéril é que a descentralização tem sido um imperativo político. Na 
maioria dos países, ela teve motivação política. Um país descentrali-
zado tem menor probabilidade de se tornar uma ditadura do que um 
centralizado. Essa é a justificativa principal para a descentralização. É 
um motivo muito forte. E que tem implicações econômicas, porque 
um pouco de estabilidade política é, com efeito, um pré-requisito 
para a eficiência, a estabilização e redistribuição econômicas.
No entanto, apesar da concentração absoluta de poder ser um mal que se 
objetiva combater, os riscos do excesso de descentralização também têm sido 
identificados há algum tempo por muitos estudiosos, mesmo por parte dos 
simpatizantes da Federação como forma de Estado. Com efeito, o próprio 
Rui Barbosa, que havia sido grande defensor de um federalismo extremado 
como forma de superação revolucionária do Estado Unitário no Brasil (ado-
tado na Constituição do Império de 1824), posto ser a centralização absoluta 
“incompatível com o liberalismo financeiro em país de dimensão continen-
tal”, alertava para o lado negativo dos excessos cometidos posteriormente, 
conforme leciona Ricardo Lobo Torres48:
46. VELLOSO, Carlos Mário da Silva. 
Estado Federal e Estados Federados 
na Constituição brasileira de 1988: do 
equilíbrio federativo. BDA — Bo-
letim de Direito Adminis-
trativo. 1993. p. 290-310. 
47. PRUD’HOMME, Rémy e SHAH, 
Anwar. Centralização versus descen-
tralização: o diabo está nos detalhes. 
in: REZENDE, Fernando e OLiVEiRA, 
Fabrício Augusto de (Organizadores). 
Federalismo e Intergração 
Econômica Regional — De-
safios para o Mercosul. Fó-
rum das Federações. Konrad Adenauer 
Stiftung. 2004. p. 63-99. 
48. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado 
de Direito Constitucional 
Financeiro e Tributário. Vo-
lume I. Constituição Finan-
ceira, Sistema Tributário 
e Estado Fiscal. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2009. p. 82 e 90-91.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 28
49 Foi com o advento da primeira Cons-
tituição republicana brasileira de 1891, 
que o brasil passou de Estado Unitário 
para Estado Federal, assumindo tam-
bém a forma republicana de governo, 
nos termos de seu art. 2º.
A discriminação de rendas da Constituição de 1891 e a voracidade 
dos Estados em busca da ampliação de suas fontes mereciam críticas 
constantes [de Rui]: ‘Aqui, pelo contrário, tudo que os Estados são, 
devem-no à revolução de 1889 e à Constituição de 1891. Eram provín-
cias centralizadas: elevaram-se a Estados autônomos. Vegetavam à custa 
das sobras da matéria tributável reservadas nas suas fontes principais ao 
orçamento geral: hoje dominam independentemente, pela Constitui-
ção republicana, um vasto campo tributário. E não lhes basta’. (...)
Antes de votada a Constituição já advertia o perigo dos excesso de des-
centralização: ‘pronunciando-me assim, me cinjo ao pressuposto de que o 
Congresso Constituinte não alargue, em matéria de Tributos, a esfera das 
concessões franqueadas aos Estados pelo projeto. Se o domínio tributário 
da União for ainda mais desfalcado, se novas fontes de renda se transferirem 
do governo central para os governos locais, se prevalecerem certas emendas 
funestam que parecem esquecerem as necessidades supremas da nossa exis-
tência, da nossa solidariedade e da nossa hora com a nação, arvorando em 
princípio absoluto o egoísmo dos Estados — nesse caso a dificuldade será tãograve, que não vejo como o legislador poderia solvê-la imediatamente’.
Nessa senda, apesar da constatação inicial, no sentido da necessidade de 
pulverização de poder, em movimento tipicamente centrífugo, de fluxo de 
poder do centro para as periferias, a preocupação com os inconvenientes 
da exacerbação no processo de descentralização excessiva sempre estiveram 
presentes no país. Saliente-se que o processo no Brasil diverge do contexto 
em que ocorreu a adoção do regime federativo nos Estados Unidos. Após a 
independência das antigas colônias inglesas, pela Revolução Americana de 
1776, foram adotados os denominados Artigos da Confederação de 1781 — 
caracterizado por Estados independentes e soberanos, os quais foram poste-
riormente substituídos pela Constituição dos Estados Unidos da América de 
1787, em que a União passou a receber parcela dos poderes, em movimento 
centrípeto [da periferia para o centro].
Nesses termos, múltiplos são os caminhos para se alcançar ou adotar o re-
gime federativo, havendo, no entanto, duas formas básicas por meio das quais 
uma Federação pode se constituir: (1) por aglutinação de vários Estados inde-
pendentes, que resolvem abrir mão de sua soberania, para formar um Estado 
Federal único, tal como ocorreu nos Estados Unidos; ou (2) pela descentrali-
zação espacial do poder no contexto de um Estado do tipo simples, em movi-
mento tipicamente centrífugo, isto é, a partir de um Estado inicialmente Uni-
tário, a exemplo do Estado brasileiro49, o que pode ocorrer em um Estado 
previamente centralizado ou não sob o ponto de vista administrativo. Assim 
sendo, os aspectos históricos do processo de formação da Federação delineam 
49. Foi com o advento da primeira 
Constituição republicana brasileira de 
1891, que o brasil passou de Estado 
Unitário para Estado Federal, assumin-
do também a forma republicana de 
governo, nos termos de seu art. 2º.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 29
50 Folha de São Paulo, 21 de fevereiro de 
1985, Artigo nº 10.
51 O artigo 1º da CR-88 adota a forma 
federativa de Estado, ao dispor sobre a 
“República Federativa do brasil”, o que 
é complementado, entre outros dispo-
sitivos, pelo art. 18, que estabelece a 
autonomia da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, nos 
termos da Constituição, e pelo artigo 
60, §4º, i, que impede “a deliberação de 
proposta de emenda tendente a abolir 
a forma federativa de Estado”.
52 Os termos “a República Federativa do 
brasil”, “a Federação”, “o Estado Federal” 
ou “Estado Federado” tem o mesmo 
significado e serão utilizados indistin-
tamente. 
o modelo federativo de cada país de forma substancialmente diversa, o que se 
coaduna com o contexto social, econômico, espacial e temporal de cada caso.
Ainda em contraponto aos imperativos da descentralização, sob a perspec-
tiva político-social, conforme adverte Roberto Mangabeira Unger,50 depen-
dendo do momento histórico e das condições específicas de cada país, a des-
centralização exacerbada pode fortalecer oligarquias locais que procuram se 
perpetuar no poder a qualquer custo, em detrimento do bem comum:
A descentralização federativa fundada na subsidiariedade e na espe-
cialização de funções fortalece as oligarquias locais. Ajuda a imunizar as 
estruturas consolidadas da sociedade brasileira contra as contestações, 
que crescem mais facilmente na política nacional. E faz com que a co-
ordenação federativa tome mais ou menos como paradigma a ordem 
social existente. Se o Poder Central tem sido no Brasil o parceiro 
privilegiado dos poderosos e abastados, também tem servido como 
o único agente capaz de ameaçá-lo e de abrir espaços para a criação 
de contra-modelos de organização social. (grifo nosso).
Pelo exposto, constata-se as divergentes causas e razões para a acomodação 
e formação de um modelo de Estado conciliatório, em que a ponderação dos 
diversos objetivos sejam alcançados, sem abrir, entretanto, espaço ou chance 
para a ruptura da unidade, do regime Democrático ou do Estado de Direi-
to. Em suma, a dicotomia entre os objetivos de pulverização de poder para 
evitar o arbítrio e a corrupção e, ao mesmo tempo, a busca pela harmonia e 
coordenação das políticas públicas nacionais, favorece amplamente a adoção 
de um modelo federativo de equilíbrio ou de conciliação, o que representa 
uma das vantagens dessa forma de organização estatal. De fato, o modelo de 
federalismo político implementado em cada país, o qual é determinante 
para o sistema de federalismo fiscal adotado, se realiza sob a constante ten-
são entre o imperativo da unidade que congrega e une a nação de um lado 
com a necessidade de autonomia das partes que compõem o todo íntegro 
de outro lado. A resultante final entre essas variáveis, o que inclui os aspectos 
históricos, políticos e culturais, delineiam um modelo de federalismo fiscal 
diferenciado em cada nação, equilibrado e estável ou desequilibrado e instá-
vel, dependendo das circunstâncias de cada qual.
No caso brasileiro atual, a Constituição de 1988 consagra a sua forma de 
Estado já no seu artigo 1º51, ou seja, qualifica a República como federativa, o 
que caracteriza o Brasil como uma Federação52. Importante perceber que a 
União, como ente federado autônomo, não consta do referido art. 1º da CR-
88, mas sim o termo “união”, haja vista que a existência da Federação, previa-
mente declarada no início do dispositivo, já consagra e pressupõe a existência 
do ente federal central. Em suma, a existência da União é pressuposto à exis-
50. Folha de São Paulo, 21 de feverei-
ro de 1985, Artigo nº 10.
51. O artigo 1º da CR-88 adota a for-
ma federativa de Estado, ao dispor so-
bre a “República Federativa do brasil”, o 
que é complementado, entre outros 
dispositivos, pelo art. 18, que estabele-
ce a autonomia da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios, 
nos termos da Constituição, e pelo 
artigo 60, §4º, i, que impede “a delibe-
ração de proposta de emenda tendente 
a abolir a forma federativa de Estado”.
52. Os termos “a República Federa-
tiva do brasil”, “a Federação”, “o Estado 
Federal” ou “Estado Federado” tem o 
mesmo significado e serão utilizados 
indistintamente. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 30
53 Nessa linha, importante destacar que 
a expressão “União”, conforme adverte 
José Cretella Junior, é palavra equívo-
ca que contém múltiplos significados, 
dependendo da função atribuída 
pela Constituição no caso específico, 
conforme será adiante descrito. Vide, 
CRETELLA JúNiOR, José. Comentários 
à Constituição Brasileira de 1988, 
volume 1. Rio de Janeiro: Forense Uni-
versitária, 1997. p.130. “Note-se que 
união (com “u” minúsculo) tem, pela 
grafia e pelo contexto, sentido diverso 
do vocábulo “União” (com “U” maiúscu-
lo). Notem-se assim, nas várias Consti-
tuições brasileiras, os vocábulos “união” 
(com “u” minúsculo) e “União” (com “U” 
maiúsculo), o primeiro termo unívoco e 
não técnico (= agrupamento, agrega-
do, junção, aglutinação, justaposição); 
o segundo termo equívoco, 
mas técnico tendo os mais 
diferentes sentidos” (grifo 
nosso).
54 O art, 1º, da CR/88, ao prever a união 
indissolúvel dos Entes da Federação, 
consagra o Princípio da Proibição do Di-
reito de Secessão, ou seja, inadmite que 
Estados ou Municípios rompam o pacto 
federativo, ao vedar expressamente a 
retirada do Estado Federal. Esse pacto 
não inviabiliza a possibilidade de os Es-
tados e Municípios desmembrarem-se 
para formar novos Entes, nos termos do 
art.18, §§ 3º e 4º da CR/88.
55 Derivado de “secessione (m)” o termo 
significa afastar-se. 
56 HORTA, Raul Machado. Reconstrução 
do federalismo brasileiro. Revista de 
Direito Público. nº 64, p. 15-29, 1982. 
Aponta o autor que o Estado Federal 
possui estrutura complexa, no qual “a 
dualidade estatal projeta-se na plu-
ralidade dos ordenamentosjurídicos 
dentro da concepção tridimensional 
dos entes federativos: a comunidade 
jurídica total — o Estado federal -, a 
federação, uma comunidade jurídica 
central, e os Estados-Membros, que são 
comunidades jurídicas parciais.” 
tência da Federação, sendo desnecessária a declaração expressa de sua presen-
ça. Trata-se, portanto, o Estado Brasileiro, de um Estado complexo, consti-
tuído pela união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
Federal, em sentido análogo ao da Confederação e diametralmente oposto ao 
Estado Unitário simples.
Uma das características fundamentais do Estado Federado, a qual consubs-
tancia um dos elementos distintivos da Confederação, é a inviabilidade jurídi-
ca de separação ou segregação das partes (as unidades políticas subnacionais 
— os Estados Membros) que compõem o todo. Este Princípio da indissolubi-
lidade53 ou Princípio da proibição de secessão54 — da união entre os Estados 
o Distrito Federal e os Municípios no caso brasileiro — está consagrado no 
mencionado art. 1º da Carta Constitucional de 1988. Em sentido contrário, 
as Confederações se caracterizam pela possibilidade de secessão55. Outros 
componentes estruturais também diferenciam essas duas formas de Estado: na 
Confederação não há relação direta entre a União e os diversos cidadãos resi-
dentes e domiciliados em cada Estado independente, de forma diversa do que 
ocorre na Federação, modelo que pressupõe a existência de múltiplas ordens 
jurídicas incidentes sobre o mesmo território, inclusive aquela emanada pela 
pessoa política que exerce o poder central. Essas diferenças estruturais — 
quanto à possibilidade de separação e da existência ou não de relação jurídica 
direta entre a União e os residentes — decorre do fato que a Confederação se 
constitui pela associação de vários Estados independentes e soberanos, ao 
passo que a Federação é apenas um Estado — o Estado Federal único, que se 
forma pela união de unidades políticas autônomas, isto é, cada ente subnacio-
nal não é dotado de soberania, mas sim de autonomia política, legislativa, 
administrativa, financeira, e etc, objetivando alcançar o autogoverno, a autoa-
dministração e etc. Dessa forma, a Federação é, ao mesmo tempo, conforme 
ensina Raul Machado Horta,56 um só Estado, fator de diferenciação da Con-
federação de Estados, e, também, “uma pluralidade de Estados vinculados 
pelo laço federativo, e nisso se diferencia do Estado Unitário”.
Assim sendo, ao contrário do Estado Unitário, que é simples, posto conter 
apenas uma ordem jurídica emanada por um único Parlamento, um Pode 
Judiciário e somente um Poder Executivo, o Estado Federado é composto ou 
complexo, haja vista possuir múltiplos planos jurídicos concomitantemente 
incidentes sobre o mesmo território nacional, tendo em vista coexistirem múl-
tiplos centros de poder que projetam diversos poderes estatais nos diferentes 
âmbitos da Federação. De fato, é possível conceber um Estado Unitário extre-
mamente descentralizado sob o ponto de vista administrativo, no qual as 
províncias possuam inúmeras atribuições. Entretanto, se as unidades adminis-
trativas locais não são constitucionalmente dotadas de determinados atribu-
tos caracterizadores do federalismo, como a autonomia legislativa e financeira, 
para proporcionar o autogoverno e políticas públicas próprias, núcleos essen-
53. Nessa linha, importante desta-
car que a expressão “União”, conforme 
adverte José Cretella Junior, é palavra 
equívoca que contém múltiplos 
significados, dependendo da função 
atribuída pela Constituição no caso es-
pecífico, conforme será adiante descri-
to. Vide, CRETELLA JúNiOR, José. Co-
mentários à Constituição 
Brasileira de 1988, volume 1. 
Rio de Janeiro: Forense Universitária, 
1997. p.130. “Note-se que união (com 
“u” minúsculo) tem, pela grafia e pelo 
contexto, sentido diverso do vocábulo 
“União” (com “U” maiúsculo). Notem-
-se assim, nas várias Constituições 
brasileiras, os vocábulos “união” (com 
“u” minúsculo) e “União” (com “U” mai-
úsculo), o primeiro termo unívoco e não 
técnico (= agrupamento, agregado, 
junção, aglutinação, justaposição); o 
segundo termo equívoco, 
mas técnico tendo os mais 
diferentes sentidos” (grifo 
nosso).
54. O art, 1º, da CR/88, ao prever a 
união indissolúvel dos Entes da Fede-
ração, consagra o Princípio da Proi-
bição do Direito de Secessão, ou seja, 
inadmite que Estados ou Municípios 
rompam o pacto federativo, ao vedar 
expressamente a retirada do Estado 
Federal. Esse pacto não inviabiliza a 
possibilidade de os Estados e Municí-
pios desmembrarem-se para formar 
novos Entes, nos termos do art.18, §§ 
3º e 4º da CR/88.
55. Derivado de “secessione (m)” o 
termo significa afastar-se. 
56. HORTA, Raul Machado. Re-
construção do federalismo brasileiro. 
Revista de Direito Público. 
nº 64, p. 15-29, 1982. Aponta o autor 
que o Estado Federal possui estrutura 
complexa, no qual “a dualidade 
estatal projeta-se na pluralidade dos 
ordenamentos jurídicos dentro da 
concepção tridimensional dos entes 
federativos: a comunidade jurídica to-
tal — o Estado federal -, a federação, 
uma comunidade jurídica central, e os 
Estados-Membros, que são comunida-
des jurídicas parciais.” 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 31
57 REiS, Elcio Fonseca. Federalismo Fis-
cal: competências Concorrentes e Nor-
mas Gerais de Direito Tributário. belo 
Horizonte: Mandamentos, 2000. p. 25. 
58 Na parte final do curso serão exa-
minadas todas as espécies normativas 
tributárias, momento em que será 
analisada a expressão “legislação tribu-
tária” de que trata o artigo 96 do Código 
Tributário Nacional.
59 No curso Sistema Tributário Nacional-
será examinada a jurisprudência do STF 
que consagra a tese no sentido de que 
o monopólio da personalidade interna-
cional é do Estado Federal, expressão 
institucional da comunidade jurídica 
total, que não se confunde com a União 
como ente político e pessoa jurídica de 
direito público interno. Nesse sentido 
recomenda-se a leitura do RE 229096.
60 Foi utilizado como critério de di-
ferenciação entre a ordem jurídica 
central e as ordens jurídicas parciais 
o âmbito espacial de eficácia da norma 
expedida, isto é, se a legislação editada 
alcança por si só todo o território na-
cional ou apenas uma parcela limitada 
deste. Nesse sentido, a norma expedida 
pela União pode ter dupla função, isto 
é, vincular todos aqueles no território 
nacional sob jurisdição da República 
Federativa ou disciplinar apenas os 
atos daqueles subordinados à União 
como ente político central. Em sentido 
diverso, partindo de premissa distinta, 
ou seja, estabelecendo como critério de 
classificação os destinatários da norma, 
a maioria dos autores, seguindo as li-
ções de Kelsen, situam a lei de caráter 
federal expedida pela União como si-
tuada dentro da ordem jurídica parcial 
e aquela de âmbito nacional inserida 
no bojo da ordem jurídica total, por 
ser norma da Federação. Nesse sentido 
vide REiS, Op. Cit. p. 119: “As normas 
jurídicas emanadas pela União, pelos 
Estados-Membros, pelo Distrito Federal 
e pelos Municípios pertencem à ordem 
jurídica parcial, pois somente se des-
tinam a uma determinada parcela dos 
administrados, na sua área territorial e 
no seu âmbito de competência” (grifo 
nosso)”. Nessa linha, a ordem jurídica 
total seria expressa pelas normas de 
caráter nacional expedidas pelo Estado 
Federal, ao passo que as demais ordens 
central (União), regional (Estados) 
e locais (Municípios) seriam apenas 
parciais. 
61 ATAiLibA, Geraldo. Normas gerais de 
direito financeiro e tributário e auto-
nomia dos Estados e municípios. RDP. 
v. 10. p. 49.
ciais inafastáveis da Federação, dissolvida estará a essência dessa forma de or-
ganização do Estado. Nesse sentido aponta Elcio Fonseca Reis57, com funda-
mento nas lições do ex-Ministrodo STF Carlos Mário da Silva Velloso, que os 
Estados regionais autônomos, “em hipótese alguma, são confundidos com o 
Estado Federal, pois neste, a par da autonomia legislativa, administrativa e fi-
nanceira, há autonomia constitucional, fator de diferenciação” (grifo nosso). 
Assim, enquanto o processo de desconcentração de poder caracteriza-se pela 
descentralização política, administrativa e financeira entre o poder central e as 
regiões autônomas, o Estado federal possui, além dessas características, a au-
tonomia constitucional não passível de supressão.
Nessa linha, na forma de Estado Federado coexistem órbitas jurídicas 
distintas58, com funções previamente traçadas pelo sistema de repartição de 
competências constitucionais, o qual é ínsito a esta forma de Estado.
Em contexto agregativo tem-se a ordem jurídica total, o que compreende 
a já mencionada interface com outros países,59 instituições internacionais e o 
conjunto de todos os ordenamentos internos, parcias e centrais60. Esse agre-
gado de normas representa o sistema normativo do Estado Federal, ou seja, 
da República Federativa do Brasil, o qual compreende os atos normativos 
expedidos pela União no exercício de suas múltiplas funções constitucionais, 
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.
As comunidades jurídicas parciais, cujas normas incidem apenas sobre 
parcela do território do país, são formadas por unidades políticas autônomas, 
denominados em geral como Estados membros, o que inclui, no caso brasi-
leiro, os Estados, o Distrito Federal e, também, os Municípios, todos dotados 
de autonomia política, legislativa, administrativa, financeira e etc, nos termos 
do art. 18 da CR-88.
Por sua vez, o sistema normativo central é constituído exclusivamente 
pelas normas editadas pela União, de acordo com as suas múltiplas tarefas 
fixadas na Constituição de 1988, possuindo, em todos os casos, eficácia em 
todo o território brasileiro, razão de sua identidade. A existência de leis edi-
tadas pelo Congresso Nacional com características distintas, algumas de cará-
ter exclusivamente federal, as quais vinculam apenas os seus jurisdicionados 
e administrados, e outras de âmbito nacional, disciplinadoras da atuação de 
todos os entes políticos autônomos, inclusive da própria União como pessoa 
jurídica de direito público interno, confere maior complexidade ao sistema, 
conforme adverte Geraldo Ataliba61:
as dificuldades para o estabelecimento da distinção entre leis federais 
e leis nacionais decorrem da origem comum, porque ambas são leis 
editadas pela União.
57. REiS, Elcio Fonseca. Federa-
lismo Fiscal: competências Con-
correntes e Normas Gerais de Direito 
Tributário. belo Horizonte: Mandamen-
tos, 2000. p. 25. 
58. Na parte final do curso serão 
examinadas todas as espécies norma-
tivas tributárias, momento em que 
será analisada a expressão “legislação 
tributária” de que trata o artigo 96 do 
Código Tributário Nacional.
59. No curso Sistema Tributário Na-
cionalserá examinada a jurisprudência 
do STF que consagra a tese no sentido 
de que o monopólio da personalidade 
internacional é do Estado Federal, ex-
pressão institucional da comunidade 
jurídica total, que não se confunde com 
a União como ente político e pessoa ju-
rídica de direito público interno. Nesse 
sentido recomenda-se a leitura do RE 
229096.
60. Foi utilizado como critério de 
diferenciação entre a ordem jurídica 
central e as ordens jurídicas par-
ciais o âmbito espacial de eficácia 
da norma expedida, isto é, se a legisla-
ção editada alcança por si só todo o ter-
ritório nacional ou apenas uma parcela 
limitada deste. Nesse sentido, a norma 
expedida pela União pode ter dupla 
função, isto é, vincular todos aqueles 
no território nacional sob jurisdição 
da República Federativa ou disciplinar 
apenas os atos daqueles subordinados 
à União como ente político central. Em 
sentido diverso, partindo de premissa 
distinta, ou seja, estabelecendo como 
critério de classificação os destinatá-
rios da norma, a maioria dos autores, 
seguindo as lições de Kelsen, situam a 
lei de caráter federal expedida pela 
União como situada dentro da ordem 
jurídica parcial e aquela de âmbito 
nacional inserida no bojo da ordem 
jurídica total, por ser norma da Fede-
ração. Nesse sentido vide REiS, Op. Cit. 
p. 119: “As normas jurídicas emanadas 
pela União, pelos Estados-Membros, 
pelo Distrito Federal e pelos Municípios 
pertencem à ordem jurídica parcial, 
pois somente se destinam a uma deter-
minada parcela dos administrados, na 
sua área territorial e no seu âmbito de 
competência” (grifo nosso)”. Nessa li-
nha, a ordem jurídica total seria expres-
sa pelas normas de caráter nacional ex-
pedidas pelo Estado Federal, ao passo 
que as demais ordens central (União), 
regional (Estados) e locais (Municípios) 
seriam apenas parciais. 
61. ATAiLibA, Geraldo. Normas gerais 
de direito financeiro e tributário e au-
tonomia dos Estados e municípios. RDP. 
v. 10. p. 49.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 32
62 Conforme será examinado na parte 
final do curso, a disciplina das normas 
gerais em matéria de legislação tribu-
tária é reservada às leis complemen-
tares, o que não ocorre como regra 
nas demais áreas, como é o caso, por 
exemplo, da Lei nº 8666/93 que, apesar 
de ser lei ordinária, disciplina regras 
gerais das licitações e concorrências pú-
blicas para todos os entes da Federação, 
além de estabelecer regras específicas 
somente para a União, matéria que será 
brevemente analisada na aula sobre as 
despesas públicas.
63 A Lei nº 5.172/66, norma denomina-
da de Código Tributário Nacional (CTN) 
pelo Ato Complementar nº 36/67, dis-
cplina matérias reservadas pela Consti-
tuição de 1988 à lei complementar.
64 Lei Complementar nº 101/2000.
65 Art. 41, i, do Código Civil de 2002.
De um lado, a União, por meio do Congresso, formado pela Câmara e 
pelo Senado, tem a prerrogativa de expedir normas gerais62 de caráter nacio-
nal em matéria financeira e tributária, ex vi art. 24, §1º, art. 146, III e art. 
163. Essas disciplinas são editadas em razão da função coordenadora que a 
União exerce em relação aos diversos entes políticos subnacionais (Estados, 
Distrito Federal e Municípios), todos entes autônomos, nos termos do já ci-
tado art. 18, o que tem por objetivo conferir unidade político-administrativa 
ao Estado Federado. Dessa forma, a característica da norma expedida nesses 
termos é a sua função precípua de vincular e estabelecer parâmetros ao legis-
lador da própria União quando edita suas normas específicas aos seus jurisdi-
cionados e administrados, aos legisladores e aplicadores das leis dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios. Nesse caso, a lei editada pelo Congres-
so Nacional é lei da Federação, do Estado Federal, e não propriamente da 
União em sua acepção mais comum. Destaque-se que as normas gerais de 
Direito Tributário e de Direito Financeiro são necessariamente veiculadas por 
meio de lei complementar e não ordinária, tendo em vista o disposto nos ci-
tados artigos 146, III, e 163 da CR-88, o que ocorre, por exemplo, com o 
Código Tributário Nacional63 e a Lei de Responsabilidade Fiscal64. Essas leis 
complementares que objetivam harmonizar a disciplina jurídica das mencio-
nadas matérias em âmbito nacional, posto vincularem o legislador de todos 
os entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), são nor-
mas da República Federativa.
Por outro lado, a mesma União, agora em sentido específico do termo, 
também expede, por meio do seu citado parlamento federal, formado pela 
mesma Câmara e o mesmo Senado, normas em razão do exercício de suas 
competências próprias por ser ente federado autônomo, qualificação sob a 
perspectiva do Direito Constitucional, ente político que se situa no mesmo 
plano hierárquico dos demais entes federados(Estados, Distrito Federal e 
Municípios), nos termos do já citado art. 18 da CR-88. Essa estrutura cons-
titucional projeta a mesma União como pessoa jurídica de direito público 
interno sob o prisma do Direito Civil65, ao lado dos Estados, do Distrito 
Federal, dos Territórios, dos Municípios, das autarquias e demais entidades 
de caráter público criadas por lei. Nesse contexto, as normas específicas expe-
didas pela União não se destinam a disciplinar a atividade legislativa dos en-
tes federados, posto se dirigirem tão somente aos seus jurisdicionados e admi-
nistrados. Nessa linha, se adotado como parâmetro de classificação os 
destinatários da norma, e não o seu aspecto espacial, como aqui propugnado, 
essas normas editadas pela União nesses termos constituiriam uma ordem 
jurídica parcial. Em sentido diverso, ao utilizar como critério classificatório o 
seu âmbito territorial de incidência, as duas espécies normativas editadas pela 
União se subsumem dentro da denominada ordem jurídica central, posto 
serem aplicáveis em todo o país.
62. Conforme será examinado na 
parte final do curso, a disciplina das 
normas gerais em matéria de 
legislação tributária é reservada às 
leis complementares, o que 
não ocorre como regra nas demais 
áreas, como é o caso, por exemplo, da 
Lei nº 8666/93 que, apesar de ser lei 
ordinária, disciplina regras gerais das 
licitações e concorrências públicas para 
todos os entes da Federação, além de 
estabelecer regras específicas somente 
para a União, matéria que será breve-
mente analisada na aula sobre as des-
pesas públicas.
63. A Lei nº 5.172/66, norma deno-
minada de Código Tributário Nacional 
(CTN) pelo Ato Complementar nº 
36/67, discplina matérias reservadas 
pela Constituição de 1988 à lei com-
plementar.
64. Lei Complementar nº 101/2000.
65. Art. 41, i, do Código Civil de 2002.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 33
66 NETTO, André Luiz borges. Normas 
Gerais e competência concorrente — 
Uma exegese do art. 24 da Constituição 
Federal, p. 179. Na disciplina Sistema 
Tributário Nacional, serão examinadas 
as possíveis limitações da atividade 
legislativa coordenadora da União para 
não invadir a competência dos entes 
subnacionais e bem assim das restri-
ções à criação de normas gerais pelos 
Estados, ressalvados os casos de inexis-
tência de lei federal em que se aplica o 
§ 3º do art. 24.
67 Note que o critério de análise relativa-
mente às funções da União agora não é 
mais o aspecto espacial de aplicabilida-
de da norma editada.
André Luiz Borges Netto66 enfatiza a importância da distinção entre as 
normas gerais e específicas expedidas pela União, reflexo da mencionada dú-
plice função desse ente central da Federação, ao destacar:
(...) as normas gerais a que buscamos um conceito constituem-se 
em típico exemplo de leis nacionais, pois não se tratam de comandos 
normativos simplesmente referentes à União ou disciplinadores de re-
lações dessa pessoa política com jurisdicionados e administrados seus, 
mas sim de normas que têm aplicação à totalidade do Estado Federal, 
sem exclusão de nenhuma parcela do território pátrio. Não se esqueça, 
porém, que a União, no âmbito da competência legislativa concorren-
te, além de editar normas gerais como produto legislativo do Estado 
nacional, também edita normas especificas, descendo a pormenores de 
para tratar de assuntos relacionados à administração federal (serviços e 
agentes federais), vinculando somente a conduta daqueles que se sub-
metem às regras do Governo Federal.
Nesse momento é importante destacar que sob a perspectiva das funções 
institucionais67 da União no Estado Federal brasileiro, além da atribuição de 
editar normas gerais e bem assim exercer as suas atividades normativas como 
ente político autônomo e pessoa jurídica de direito público interno, a mesma 
União também é Longa Manus da Sociedade Nacional, pois o Presidente da 
República é ao mesmo tempo Chefe de Governo e de Estado, presentante da 
República Federativa do Brasil no Exterior, conforme o disposto nos artigos 
21, I, 84, VIII e art. 4º da CR/88. Assim, consoante a estrutura jurídico-
política-institucional do Estado brasileiro, a União, de acordo com uma in-
terpretação sistemática da Constituição, exerce pelo menos três papéis insti-
tucionais fundamentais, os quais estão ora explícitos e por vezes implícitos no 
texto constitucional vigente. As três funções podem ser melhor compreendi-
das e visualizadas por meio da seguinte estratificação:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Papeis Jurídico-Institucionais da 
União no Estado Federal 
Brasileiro 
1) Ente Político – pessoa jurídica 
de direito público – art. 18, 
CR/88 
2) Ente Coordenador da 
Federação - art. 1º, caput, c/c art. 
24, §1°, CR/88. 
3) Longa Manus da Sociedade 
Nacional – Presentante da 
República Federativa do Brasil 
no Exterior – art. 1º, p.u. c/c art. 
4º, art.84, VIII, CR/88 
66. NETTO, André Luiz borges. Nor-
mas Gerais e competência concorrente 
— Uma exegese do art. 24 da Cons-
tituição Federal, p. 179. Na disciplina 
Sistema Tributário Nacional, serão 
examinadas as possíveis limitações da 
atividade legislativa coordenadora da 
União para não invadir a competência 
dos entes subnacionais e bem assim 
das restrições à criação de normas ge-
rais pelos Estados, ressalvados os casos 
de inexistência de lei federal em que se 
aplica o § 3º do art. 24.
67. Note que o critério de análise re-
lativamente às funções da União agora 
não é mais o aspecto espacial de aplica-
bilidade da norma editada.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 34
68 Esse dispositivo constitucional (art. 
24, §1º) parece se dirigir (“limitar-
-se-á a estabelecer normas gerais”) 
exclusivamente à função coordenadora 
da União, conforme acima salientado, 
tendo em vista que a mesma União, 
como pessoa jurídica de direito público 
interno, no exercício de suas funções 
como ente político autônomo, nos 
termos do art. 18 da CR-88, também 
expede normas específicas de caráter 
exclusivamente federal no bojo da 
competência concorrente, dentro dos 
limites constitucionais estabelecidos, 
inclusive no que pertine à matéria fi-
nanceira e tributária. Dessa forma, con-
forme já salientado, pode-se distinguir 
a legislação expedida pela União em 
duas modalidades, as leis de caráter na-
cional, posto vincularem a atividade le-
gislativa dos entes políticos, e as leis de 
natureza eminentemente federal, que 
se dirigem exlcusivamente aos seus 
jurisdiciondos e administrados. A União 
pode expedir normas, por exemplo, de 
direito financeiro e de direito tributário 
concerenentes à sua atividade financei-
ra específica, independentemente da 
edição das normas gerais referidas no 
citado §1º do artigo 24 da CR-88.
69 DERZi, Misabel de Abreu Machado. 
Comentários aos arts. 40 a 47. in: MAR-
TiNS, ives Gandra da Silva e NASCiMEN-
TO, Carlos Valder do. Comentários à Lei 
de Responsabilidade Fiscal. 3ª ed. 
rev. São Paulo: Editora Saraiva, 2008. 
p. 276-277.
70 Já Regis Fernandes de Oliveira apon-
ta que “no Estado federal brasileiro, 
em que são quatro entes federados, 
União, Estados, Distrito Federal e Muni-
cípio, cada qual, para sua sobrevivência 
e para atender às finalidades que lhes 
são traçadas na Constituição, tem que 
dispor de recursos para tanto.” in. OLi-
VEiRA, Regis Fernandes de. Curso de 
Direito Financeiro. 2ª ed. ver. e atual. 
São Paulo: Editora Revista dos Tribu-
nais, 2008. p. 124. Sob a perspectiva 
tributária, o Distrito Federal cumula 
as competências dos Estados (art. 155 
caput da CR-88) e dos Municípios (art. 
147, segunda parte, da CR-88). Nos 
termos do artigo 32, §1º, da CR-88 
ao “Distrito Federal são atribuídas as 
competências legislativas reservadas 
aos Estados e Municípios”, observadas 
as disciplinas específicas, como,por 
exemplo, o disposto nos artigos 21, 
Xiii, 32, §4º, 98, 128, i, d, 134, §1º, da 
CR-88, etc. 
Com a adoção da forma federativa de Estado, a distribuição de diversas 
funções à União e a inevitável coexistência de múltiplas ordens jurídicas no 
território nacional, impõe-se a implementação de um sistema constitucional 
de repartição de competências entre as unidades federadas, o que inclui, tam-
bém, a previsão de edição das já referidas normas gerais (§1º do art. 24), ao 
lado das demais competências legislativas (privativa — art.22, concorrente 
— art. 24, suplementar — art. 24, §§2º a 4º, delegada — art. 22 parágrafo 
único e 23, parágrafo único, e originária — art. 30, I) e das competências 
administrativas (exclusiva — art. 21, comum — art. 23, decorrente — im-
plícita, originária — art. 30). Nesse sentido, deve ser destacado que a CR-88, 
no artigo 24, I, confere competência para a União, os Estados e o Distrito 
Federal legislarem concorrentemente sobre Direito Financeiro, Orçamento 
e Tributário. Nessa hipótese, a prerrogativa da União,68 como ente polítco de 
coordenação, é limitada à expedição de normas gerais de caráter nacional, 
sendo atribuída, ao mesmo tempo, a competência suplementar aos Estados. 
Corolário da autonomia federativa estampada nos artigos 1º, 18 e 60, §4º, I, 
da CR-88, os Municípios também têm a atribuição de suplementar a legisla-
ção federal e estadual (artigo 30, II, da CR-88), assim como instituir e arre-
cadar tributos, aplicar suas rendas, submeter e prestar contas (art. 30, III, da 
CR-88), analogamente às prerrogativas da União, dos Estados e do Distrito 
Federal. Portanto, a determinação fixada no artigo 163 da CR-88, no sentido 
de que lei complementar federal disporá sobre finanças públicas, conforme 
ensina Misabel Abreu Machado Derzi69, não afasta ou suprime a competên-
cia legislativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
para legislar sobre as finanças públicas, dívida pública, operações 
de crédito, emissão e resgate da dívida pública, orçamentos, controle e 
fiscalização da execução financeira. Ao contrário, cada um desses entes 
políticos, mediante lei ordinária, aprova os seus orçamentos, operações 
de crédito, e empréstimos públicos. No citado art. 163, a Constituição 
apenas prevê a necessidade de a União editar normas gerais, por meio 
de lei complementar, para disciplinar princípios básicos a serem obser-
vados pelas leis ordinárias editadas nessa matéria pela União, Estados-
Membros e Municípios. Dentro dos limites constitucionais que lhes 
são impostos, de respeito à diferenciação e às autonomias locais e regio-
nais, as normas gerais padronizam parcialmente as ordens jurídicas que 
convivem no Estado brasileiro.
Assim, importante repisar que o Brasil é usualmente qualificado como 
uma República Federativa tridimensional70, composta por três entes políticos 
internos distintos, diversamente do tradicional modelo dual adotado nos de-
mais regimes federados, os quais são compostos por apenas dois entes. De 
68. Esse dispositivo constitucional 
(art. 24, §1º) parece se dirigir (“limitar-
-se-á a estabelecer normas gerais”) 
exclusivamente à função coordenadora 
da União, conforme acima salientado, 
tendo em vista que a mesma União, 
como pessoa jurídica de direito público 
interno, no exercício de suas funções 
como ente político autônomo, nos 
termos do art. 18 da CR-88, também 
expede normas específicas de caráter 
exclusivamente federal no bojo da 
competência concorrente, dentro dos 
limites constitucionais estabelecidos, 
inclusive no que pertine à matéria fi-
nanceira e tributária. Dessa forma, con-
forme já salientado, pode-se distinguir 
a legislação expedida pela União em 
duas modalidades, as leis de caráter na-
cional, posto vincularem a atividade le-
gislativa dos entes políticos, e as leis de 
natureza eminentemente federal, que 
se dirigem exlcusivamente aos seus 
jurisdiciondos e administrados. A União 
pode expedir normas, por exemplo, de 
direito financeiro e de direito tributário 
concerenentes à sua atividade financei-
ra específica, independentemente da 
edição das normas gerais referidas no 
citado §1º do artigo 24 da CR-88.
69. DERZi, Misabel de Abreu Macha-
do. Comentários aos arts. 40 a 47. in: 
MARTiNS, ives Gandra da Silva e NASCi-
MENTO, Carlos Valder do. Comentá-
rios à Lei de Responsabili-
dade Fiscal. 3ª ed. rev. São Paulo: 
Editora Saraiva, 2008. p. 276-277.
70. Já Regis Fernandes de Oliveira 
aponta que “no Estado federal brasilei-
ro, em que são quatro entes fede-
rados, União, Estados, Distrito Federal e 
Município, cada qual, para sua sobre-
vivência e para atender às finalidades 
que lhes são traçadas na Constituição, 
tem que dispor de recursos para tan-
to.” in. OLiVEiRA, Regis Fernandes de. 
Curso de Direito Financei-
ro. 2ª ed. ver. e atual. São Paulo: Edi-
tora Revista dos Tribunais, 2008. p. 124. 
Sob a perspectiva tributária, o Distrito 
Federal cumula as competências dos 
Estados (art. 155 caput da CR-88) e 
dos Municípios (art. 147, segunda par-
te, da CR-88). Nos termos do artigo 32, 
§1º, da CR-88 ao “Distrito Federal são 
atribuídas as competências legislativas 
reservadas aos Estados e Municípios”, 
observadas as disciplinas específicas, 
como, por exemplo, o disposto nos ar-
tigos 21, Xiii, 32, §4º, 98, 128, i, d, 134, 
§1º, da CR-88, etc. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 35
71 Vide, em especial, os artigos 21, 22, 
23, 24, 25 e 30 da CR-88.
72 MiRANDA, Jorge. Manual de Direito 
Constitucional. 3. ed. Coimbra: Coim-
bra Editora, 1985, t. iii. p. 268. Explica o 
autor luso: “O Estado Federal tem como 
núcleo uma estrutura de sobreposição, 
a qual recobre os poderes políticos lo-
cais (dos Estados-membros), de modo 
a cada cidadão ficar simultaneamente 
sujeito a duas constituições (....).”
73 DA SiLVA, José Afonso. Curso de 
Direito Constitucional Positivo. 17ª 
edição. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 
103: Aponta o professor que “a federa-
ção consiste na união de coletividades 
regionais autônomas que a doutrina 
chama de Estados federados, Estados-
-membros ou simplesmente Estados”. 
fato, o artigo 68 da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil 
de 1891 já consagrava a autonomia municipal em “tudo quanto respeite ao 
seu peculiar interesse”, atribuição que foi se fortalecendo ao longo do tempo 
até o seu ápice no texto constitucional de 1988, quando os municípios alcan-
çaram o status formal de entes federados, cujas prerrogativas vão muito além 
da autonomia meramente administrativa, conforme será examinado ao longo 
do curso.
Nesse passo, de descentralização das finanças e da atribuição de competên-
cias tributárias aos entes políticos, serão inicialmente analisados os aspectos 
mais relevantes do federalismo fiscal para depois ser examinado o problema 
das desigualdades regionais na Federação. Também será objeto de análise no 
próximo tópico a subordinação ou não do exercício da competência tribu-
tária à prévia autorização orçamentária, elemento que ao lado do sistema 
constitucional de partilha de receitas e de transferências entre os entes fede-
rados, objeto da Aula 9, ajuda a identificar e delinear as interligações entre as 
receitas, as despesas e o orçamento.
2.2 O FEDERALISMO FISCAL E O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁ-
RIA EM FACE DO ORÇAMENTO
A forma de Estado (unitário, federado ou confederado) adotada pela 
República Federativa do Brasil é o primeiro elemento de natureza jurídico-
política que, ao lado do sistema de distribuição de funções entre os poderes 
da República, define o modelo de interação entre as receitas, despesas e o 
orçamento, sendo também determinante para o delineamento do perfil ins-
titucional brasileiro.
Resguardado um núcleo essencial inafastável, nos termos adiante descri-
tos, o federalismo é um conceito essencialmente jurídico-positivo,ou seja, 
seu significado no mundo concreto depende de um conjunto amplo de nor-
mas constitucionais, que abrange não apenas a declaração dessa forma de 
Estado. Na realidade a definição do modelo adotado no Brasil, por exemplo, 
requer o exame de todas as regras de distribuição de competências materias e 
legislativas que se encontram espalhadas pelo texto constitucional71, sejam ou 
não de natureza exclusivamente financeira, orçamentária ou tributária.
O federalismo sempre foi objeto de estudo e controvérsia, posto tratar-se 
de um sistema de organização político-institucional de sobreposição72, ao 
contrário do Estado unitário, conforme já salientado. Portanto, a forma de 
Estado federado73 pressupõe a existência e coordenação de múltiplas ordens 
jurídicas incidentes sobre o mesmo território, sendo mecanismo eficiente à 
limitação do poder central, com a vantagem de não possuir um modelo pre-
definido e estático. Dessa forma, o Estado federal possibilita variadas estrutu-
71. Vide, em especial, os artigos 21, 
22, 23, 24, 25 e 30 da CR-88.
72. MiRANDA, Jorge. Manual de 
Direito Constitucional. 3. ed. 
Coimbra: Coimbra Editora, 1985, t. iii. 
p. 268. Explica o autor luso: “O Estado 
Federal tem como núcleo uma estru-
tura de sobreposição, a qual recobre os 
poderes políticos locais (dos Estados-
-membros), de modo a cada cidadão 
ficar simultaneamente sujeito a duas 
constituições (....).”
73. DA SiLVA, José Afonso. Curso 
de Direito Constitucional 
Positivo. 17ª edição. São Paulo: 
Malheiros, 2000. p. 103: Aponta o 
professor que “a federação consiste na 
união de coletividades regionais au-
tônomas que a doutrina chama de 
Estados federados, Estados-membros 
ou simplesmente Estados”. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 36
74 KUGELMAS, Eduardo. A evolução re-
cente do regime federativo no brasil. 
HOFMEiSTER, Wilhelm e CARNEiRO, 
José Mário brasiliense (Organizadores). 
in: Federalismo na Alemanha e no 
Brasil. SP- Fundação Konrad Adenauer, 
Série de Debates nº 22, Vol i. 2001. p. 
29: “Embora o número de países com 
regime federativo seja relativamen-
te pequeno, em torno de vinte, esse 
conjunto inclui alguns dos maiores em 
extensão territorial e/ou população — 
Estados Unidos, Rússia, brasil, Canadá, 
Índia — e a maior potência do conti-
nente europeu, a Alemanha. Na conso-
lidação da democratização espanhola 
foi peça central a adoção de um regime 
por vezes chamado de quase federativo 
um notável grau de autonomia para as 
regiões. A recente reforma belga insti-
tucionalizou mecanismos federativos 
para permitir a convivência entre duas 
populações diferenciadas, a dos fla-
mengos e a dos valões de língua fran-
cesa. Para a construção institucional da 
África do Sul como país democrático 
após o fim do aparthied foi estratégi-
ca a adoção de procedimentos de tipo 
federativo. Em um dos países unitários 
arquetípicos, o Reino Unido, está em 
andamento um ambicioso projeto de 
power devolution, atendendo às reivin-
dicações da Escócia e do País de Gales. 
Os projetos e desenhos institucionais 
relativos à construção européia passam 
fatalmente por uma discussão histórica 
e conceitual sobre a natureza das fe-
derações e a distinção entre estas e as 
confederações”.
75 VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Es-
tado Federal e Estados Federados na 
Constituição brasileira de 1988: do 
equilíbrio federativo. BDA — Boletim 
de Direito Administrativo. p. 49-50, 
1993. O Ministro destaca a necessidade 
de um sistema constitucional de discri-
minação de rendas, compreendendo a 
repartição de competência tributária e 
a distribuição de receita tributária.
ras jurídico-políticas, as quais facultam a implementação de diferentes graus 
de descentralização, o que se efetiva por meio do sistema constitucional de 
repartição de competências. Com efeito, o perfil do federalismo de cada país 
é delineado pela configuração do sistema de repatição de competências, o que 
tem como pressuposto uma Constituição rígida, isto é, aquela cujo processo 
de reforma é mais complexo do que aquele necessário para a edição das leis 
infracostitucionais, havendo, no caso brasileiro, limitações materiais e cir-
cunstanciais ao lado de quorum e procedimento especial.
Cabe ressaltar, entretanto, que a Federação pode conter caráter meramen-
te nominal, se os seus pressupostos fundamentais não forem verdadeiros e 
efetivos, isto é, a Federação só existe materialmente se inviabilizada a possibi-
lidade de usurpação de competências locais e de possível violação à autono-
mia política, administrativa e, principalmente, financeira dos entes subnacio-
nais. Não obstante a impossibilidade de serem afastados esses núcleos 
essenciais do federalismo, cumpre repisar que essa forma de Estado caracteri-
za-se por ser maleável, vez que possibilita arranjos institucionais capazes de 
deixar aflorar o que há de melhor nas diversas áreas que compõem o seu 
conjunto, adequado, portanto, àqueles países caracterizados74 pela diversida-
de interna, complexidade, permanente mutação e, em geral, pela grande ex-
tensão territorial. Assim sendo, pela própria natureza das coisas, trata-se de 
uma solução complexa para realidades de países cujas características físico-
-geográficas, culturais, políticas, econômicas ou sociais apresentem obstácu-
los muitas vezes intransponíveis à imposição de um modelo único para todo 
o país, inviabilizando a gestão hierárquica tradicional de cima para baixo, de 
forma que o governo central seja tão forte que imponha uma relação de de-
pendência para as unidades políticas locais.
Conforme já destacado, o sistema de repartição de competências materiais 
e legislativas — aí inserida a competência tributária75, que ao lado das receitas 
não tributárias e do sistema de partilha de recursos formam o complexo me-
canismo de financiamento federado — é o núcleo central do federalismo, 
pois delimita e configura o perfil da autonomia constitucional de cada regi-
me, sendo certo que o grau de independência financeira das unidades subna-
cionais determina o grau de autonomia da Federação. De fato, inexistente 
aquela, não há que se falar em federalismo, isto é, a autonomia financeira é 
um dos elementos nucleares do regime, podendo, no entanto, efetivar-se de 
diversas formas e com diferentes níveis de descentralização, especialmente 
pelo fato de que os recursos financeiros disponíveis para cada unidade fede-
rada realizar os seus gastos — e cumprir os encargos constitucionalmente 
designados — corresponde ao conjunto:
(1) do somatório das receitas obtidas por cada unidade política no 
exercício das respectivas competências tributárias, das receitas decor-
74. KUGELMAS, Eduardo. A evolução 
recente do regime federativo no brasil. 
HOFMEiSTER, Wilhelm e CARNEiRO, 
José Mário brasiliense (Organizadores). 
in: Federalismo na Alema-
nha e no Brasil. SP- Fundação 
Konrad Adenauer, Série de Debates nº 
22, Vol i. 2001. p. 29: “Embora o nú-
mero de países com regime federativo 
seja relativamente pequeno, em torno 
de vinte, esse conjunto inclui alguns 
dos maiores em extensão territorial 
e/ou população — Estados Unidos, 
Rússia, brasil, Canadá, Índia — e a 
maior potência do continente europeu, 
a Alemanha. Na consolidação da demo-
cratização espanhola foi peça central a 
adoção de um regime por vezes cha-
mado de quase federativo um notável 
grau de autonomia para as regiões. A 
recente reforma belga institucionalizou 
mecanismos federativos para permitir 
a convivência entre duas populações 
diferenciadas, a dos flamengos e a dos 
valões de língua francesa. Para a cons-
trução institucional da África do Sul 
como país democrático após o fim do 
aparthied foi estratégica a adoção de 
procedimentos de tipo federativo. Em 
um dos países unitários arquetípicos, 
o Reino Unido, está em andamento 
um ambicioso projeto de power devo-
lution, atendendoàs reivindicações da 
Escócia e do País de Gales. Os projetos 
e desenhos institucionais relativos à 
construção européia passam fatal-
mente por uma discussão histórica e 
conceitual sobre a natureza das fede-
rações e a distinção entre estas e as 
confederações”.
75. VELLOSO, Carlos Mário da Silva. 
Estado Federal e Estados Federados 
na Constituição brasileira de 1988: do 
equilíbrio federativo. BDA — Bo-
letim de Direito Adminis-
trativo. p. 49-50, 1993. O Ministro 
destaca a necessidade de um sistema 
constitucional de discriminação de ren-
das, compreendendo a repartição de 
competência tributária e a distribuição 
de receita tributária.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 37
76 Dispõem os incisos i e ii do artigo 167 
da CR-88: “Art. 167. São vedados: i - o 
início de programas ou projetos não in-
cluídos na lei orçamentária anual; ii - a 
realização de despesas ou a assunção de 
obrigações diretas que excedam os cré-
ditos orçamentários ou adicionais; (...)”.
77 Destaque-se que o art. 25 da 
Emenda Constitucional nº 18/65, de 
01.12.1965, revogou expressamente o 
citado §34 do artigo 141 da Constitui-
ção de 1946, que previa a anualidade 
tributária, e consolidado, no art. 2º, 
ii, da Constituição, a jurisprudência 
que havia se fixado no âmbito do STF. 
De fato, a exigência de prévia auto-
rização orçamentária já havia sido 
mitigada pelo STF por meio da edição 
da Súmula 66, aprovada na reunião 
plenária de 13/12/1963 e que enun-
ciava: “É legítima a cobrança do tributo 
que houver sido aumentado após o 
orçamento, mas antes do iní-
cio do respectivo exercício 
financeiro.” Referia-se, então, pela 
primeira vez, à regra/princípio hoje 
denominada de anterioridade tribu-
tária. Dessa forma, com a nova redação 
da Constituição de 1946 conferida pela 
EC 18/65 (art. 2º, ii: “É vedado à União, 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios: (i) ...; (ii) cobrar imposto 
sobre patrimônio e a renda, com base 
em lei posterior è data inicial do exer-
cício financeiro a que corresponda”), 
constitu cionalizou-se a jurisprudência 
do STF, suprimindo-se temporaria-
mente o princípio da anualidade tri-
butária, e positivando-se o que hoje 
entendemos por anterioridade tribu-
tária, entretanto, exclusivamente em 
relação aos impostos sobre patrimônio 
e renda. Posteriormente, com a edição 
da Constituição de 1967, o princípio da 
anualidade tributária foi novamente 
constitucionalizado expressamente, 
no art. 150, §29, até ser promulgada a 
Emenda Constitucional nº 1/69, a qual 
excluiu definitivamente a exigência de 
prévia autorização orçamentária para o 
aumento de tributo de nosso ordena-
mento (anualidade tributária). 
78 Ressalte-se que Comissão de Consti-
tuição, Justiça e Cidadania do Senado 
Federal aprovou em junho de 2010 o 
parecer e o substitutivo do relator, Se-
nador Arthur Virgílio, ao Projeto de Lei 
Complementar nº 229, de 2009, o qual 
prevê a revogação da Lei nº 4320/64 
(art. 125 do projeto de lei) e estabelece 
nova disciplina para o disposto no arti-
go 165, §9°, da CR-88, além de alterar 
a denominada Lei de Responsabilidade 
Fiscal (Lei Complementar nº 101/00).
rentes da exploração do seu patrimônio, da exploração de atividades 
econômicas (comércio, agropecuária, indústria e serviços), das opera-
ções de crédito, da alienação de bens, do recebimento de amortização 
de empréstimos concedidos e ainda do superávit do orçamento corrente 
etc.; adicionado
(2) da parcela decorrente do sistema de repartição de receitas e de 
transferências intergovernamentais na Federação, que podem ser vo-
luntárias ou obrigatórias.
A análise da repartição de receitas e das transferências será realizada na 
aula 9, nos termos já enfatizados, e o exame das receitas da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios, sob o ponto de vista do substrato 
econômico de incidência e sob a perspectiva da distribuição de competências 
tributárias no federalismo fiscal brasileiro, será realizado nesta disicplina e 
também no próximo período, no curso intitulado Sistema Tributário Na-
cional sendo necessário, neste momento, apenas examinar dois aspectos da 
matéria.
O primeiro aspecto relacionado à receita a ser abordado neste momento, 
refere-se ao fato de que no atual regime constitucional brasileiro, ao contrário 
do passado recente, não há qualquer subordinação do exercício da competên-
cia tributária ao orçamento anual, no plano federal, estadual ou municipal. 
Ou seja, diferentemente das despesas, as quais, para serem realizadas, têm 
como requisito necessário a autorização legislativa específica, anualmente,76 
em qualquer dos entes federados, a tributação, principal origem de recursos 
para os entes públicos, independe de autorização parlamentar ânua, em qual-
quer dos entes políticos. Nesse sentido, impõe-se apresentar a redação do §34 
do artigo 141, da Constituição de 194677, regra/princípio inserido entre os 
direitos e garantias individuais e cujo texto foi repetido em sua integralidade 
pelo artigo 51 da Lei n º 4.320, de 17.03.1964, norma recepcionada pela 
atual constituição de 198878 com status de lei complementar, devendo-se des-
tacar que a mesma disciplina foi repetida, da mesma forma, no artigo 150, 
§29, da Constituição de 1967, todos, nos seguintes termos:
Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabe-
leça; nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autoriza-
ção orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado 
por motivo de guerra. (grifo nosso)
Dessa forma, o exercício da competência tributária ficava subordinado e 
dependente da autorização legislativa anual, concretizando, assim, o denomi-
nado princípio da Anualidade Tributária. Esse princípio, não mais aplicável 
atualmente, conforme será analisado a seguir, distingue-se do chamado prin-
76. Dispõem os incisos i e ii do artigo 
167 da CR-88: “Art. 167. São vedados: i 
- o início de programas ou projetos não 
incluídos na lei orçamentária anual; ii - 
a realização de despesas ou a assunção 
de obrigações diretas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais; 
(...)”.
77. Destaque-se que o art. 25 da 
Emenda Constitucional nº 18/65, de 
01.12.1965, revogou expressamente o 
citado §34 do artigo 141 da Constitui-
ção de 1946, que previa a anuali-
dade tributária, e consolidado, 
no art. 2º, ii, da Constituição, a jurispru-
dência que havia se fixado no âmbito 
do STF. De fato, a exigência de prévia 
autorização orçamentária já havia sido 
mitigada pelo STF por meio da edição 
da Súmula 66, aprovada na reunião 
plenária de 13/12/1963 e que enun-
ciava: “É legítima a cobrança do tributo 
que houver sido aumentado após o 
orçamento, mas antes do iní-
cio do respectivo exercício 
financeiro.” Referia-se, então, pela 
primeira vez, à regra/princípio hoje 
denominada de anterioridade 
tributária. Dessa forma, com a 
nova redação da Constituição de 1946 
conferida pela EC 18/65 (art. 2º, ii: “É 
vedado à União, aos Estados, ao Dis-
trito Federal e aos Municípios: (i) ...; 
(ii) cobrar imposto sobre patrimônio 
e a renda, com base em lei posterior 
è data inicial do exercício financeiro a 
que corresponda”), constitu cionalizou-
se a jurisprudência do STF, suprimindo-
-se temporariamente o princípio da 
anualidade tributária, e 
positivando-se o que hoje entendemos 
por anterioridade tributá-
ria, entretanto, exclusivamente em 
relação aos impostos sobre patrimônio 
e renda. Posteriormente, com a edição 
da Constituição de 1967, o princípio 
da anualidade tributária foi 
novamente constitucionalizado ex-
pressamente, no art. 150, §29, até ser 
promulgada a Emenda Constitucional 
nº 1/69, a qual excluiu definitivamente 
a exigência de prévia autorização orça-
mentária para o aumento de tributo de 
nosso ordenamento (anualidade 
tributária). 
78. Ressalte-se que Comissãode 
Constituição, Justiça e Cidadania do 
Senado Federal aprovou em junho 
de 2010 o parecer e o substitutivo do 
relator, Senador Arthur Virgílio, ao 
Projeto de Lei Complementar nº 229, 
de 2009, o qual prevê a revogação da 
Lei nº 4320/64 (art. 125 do projeto de 
lei) e estabelece nova disciplina para o 
disposto no artigo 165, §9°, da CR-88, 
além de alterar a denominada Lei de 
Responsabilidade Fiscal (Lei Comple-
mentar nº 101/00).
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 38
79 O princípio da Anterioridade Tribu-
tária (clássica e nonagesimal) por sua 
vez, por se consubstanciar mais uma 
importante limitação constitucional ao 
Poder de Tributar será estudado de for-
ma detalhada quando do exame dessas 
limitações. 
cípio da Anualidade Orçamentária, o qual estabelece a vigência anual para 
o orçamento (LOA), após o que será necessária, para legitimar a atividade 
financeira do Estado no exercício subsequente, nova autorização de natureza 
política. Assim sendo, a Anualidade Orçamentária, ainda hoje vigente — a 
teor do disposto no artigo 165, III, e §5º, da CR-88 — expressa o controle 
do Parlamento sobre os demais Poderes relativamente ao Orçamento, ao pre-
ver que o mesmo deve ser elaborado para durar apenas um ano, isto é, há 
necessidade de renovação da autorização legislativa anualmente. Já o princí-
pio da Anterioridade Orçamentária79 prevê que o orçamento deve ser apro-
vado antes do início do exercício financeiro ao qual se aplica, matéria a ser 
abordada na Aula 4, conjuntamente com os demais princípios orçamentá-
rios.
A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, a qual ensejou 
ampla revisão no texto constitucional de 1967, retirou definitivamente a 
exigência de prévia autorização orçamentária para a cobrança de tribu-
tos, ao estabelecer a seguinte redação ao §29 do artigo 153:
Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o esta-
beleça, nem cobrado, em cada exercício, sem que a lei que o houver 
instituído ou aumentado esteja em vigor antes do início do exercício 
financeiro, ressalvados a tarifa alfandegária e a de transporte, o impos-
to sobre produtos industrializados e o imposto lançado por motivo de 
guerra e demais casos previstos nesta Constituição.
Assim sendo, a cobrança de tributo passou a ser possível após a Emenda nº 
1/69, com a vigência da lei que a estabelece, observada, apenas, a necessidade 
de que o ato legislativo esteja em vigor antes do início do exercício financeiro, 
sendo dispensável, portanto, a prévia autorização orçamentária, conforme 
anteriormente exigido, com a mitigação fixada pela jurisprudência do Supre-
mo Tribunal Federal fixada na Súmula 66.
Com o advento da Emenda Constitucional nº 8, de 14 de abril de 1977, 
alterou-se novamente a redação do dispositivo, sem modificar, entretanto, a 
desvinculação do exercício da competência tributária da prévia autorização 
orçamentária:
Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o esta-
beleça, nem cobrado, em cada exercício, sem que a lei que o houver 
instituído ou aumentado esteja em vigor antes do início do exercício 
financeiro, ressalvados a tarifa alfandegária e a de transporte, o impos-
to sobre produtos industrializados e outros especialmente indicados 
em lei complementar, além do imposto lançado por motivo de guerra 
e demais casos previstos nesta Constituição.(grifo nosso)
79. O princípio da Anteriorida-
de Tributária (clássica e nonage-
simal) por sua vez, por se consubstan-
ciar mais uma importante limitação 
constitucional ao Poder de Tributar será 
estudado de forma detalhada quando 
do exame dessas limitações. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 39
80 Não tendo havido até hoje a edição da 
Lei Complementar prevista pelo artigo 
163 da Constituição da República de 
1988 (CR-88) no que se refere às nor-
mas gerais de Direito Financeiro e Orça-
mento, salvo quanto à responsabilida-
de na gestão fiscal (Lei Complementar 
nº 101/2000 — LRF), continua vigente 
e eficaz a Lei nº 4.320/64, no que não 
conflitar com a Carta Magna e com a 
LRF. Nesse sentido, ADi 1.726-MC, cuja 
ementa dispõe: “A exigência de pre-
via lei complementar estabelecendo 
condições gerais para a instituição de 
fundos, como exige o art. 165, § 9º, ii, 
da Constituição, está suprida pela Lei 
nº 4.320, de 17/03/64, recepcionada 
pela Constituição com status de lei 
complementar; embora a Constitui-
ção não se refira aos fundos especiais, 
estão eles disciplinados nos arts. 71 a 
74 desta Lei, que se aplica à espécie: 
a) o FGPC, criado pelo art. 1º da Lei 
n. 9.531/97, é fundo especial, que se 
ajusta à definição do art. 71 da Lei n. 
4.320/63; b) as condições para a insti-
tuição e o funcionamento dos fundos 
especiais estão previstas nos arts. 72 a 
74 da mesma Lei.” (ADi 1.726-MC, Rel. 
Min.  Maurício Corrêa, julgamento em 
16-9-98, DJ de 30-4-04)
81 Há duas corrente doutrinárias quan-
to à incompatibilidade de norma infra 
constitucional antecedente à nova 
ordem constitucional: (1) aqueles que 
sustentam a sua revogação, sendo 
desnecessário, portanto, declará-la in-
constitucional; e (2) os que defendem 
tratar-se de inconstitucionalidade 
superveniente, a exigir o seu reco-
nhecimento expresso, tendo em vista 
fundamentar-se em conflito sob a pers-
pectiva da hierarquia das normas. A 
questão é assim analisada por Luís Ro-
berto barroso: “De um lado, há os que 
sustentam que a nova Constituição, ao 
entrar em vigor, simplesmente revoga 
toda a legislação precedente com ela 
incompatível. Portanto, cuidar-se-ia 
de um conflito de natureza temporal, 
a ser resolvido no plano da vigência da 
norma. De outro lado, há os que sus-
tentam a inadequação de se tratar tal 
questão à luz do direito intertemporal, 
sob argumento de que a regra lex pos-
terior derrogat priori somente se aplica 
a normas de igual hierarquia. Por via de 
conseqüência, consideram que o confli-
to entre a Constituição e a lei anterior é 
de natureza hierárquica, a ser resolvido 
no plano da validade da norma. Logo, 
se a Constituição e a norma anterior são 
incompatíveis, é caso de pronunciar-se 
a inconstitucionalidade da norma, e 
não sua revogação”. in. bARROSO, Luís 
Roberto. Interpretação e Aplicação da 
Constituição. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 
2003. p.72. O Supremo Tribunal Federal 
tendo em vista, também, as conse-
qüências práticas de uma ou outra 
opção e considerando, ainda, que em 
face da revogação não caberia controle 
A Constituição de 1988, por sua vez, também não fixou qualquer requi-
sito orçamentário para o exercício da competência tributária, estabelecendo, 
tão somente, na alínea “b”, do inciso III, do seu artigo 150, o denominado 
Princípio da Anterioridade tributária, o qual veda a cobrança de tributos 
“no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os insti-
tuiu ou aumentou”, sem haver, entretanto, qualquer vinculação ou subordi-
nação da tributação à citada autorização na lei anual do orçamento.
Portanto, desde a Emenda nº 1/69, não mais se aplica o disposto na parte 
final do artigo 51 da Lei n º 4.320/6480, tendo em vista a sua revogação81 por 
incompatibilidade com as ordens constitucionais supervenientes. Nesse sen-
tido, não há mais controle político a cada ano pelo Poder Legislativo, posto 
não haver exigência de renovação anual da permissão para a cobrança de tri-
butos. Essa hipótese, concernente à inexistência de renovação anual da auto-
rização legislativa, é severamente criticada por Montesquieu.82
Verifica-se, nesses termos, diferenças consideráveis na interação do orça-
mento anual e as receitas quando comparada a sua relação com as despesas, 
haja vista que estas pressupõem a sua fixação83 na lei orçamentária todos os 
anos, ainda que a determinação possua, de fato, caráter meramente autoriza-
dor da realização dos gastos, conforme será explicitado nas próximasaulas, ao 
passo que o exercício da competência tributária, principal fonte de recursos 
públicos, independe de autorização na norma orçamentária anual, a qual 
apenas prevê e estima a receita, malgrado o caráter coercitivo daquelas de 
natureza derivada, as quais deitam raízes no classicamente denominado po-
der de império (jus imperi) ou no espaço aberto pelos direitos humanos fun-
damentais, conforme a tese mais atual. Assim, conforme salienta Ricardo 
Lobo Torres84, “com a superveniência do Estado de Direito e com a indepen-
dência e o primado da lei formal, dá-se a bifurcação entre anualidade tribu-
tária e a orçamentária, como pioneiramente afirmou O. Mayer, ao observar 
que se desvanecera a conexão entre o direito de consentir impostos e o direi-
to do orçamento.”
2.3 O FEDERALISMO FISCAL E AS DESIGUALDADES REGIONAIS
O segundo aspecto relativo à receita a ser examinado nesta aula diz respeito 
ao fato de que o regime federativo possui contradições ínsitas a esta forma de Es-
tado. O principal paradoxo inerente ao federalismo decorre da interação entre:
(1) uma de suas características nucleares:85 “a apropriação dos recursos 
fiscais, determinada pela capacidade econômica das jurisdições”, 
seja pela estrutura de produção de bens e serviços, de seus recursos 
80. Não tendo havido até hoje a edi-
ção da Lei Complementar prevista pelo 
artigo 163 da Constituição da Repúbli-
ca de 1988 (CR-88) no que se refere às 
normas gerais de Direito Financeiro e 
Orçamento, salvo quanto à responsa-
bilidade na gestão fiscal (Lei Comple-
mentar nº 101/2000 - LRF), continua 
vigente e eficaz a Lei nº 4.320/64, no 
que não conflitar com a Carta Mag-
na e com a LRF. Nesse sentido, ADi 
1.726-MC, cuja ementa dispõe: “A 
exigência de previa lei complementar 
estabelecendo condições gerais para 
a instituição de fundos, como exige o 
art. 165, § 9º, ii, da Constituição, está 
suprida pela Lei nº 4.320, 
de 17/03/64, recepcionada 
pela Constituição com sta-
tus de lei complementar; 
embora a Constituição não se refira aos 
fundos especiais, estão eles disciplina-
dos nos arts. 71 a 74 desta Lei, que se 
aplica à espécie: a) o FGPC, criado pelo 
art. 1º da Lei n. 9.531/97, é fundo espe-
cial, que se ajusta à definição do art. 71 
da Lei n. 4.320/63; b) as condições para 
a instituição e o funcionamento dos 
fundos especiais estão previstas nos 
arts. 72 a 74 da mesma Lei.” (ADi 1.726-
MC, Rel. Min.  Maurício Corrêa, julga-
mento em 16-9-98, DJ de 30-4-04)
81. Há duas corrente doutrinárias 
quanto à incompatibilidade de norma 
infra constitucional antecedente à 
nova ordem constitucional: (1) aqueles 
que sustentam a sua revogação, sendo 
desnecessário, portanto, declará-la in-
constitucional; e (2) os que defendem 
tratar-se de inconstitucionalidade 
superveniente, a exigir o seu reconheci-
mento expresso, tendo em vista funda-
mentar-se em conflito sob a perspecti-
va da hierarquia das normas. A questão 
é assim analisada por Luís Roberto bar-
roso: “De um lado, há os que sustentam 
que a nova Constituição, ao entrar em 
vigor, simplesmente revoga toda a 
legislação precedente com ela incom-
patível. Portanto, cuidar-se-ia de um 
conflito de natureza temporal, a ser 
resolvido no plano da vigência da nor-
ma. De outro lado, há os que sustentam 
a inadequação de se tratar tal questão à 
luz do direito intertemporal, sob argu-
mento de que a regra lex posterior 
derrogat priori somente se aplica a 
normas de igual hierarquia. Por via de 
conseqüência, consideram que o confli-
to entre a Constituição e a lei anterior é 
de natureza hierárquica, a ser resolvido 
no plano da validade da norma. Logo, 
se a Constituição e a norma anterior são 
incompatíveis, é caso de pronunciar-
-se a inconstitucionalidade da norma, 
e não sua revogação”. in. bARROSO, 
Luís Roberto. Interpretação e 
Aplicação da Constituição. 
5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p.72. 
O Supremo Tribunal Federal tendo em 
vista, também, as conseqüências práti-
cas de uma ou outra opção e conside-
rando, ainda, que em face da revogação 
não caberia controle concentrado de 
constitucionalidade, ao passo que 
enquadrada a questão no sentido da 
inconstitucionalidade superveniente 
seria cabível a ação direta, decidiu, na 
ADi 438, ponderando a necessidade de 
limitar o número de feitos que chegam 
àquele tribunal, que se trata de revo-
gação da norma antecedente e não de 
inconstitucionalidade superveniente. 
82. MONTESQUiEU. De l’Esprit 
des lois, i. Folio Essais. Edition 
Gallimard, 1995. Livre Xi, Chapitre Vi. 
p. 339-340. 
83. Essa é a nomenclatura utilizada 
no artigo 165, § 8º, da CR-88 o qual dis-
põe que a “lei orçamentária anual não 
conterá dispositivo estranho à pre-
visão da receita e à fixação 
da despesa, não se incluindo na 
proibição a autorização para abertura 
de créditos suplementares e contrata-
ção de operações de crédito, ainda que 
por antecipação de receita, nos termos 
da lei”.
84. TORRES, Ricardo Lobo. Trata-
do de Direito Constitucio-
nal Financeiro e Tributário. 
Volume V. O Orçamento 
na Constituição. 3ª ed. revista 
e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar, 
2008. p. 330.
85. PRADO, Sérgio. Partilha de recur-
sos e desigualdade nas federações: um 
enfoque metodológico. in: REZENDE, 
Fernando e OLiVEiRA, Fabrício Augusto 
de. (Organizadores). Descentrali-
zação e Federalismo Fiscal 
no Brasil. Desafios da Reforma 
Tributária. Rio de Janeiro: FGV - Konrad 
Adenauer Stiftung, 2003. p. 274.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 40
concentrado de constitucionalidade, 
ao passo que enquadrada a questão 
no sentido da inconstitucionalidade 
superveniente seria cabível a ação di-
reta, decidiu, na ADi 438, ponderando 
a necessidade de limitar o número de 
feitos que chegam àquele tribunal, que 
se trata de revogação da norma antece-
dente e não de inconstitucionalidade 
superveniente. 
82 MONTESQUiEU. De l’Esprit des lois, 
i. Folio Essais. Edition Gallimard, 1995. 
Livre Xi, Chapitre Vi. p. 339-340. 
83 Essa é a nomenclatura utilizada no 
artigo 165, § 8º, da CR-88 o qual dis-
põe que a “lei orçamentária anual não 
conterá dispositivo estranho à previsão 
da receita e à fixação da despesa, não 
se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplemen-
tares e contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de 
receita, nos termos da lei”.
84 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de 
Direito Constitucional Financeiro e 
Tributário. Volume V. O Orçamento 
na Constituição. 3ª ed. revista e atu-
alizada. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. 
p. 330.
85 PRADO, Sérgio. Partilha de recursos 
e desigualdade nas federações: um 
enfoque metodológico. in: REZENDE, 
Fernando e OLiVEiRA, Fabrício Augusto 
de. (Organizadores). Descentralização 
e Federalismo Fiscal no Brasil. Desa-
fios da Reforma Tributária. Rio de Janei-
ro: FGV — Konrad Adenauer Stiftung, 
2003. p. 274.
86 Aponta Ricardo Lobo Torres no sen-
tido: “De notar que a equidade entre 
regiões visa sobretudo a garantir a 
equidade horizontal entre os cidadãos 
domiciliados nas diferentes localidades 
do país”. v. TORRES. Op.cit. p. 308.
87 inexistente a autonomia legislativa 
em matéria tributária (art. 83 da Lei 
Fundamental da República Federativa 
Alemã) no âmbito dos Estados-mem-
bros (Länder), cabe aos entes subnacio-
nais apenas a execução das leis, o que 
qualifica o federalismo alemão para 
alguns como um “federalismo admi-
nistrativo”, em oposição ao “federalismo 
legislativo” que caracteriza o Canadá. A 
Câmara Alta (Bundesrat) —segunda 
câmara do parlamento nacional, com-
posta por representantes dos governos 
subnacionais, é o instrumento por 
meio do qual os Estados federados in-
fluenciam a política tributária do país, 
o que afasta a autonomia na produção 
legislativa e inibe a competição entre 
os mesmos, introduzindoassim um 
sistema de influência coordenada sobre 
a política federal. Elcio Fonseca, citando 
Hans Joechen Vogel, esclarece ser “la 
gestión de la mayor de los impuestos 
corresponde a las autoridades finan-
naturais ou pelo potencial de consumo local, o que repercute nos 
resultados do exercício da competência tributária própria e das re-
ceitas patrimoniais ; e
(2) a “exigência de igualdade entre os cidadãos no que se refere ao aces-
so a bens e serviços públicos”, imperativo dos regimes democráticos 
modernos.
Portanto, pode-se concluir que, não obstante ser possível ao governo cen-
tral adotar medidas compensatórias na vertente das despesas diretas no âm-
bito territorial dos entes subnacionais menos desenvolvidos, ou, ainda, a exis-
tência de sistemas de transferências intergovernamentais equalizadoras, a 
lógica regedora desta forma de Estado não afasta, por si só, a continuidade e 
o agravamento das denominadas desigualdades regionais. Essas diferenças 
inter-regionais são refletidas, segundo a ratio subjacente86 aos artigos 3º, III, 
151, I, 165, §7º, e 174, §1º, da CR-88, nas acentuadas desigualdades na 
qualidade de vida dos cidadãos residentes em áreas geográficas distintas do 
mesmo país.
Merece destaque o fato de que maior será a dependência em relação ao 
complexo sistema de transferências financeiras, que objetiva levar recursos 
das regiões com maior capacidade econômica para as regiões mais pobres e de 
menor potencial econômico, quanto maior for o peso conferido à solidarie-
dade em âmbito nacional. Assim, se as medidas adotadas na tentativa de ga-
rantir simetria de resultados estiverem acompanhadas de vedações ao exercí-
cio de competência legislativa local, ou seja, quanto maior o peso da 
solidariedade interpessoal, setorial e regional, afastando-se radicalmente o 
princípio da subsidiariedade, nos termos delineados no federalismo coopera-
tivo alemão87, maior assimetria no sistema de partilha de poder, o que impli-
ca distorções no funcionamento das instituições e nos procedimentos políti-
cos burocráticos, tendo em vista o alto grau de centralização88, o que 
determina forte interdependência e falta de agilidade na tomada de decisões, 
além de que “percebe-se cada vez mais que a homogeneidade, quanto aos resul-
tados, tem seu preço.”89
Por outro lado, a simetria no sistema de partilha de poder conduz a resul-
tados inevitavelmente assimétricos, isto é, admitir competências concorren-
tes em vários níveis, com plenos poderes de tributação e gastos para cada ente 
político, como ocorre nos Estados Unidos90, berço do federalismo, ou no 
Canadá91, implica desigualdade inter-regional, tendo em vista a salientada 
contradição intrínseca à forma de Estado federado.
Impõe-se, agora, analisar as regras gerais do sistema de partilha de receitas 
e de transferências dos recursos financeiros entre os entes federados de acordo 
com o modelo de federalismo fiscal brasileiro, matéria que será detalhada na 
86. Aponta Ricardo Lobo Torres no 
sentido: “De notar que a equi-
dade entre regiões visa sobre-
tudo a garantir a equidade 
horizontal entre os cidadãos 
domiciliados nas diferentes 
localidades do país”. v. TORRES. 
Op.cit. p. 308.
87. inexistente a autonomia legislati-
va em matéria tributária (art. 83 da Lei 
Fundamental da República Federativa 
Alemã) no âmbito dos Estados-mem-
bros (Länder), cabe aos entes sub-
nacionais apenas a execução das leis, 
o que qualifica o federalismo alemão 
para alguns como um “federalismo 
administrativo”, em oposição ao 
“federalismo legislativo” que 
caracteriza o Canadá. A Câmara Alta 
(Bundesrat) —segunda câmara do 
parlamento nacional, composta por 
representantes dos governos subna-
cionais, é o instrumento por meio do 
qual os Estados federados influenciam 
a política tributária do país, o que afas-
ta a autonomia na produção legislativa 
e inibe a competição entre os mesmos, 
introduzindo assim um sistema de 
influência coordenada sobre a política 
federal. Elcio Fonseca, citando Hans 
Joechen Vogel, esclarece ser “la gestión 
de la mayor de los impuestos corres-
ponde a las autoridades financieras 
regionales, pero em cambio los Länder 
solo parcialmente tienen competências 
legislativas em esta matéria — incluso 
respcto des impuestos cuya recaudaci-
ón va a parar integramente a sus arcas-. 
De ahí que el bundesrat sea la principal 
via de influencia de los Länder el im-
porte de sus propios ingresos fiscales” 
(Cf. Elcio Fonseca Reis, Op. Cit. p. 47)
88. SCHULTZE, Rainer-Olaf. Ten-
dências da evolução do 
federalismo alemão: dez 
teses, in Federalismo na 
Alemanha e no Brasil. Konrad 
Adenauer Stiftung, Série de Debates nº 
22, Vol. i, abril 2001, p. 22. Destaca o 
autor a necessidade urgente de refor-
ma “que levem em conta os desafios 
surgidos na economia regional, e, 
também maior pluralidade cultural”, 
salientando que no contexto “da futura 
repartição da arrecadação tributária 
entre União, estados e municípios, e 
ainda, a questão das competências 
tributárias originárias dos estados (...) 
diferentes alíquotas de tributos não 
deveriam constituir um tabu”
89. SPHAN, Paul bernd. Solida-
riedade versus eficiência 
em uma federação: o caso 
da Alemanha, in Federa-
lismo e Integração Econô-
mica Regional — Desafios 
para o Mercosul, Fórum das 
Federações, Konrad Adenauer Stiftung, 
2004, p. 153 e 177. Após apresentar 
inúmeros aspectos negativos do sis-
tema alemão, no sentido de que a 
“subsidiariedade e, portanto, a diver-
sidade regional foi sacrificada consis-
tentemente em favor da solidariedade 
nacional” enfatiza a necessidade de 
equilíbrio entre os dois princípios, com 
a introdução do “direito dos estados de 
lançar alguns impostos próprios. Uma 
política tributária autônoma - pelo me-
nos “na margem” — é um elemento 
essencial e constitutivo da soberania 
estadual”, e finaliza alertando que 
diante da “relutância em mudar as 
regras que aparentemente desmante-
lariam a solidariedade inter-regional” 
“é questionável se os governos alemães 
estarão em posição de competir com 
outras nações e regiões num mundo 
globalizado.” 
90. Apesar do elevado grau de 
autonomia, em especial em matéria 
tributária, Elcio Fonseca adverte que 
“já nas primeiras décadas do século XX, 
os Estados não possuíam condições de 
resolver seus problemas sem a inter-
venção do Poder Central, o que levou 
a uma centralização do sistema fede-
rativo americano”. Nesse sentido, José 
baracho conclui que “o conceito clássico 
de federalismo, em que se assentava 
o sistema americano, não foi capaz 
de suportar as grandes modificações 
econômicas e sociais que acompanham 
as novas formas de desenvolvimento” 
(Cf. Elcio Fonseca Reis, Op. Cit. p. 29). 
Destaque-se, ainda, a inexistência, no 
sistema americano, de um programa 
formal de equalização da receita e 
preocupações acerca de transferências 
intergovernamentais, apesar de que, 
no lado das despesas, sejam pondera-
das questões regionais no processo de 
decisão de alocação de recursos. 
91. COURCHENE, Thomas J. Fede-
ralismo e a nova ordem 
econômica: uma pers-
pectiva dos cidadãos dos 
processos, in Federalismo 
e Integração Econômica 
Regional–Desafios para o 
Mercosul, Fórum das Federações, 
Konrad Adenauer Stiftung, 2004, p. 27: 
“a Federação canadense é altamente 
descentralizada tanto nas despesas 
como nos impostos. Por exemplo: 
as províncias aplicam suas próprias 
alíquotas e categorias tributárias em 
termos de imposto de renda (física ou 
jurídica), seus próprios impostos de 
consumo e, em geral, controlam os 
recursos naturais dentro de suas fron-
teiras e são responsáveis por saúde, 
educação, previdência e treinamento, 
entre muitas outras áreas (...), não se 
deve surpreender o fato de que o siste-
ma canadense de transferências inter-
governamentais sirva para ajustar essa 
descentralização”.(grifo nosso)
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 41
cieras regionales, pero em cambio los 
Länder solo parcialmente tienen com-
petências legislativas em esta matéria 
— incluso respcto des impuestos cuya 
recaudación va a parar integramente a 
sus arcas-. De ahí que el bundesrat sea 
la principal via de influencia de los Län-
der el importe de sus propios ingresos 
fiscales” (Cf. Elcio Fonseca Reis, Op. Cit. 
p. 47)
88 SCHULTZE, Rainer-Olaf. Tendências 
da evolução do federalismo alemão: 
dez teses, in Federalismo na Ale-
manha e no Brasil. Konrad Adenauer 
Stiftung, Série de Debates nº 22, Vol. 
i, abril 2001, p. 22. Destaca o autor a 
necessidade urgente de reforma “que 
levem em conta os desafios surgidos na 
economia regional, e, também maior 
pluralidade cultural”, salientando que 
no contexto “da futura repartição da 
arrecadação tributária entre União, es-
tados e municípios, e ainda, a questão 
das competências tributárias originá-
rias dos estados (...) diferentes alíquo-
tas de tributos não deveriam constituir 
um tabu”
89 SPHAN, Paul bernd. Solidariedade 
versus eficiência em uma federação: 
o caso da Alemanha, in Federalismo 
e Integração Econômica Regional 
— Desafios para o Mercosul, Fórum 
das Federações, Konrad Adenauer Stif-
tung, 2004, p. 153 e 177. Após apre-
sentar inúmeros aspectos negativos 
do sistema alemão, no sentido de que 
a “subsidiariedade e, portanto, a diver-
sidade regional foi sacrificada consis-
tentemente em favor da solidariedade 
nacional” enfatiza a necessidade de 
equilíbrio entre os dois princípios, com 
a introdução do “direito dos estados de 
lançar alguns impostos próprios. Uma 
política tributária autônoma — pelo 
menos “na margem” — é um elemen-
to essencial e constitutivo da soberania 
estadual”, e finaliza alertando que 
diante da “relutância em mudar as 
regras que aparentemente desmante-
lariam a solidariedade inter-regional” 
“é questionável se os governos alemães 
estarão em posição de competir com 
outras nações e regiões num mundo 
globalizado.” 
90 Apesar do elevado grau de autono-
mia, em especial em matéria tributá-
ria, Elcio Fonseca adverte que “já nas 
primeiras décadas do século XX, os 
Estados não possuíam condições de 
resolver seus problemas sem a inter-
venção do Poder Central, o que levou 
a uma centralização do sistema fede-
rativo americano”. Nesse sentido, José 
baracho conclui que “o conceito clássico 
de federalismo, em que se assentava 
o sistema americano, não foi capaz 
de suportar as grandes modificações 
econômicas e sociais que acompanham 
as novas formas de desenvolvimento” 
(Cf. Elcio Fonseca Reis, Op. Cit. p. 29). 
já citada Aula 8. Importante destacar, nesse sentido, que existem duas ques-
tões preliminares, as quais revelam, do ponto de vista econômico-financeiro, 
se há, ou não, equilíbrio federativo, ou seja, se as unidades federadas dos di-
ferentes níveis estão financeiramente aptas a realizar o que delas a população 
espera:
(1) a primeira, relativa à repartição de encargos para a prática de atos 
materiais entre os diferentes níveis de governo, isto é, se a distri-
buição de funções e atribuições é clara e excludente, não deixan-
do margem para dúvidas quanto ao que pode e deve ser exigido 
especificamente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios; e
(2) se o montante de recursos financeiros disponíveis para o financia-
mento dos gastos para cada ente, individualmente, atende, ou não, 
às necessidades administrativas que visam à realização das ações e 
funções previamente fixadas no ordenamento jurídico.
No que concerne à primeira questão, ou seja, quanto à repartição de fun-
ções e encargos entre os entes federados, a CR-88 distribui as competências 
materiais, em especial, nos seus artigos 21, 23, 25, 30 incisos V a IX, 144, 198 
e 211 (competência exclusiva, comum e concorrente), o que tem sido objeto 
de muitas críticas, conforme se extrai da doutrina de Fernando Rezende:92
a) a ausência de uma nítida divisão de competências93 entre as diversas 
esferas governamentais (e também com referência à questão metro-
politana) gera duplicação de esforços e lacunas na prestação dos 
serviços, com grandes desperdícios (financeiros e outros) na ação 
governamental;
b) em decorrência, evidencia-se a dificuldade de atribuir responsabili-
dade às agências governamentais pela prestação do serviço, o que 
dificulta a relação usuário-governo e o controle social sobre a ação 
governamental;
c) conflitos institucionais freqüentes refletem negativamente na eficiên-
cia de toda a máquina administrativa;
d) a falta de uma visão clara do que compete a cada esfera torna 
praticamente impossível uma repartição adequada dos recursos 
públicos que deveriam ser fixados em função da correspondên-
cia recursos-encargos. (grifo nosso)
92. REZENDE, Fernando. Finanças 
Públicas. 2ª ed. São Paulo: Atlas. 
2006. p.50.
93. A titularidade dos serviços de 
saneamento, por exemplo, ainda cau-
sam polêmica, mesmo após a edição 
da Lei nº 11.445/2007, a qual atribuiu 
competência legislativa aos entes da 
federação para que possam modernizar 
a infraestrutura dos serviços públicos. 
Conforme notícia extraída do sítio do 
Supremo Tribunal Federal, 07 de Julho 
de 2009: “Duas Ações Diretas de in-
constitucionalidade (ADis 1842 e 2077) 
discutem o tema ao questionarem leis 
do estado do Rio de Janeiro que tratam 
sobre a prestação de serviço de sanea-
mento básico (Lei estadual 2.869/97) e 
sobre a criação da região metropolitana 
e da microrregião dos Lagos no estado 
(Lei Complementar 87/89). O julga-
mento da ADi  1842 começou em abril 
de 2004 e foi interrompido por diversas 
vezes. Atualmente, as duas ações estão 
sendo analisadas conjuntamente e a 
matéria está nas mãos do ministro Ri-
cardo Lewandowki, que pediu vista do 
processo na sessão do dia 3 de abril de 
2008. Sciarra ressalta que a finalização 
desse julgamento é importante para 
que, juntamente com a regulamenta-
ção da lei sobre saneamento básico, 
seja possível estimular investimentos 
públicos e privados na área. Ele desta-
ca que esses investimentos ‘são muito 
necessários’ já que hoje o país tem 
‘uma cobertura muito baixa na área 
de saneamento nos municípios brasi-
leiros’. ‘Um dos entraves, justamente, 
é a falta de definição de titularidade 
[do saneamento básico]. Por isso nós 
estamos aqui no Supremo dizendo da 
necessidade, de o mais rápido possível, 
se  definir a questão da titularidade’, 
ponderou”. Disponível em: < http://
www.stf.jus.br>. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 42
Destaque-se, ainda, a inexistência, no 
sistema americano, de um programa 
formal de equalização da receita e 
preocupações acerca de transferências 
intergovernamentais, apesar de que, 
no lado das despesas, sejam pondera-
das questões regionais no processo de 
decisão de alocação de recursos. 
91 COURCHENE, Thomas J. Federalismo 
e a nova ordem econômica: uma 
perspectiva dos cidadãos dos pro-
cessos, in Federalismo e Integração 
Econômica Regional—Desafios para 
o Mercosul, Fórum das Federações, 
Konrad Adenauer Stiftung, 2004, p. 27: 
“a Federação canadense é altamente 
descentralizada tanto nas despesas 
como nos impostos. Por exemplo: 
as províncias aplicam suas próprias 
alíquotas e categorias tributárias em 
termos de imposto de renda (física ou 
jurídica), seus próprios impostos de 
consumo e, em geral, controlam os 
recursos naturais dentro de suas fron-
teiras e são responsáveis por saúde, 
educação, previdência e treinamento, 
entre muitas outras áreas (...), não se 
deve surpreender o fato de que o siste-
ma canadense de transferências inter-
governamentais sirva para ajustar essa 
descentralização”. (grifo nosso)
92 REZENDE, Fernando. Finanças Públi-
cas. 2ª ed. São Paulo: Atlas. 2006. p.50.
93 A titularidade dosserviços de sane-
amento, por exemplo, ainda causam 
polêmica, mesmo após a edição da 
Lei nº 11.445/2007, a qual atribuiu 
competência legislativa aos entes da 
federação para que possam modernizar 
a infraestrutura dos serviços públicos. 
Conforme notícia extraída do sítio do 
Supremo Tribunal Federal, 07 de Julho 
de 2009: “Duas Ações Diretas de in-
constitucionalidade (ADis 1842 e 2077) 
discutem o tema ao questionarem leis 
do estado do Rio de Janeiro que tratam 
sobre a prestação de serviço de sanea-
mento básico (Lei estadual 2.869/97) e 
sobre a criação da região metropolitana 
e da microrregião dos Lagos no estado 
(Lei Complementar 87/89). O julga-
mento da ADi  1842 começou em abril 
de 2004 e foi interrompido por diversas 
vezes. Atualmente, as duas ações estão 
sendo analisadas conjuntamente e a 
matéria está nas mãos do ministro Ri-
cardo Lewandowki, que pediu vista do 
processo na sessão do dia 3 de abril de 
2008. Sciarra ressalta que a finalização 
desse julgamento é importante para 
que, juntamente com a regulamenta-
ção da lei sobre saneamento básico, 
seja possível estimular investimentos 
públicos e privados na área. Ele desta-
ca que esses investimentos ‘são muito 
necessários’ já que hoje o país tem 
‘uma cobertura muito baixa na área 
de saneamento nos municípios brasi-
leiros’. ‘Um dos entraves, justamente, 
é a falta de definição de titularidade 
Relativamente ao segundo aspecto, isto é, quanto às fontes de financia-
mento94 dos gastos, cumpre repisar que os mesmos correspondem ao conjun-
to: (A) das receitas próprias de cada unidade política, receitas correntes e de 
capital — obtidas, principalmente, por meio do exercício de suas competên-
cias tributárias, de suas receitas patrimoniais, de suas atividades econômicas e 
das operações de crédito; e (B) da parcela decorrente do sistema de repartição 
de receitas tributárias e de transferências intergovernamentais, que podem ser 
voluntárias ou obrigatórias, correntes ou de capital.
A análise da vinculação ou não dos recursos tributários arrecadados e rece-
bidos a título de transferência corrente será realizada quando forem examina-
das as receitas dos entes federados.
Pelo que foi até aqui apresentado nesta aula, pode-se verificar o caráter 
essencial do estudo do primeiro dos dois elementos de natureza jus-política 
que são determinantes ao delineamento da estrutura institucional do país re-
lativamente à matéria financeira pública: o federalismo fiscal e a distribuição 
de funções entre os poderes.
O sistema de distribuição de funções entre os Poderes constitucionalmen-
te instituídos, matéria a ser examinada na próxima aula, suscita elevado grau 
de fricção entre as instituições nacionais, em especial as divisões de compe-
tências para aprovar as despesas, bem como a natureza meramente autori-
zadora do orçamento, associado à complexidade do modelo de federalismo 
fiscal nacional, caracterizado por conflitos no plano horizontal e vertical, o 
que frequentemente gera mais calor do que luz.
94. A diferença entre as despesas e 
receitas, nestas incluídas os recursos 
financeiros provenientes das transfe-
rências recebidas, voluntárias e obri-
gatórias, corresponde ao que se deno-
mina de public sector borrowing 
requirements, correspondente em 
português às necessidades de 
financiamento do setor pú-
blico, matéria que será examinada na 
aula pertinente ao Financiamento dos 
Gastos e Crédito Público. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 43
[do saneamento básico]. Por isso nós 
estamos aqui no Supremo dizendo da 
necessidade, de o mais rápido possível, 
se  definir a questão da titularidade’, 
ponderou”. Disponível em: <http://
www.stf.jus.br>. 
94 A diferença entre as despesas e recei-
tas, nestas incluídas os recursos finan-
ceiros provenientes das transferências 
recebidas, voluntárias e obrigatórias, 
corresponde ao que se denomina de 
public sector borrowing requirements, 
correspondente em português às ne-
cessidades de financiamento do setor 
público, matéria que será examinada 
na aula pertinente ao Financiamento 
dos Gastos e Crédito Público. 
95 Recomenda-se revisar o conteúdo das 
Aulas 11 a 16 do material didático de 
Direito Constitucional i (2010.2) antes 
da leitura desta aula.
AULA 3 — O ESTADO FINANCEIRO, A REPÚBLICA E O FEDERALISMO 
FISCAL. A DISTRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES ENTRE OS PODERES95.
Após a introdução dos aspectos básicos do Federalismo Fiscal brasileiro, 
iniciaremos nesta aula o estudo acerca da natureza jurídica do orçamento 
para a efetivação das despesas, bem como o exame preliminar da relevância 
da distribuição de funções entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no 
que se refere ao orçamento, matéria que será detalhada na próxima aula. 
Assim, impõe-se agora analisar o segundo elemento de natureza jus-política 
que também possui como ratio subjacente evitar a concentração excessiva e 
os abusos no exercício do poder, sendo, também, fundamental à constituição 
do perfil institucional brasileiro: o sistema de distribuição de funções entre os 
Poderes da República que ocorre no âmbito da Federação.
Nesse sentido, vale destacar que os Poderes Legislativos da União, dos Es-
tados do Distrito Federal e dos Municípios não estão limitados pela CR-88 à 
função de criar normas gerais e abstratas nos âmbitos de suas repectivas atri-
buições constitucionalmente estabelecidas. Compete às Casas Legislativas, 
conforme será examinado ao longo do curso, também, além de outras ativi-
dades, autorizar despesas e receitas do Estado, fiscalizar a atividade de outras 
entidades do Poder Público nas áreas previamente fixadas, como as contas 
prestadas pelo Presidente da República, e, por simetria, dos Governadores e 
Prefeitos, apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo e os 
atos do Poder Executivo, incluídos os da Administração Indireta (vide art. 
48, II, IX e X da CR-88).
3.1 O SISTEMA DE DISTRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES ENTRE OS PODERES
A previsão do orçamento no Brasil, incluindo a fixação de despesas e a 
estimativa de receitas orçamentárias, assim como a determinação de elabora-
ção de um balanço geral das receitas e despesas do ano anterior, está expressa 
desde a Constituição Política do Império, de 25 de Março de 1824, cujo art. 
15, item 10, art. 36, item 1, e art. 172 dispõem, respectivamente:
Art. 15. É da atribuição da Assembléia Geral
............................................................................................
10). Fixar anualmente as despesas públicas, e repartir a contribuição 
direta.
............................................................................................
Art. 36. É privativa da Câmara dos Deputados a iniciativa.
1º) Sobre impostos.
............................................................................................
95. Recomenda-se revisar o conteúdo 
das Aulas 11 a 16 do material didático 
de Direito Constitucional i (2010.2) an-
tes da leitura desta aula.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 44
96 Aula 11, p. 68 do material didático de 
Direito Constitucional i (2010.2).
97 Ensina o professor de Sorbonne Lau-
rent Versini que Montesquieu falava 
de distribuição de poderes e funções 
e não propriamente da sua separação: 
“Partout ailleurs, le président parle de 
distribuition des pouvoirs et non de 
séparation. E livre XI, qui a pour objet 
de montrer comment la distribution 
des pouvoirs assure da liberté politique 
d’abord en Angleterre (chap.6) pui dans 
la république romaine (12 sq.), a jus-
que dans ses titres de chapitres toute la 
précision souhaitable : voire chapiter 12, 
<<Du gouvernment des rois à Rome, et 
comment les trois pouvoirs y furrent dis-
tribués>> ; voyez égalment au chapitre 
7 comment, dans les monarchies autres 
que l’anglaise, le trois pouvoirs <<ont 
chacun une distribuition particulière, 
selon laquelleils approchent plus moins 
de la liberté politique>>  : c’est dire 
que le pouvoir exécutif, ou législatif, 
ou judiciaire est partagé plus moins 
inélgalement entre plusieurs autoriés. 
La confusion est venue de l’ambiiguité 
du mot pouvoir  :les fonctions exécutive, 
législative ou judiciaire étant dans les 
démocraties modernes le plus souvent 
exercées chacune par un organe spé-
cialisé, on identifie la fonction avec 
l’organe sous le nom de pouvoir alors 
que pour Montesquieu la fonction doit 
être répartie entre plusieurs organes 
pour que le pouvoir arrête le pouvoir, et 
que soit assurée la modération, donc la 
liberté.” VERSiNi, Laurent. introduction. 
in: MONTESQUiEU. De l’Esprit des lois, 
i. Folio Essais. Edition Gallimard, 1995. 
p. 40-41 
98 HARADA, Hiyoshi. Direito Financeiro 
e tributário. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 
2008. p. 57/58. 
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos 
outros Ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repar-
tições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que 
esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro 
Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas 
as despesas publicas do ano futuro, e da importância de todas as contri-
buições, e rendas publicas.
Conforme se verifica na Constituição Imperial, incumbia ao Poder Le-
gislativo, por meio da Câmara dos Deputados, a iniciativa das leis sobre 
impostos e à Assembléia Geral, composta pela “Câmara dos Deputados e 
Câmara dos Senadores ou Senado”, nos temos do artigo 14, a aprovação da 
lei orçamentária que fixava a despesa pública e repartia a denominada con-
tribuição direta.
Ao Poder Executivo, que ao lado do Poder Legislativo, do Poder Judiciá-
rio e do Poder Moderador constituíam os poderes políticos reconhecidos pela 
Constituição do Império (art. 10), conforme já examinado na disciplina de 
Direito Constitucional I96, incumbia, nos termos do transcrito artigo 172: 
(A) elaborar o projeto do “orçamento geral de todas as despesas publicas do 
ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas”, ou 
seja, estimar e orçar as receitas e despesas do ano subseqüente; (B) apresentar 
“um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antece-
dente”, o que permitia o controle das finanças; e (C) a execução orçamen-
tária, a qual se efetivava pelo exercício de suas competências para a prática de 
atos materiais e para “expedir decretos, instruções e regulamentos adequados 
à boa execução das leis”, bem como “decretar a aplicação dos rendimentos 
destinados pela Assembléia aos vários ramos da pública administração” (art. 
102, itens 12 e 13).
A análise dos mencionados dispositivos da Carta do Império nos permite 
identificar o primeiro conjunto de questões a serem disciplinadas quanto ao 
orçamento, às receitas e às despesas públicas, isto é, a atribuição de compe-
tências e distribuição de funções97 entre os poderes constituídos, relativamen-
te a cada uma das etapas do orçamento e em relação à previsão, autorização e 
efetivação das receitas e despesas.
As diversas características que podem assumir a distribuição de prerrogati-
vas, bem como as etapas compreendidas em todo o processo, revelam o perfil 
do orçamento em dado momento histórico, o que auxilia a perquirição da 
natureza jurídica do ato, assim como a delinear o sistema de freios e contra-
pesos entre os poderes constitucionalmente constituídos. Com efeito, a natu-
reza jurídica do orçamento é controvertida e objeto de amplo debate na dou-
trina98, tendo em vista as suas especificidades. No Brasil, entretanto, a própria 
CR-88 confere99 a natureza de lei em caráter formal às três peças orçamentá-
96. Aula 11, p. 68 do material didático 
de Direito Constitucional i (2010.2).
97. Ensina o professor de Sorbonne 
Laurent Versini que Montesquieu falava 
de distribuição de poderes e funções e 
não propriamente da sua separação: 
“Partout ailleurs, le président 
parle de distribuition des pou-
voirs et non de séparation. 
E livre XI, qui a pour objet de 
montrer comment la distribu-
tion des pouvoirs assure da 
liberté politique d’abord en 
Angleterre (chap.6) pui dans 
la république romaine (12 
sq.), a jusque dans ses titres 
de chapitres toute la précision 
souhaitable  : voire chapiter 
12, << Du gouvernment des 
rois à Rome, et comment les 
trois pouvoirs y furrent distri-
bués>>  ; voyez égalment au 
chapitre 7 comment, dans 
les monarchies autres que 
l’anglaise, le trois pouvoirs << 
ont chacun une distribuition 
particulière, selon laquelle 
ils approchent plus moins de 
la liberté politique>>  : c’est 
dire que le pouvoir exécutif, 
ou législatif, ou judiciaire est 
partagé plus moins inélga-
lement entre plusieurs auto-
riés. La confusion est venue 
de l’ambiiguité du mot pou-
voir  :les fonctions exécutive, 
législative ou judiciaire étant 
dans les démocraties moder-
nes le plus souvent exercées 
chacune par un organe spé-
cialisé, on identifie la fonction 
avec l’organe sous le nom de 
pouvoir alors que pour Mon-
tesquieu la fonction doit être 
répartie entre plusieurs orga-
nes pour que le pouvoir arrête 
le pouvoir, et que soit assurée 
la modération, donc la liber-
té.” VERSiNi, Laurent. introduction. in: 
MONTESQUiEU. De l’Esprit des 
lois, i. Folio Essais. Edition Gallimard, 
1995. p. 40-41 
98. HARADA, Hiyoshi. Direito Fi-
nanceiro e tributário. 17ª ed. 
São Paulo: Atlas, 2008. p. 57/58. 
99. Ver em especial o artigo 165, 
caput, e § 1º, §2º, §5º, §6º e §8º, da 
CR-88.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 45
99 Ver em especial o artigo 165, caput, 
e § 1º, §2º, §5º, §6º e §8º, da CR-88.
100 Artigo 166, §7º, da CR-88.
101 Na Aula 4 será detalhada a matéria, 
ocasião em que se verificará que o PPA 
é lei formal, sendo dependente do or-
çamento anual para possuir eficácia re-
lativamente à realização das despesas. 
No mesmo sentido, a LDO também é lei 
formal, compreendendo apenas as me-
tas e prioridades da administração pú-
blica, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subseqüente 
e contendo simples orientação para a 
elaboração da lei orçamentária anual, 
razão pela qual não criam, em regra, 
direitos subjetivos para terceiros nem 
tem eficácia fora do âmbito dos Pode-
res do Estado. Nesse sentido, destaque-
-se o trecho da Ação Originária 533-9, 
em cuja decisão monocrática assevera 
o relator: “(...) Ademais, a alegação 
fundamentada em suposto direito 
subjetivo do autor ao repasse da ver-
ba requerida está afastada, conforme 
fundamento doutrinário embasador da 
decisão mencionada, que pela proprie-
dade vale ser trasladado: a lei orçamen-
tária possui “o claro objetivo de limitar o 
orçamento à sua função formal de ato 
governamental, cujo propósito é au-
torizar as despesas a serem realizadas 
no ano seguinte e calcular os recursos 
prováveis com que tais gastos poderão 
ser realizados, mas não cria direitos 
subjetivos” (Luiz Emydio F. da Rosa Jr., 
“Manual de Direito Financeiro & Direi-
to Tributário”, 10ª edição, Renovar, p. 
80). Em face de tais circunstâncias, com 
respaldo no inciso iX do art. 21 do RiSTF, 
julgo prejudicada esta ação. Publique-
-se. brasília, 21 de setembro de 2004. 
Ministro Eros Grau Relator”.
102 Essa matéria tem relevância não 
apenas sob o ponto de vista acadêmi-
co, tendo em vista a sua importância 
para a admissibilidade do controle 
judicial de constitucionalidade na via 
principal das leis orçamentárias, isto 
é, por ação direta. A doutrina clássica, 
que tem como um de seus expoentes 
o professor San Tiago Dantas, pontua 
que: “nem toda a lei é norma jurídica. 
A lei é a estrutura externa da norma 
jurídica, mas pode haver lei contendo 
um ato administrativo, como por 
exemplo: art. 1º, fica aberto um crédito 
de tantos contos de réispara realização 
do serviço de extinção da malária. A lei 
aí é elaborada segundo os preceitos 
constitucionais para esta espécie de 
ato, mas não contém uma norma ju-
rídica. Contém, apenas, um comando 
administrativo; contém uma norma 
que não é universal, que se concretiza 
em torno de determinado caso, que é 
particular e, portanto, pertence ao tipo 
de comando administrativo, não ao 
tipo de comando jurídico. Daí uma divi-
são: lei em sentido formal e lei em sen-
rias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e os orça-
mentos anuais (LOA), matéria que será objeto de exame detalhado na Aula 
4. Apesar do artigo 166 da CR-88 estabelecer procedimento específico para 
a apreciação, tramitação e votação dos projetos das leis orçamentárias, con-
forme será estudado adiante, aplicam-se aos mesmos, no que não contrariar 
o disposto na Seção II, do Capítulo II, do Título VI da CR-88 (artigo 165 a 
169), as demais normas relativas ao processo legislativo.100 Assim, o quorum 
exigido para a sua aprovação é o comum, fixado no art. 47 da CR-88, a exigir 
a “maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”, e não o 
qualificado de lei complementar, disciplinado no art. 69, razão pela qual, no 
atual regime jurídico brasileiro, o orçamento assume a natureza de lei ordi-
nária.101 Ressalte-se, entretanto, tratar-se de norma de natureza especialíssi-
ma, posto não se amoldar perfeitamente ao seu conceito técnico, ou melhor, 
de seus atributos, como a generalidade, abstração e impessoalidade, atributos 
que, como regra geral, caracterizam a lei em sentido material102, sem mencio-
nar a indeterminação temporal. A lei do orçamento anual, por exemplo, além 
de vigorar por prazo determinado de um ano, produz efeitos concretos, mo-
tivos pelos quais muitos autores sustentam não se qualificar o orçamento 
como lei sob o ponto de vista material.103
Constata-se pela leitura das Constituições brasileiras de 1824, 1891, 1934, 
1937, 1946, 1967 e 1967/69 que várias modalidades e critérios de fixação de 
competência foram adotados no país até então, havendo períodos: (1) de 
maior concentração de atribuições no Poder Executivo (ex. 1937); (2) aque-
las em que preponderava a atuação do Poder Legislativo (ex. 1891), que in-
cluiu a competência do Congresso Nacional para “orçar104 a receita, fixar a 
despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada 
exercício financeiro”; e, finalmente, (3) as demais Constituições, que se carac-
terizaram pela adoção de modelos muito detalhistas e de ampla distribuição 
de funções e competências entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo (ex. 
1824, 1934, 1946, 1967 e 1967/69), como é o caso, também, da Carta atual 
de 1988.
Cabe ressaltar que, à exceção da citada Constituição Imperial de 1824 — 
a qual implementou um sistema quadripartido de poderes — as demais 
Constituições brasileiras adotaram o modelo tripartido de funções de Mon-
tesquieu, tendo, no entanto, assumido feições diversas e ponderações distin-
tas na alocação de atribuições relativas ao orçamento, às despesas e às receitas, 
dependendo do contexto político, econômico e social. Importante salientar 
que, não obstante estarem as competências previamente fixadas no plano 
normativo-constitucional, no mundo real sempre ocorrem retrações e am-
pliações no campo de atuação de cada poder ao longo do tempo, dentro do 
mesmo regime constitucional e do mesmo sistema de governo (parlamenta-
rismo ou presidencialismo), visto que, além da realidade fática e política se 
100. Artigo 166, §7º, da CR-88.
101. Na Aula 4 será detalhada a maté-
ria, ocasião em que se verificará que o 
PPA é lei formal, sendo dependente do 
orçamento anual para possuir eficácia 
relativamente à realização das despe-
sas. No mesmo sentido, a LDO também 
é lei formal, compreendendo apenas as 
metas e prioridades da administração 
pública, incluindo as despesas de ca-
pital para o exercício financeiro subse-
qüente e contendo simples orientação 
para a elaboração da lei orçamentária 
anual, razão pela qual não criam, em 
regra, direitos subjetivos para tercei-
ros nem tem eficácia fora do âmbito 
dos Poderes do Estado. Nesse sentido, 
destaque-se o trecho da Ação Originá-
ria 533-9, em cuja decisão monocrática 
assevera o relator: “(...) Ademais, a 
alegação fundamentada em suposto 
direito subjetivo do autor ao re-
passe da verba requerida está afastada, 
conforme fundamento doutrinário em-
basador da decisão mencionada, que 
pela propriedade vale ser trasladado: 
a lei orçamentária possui “o claro obje-
tivo de limitar o orçamento à sua 
função formal de ato governamental, 
cujo propósito é autorizar as despesas 
a serem realizadas no ano seguinte e 
calcular os recursos prováveis com que 
tais gastos poderão ser realizados, mas 
não cria direitos subjetivos” 
(Luiz Emydio F. da Rosa Jr., “Manual 
de Direito Financeiro & Direito 
Tributário”, 10ª edição, Renovar, p. 80). 
Em face de tais circunstâncias, com res-
paldo no inciso iX do art. 21 do RiSTF, 
julgo prejudicada esta ação. Publique-
-se. brasília, 21 de setembro de 2004. 
Ministro Eros Grau Relator”.
102. Essa matéria tem relevância não 
apenas sob o ponto de vista acadêmico, 
tendo em vista a sua importância para 
a admissibilidade do controle judicial 
de constitucionalidade na via principal 
das leis orçamentárias, isto é, por ação 
direta. A doutrina clássica, que tem 
como um de seus expoentes o professor 
San Tiago Dantas, pontua que: “nem 
toda a lei é norma jurídica. A lei é a es-
trutura externa da norma jurídica, mas 
pode haver lei contendo um 
ato administrativo, como por 
exemplo: art. 1º, fica aberto um crédito 
de tantos contos de réis para realização 
do serviço de extinção da malária. A lei 
aí é elaborada segundo os preceitos 
constitucionais para esta espécie de 
ato, mas não contém uma norma ju-
rídica. Contém, apenas, um comando 
administrativo; contém uma norma 
que não é universal, que se concretiza 
em torno de determinado caso, que é 
particular e, portanto, pertence ao tipo 
de comando administrativo, não ao 
tipo de comando jurídico. Daí uma divi-
são: lei em sentido formal e lei em sen-
tido material. A lei em sentido formal é 
aquela elaborada segundo os preceitos 
constitucionais referentes ao assunto, e 
lei em sentido material é aquela não só 
elaborada desse modo, mas que tam-
bém contém uma norma jurídica”. in: 
DANTAS, SAN TiAGO. Direito Civil. Parte 
Geral. Clássicos da Literatura 
Jurídica. 4ª tiragem. Rio de Janeiro: 
Editora Rio, 1979. p.87-88. Nessa linha, 
a jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal sempre foi no sentido de con-
siderar a lei de efeito concreto como 
inidônea para o controle abstrato de 
normas, razão pela qual considerava 
majoritariamente inadmissível a ação 
direta de inconstitucionalidade contra 
lei orçamentária que destinasse deter-
minada soma pecuniária ou percenta-
gem de receita fixada para finalidade/
despesa específica, tendo em vista não 
serem as normas dotadas de abstração 
e generalidade (ADi 1640, ADi 2057, 
ADi 2484). Essa jurisprudência tem sido 
mitigada nos últimos anos (ADi 2.925, 
ADi 2108), havendo diversas hipóteses, 
quando os dispositivos especificamen-
te impugnados possuam suficiente 
grau de generalidade, que o 
STF passou a admitir o controle direto, 
o que será objeto de análise quando 
do exame dos denominados créditos 
adicionais. 
103. Para análise detalhada quanto à 
natureza do orçamento (Teoria da Lei 
Formal, Teoria da Lei Material e A Teoria 
da Lei “Sui Generis”) v. TORRES, Ricar-
do Lobo. Tratado de Direito 
Constitucional Financeiro 
e Tributário. Volume V. O 
Orçamento na Constitui-
ção. 3ª ed. revista e atualizada. Rio de 
Janeiro. Renovar, 2008. p. 93-99.
104. Nesse sentido, tendo em vista a 
competência do Poder Legislativo para 
“orçar”, isto é,estimar a receita 
e fixar a despesa, constata-se a mu-
dança radical em relação à Constituição 
anterior, de 1824, a qual determinava a 
competência do Poder Executivo para 
elaborar a peça orçamentária.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 46
tido material. A lei em sentido formal é 
aquela elaborada segundo os preceitos 
constitucionais referentes ao assunto, 
e lei em sentido material é aquela não 
só elaborada desse modo, mas que 
também contém uma norma jurídica”. 
in: DANTAS, SAN TiAGO. Direito Civil. 
Parte Geral. Clássicos da Literatura 
Jurídica. 4ª tiragem. Rio de Janeiro: 
Editora Rio, 1979. p.87-88. Nessa linha, 
a jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal sempre foi no sentido de con-
siderar a lei de efeito concreto como 
inidônea para o controle abstrato de 
normas, razão pela qual considerava 
majoritariamente inadmissível a ação 
direta de inconstitucionalidade contra 
lei orçamentária que destinasse deter-
minada soma pecuniária ou percenta-
gem de receita fixada para finalidade/
despesa específica, tendo em vista não 
serem as normas dotadas de abstração 
e generalidade (ADi 1640, ADi 2057, 
ADi 2484). Essa jurisprudência tem sido 
mitigada nos últimos anos (ADi 2.925, 
ADi 2108), havendo diversas hipóteses, 
quando os dispositivos especificamente 
impugnados possuam suficiente grau 
de generalidade, que o STF passou 
a admitir o controle direto, o que será 
objeto de análise quando do exame dos 
denominados créditos adicionais. 
103 Para análise detalhada quanto à 
natureza do orçamento (Teoria da Lei 
Formal, Teoria da Lei Material e A Teoria 
da Lei “Sui Generis”) v. TORRES, Ricardo 
Lobo. Tratado de Direito Constitucio-
nal Financeiro e Tributário. Volume 
V. O Orçamento na Constituição. 3ª 
ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro. 
Renovar, 2008. p. 93-99.
104 Nesse sentido, tendo em vista a com-
petência do Poder Legislativo para “or-
çar”, isto é, estimar a receita e fixar a 
despesa, constata-se a mudança radical 
em relação à Constituição anterior, de 
1824, a qual determinava a competên-
cia do Poder Executivo para elaborar a 
peça orçamentária.
105 LiMONGi, Fernando Papaterra. “O 
Federalista”: remédios republicanos 
para males republicanos. in: WEFFORT, 
Francisco C. Os Clássicos da Política. 
Vol. 1. 13 ª ed. São Paulo: Editora Ática. 
p 249-250.
106 Conforme já destacado na aula an-
terior, o art. 167 da CR-88 estabelece 
que: “São vedados: i — o início de 
programas ou projetos não incluídos 
na lei orçamentária anual; ii — a 
realização de despesas ou assunção 
de obrigações diretas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais; 
(...)”, ao passo que o §8°, do art. 165, 
determina que a LOA fixa as despesas. 
Essa questão será detidamente anali-
sada na próxima aula pertinente aos 
Orçamentos. 
107 A Súmula 649 do STF prescreve: “É 
alterarem, a usurpação é ínsita ao exercício do poder, conforme salienta Fer-
nando Papaterra Limongi:105
Como afirma Madison, não se nega que o poder é, por natureza, 
usurpador, e que precisa ser eficazmente contido, a fim de que não 
ultrapasse os limites que lhe foram fixados”. (“O Federalista”, n. 48). 
A limitação do poder, dada esta sua natureza intrínseca, só pode ser 
obtida pela contraposição a outro poder, isto é, o poder freando ou-
tro poder. Neste ponto, “O Federalista” se aproxima de Montesquieu. 
Estas reflexões, como é sabido, fundamentam a teoria da separação de 
poderes, enunciada por este autor. Apesar de se apoiar expressamente 
em Montesquieu, a exposição de Madison da teoria da separação dos 
poderes contém especificidades que merecem ser anotadas.
Na seara orçamentária é comum ocorrerem anualmente, no contexto bra-
sileiro atual, situações concretas de interação conflituosa entre o Poder Legis-
lativo e o Poder Executivo, abarcando, de forma subjacente, os inevitáveis 
conflitos político-partidários — aliados e oposição. A sua raiz, certamente, 
está, em especial, na tentativa de ampliação dos respectivos âmbitos de atua-
ção no que se refere ao orçamento, com reflexos diretos na previsão de recei-
tas e despesas e, em particular, na especificação e alocação dos gastos, os 
quais têm como pressuposto necessário a sua previsão em lei106, além de 
condicionarem os projetos e programas que norteiam a ação governa-
mental. Essa disputa é suavizada em função das vinculações constitucionais 
e legais de determinadas receitas à despesas específicas, como as de seguridade 
social, folha de pagamentos e dos compromissos das dívidas, o que centraliza 
o âmbito dessas tensões nas denominadas despesas de Investimentos.
O Poder Judiciário, sem dúvida, também se insere de forma decisiva nesse 
sistema de checks and balances relativamente ao orçamento, às receitas e às 
despesas, notadamente por sua competência para exercer o controle de cons-
titucionalidade das leis e dos atos normativos, sem esquecer, entretanto, que 
a atuação independente pressupõe autonomia financeira, razão pela qual 
este Poder, como os outros, também atua ativamente em busca de proteção 
de seus interesses financeiro-orçamentários. Nesse sentido vale ressaltar o dis-
posto no artigo 99 da CR-88, que dispõe in verbis:
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrati-
va107 e financeira.
§ 1º — Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro 
dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de 
diretrizes orçamentárias.
105. LiMONGi, Fernando Papaterra. 
“O Federalista”: remédios republicanos 
para males republicanos. in: WEFFORT, 
Francisco C. Os Clássicos da 
Política. Vol. 1. 13 ª ed. São Paulo: 
Editora Ática. p 249-250.
106. Conforme já destacado na aula 
anterior, o art. 167 da CR-88 estabelece 
que: “São vedados: i - o início de 
programas ou projetos não incluídos 
na lei orçamentária anual; ii 
— a realização de despesas ou assun-
ção de obrigações diretas que excedam 
os créditos orçamentários ou 
adicionais; (...)”, ao passo que o 
§8°, do art. 165, determina que a LOA 
fixa as despesas. Essa questão será de-
tidamente analisada na próxima aula 
107. A Súmula 649 do STF prescreve: 
“É inconstitucional a criação, por Cons-
tituição estadual, de órgão de controle 
administrativo do Poder Judiciário 
do qual participem representantes 
de outros Poderes ou entidades”. O 
Conselho Nacional de Justiça (CNJ), ao 
qual foi atribuído o controle da atuação 
administrativa e financeira do Poder Ju-
diciário e do cumprimento dos deveres 
funcionais dos juízes foi inserido no or-
denamento jurídico brasileiro por meio 
da Emenda Constitucional 45/2004 que 
incluiu, entre outros, o artigo 103-A e 
103-b à Constituição da República Fe-
derativa de 1988. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 47
inconstitucional a criação, por Consti-
tuição estadual, de órgão de controle 
administrativo do Poder Judiciário 
do qual participem representantes 
de outros Poderes ou entidades”. O 
Conselho Nacional de Justiça (CNJ), ao 
qual foi atribuído o controle da atuação 
administrativa e financeira do Poder Ju-
diciário e do cumprimento dos deveres 
funcionais dos juízes foi inserido no or-
denamento jurídico brasileiro por meio 
da Emenda Constitucional 45/2004 que 
incluiu, entre outros, o artigo 103-A e 
103-b à Constituição da República Fe-
derativa de 1988. 
§ 2º — O encaminhamento proposta, ouvidos os outros tribunais 
interessados, compete:
I — no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Fe-
deral e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tri-
bunais;
II — no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, 
aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respecti-
vos tribunais.
(*) Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 
08/12/2004:
§ 3º — Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respec-
tivas propostasorçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de 
diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de 
consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na 
lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipula-
dos na forma do § 1º deste artigo.
(*) Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 
08/12/2004:
§ 4º — Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem 
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do 
§ 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de 
consolidação da proposta orçamentária anual.
(*) Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 
08/12/2004:
§ 5º — Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá 
haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapo-
lem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se 
previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementa-
res ou especiais.
Esse dispositivo, bem como aqueles que conferem a prerrogativa ao Mi-
nistério Público, ao Poder Legislativo e ao Poder Executivo para elaborarem 
as suas respectivas propostas orçamentárias serão analisados na Aula 4.
Diante do que foi exposto, reconhece-se que a distribuição de funções 
entre os poderes constitucionalmente constituídos enseja três tipos de inte-
rações bilaterais potencialmente conflituosas: (a) Poder Executivo-Poder Le-
gislativo; (b) Poder Legislativo-Poder Judiciário; e (c) Poder Executivo-Poder 
Judiciário. Conforme já examinado, considerando que no regime federativo 
adotado na República Brasileira cada ente político (União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios) possui o seu próprio orçamento, esses conflitos entre 
os Poderes podem ocorrer nos diversos âmbitos da Federação. Constata-se, 
assim, que a matéria financeiro-orçamentária suscita constantemente, duran-
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 48
108 A expressão contingenciar significa 
controlar as despesas do orçamento go-
vernamental impondo corte à conta de 
uma rubrica orçamentária ou limitação 
de empenho e movimentação financei-
ra, o que deveria ter como objetivo ex-
clusivo afastar a possibilidade de dese-
quilíbrios financeiros no decorrer de um 
exercício, considerando, em especial, a 
frustração na realização das receitas 
estimadas, conforme dispõe o artigo 9º 
da Lei Complementar nº 101/2000, de-
nominada Lei de Responsabilidade Fis-
cal. Nesse sentido, nos termos em que 
será analisado a seguir, após identifi-
cados os recursos para o atendimento 
dos programas fixados no orçamento, 
cabe ao Poder Executivo estabelecer 
cotas e prazos para a sua utilização 
em consonância com o desempenho 
da arrecadação, do comportamento e 
ritmo das despesas em face das metas 
de resultado primário do governo. No 
entanto, na prática, o contingencia-
mento pode ser utilizado como forma 
de ampliar o espaço de atuação do Po-
der Executivo no campo orçamentário. 
No mesmo sentido, a possibilidade de 
abrir créditos suplementares sem espe-
cífica autorização legislativa, utilizando 
o cancelamento de dotações indicadas 
na lei orçamentária de forma genérica 
como fonte ao crédito adicional amplia 
o espaço de atuação do Executivo.
te o denominado ciclo orçamentário a ser examinado na próxima aula, a re-
alização concreta do denominado sistema de freios e contrapesos, o que pode 
ser mais intenso ou suave, dependendo do modelo de orçamento adotado 
no país, conforme será explicitado a seguir e detalhado ao longo da primeira 
parte do curso.
3.2 A ATUAL NATUREZA JURÍDICA HÍBRIDA DO ORÇAMENTO BRASILEI-
RO QUANTO À EFETIVAÇÃO DAS DESPESAS APÓS A EC Nº 86/2015
O orçamento anual no que se refere à realização das despesas pode ser 
classificado como impositivo, autorizativo ou híbrido. 
Nesses termos, uma vez aprovada a peça orçamentária anual pelo Poder 
Legislativo, e sancionada pelo chefe do Poder Executivo, três possibilidades 
se afiguram quanto à realização das despesas por parte da Administração Pú-
blica dos diversos Poderes: (1) a primeira, se a autoridade responsável por sua 
execução não tem opção, ou seja, tem que cumprir o que foi, ou vier a ser, 
determinado pela Casa Legislativa, contexto no qual o orçamento caracteri-
za-se como impositivo àquele que o executa; ou (2) o segundo modelo, no 
qual a Casa Legislativa, ao aprovar o projeto de lei orçamentária, apenas con-
fere uma autorização para que a Administração Pública do Poder respectivo, 
inclusive o próprio parlamento, realize o que foi previsto; e (3) o terceiro mo-
delo, segundo o qual há determinadas categorias de despesas que devem ser 
necessariamente realizadas pelo gestor público, e outras espécies de despesas 
que são apenas autorizadas pelo parlamento, não sendo necessária a anuência 
legislativa para o não cumprimento do que foi previsto na lei orçamentária.
Portanto, o elemento fundamental de distinção entre os diversos modelos 
diz respeito à necessidade ou não de prévio consentimento do parlamento 
para que deixem de ser realizadas as despesas fixadas na lei orçamentária. 
No primeiro modelo o parlamento assume o protagonismo não apenas na 
aprovação da peça orçamentária, mas também na própria fase de execução do 
orçamento. Já no segundo caso, o orçamento caracteriza-se por ser instru-
mento meramente autorizador dos gastos e, por conseguinte, da execução 
dos programas deles decorrentes. Nesse segundo modelo, que foi tradicional-
mente adotado no Brasil (orçamento autorizativo), as despesas fixadas pelo 
Legislativo serviam, na prática, como teto ou limite para o executor do orça-
mento, na medida em que este pode realizar o que se denomina de contin-
genciamento108, assim como determinar, sem a anuência ou prévio consen-
timento parlamentar, o corte ou remanejamento de despesas previstas no 
comando legislativo. No entanto, com a edição da Emenda Constitucional 
nº 86/2015 (a qual constitucionalizou previsões semelhantes constantes das 
108. A expressão contingenciar 
significa controlar as despesas do orça-
mento governamental impondo corte à 
conta de uma rubrica orçamentária ou 
limitação de empenho e movimenta-
ção financeira, o que deveria ter como 
objetivo exclusivo afastar a possibili-
dade de desequilíbrios financeiros no 
decorrer de um exercício, considerando, 
em especial, a frustração na realização 
das receitas estimadas, conforme dis-
põe o artigo 9º da Lei Complementar 
nº 101/2000, denominada Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal. Nesse sentido, nos 
termos em que será analisado a seguir, 
após identificados os recursos para o 
atendimento dos programas fixados 
no orçamento, cabe ao Poder Execu-
tivo estabelecer cotas e prazos para a 
sua utilização em consonância com o 
desempenho da arrecadação, do com-
portamento e ritmo das despesas em 
face das metas de resultado primário 
do governo. No entanto, na prática, o 
contingenciamento pode ser utilizado 
como forma de ampliar o espaço de 
atuação do Poder Executivo no campo 
orçamentário. No mesmo sentido, a 
possibilidade de abrir créditos suple-
mentares sem específica autorização 
legislativa, utilizando o cancelamento 
de dotações indicadas na lei orçamen-
tária de forma genérica como fonte ao 
crédito adicional amplia o espaço de 
atuação do Executivo.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 49
109 Vide §§ 9º a 18 do art. 166 da 
CRFb/88, introduzidos pela citada EC 
nº 86/15.
110 CYSNE, Rubens Penha. O predomínio 
da agenda fiscal. Conjuntura Econô-
mica. Dez 2007. Vol. 61. nº 12. Funda-
ção Getúlio Vargas. p. 22.
111 Analogamente ao contingenciamen-
to, impoundment significa a não exe-
cução pelo Poder Executivo, de forma 
unilateral, isto é, sem prévio consenti-
mento legislativo, das despesas fixadas 
na lei orçamentária de forma detalhada 
por itens. Nesses termos o Impondment 
Control Act of1974 é a lei federal, ou o 
capítulo X da lei que regula o Processo 
Orçamentário americano, que visa a 
disciplinar e controlar o contingencia-
mento.
112 Congressional budget and impoun-
dment Control Act of 1974 (Pub.L. 
93-344, 88 Status. 297, 2 U.S.C. § 
601—688.). United States. U.S. Hou-
se of Representatives Committee on 
Rules. Disponível em: <http://www.
rules.house.gov/budget_pro.htm>. 
Pesquisa realizada em 20.05.2008.
113 U.S. Supreme Court No. 97-1374. 
WiLLiAM J. CLiNTON, PRESiDENT OF THE 
UNiTED STATES, ET AL, APPELLANTS v. 
CiTY OF NEW YORK ETAL. ON APPEAL 
FROM THE UNiTED STATES DiSTRiCT 
COURT FOR THE DiSTRiCT OF COLUM-
biA [June 25, 1998] Disponível em: 
<http://caselaw.lp.findlaw.com>.Pes-
quisa realizada em 20.05.2008
Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) dos anos de 2014 e 2015, algumas 
espécies de despesas passaram a ter a sua execução orçamentária e financeira 
obrigatórias,109 afastando, portanto, a possibilidade de o Poder Executivo, de 
forma unilateral, sem consentimento antecedente do Poder Legislativo, cor-
tar despesas não obrigatórias, por meio do citado contingenciamento, que se 
tornou prática rotineira desde 1988.
Rubens Penha Cysne110 analisa a questão nos seguintes termos:
Do ponto de vista da política de incentivos fica claro que o excesso 
de arbitrários contingenciamentos orçamentários (despesas aprovadas 
pelo Congresso e unilateralmente não executadas pelo Executivo) aca-
ba por gerar perdas para todos os lados. Tratando-se o orçamento de 
um jogo repetido anualmente, deputados e senadores e destinatários 
das verbas reagem a tal prática, o que por sua vez gera reação da parte 
do Executivo e nova reação do Legislativo, etc., num ineficiente ciclo 
cujo limite se dita pela paciência e capacidade de cada ator de calcular 
a reação dos demais. Um pouco de observação histórica e de outros 
países, a exemplo do que se sugere no item quatro acima, mostra que 
tal processo também existia nos Estados Unidos até 1974, tendo nesta 
data sido abolido pelo Budget Impoudment Act.
A edição do citado Impoundment111 Control Act of 1974, que é o título X 
da lei federal112 disciplinadora do processo orçamentário nos Estados Unidos, 
retirou a possibilidade de o Poder Executivo, unilateralmente, suprimir ou 
cortar despesas previamente aprovadas pelo Congresso, salvo expressa autori-
zação do próprio Parlamento. No entanto, todos os presidentes americanos 
que assumiram posteriormente o cargo tentaram reduzir essa dependência 
em relação ao Legislativo e, assim, reassumir a substancial parcela do poder 
retirado pelo citado título X, sob o argumento de que não haveria vedação 
constitucional expressa de se gastar menos do que o fixado pelo Congresso, 
podendo o Poder Executivo definir, inclusive, itens individuais ou específicos 
de despesas a serem contingenciadas e não todo o orçamento. Nesse sentido, 
para atender aos anseios da administração Clinton, foi editado o Line Item 
Veto Act of 1996, o qual produziu efeitos até 12 de fevereiro de 1998, período 
dentro do qual foram contingenciados valores substanciais das leis orçamen-
tárias vigentes. No entanto, em 25 de junho de 1998, a Suprema Corte dos 
Estados Unidos, em uma decisão de 6 votos contra 3, no caso Clinton v. City 
of New York113, confirmou a decisão do juiz Thomas Hogan, da United States 
District Court for the District of Columbia, a qual havia declarado inconsti-
tucional o não cumprimento das despesas nos termos aprovados no orçamen-
to (budget), isto é, considerou o Line Item Veto Act of 1996 incompatível com 
a Constituição, na medida em que permitia a não realização de despesas es-
109. Vide §§ 9º a 18 do art. 166 da CRFb/88, 
introduzidos pela citada EC nº 86/15.
110. CYSNE, Rubens Penha. O predo-
mínio da agenda fiscal. Conjuntu-
ra Econômica. Dez 2007. Vol. 61. 
nº 12. Fundação Getúlio Vargas. p. 22.
111. Analogamente ao contingencia-
mento, impoundment significa a 
não execução pelo Poder Executivo, de 
forma unilateral, isto é, sem prévio con-
sentimento legislativo, das despesas 
fixadas na lei orçamentária de forma 
detalhada por itens. Nesses termos o 
Impondment Control Act of 
1974 é a lei federal, ou o capítulo X da 
lei que regula o Processo Orçamentário 
americano, que visa a disciplinar e con-
trolar o contingenciamento.
112. Congressional budget and im-
poundment Control Act of 1974 (Pub.L. 
93-344, 88 Status. 297, 2 U.S.C. § 
601—688.). United States. U.S. Hou-
se of Representatives Committee on 
Rules. Disponível em: <http://www.
rules.house.gov/budget_pro.htm>. 
Pesquisa realizada em 20.05.2008.
113. U.S. Supreme Court No. 97-1374. 
WiLLiAM J. CLiNTON, PRESiDENT OF THE 
UNiTED STATES, ET AL, APPELLANTS v. 
CiTY OF NEW YORK ETAL. ON APPEAL 
FROM THE UNiTED STATES DiSTRiCT 
COURT FOR THE DiSTRiCT OF COLUM-
biA [June 25, 1998] Disponível em: 
<http://caselaw.lp.findlaw.com>.Pes-
quisa realizada em 20.05.2008
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 50
114 Disponível em:<http://
w w w . l a w . c o m / j s p / a r t i c l e .
jsp?id=1138874718390>.Pesquisa 
realizada em 20.5.2008.
115 A proposta cria um procedimen-
to célere para “rescind unnecessary 
spending”. De acordo com o projeto o 
termo “rescind” significa: “to elimina-
te or reduce the amount of enacted 
funding”. Cópia pode ser obtida em: 
<http://www.whitehouse.gov/omb/
assets/blog/Unnecessar y_Spen-
ding_Act.pdf>. Pesquisa realizada em 
20.5.2008. 
116 Disponível em: <http://www.
washingtontimes.com/news/2010/
may/24/when-president-george-w-
-bush-called-for-a-kind-of-/>. Pesqui-
sa realizada em 23.6.2010.
pecificamente aprovadas pelo Congresso e de forma unilateral pelo Poder 
Executivo. Dito de outra maneira, o Poder Judiciário americano considerou 
indelegável a prerrogativa parlamentar de fixar as despesas de forma imposi-
tiva e discriminada. Em que pese a decisão da Suprema Corte, as tensões 
entre os Poderes Executivo e Legislativo não arrefeceram, o que pode ser 
constatado pelo discurso inaugural da sessão legislativa do Congresso Ameri-
cano de 2006 denominado State of the Union Address, em 31 de janeiro de 
2006, no qual o ex-presidente Bush urged Congress to “pass the line-item 
veto”114, o que deixou transparecer que a questão, apesar de disciplinada pelo 
citado Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974, parece 
não ter sido definitivamente pacificada. De fato, o atual presidente Barack 
Obama, que já foi contra a delegação ao Poder Executivo, encaminhou ao 
Congresso, em maio de 2010, uma proposta, denominada “Reduce unneces-
sary Spending Act of 2010”, objetivando reestabelecer sistema semelhante ao 
“line-item veto”, com algumas alterações115, conforme noticiado na imprensa 
americana nos seguintes termos116:
Obama asks Hill for line-item veto he once opposed
As senator, turned down Bush (Monday, May 24, 2010.)
When President George W. Bush called for a kind of line-item veto 
four years ago, the top Senate Democrat said it was like getting a “bad 
sore throat,” and the No. 2 House Democrat called it “a sham.” On 
Monday, President Obama asked them to reconsider and pass some-
thing very similar, for his sake.
With fears of a Greek-style debt collapse roiling a Congress already 
balking at new spending, the White House on Monday proposed a 
modified line-item veto that would give the administration another 
crack at forcing Congress to vote on spending cuts.
But the proposal will have to pass a Congress wary of giving up po-
wer over the purse, and would require a reversal by many Democrats 
who voted against a similar proposal from Mr. Bush. (...)
Isso posto, pode-se identificar a relevância do tema para a escolha de um 
entre os diversos modelos jus-políticos possíveis para disciplinar o processo 
orçamentário, especialmente no que se refere à sua relação com as despesas.
No Brasil,no início de quase todo exercício financeiro o Poder Executivo 
edita Decreto para bloquear gastos que fora aprovado na lei orçamentária 
anual (LOA) pelo Parlamento, tanto no âmbito da União como dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios.
À guisa de exemplo, no dia 22/05/2013 foi anunciado, pelo ministro da 
Fazenda e a ministra do Planejamento, o corte de despesas do orçamento 
114. Disponível em:<http://
w w w . l a w . c o m / j s p / a r t i c l e .
jsp?id=1138874718390>.Pesquisa 
realizada em 20.5.2008.
115. A proposta cria um procedimento 
célere para “rescind unnecessary spen-
ding”. De acordo com o projeto o termo 
“rescind” significa: “to eliminate or re-
duce the amount of enacted funding”. 
Cópia pode ser obtida em: < http://
www.whitehouse.gov/omb/assets/
blog/Unnecessary_Spending_Act.pdf 
>. Pesquisa realizada em 20.5.2008. 
116. Disponível em: < http://www.
washingtontimes.com/news/2010/
may/24/when-president-george-w-
-bush-called-for-a-kind-of-/ >. Pes-
quisa realizada em 23.6.2010.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 51
117 O conceito e a disciplina jurídica do 
empenho serão estudados na Aula 6.
federal da ordem de R$ 28 bilhões no Orçamento de 2013. Na mesma linha, 
já no dia 02.01.2012, o Jornal Valor Econômico publicou matéria indican-
do que governo federal também previu contingenciamento, tendo em vista 
que “as despesas com benefícios previdenciários, assistência social, seguro-
-desemprego e abono salarial, que constam do Orçamento da União para 
2012, recém aprovado pelo Congresso, estão subestimadas em cerca de R$ 8 
bilhões”. Assim, “se a previsão do governo se confirmar, a presidente Dilma 
Rousseff terá uma dificuldade adicional para cumprir a meta de superávit 
primário deste ano, equivalente a 3,1% do Produto Interno Bruto (PIB), 
pois será obrigada a fazer um contingenciamento ainda maior das verbas 
orçamentárias”.
Também no ano de 2011, já no dia 03 de janeiro, antes mesmo da sanção, 
promulgação e publicação da LOA aprovada em dezembro de 2010 pelo Con-
gresso Nacional, já tinha sido anunciado pelo mesmo Jornal Valor, em matéria 
intitulada “Decreto deve bloquear preventivamente o Orçamento”, que a nova 
presidenta “Dilma Rousseff deve assinar, nos próximos dias, um decreto de blo-
queio preventivo do Orçamento da União, até que o projeto aprovado pelo 
Congresso Nacional seja esmiuçado e as receitas e despesas, reprogramadas pela 
área econômica do novo governo”. Na mesma linha, no ano de 2010, após a 
edição de Decreto nº 7.144, de 30 de março de 2010, ocasião em que foram 
bloqueados R$ 21,8 bilhões, foi editado o Decreto nº 7.189, de 30 de maio de 
2010, para contingenciar mais R$ 7,61 bilhões dos gastos autorizados pela lei do 
orçamento do exercício (LOA 2010), Lei nº 12.214, de 26 de janeiro de 2010.
Esses contingenciamentos, realizados por meio da limitação do empe-
nho117 e de movimentação financeira, fundamentaram-se nos artigos 8º e 9º 
da Lei Complementar nº 101/00, denominada Lei de Responsabilidade Fis-
cal (LRF), os quais indicam que:
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos 
em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto 
na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a pro-
gramação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade espe-
cífica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vincu-
lação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da 
receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado 
primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Pode-
res e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montan-
tes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho 
117. O conceito e a disciplina jurídica 
do empenho serão estudados na Aula 
6.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 52
118 Notícia disponível no sítio: <http://
www.anajustra.org.br/noticias/noti-
cia.asp?id=4386&cat=4>. Pesquisa 
realizada em 28.06.2010. Matéria 
intitulada “Oposição critica contigen-
ciamento e base fala em austeridade”.
e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de 
diretrizes orçamentárias. (grifo nosso)
Saliente-se que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento 
cautelar da ADI 2.238/DF (cujo redator para o acórdão foi o Min. Ayres 
Britto), suspendeu a eficácia do §3º do referido art. 9º da LC 101/2000, que 
autorizava o Poder Executivo, “no caso de os Poderes Legislativo e Judiciário 
e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no 
caput”, a limitar os valores financeiros de acordo com os critérios fixados pela 
Lei de Diretrizes Orçamentárias. A posição que prevalecu quantoa à matéria 
para a concessão da cautelar, liderada pelo Ministro Sepúlveda Pertence, foi 
a de que não poderia o Poder Executivo “ser o julgador e o executor de uma 
eventual ilegalidade cometida por outro Poder, que tem vias constitucionais 
próprias, de impugnação”. Entendeu o Plenário, no julgamento da cautelar, 
conforme consignado na ementa do acórdão, lavrada pelo Ministro Ayres 
Britto, que se tratava de “hipótese de interferência indevida do Poder Execu-
tivo nos demais Poderes e no Ministério Público”.
No que se refere ao contingenciamento das despesas, como ocorre nor-
malmente, a oposição no Parlamento critica a prática de forma enfática, ten-
do em vista a redução do papel do legilativo em relação à fase da execução do 
ciclo orçamentário. Nesse sentido, conforme amplamente noticiado pela 
Agência Câmara118 no dia 02/06/2010, em relação ao orçamento de 2010:
A decisão do Executivo de ampliar o contingenciamento das despe-
sas discricionárias (não obrigatórias) do orçamento deste ano em R$ 
7,614 bilhões foi criticada pela oposição nesta terça-feira, que viu na 
iniciativa deficiências no planejamento dos gastos e da receita. Na base 
governista, o bloqueio foi encarado como uma medida de austeridade 
e de preocupação sobre a alta inflacionária deste ano.
Para o coordenador da bancada do PSDB na Comissão Mista de 
Orçamento, deputado Rogério Marinho (RN), a decisão mostra que o 
governo está falhando no planejamento. “Ele não prevê corretamente 
receitas e despesas e isso faz com que tenha que usar desses artifícios”, 
disse Marinho, lembrando que a razão do bloqueio foi uma previsão de 
queda da arrecadação para este ano. Segundo ele, o decreto de contin-
genciamento, publicado na segunda-feira no Diário Oficial da União, 
evidencia ainda uma falta de prioridades do Executivo. “O governo 
quer sinalizar ao mercado que tem austeridade para coibir a inflação. 
Mas o que ele está fazendo é cortando ações essenciais ao Estado, como 
educação, quando deveria cortar gastos ruins, como o excesso de cargos 
comissionados, de viagens e diárias”, afirmou.
118. Notícia disponível no sítio: < 
http://www.anajustra.org.br/noticias/
noticia.asp?id=4386&cat=4 >. Pes-
quisa realizada em 28.06.2010. Matéria 
intitulada “Oposição critica contigen-
ciamento e base fala em austeridade”.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 53
119 Vide art. 2º da Lei nº 12.017, de 12 
de agosto de 2009, que dispõe sobre as 
diretrizes para a elaboração e execução 
da Lei Orçamentária de 2010 (LDO para 
LOA de 2010).
Marinho referiu-se ao fato de o bloqueio atingir o Ministério da 
Educação, que teve a sua margem de empenho reduzida em R$ 1,339 
bilhão, a maior entre todos os ministérios. “O governo aparelhou o Es-
tado e não tem a coragem de cortar no custeio, no gasto ruim. Prefere 
cortar no essencial, no que significa desenvolvimento e infraestrutura”, 
concluiu o deputado.
Equilíbrio
Já na basegovernista a revisão orçamentária foi encarada como uma 
necessidade. “Governo sério, que tem responsabilidade com as con-
tas públicas, tem que encarar isso [contingenciamento] como ato de 
rotina. Ele contingencia e, de acordo com o equilíbrio das contas, vai 
liberando no decorrer do ano. Até para não dizer que estamos fazendo 
‘farra eleitoral’”, disse o deputado José Guimarães (PT-CE).
Segundo ele, ao contrário do que diz a oposição, o bloqueio não 
atingiu as ‘partes nobres’ do orçamento, como o Programa de Acele-
ração do Crescimento (PAC), os programas sociais, nem os recursos 
para o aumento do salário mínimo e das aposentadorias e pensões dos 
beneficiários do INSS que ganham acima do mínimo. “Gastança seria 
abrir as porteiras”, disse o deputado. Guimarães afirmou ainda que o 
contingenciamento, ao limitar os gastos públicos federais, vai dimi-
nuir a pressão sobre a inflação, que vem em ritmo de alta. O decreto 
de contingenciamento é o segundo do ano. O primeiro, de março, já 
havia limitado as despesas em R$ 21,8 bilhões — R$ 21,5 bilhões no 
Executivo e R$ 300 milhões no Legislativo, Judiciário e Ministério Pú-
blico da União (MPU). Desta vez, o bloqueio foi de R$ 7,489 bilhões 
para o Executivo, R$ 24,4 milhões no Legislativo, R$ 88,9 milhões no 
Judiciário e R$ 11,7 milhões no MPU.
Avaliação
Na consultoria de orçamento da Câmara, o impacto do novo con-
tingenciamento na economia foi visto com reservas. Os consultores 
avaliam que ele poderá não ter o efeito previsto pelo governo no con-
trole da inflação. O motivo é que o bloqueio não afetou a meta de su-
perávit fiscal — de 2,15% do Produto Interno Bruto (PIB) para o go-
verno central (Tesouro Nacional, INSS e Banco Central) e 0,2% para 
as estatais119. Com isso, as expectativas sobre a política fiscal, e sobretu-
do a pressão que ela exerce sobre a manutenção do ritmo elevado da 
atividade econômica, não deverão mudar. Ou seja, o Executivo man-
tém a sua demanda em alta e o contingenciamento afeta apenas a pro-
gramação temporal dos gastos, avaliam os consultores.
Essa sistemática, que se repete a cada ano, suscita, obviamente, muito 
embate político.
119. Vide art. 2º da Lei nº 12.017, de 
12 de agosto de 2009, que dispõe sobre 
as diretrizes para a elaboração e execu-
ção da Lei Orçamentária de 2010 (LDO 
para LOA de 2010).
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 54
Os fatos descritos, que têm se repetido anualmente, suscitam, obviamen-
te, muito embate político, além de ensejar constantes tentativas de redefini-
ção do modelo orçamentário brasileiro no que se refere à necessidade, ou não, 
da adoção no país do chamado orçamento impositivo , ou, ainda, de um 
modelo menos flexível do que o modelo autorizativo.
A Proposta de Emenda à Constituição nº 565/2006, por exemplo, à qual 
foram apensadas as PECs nºs 169/2003; 385/2005; 465/2005; 46/2007; e 
96/2007, e que possuia como objetivo central tornar “obrigatória a exe-
cução da lei orçamentária”, proposta até hoje não aprovada, nos termos 
idealizados, conforme será adiante verificado, traduzia a citada disputa por 
maior espaço de atuação de forma explícita, especialmente na definição da 
alocação e da utilização dos recursos públicos. A PEC nº 565/2006 inten-
cionava acrescer o artigo 165-A à CR-88 para estabelecer em seu caput que:
a programação constante da lei orçamentária anual é de execução 
obrigatória, salvo se aprovada, pelo Congresso Nacional, solicitação, 
de iniciativa exclusiva do Presidente da República, para cancelamento 
ou contingenciamento, total ou parcial, de dotação.
Dessa forma, caso fosse aprovada a alteração constitucional nesses termos, 
além de tornar obrigatória a execução do orçamento, nos termos aprovados 
pelo Legislativo, somente seria possível alterar a programação estabelecida, 
pelo parlamento, por meio de cancelamento ou contingenciamento da dota-
ção, se aprovada previamente a alteração pelo próprio Congresso Nacio-
nal. Assim, estaria inviabilizada a edição de Decreto do Executivo para efe-
tivar cortes e redimensionamento de despesas unilateralmente, como ocorre 
todos os anos.
A leitura da matéria abaixo, publicada no Jornal Valor do dia 07/05/2008, 
relacionada à votação da citada PEC nº 565/2006 auxilia a compreensão 
do contexto político no passado recente e a sua correlação com a matéria 
orçamentária, especialmente no que se refere ao caráter então autorizador da 
fixação de despesas pelo Parlamento à época e o seu contingenciamento pelo 
Poder Executivo.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 55
120 Dispõe o dispositivo da LDO para o 
exercício de 2014: “Art. 52. É obrigatória 
a execução orçamentária e financeira, 
de forma equitativa, da programação 
incluída por emendas individuais em 
lei orçamentária, que terá identificador 
de resultado primário 6 (RP-6), em 
montante correspondente a 1,2% (um 
inteiro e dois décimos por cento) da 
receita corrente líquida realizada no 
exercício anterior, conforme os critérios 
para execução equitativa da progra-
mação definidos na lei complementar 
prevista no § 9º, do art. 165, da Cons-
tituição Federal.
§ 1º As emendas individuais ao pro-
jeto de lei orçamentária serão aprova-
das no limite de 1,2% (um inteiro e dois 
décimos por cento) da receita corrente 
líquida prevista no projeto encaminha-
do pelo Poder Executivo, sendo que a 
metade deste percentual será destina-
da a ações e serviços públicos de saúde. 
§ 2º As programações orçamentá-
rias previstas no caput deste artigo 
não serão de execução obrigatória nos 
casos dos impedimentos de ordem 
técnica; nestes casos, no empenho das 
despesas, que integre a programação 
prevista no caput deste artigo, serão 
adotadas as seguintes medidas:
i - até cento e vinte dias após a pu-
blicação da lei orçamentária, os Pode-
res, o Ministério Público da União e a 
Defensoria Pública da União enviarão 
ao Poder Legislativo as justificativas do 
impedimento; 
ii - até trinta dias após o término do 
prazo previstos no inciso i deste pará-
grafo, o Poder Legislativo indicará ao 
Poder Executivo o remanejamento da 
programação cujo impedimento seja 
imsuperável;
iii - até 30 de setembro, ou até trinta 
dias após o prazo previsto no inciso ii, 
o Poder Executivo encaminhará projeto 
de lei ao Congresso Nacional sobre o 
remanejamento da programação cujo 
impedimento seja insuperável; e
iV - se, até 20 de novembro, ou até 
trinta dias após o término do prazo 
previsto no inciso iii, o Congresso Na-
cional não deliberar sobre o projeto, o 
remanejamento será implementado 
por ato do Poder Executivo, nos termos 
previstos na lei orçamentária.
§ 3º Após o prazo previsto no inciso 
iV do § 2o deste artigo, as programa-
ções orçamentárias previstas no caput 
deste artigo não serão consideradas de 
execução obrigatória nos casos dos im-
pedimentos justificados na notificação 
prevista no inciso i do § 2o deste artigo.
§ 4º Os restos a pagar poderão ser 
considerados para fins de cumprimento 
da execução financeira prevista no ca-
put deste artigo, até o limite de 0,6% 
(seis décimos por cento) da receita 
corrente líquida realizada no exercício 
anterior. 
§ 5º Se for verificado que a reesti-
mativa da receita e da despesa poderá 
Em relação ao orçamento de 2014, sem que houvesse alteração na Cons-
tituição, introduziu-se uma sinificativa novidade, qual seja, uma adaptação 
que aproximou o sistema brasileiro do chamado orçamento impositivo. Na 
verdade, um modelo híbrido, consagrado, até março de 2015 (antes da EC 
nº 86/2015), tão somente no plano infraconstitucional, sem a garantia, por-
tanto, de sua permanência ao longo do tempo, e limitado exclusivamente às 
emendas parlamentares individuais, não alcançando, dessa forma, as deno-
minadas emendas coletivas.
Nesse sentido, no dia 26.12.2013, foi publicada a Lei de Diretrizes Orça-
mentárias (LDO) parao exercício de 2014, tendo a Presidenta Dilma Rous-
seff vetado 13 (treze) dispositivos, preservando, no entanto, o art. 52 da Lei 
nº 12.919/2013,120 o qual tornara obrigatória a execução orçamentária e 
120. 120 Dispõe o dispositivo da LDO 
para o exercício de 2014: “Art. 52. É 
obrigatória a execução orçamentária 
e financeira, de forma equitativa, da 
programação incluída por emendas 
individuais em lei orçamentária, que 
terá identificador de resultado primário 
6 (RP-6), em montante correspondente 
a 1,2% (um inteiro e dois décimos por 
cento) da receita corrente líquida rea-
lizada no exercício anterior, conforme 
os critérios para execução equitativa da 
programação definidos na lei comple-
mentar prevista no § 9º, do art. 165, da 
Constituição Federal.
§ 1º As emendas individuais ao pro-
jeto de lei orçamentária serão aprova-
das no limite de 1,2% (um inteiro e dois 
décimos por cento) da receita corrente 
líquida prevista no projeto encaminha-
do pelo Poder Executivo, sendo que a 
metade deste percentual será destina-
da a ações e serviços públicos de saúde. 
§ 2º As programações orçamen-
tárias previstas no caput deste artigo 
não serão de execução obrigatória nos 
casos dos impedimentos de ordem 
técnica; nestes casos, no empenho das 
despesas, que integre a programação 
prevista no caput deste artigo, serão 
adotadas as seguintes medidas:
i - até cento e vinte dias após a pu-
blicação da lei orçamentária, os Pode-
res, o Ministério Público da União e a 
Defensoria Pública da União enviarão 
ao Poder Legislativo as justificativas do 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 56
resultar no não cumprimento da meta 
de resultado fiscal estabelecida na lei 
de diretrizes orçamentárias, o mon-
tante previsto no caput deste artigo 
poderá ser reduzido em até a mesma 
proporção da limitação incidente sobre 
o conjunto das despesas discricionárias.
§ 6º Para fins do disposto no caput 
deste artigo, a execução da programa-
ção será: 
i - demonstrada no relatório de que 
trata o art. 165, § 3o da Constituição 
Federal; 
ii - objeto de manifestação específi-
ca no parecer previsto no art. 71, i da 
Constituição Federal; e 
iii - fiscalizada e avaliada quanto aos 
resultados obtidos. 
§ 7º Considera-se equitativa a execu-
ção das programações de caráter obri-
gatório que atenda de forma igualitária 
e impessoal as emendas apresentadas, 
independente da autoria.”
121 http://www.valor.com.br/politi-
ca/3381006/dou-publica-ldo-2014-
-vetos-de-dilma-nao-atingem-orca-
mento-impositivo#ixzz2pNJfAG8i
financeira, de forma equitativa, da programação de despesas incluídas no 
orçamento por emendas parlamentares individuais. 
Ilustrando o exposto, veja-se, abaixo, notícias veiculadas nos sítios do jor-
nal Valor Econômico e do Senado Federal:
27/12/2013 às 08h10
DOU publica LDO 2014; vetos de Dilma não atingem orçamento 
impositivo
BRASÍLIA — (Atualizada às 10h20) A presidente Dilma Rous-
seff sancionou com vários vetos o projeto da Lei de Diretrizes Orça-
mentárias (LDO) da União para 2014, na virada da quinta para esta 
sexta-feira. Nenhum deles, entretanto, atingiu o artigo 52, que torna 
obrigatória a execução orçamentária e financeira, de forma equitativa, 
da programação de despesas incluídas no orçamento por emendas par-
lamentares individuais.
A LDO resultante da sanção parcial foi publicada em edição extra 
do “Diário Oficial da União” que circula hoje com data de ontem.
Ao converter o projeto na Lei 12.919/2013 preservando a regra do 
“orçamento impositivo”, a presidente cumpriu acordo firmado com o 
Congresso para viabilizar politicamente a aprovação da lei orçamentá-
ria de 2014, concluída na madrugada do último dia 18.
A lei de diretrizes, que também é anual, baliza a elaboração e exe-
cução da lei do orçamento. Por isso, o projeto de LDO, encaminhado 
sempre em abril pelo governo, deveria, em tese, ser votado antes do 
projeto de orçamento, apresentado sempre em agosto, o que não ocor-
reu este ano.
O Congresso só aprovou a proposta para a LDO de 2014 em novembro 
passado, quando o orçamento do ano que vem já estava em fase avançada de 
tramitação. Um dos motivos da demora foi a polêmica em torno da regra do 
orçamento impositivo, que também é objeto de uma Proposta de Emenda 
Constitucional 121(PEC)
27/12/2013 — 10h55 Especial — Orçamento — Atualizado em 
30/12/2013 — 09h20
LDO é sancionada com 13 vetos, mas Orçamento Impositivo passa
Sem vetos ao Orçamento Impositivo, a Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO) para o ano de 2014 foi publicada na noite desta quinta-
-feira (26), em edição extra do Diário Oficial da União (DOU). A lei 
(12.919/2013), que define parâmetros de uso dos recursos federais para 
2014, foi sancionada, no entanto, com vetos a 13 dispositivos, entre os 
quais o que protegia estados e municípios dos cortes de tributos, como 
121. http://www.valor.com.br/poli-
tica/3381006/dou-publica-ldo-2014-
-vetos-de-dilma-nao-atingem-orca-
mento-impositivo#ixzz2pNJfAG8i
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 57
122 http://www12.senado.gov.br/
noticias/materias/2013/12/27/ldo-e-
-sancionada-sem-vetos-ao-orcamen-
to-impositivo
123 http://www.valor.com.br/
opiniao/3381972/emendas-impo-
sitivas-pioram-gestao-da-politica-
-fiscal#ixzz2pcM9WAfG. Acesso em 
06/01/2014. Por Felipe Salto e Rafael 
Cortez.
os aplicados pelo governo federal ao Imposto sobre Produtos Industria-
lizados (IPI) com o objetivo de estimular a economia.
O Orçamento Impositivo obriga o governo a liberar integralmen-
te os recursos das emendas parlamentares. Antes desse mecanismo, o 
dinheiro poderia não ser liberado, mesmo que as emendas estivessem 
inscritas no Orçamento. Além disso, os parlamentares reclamavam da 
lentidão do governo na disponibilização dos recursos.
Com 131 artigos, a LDO de 2014 foi aprovada como projeto (PLN 
2/2013) pelo Congresso Nacional em novembro deste ano, com quatro 
meses de atraso. Em dezembro, os líderes do Congresso, sob coordena-
ção do presidente da Câmara, Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), 
fizeram um acordo com o governo para a aprovação do Projeto de Lei 
Orçamentária Anual (PLN 9/2013) de 2014. Em troca da aprovação 
do PLOA, o governo se comprometeu a não vetar o Orçamento Impo-
sitivo na LDO.122
Esse modelo brasileiro aprovado no final de 2013 recebeu diversas críticas, 
conforme se constata pela leitura do trecho abaixo apresentado da matéria 
intitulada “Emendas impositivas pioram a gestão da política fiscal”.123 
Um dos principais temas da pauta legislativa de 2013 foi a discussão 
a respeito do “orçamento impositivo”. Trata-se de um tema central para 
discussão das relações entre os poderes no presidencialismo de coalizão 
brasileiro, dada a centralidade do processo orçamentário no funcio-
namento e eficiência do setor público. Do ponto de vista político, o 
controle dos recursos orçamentários significa acesso à fonte de poder e, 
portanto, o desenho das regras do jogo pode afetar as disputas partidá-
rias no interior do parlamento nacional.
(...)
Obrigar o cumprimento da lei é quase pleonástico e é, portanto, cor-
reto. O orçamento é uma lei e, como tal, deve ser cumprido. Tão simples 
quanto isso. Tornar a peça orçamentária mandatória melhoraria a qualida-
de da política fiscal, desde que se eliminasse a possibilidade de recorrentes 
revisões e reestimativas de receitas e gastos ao longo do ano. A imposição, 
contudo, deve valer para todo o orçamento e não apenas às emendas par-
lamentares. Mantendo-se a possibilidade de reestimar a receita prevista 
pelo executivo no Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa), as emendas 
tenderão a ficar, sempre, no teto (1,2% da receita corrente líquida do ano 
anterior) e reduzirão o espaço do governo para gerir a política fiscal.
Hoje, é a possibilidade de reestimar as receitas previstaspelo Executivo 
que garante aos parlamentares a ampliação do espaço para fixar novas despe-
122. http://www12.senado.gov.br/
noticias/materias/2013/12/27/ldo-e-
-sancionada-sem-vetos-ao-orcamen-
to-impositivo
123. http://www.valor.com.br/
opiniao/3381972/emendas-impo-
sitivas-pioram-gestao-da-politica-
-fiscal#ixzz2pcM9WAfG. Acesso em 
06/01/2014. Por Felipe Salto e Rafael 
Cortez.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 58
124 O conceito de receita corrente líqui-
da é fixado no inciso iV do art. 2º da Lei 
Complementar nº 101/00.
125 Esta é a razão pela qual o art. 4º da 
EC nº 86/2015 prevê a retroatividade de 
suas disposições, nos seguintes termos: 
“art. 4º Esta Emenda Constitucional en-
tra em vigor na data de sua publicação 
e produzirá efeitos a partir da execução 
orçamentária do exercício de 2014”.
126 Disponível em: < http://www2.ca-
mara.leg.br/camaranoticias/noticias/
POLiTiCA/481683-CAMARA-APROVA-
-PEC-DO-ORCAMENTO-iMPOSiTiVO-
-EM-2-TURNO.html>. Acesso em 
10.01. 2016.
sas no orçamento, já que suas emendas apenas podem “existir” na presença 
de receitas novas em relação à previsão enviada pelo Executivo. Trata-se do 
princípio mais básico de que despesas novas apenas são autorizadas com a 
devida indicação de receitas suficientes para comportá-las.
Por sua vez, a LDO para o exercício de 2015 (Lei nº 13.080, de 02 de 
janeiro de 2015), a qual estabelece as diretrizes para a elaboração e execução 
da Lei Orçamentária de 2015 (LOA), foram incluídos os artigos 54 a 65, em 
seção própria, intitulada “Do Regime de Execução das Programações Inclu-
ídas ou Acrescidas por Emendas Individuais”, por meio da qual foi estabe-
lecida a obrigatoriedade de execução das emendas individuais ao projeto de 
lei orçamentária no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da 
receita corrente líquida124 prevista no projeto encaminhado pelo Poder Exe-
cutivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços 
públicos de saúde.
Não obstante o exposto, conforme já salientado, em março de 2015, foi 
aprovada a Emenda Constitucional nº 86/2015, a qual, ao incluir parágrafos 
ao art. 166 da Constituição, fortaleceu o papel do parlamento na execução 
do orçamento anual, ao tornar obrigatória a execução orçamentária e finan-
ceira das programações constante de emendas individuais ao projeto de lei 
orçamentária, observadas os mesmos parâmetros anteriormente previstos nas 
leis de diretrizes orçamentárias dos dois anos antecedentes. Isto é, a execu-
ção obrigatória das emendas individuais tem o limite de 1,2% (um intei-
ro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto 
encaminhado pelo Poder Executivo anualmente, sendo que a metade deste 
percentual deve ser destinado a ações e serviços públicos de saúde. Ou seja, 
constitucionalizou-se as previsões já constantes das Leis de Diretrizes Orça-
mentárias de 2014 e do próprio ano de 2015125
Saliente-se que, após a aprovação da obrigação de execução das emendas 
individuais de parlamentares ao orçamente anual, o presidente da Câmara 
começou a articular outra proposta de emenda constitucional para estender a 
mesma obrigatoriedade para as emendas de bancada, conforme se verifica do 
trecho a seguir extraído do sítio da Câmara dos Deputados:126
Proposta prioritária
O presidente da Câmara, Eduardo Cunha, ressaltou que, com o 
orçamento impositivo, o Executivo não poderá mais condicionar a li-
beração dos recursos de emendas à votação de propostas de interesse do 
governo. “Não é desse governo, não. Todos os governos fizeram isso. 
Isso acaba com uma prática, que vai ser enterrada a partir de agora, que 
é a prática de os parlamentares ficarem reféns de liberação de emendas”, 
afirmou.
124. O conceito de receita corrente líquida é fixado no 
inciso iV do art. 2º da Lei Complementar nº 101/00.
125. Esta é a razão pela qual o art. 4º da EC nº 86/2015 prevê 
a retroatividade de suas disposições, nos seguintes termos: “art. 
4º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua pu-
blicação e produzirá efeitos a partir da execução orçamentária do 
exercício de 2014”.
126. Disponível em: < http://www2.camara.leg.br/cama-
ranoticias/noticias/POLiTiCA/481683-CAMARA-APROVA-
-PEC-DO-ORCAMENTO-iMPOSiTiVO-EM-2-TURNO.html>. 
Acesso em 10.01. 2016.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 59
Para Cunha, a aprovação da proposta é um mérito do esforço dos 
parlamentares, que mantiveram quórum alto durante a sessão. “Pre-
tendemos, ainda nesta legislatura, estender o orçamento impositivo às 
emendas de bancada”, afirmou, lembrando a atuação do ex-presidente 
da Câmara Henrique Eduardo Alves em defesa da PEC. Alves compa-
receu à Câmara nesta terça-feira para acompanhar a sessão.
Gastos com saúde
A destinação de parte dos recursos para a saúde foi incluída pelos 
senadores conforme acordo fechado na Câmara quando da primeira 
votação na Casa. A ideia inicial dos deputados era de 40%, mas aca-
baram vingando os 50%, defendidos pelo governo, com aumento do 
total da receita corrente líquida para as emendas, que passou de 1% na 
primeira versão para 1,2%.
Por todo o exposto nesta aula, constata-se a relevância que assume o mo-
delo de distribuição de competências entre o Poder Legislativo e o Poder Exe-
cutivo, matéria de cunho político-jurídico, em especial quanto à interligação 
entre (1) a realização das despesas e (2) a sua fixação no orçamento. Nesse 
sentido, a natureza híbrida do orçamento brasileiro atualmente, no que se re-
fere à realização das despesas, caracteriza parte fundamental da estrutura das 
finanças públicas do país, refletindo a atual ponderação dentro do sistema de 
checks and balances brasileiro.
As tensões e os desafios decorrentes da distribuição de funções entre os po-
deres constitucionalmente constituídos na área das finanças públicas podem 
ser visualizados da seguinte forma:
A adoção da forma de Estado federado, já examinada na aula passada, ele-
va sobremaneira o escopo das relações potencialmente conflituosas no que se 
refere à despesa, à receita, ao crédito, à dívida pública e ao orçamento, tendo 
em vista que se abre a possibilidade de tensões entre os Poderes dos diferentes 
níveis de governo, além das previsíveis contendas entre Poderes distintos das 
diversas esferas de governo. De fato, o Federalismo Fiscal, por se estruturar 
sob a constante tensão entre o imperativo da unidade do país de um lado e a 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 60
127 FiGUEiREDO, Argelina Cheibub e Li-
MONGi, Fernando. Política Orçamen-
tária no Presidencialismo de coali-
zão. Rio de Janeiro: Ed. FVG, 2008. p.15.
necessidade de autonomia local de outro, eleva em muito o grau de comple-
xidade do modelo jurídico-institucional do país.
A interseção entre esses dois elementos — a distribuição de funções en-
tre os poderes e o modelo de federalismo fiscal — e os possíveis conflitos e 
tensões decorrentes dessas interações, no plano vertical e horizontal, caracte-
rizadora da complexidade das Finanças Públicas da República Federativa do 
Brasil, pode ser visualizada nos seguintes termos:
Ressalte-se que foram suprimidas, considerando a dificuldade de visualiza-
ção, a reprodução gráfica dos conflitos entre os poderes dos diferentes níveis 
de governo (ex. Poder Judiciário Estadual — Poder Executivo Municipal; 
Poder Judiciário no âmbito da União — Poder Executivo Estadual, etc), o 
que representaria com maior fidedignidade a complexidade das interações 
sistêmicas das finanças públicas na República Federativa do Brasil.
Em que pese o exposto, merece destaque a interessante análise sobre a polí-
tica orçamentária no presidencialismo de coalizão brasileiro realizada pelo au-
tores Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi127, onde sustentam 
que, na realidade, o conflito nãoseria propriamente entre os Poderes Executivo 
e Legislativo, e sim entre os dois blocos parlamentares distintos, ou seja, aqueles 
que apóiam o Poder Executivo e outros que fazem oposição ao governo:
A principal fonte de conflitos do sistema político brasileiro não 
advém das relações entre poderes e, sim, de clivagens político-parti-
dárias. Os parlamentares dividem-se em dois grandes campos: os que 
apóiam e os que se opõem ao Executivo. Essa distinção implica, em 
primeiro lugar, o apoio da maioria à centralização da condução do 
processo orçamentário em sua fase congressual. Há uma delegação de 
poder das bases para as lideranças partidárias, representadas neste caso 
pelo relator-geral e seus colaboradores diretos. Essa delegação explica o 
papel reduzido que as emendas individuais desempenham na partici-
pação do Congresso no processo orçamentário e a importância que as 
questões macroeconômicas assumem para os relatores. Antes de mais 
127. FiGUEiREDO, Argelina Cheibub e 
LiMONGi, Fernando. Política Or-
çamentária no Presiden-
cialismo de coalizão. Rio de 
Janeiro: Ed. FVG, 2008. p.15.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 61
nada, o orçamento visa garantir o sucesso da política do governo, espe-
cialmente a econômica, prioritária no período analisado. (grifo nosso)
A despeito da pertinência da conclusão quanto à centralização das deci-
sões nas mãos do relator-geral, da redução do papel das chamadas emendas 
individuais, bem como da preponderância dos aspectos macroeconômicos 
sobre o orçamento brasileiro, a mencionada subdivisão entre os dois blocos 
parlamentares — de apoio e de oposição ao Executivo — consubstancia, sob 
nosso ponto de vista, na verdade, elemento do processo político de nosso pre-
sidencialismo, o qual reflete o desdobramento político-partidário da tensão 
estrutural subjacente ao processo de distribuição de funções entre os Poderes, 
e não a principal fonte de conflitos do sistema político brasileiro. Dito de 
outra forma, o sistema de distribuição de funções adotado e as definições 
de natureza estruturantes, tais como o modelo de orçamento, impositivo, 
autorizativo ou híbrido, e a especificação das atribuições de cada Poder no 
processo orçamentário, precedem o embate político partidário e de formação 
de maiorias parlamentares circunstanciais, uma vez que se encontram, no 
caso brasileiro, consolidadas na própria Constituição.
As notícias abaixo revelam a recorrência e atualidade do tema:
“Associações de magistrados questionam entrega parcial da pro-
posta orçamentária do Judiciário
A Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), a Associação Nacional 
dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra) e a Associação dos Juí-
zes Federais do Brasil (Ajufe) pediram ao Supremo Tribunal Federal (STF) 
que determine a suspensão do processo legislativo (PL 24/2012) referente 
à proposta de lei orçamentária de 2013 em curso no Congresso Nacional. 
A solicitação foi feita por meio do Mandado de Segurança coletivo (MS 
31627) impetrado no STF, com pedido de liminar. A ministra Rosa Weber 
é a relatora do caso.
As entidades autoras alegam que a presidenta da República, ao encami-
nhar o projeto de lei orçamentária de 2013, excluiu uma parte da proposta 
apresentada pelo Supremo quanto à Revisão Geral Anual dos subsídios dos 
ministros do STF. Assim, sustentam que o projeto encaminhado é inconsti-
tucional e ilegal porque deveria contemplar a totalidade da proposta orça-
mentária apresentada pelo Poder Judiciário.
“A parte da proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Judiciário 
ao Poder Executivo que foi excluída do projeto da lei orçamentária de 
2013 não é uma parte que pudesse ser objeto de livre deliberação ou de 
apreciação discricionária por parte do Poder Executivo ou mesmo do Poder 
Judiciário”, afirmam. As entidades acrescentam que o ato supostamente 
ilegal da presidenta da República impede que a proposta orçamentária do 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 62
128 Disponível em:< http://g1.globo.
com/rio-de-janeiro/noticia/2015/12/
supremo -manda- governo - do -r j-
-repassar-recursos-para-custeio-do-tj.
html>. Acesso em 09/01/2016.
Poder Judiciário “venha a ser apreciada e votada regularmente pelo Con-
gresso Nacional”.
De acordo com as associações, está demonstrado nos autos que os magis-
trados possuem o direito líquido e certo previsto no inciso X do artigo 37 
da Constituição Federal, assim como na Lei 10.331/01, de obter a revisão 
geral anual, em janeiro de cada ano. Conforme as autoras, em agosto de 
2012, a presidência do STF encaminhou o Projeto de Lei 4.360, com pro-
posta de revisão geral anual de 2013 e inflação projetada de 7,12% para 
o ano de 2012.
As associações afirmam que o STF tem observado e cumprido tanto a 
Constituição Federal como a Lei 10.331/01, pois não apenas está enca-
minhando anualmente os projetos de lei destinados à fixação do valor dos 
subsídios dos ministros do STF em razão da revisão anual, “como também 
tem inserido nas propostas orçamentárias os valores necessários para fazer 
frente ao pagamento dos subsídios já majorados”. Segundo o MS, o Projeto 
de Lei Orçamentária tem o valor projetado de R$ 25,04 bilhões a título de 
gastos de pessoal do Poder Judiciário.
Pedidos
Liminarmente, as entidades requerem a suspensão do processo legislativo 
a fim de impedir o exame e a votação do projeto de lei orçamentária de 
2013, até o julgamento final do mandado de segurança. Alternativamente, 
pedem que o Supremo determine à Presidência da República que reenvie a 
proposta da lei orçamentária de 2013, “contemplando a integralidade da 
proposta orçamentária do Poder Judiciário”.
Ao final, as associações solicitam ao Supremo o deferimento do pedido 
para impedir o Congresso Nacional de apreciar e votar a proposta de lei 
orçamentária de 2013 (PL 24/2012) enviada, bem como para impor à 
presidenta da República a obrigação de encaminhar a proposta de lei or-
çamentária de 2013 com a integralidade da proposta encaminhada pelo 
Poder Judiciário, quando o Congresso Nacional poderá apreciar e votar a 
nova proposta.”
22/12/2015 19h40 – Atualizado em 22/12/2015 20h01128
Supremo manda governo do RJ repassar recursos para custeio do TJ
Verba deveria ter sido liberada até o dia 20, como prevê a Consti-
tuição. Governo diz que precisa do conteúdo da decisão do STF para 
se posicionar.
O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Ricardo Lewan-
dowski, concedeu liminar que determina que o governo do Rio repasse 
ao Tribunal de Justiça estadual os valores previstos no Orçamento para 
custeio da Corte relativos ao mês de dezembro.
128. Disponível em:< http://g1.globo.
com/rio-de-janeiro/noticia/2015/12/
supremo -manda- governo - do -r j-
-repassar-recursos-para-custeio-do-tj.
html>. Acesso em 09/01/2016.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 63
Em nota, o governo diz que alterou calendário de pagamento, por 
causa da crise, para o dia 7 de janeiro. De acordo com a assessoria 
de imprensa, o governo não havia sido comunicado até as 20h desta 
terça-feira (22) e precisa do conteúdo da decisão do supremo para se 
posicionar.
O presidente do TJ, Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho, entrou 
com mandado de segurança no Supremo hoje porque o governo do 
Rio não repassou o valor de dezembro até o dia 20, conforme prevê a 
Constituição. O TJ apresentou declaração do Diretor Geral de Plane-
jamento, Coordenação e Finanças do Tribunal de Justiça do Estado do 
Rio de Janeiro certificando o não repasse de dezembro.
Para Lewandowski, “há plausibilidade” no pedido do TJ “quanto a 
uma possível omissão do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro 
de modo a comprometer a autonomia administrativa e financeira do 
Poder Judiciário” local.
Segundo o ministro Lewandowski, o artigo 168 da Constituição é 
claro ao afirmar que “os recursos correspondentesàs dotações orçamen-
tárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados 
aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e 
da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, 
em duodécimos”.
“Como se nota pelo dispositivo constitucional transcrito é do Chefe 
do Poder Executivo estadual, exclusivamente, a obrigação constitucio-
nal de entregar em duodécimos, até o dia 20 de cada mês, os recursos 
correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos 
suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislati-
vo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública”, afir-
mou Lewandowski.
Por fim, cumpre destacar que a estimativa da receita assume caráter fun-
damental dentro do contexto orçamentário, pois é com base nela que são 
autorizadas as despesas (estimadas), requisito necessário e essencial à sua 
efetivação nos termos do já citado artigo 167, incisos I e II, da CR-88. Assim, 
receita superestimada, o que pode decorrer da própria atuação parlamentar, 
conforme será estudado a seguir, conduz e implica despesa autorizada em 
montante superior à realidade fiscal possível. Essa possibilidade, de receita 
estimada acima do razoável, sempre facilitou a acomodação política da elabo-
ração do orçamento, bem como o uso distorcido ou indevido do mencionado 
contingenciamento dos gastos, unilateralmente pelo Poder Executivo, tendo 
em vista o argumento sempre disponível, quando da execução do orçamento, 
da necessidade de manutenção do equilíbrio orçamentário em face da na-
tureza exclusivamente autorizadora da lei orçamentária anual relativamente 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 64
129 Ressalte-se a relevância do dis-
posto no artigo 9 º, § 1º, da LRF, cuja 
aplicação objetiva garantir a realização 
do que foi definido na LOA mesmo na 
hipótese de contingenciamente, ao dis-
por que: “No caso de restabelecimento 
da receita prevista, ainda que parcial, 
a recomposição das dotações cujos 
empenhos foram limitados dar-se-á de 
forma proporcional às reduções efe-
tivadas.” O empenho será estudado na 
aula pertinente às despesas públicas. 
130 HARADA. Op.cit. p.59 
131 O artigo 12, § 1º, da LRF estabelece 
que a “Reestimativa de receita por par-
te do Poder Legislativo só será admitida 
se comprovado erro ou omissão de or-
dem técnica ou legal”.
132 Um exemplo concreto pode auxiliar 
a compreensão do tema: considerando 
que a crise econômica mundial já havia 
apresentado impacto concreto sobre a 
atividade econômica e a arrecadação da 
União no final do próprio exercício de 
2008, conforme noticiado pelo Jornal 
Valor da sexta-feira e fim de semana, 
12, 13 e 14 de dezembro de 2008, A10, 
“a Comissão Mista de Orçamento do 
Congresso (CMO), aprovou ontem, a 
revisão do relatório de arrecadação 
do projeto de Orçamento da União para 
2009 (...). Fica referendada, assim, a 
redução de R$ 15,34 bilhões no vo-
lume esperado de receitas primárias 
brutas no âmbito do orçamento fis-
cal e da seguridade social (que exclui 
empresas estatais não-dependentes do 
Tesouro Nacional). Em conseqüência 
disso, cerca de R$ 10 bilhões do volu-
me que iria para despesa de custeio 
e investimento dos órgãos federais 
terão que ser cortados pelo relator 
geral (...)”. 
à exeução das despesas, vigente até 2013. Essas características sempre pro-
piciaram o ciclo vicioso e o acirramento de atritos e disputas com o Poder 
Legislativo, ainda que a base econômica sobre a qual ocorressem as disputas, 
conforme será estudado, estivesse limitada às denominadas despesas discri-
cionárias, haja vista a prévia vinculação de elevado percentual de despesas na 
própria Constituição, em dispositivos legais sobre os quais o legislador ordi-
nário e o governo não tem muita margem de atuação ou por força de dívidas 
contratuais.
Importante ressaltar, ainda, que a realização de receitas em nível superior 
ao estimado durante a execução orçamentária, antes ou após possíveis contin-
genciamentos, deflagra a elevação dos limites de empenho e movimentação 
financeira referente às despesas discricionárias, o que pode ensejar a reversão 
parcial ou total do contingenciamento.129
Cabe repisar que o contingenciamento das dotações não pode incidir so-
bre as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente 
político (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), como pessoal, 
transferências a estados e municípios, sentenças judiciais, inclusive aquelas 
destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e sobre aquelas protegidas pela 
lei de diretrizes orçamentárias.
Não obstante exposto, relativamente à importância da estimativa de recei-
ta, nos termos salientados por Harada130, “desde a Emenda 18/65, o requisito 
da prévia estimativa de receita, decorrente de tributo criado ou aumentado, 
deixou de existir como condição para sua cobrança. Talvez esse fato explique 
o desinteresse dos parlamentares”. Entretanto, a Comissão Mista do Orça-
mento, cujas competências serão analisadas na próxima aula, possui um rela-
tor da receita, o qual, com o auxílio do Comitê de Avaliação da Receita, 
examina e avalia aquelas previstas pelo Executivo131 no projeto de lei orça-
mentária132. O objetivo é verificar se o montante estimado está de acordo 
com os parâmetros econômicos previstos para o ano seguinte. Na hipótese de 
encontrar algum erro ou omissão, é facultado ao Legislativo reavaliar a recei-
ta definida pelo Executivo e propor nova estimativa, com fundamento no 
artigo 166, §3°, III, a da CR-88.
Na próxima aula serão examinadas as diversa peças orçamentárias (PPA, 
LDO e LOA) e o denominado ciclo orçamentário.
129. Ressalte-se a relevância do dis-
posto no artigo 9 º, § 1º, da LRF, cuja 
aplicação objetiva garantir a realização 
do que foi definido na LOA mesmo na 
hipótese de contingenciamente, ao dis-
por que: “No caso de restabelecimento 
da receita prevista, ainda que parcial, 
a recomposição das dotações cujos 
empenhos foram limitados dar-se-á de 
forma proporcional às reduções efe-
tivadas.” O empenho será estudado na 
aula pertinente às despesas públicas.
130. HARADA. Op.cit. p.59.
131. O artigo 12, § 1º, da LRF estabe-
lece que a “Reestimativa de receita por 
parte do Poder Legislativo só será ad-
mitida se comprovado erro ou omissão 
de ordem técnica ou legal”.
132. Um exemplo concreto pode auxi-
liar a compreensão do tema: conside-
rando que a crise econômica mundial 
já havia apresentado impacto concreto 
sobre a atividade econômica e a arre-
cadação da União no final do próprio 
exercício de 2008, conforme noticiado 
pelo Jornal Valor da sexta-feira e fim 
de semana, 12, 13 e 14 de dezembro 
de 2008, A10, “a Comissão Mista de Or-
çamento do Congresso (CMO), aprovou 
ontem, a revisão do relatório 
de arrecadação do projeto de 
Orçamento da União para 2009 (...). 
Fica referendada, assim, a redução 
de R$ 15,34 bilhões no vo-
lume esperado de receitas 
primárias brutas no âmbi-
to do orçamento fiscal e da 
seguridade social (que exclui 
empresas estatais não-dependentes 
do Tesouro Nacional). Em conse-
qüência disso, cerca de R$ 
10 bilhões do volume que 
iria para despesa de cus-
teio e investimento dos 
órgãos federais terão que 
ser cortados pelo relator 
geral (...)”. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 65
133 SiLVA, De Plácido e. Vocabulário Ju-
rídico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. Rio 
de Janeiro, 2002. p. 575.
134 Ensina Regis Fernandes que: “Clas-
sicamente, o orçamento é uma peça 
que contém a previsão de receitas e a 
autorização das despesas sem preocu-
pação com planos governamentais e 
com interesses efetivos da população. 
Era mera peça contábil, de conteúdo 
financeiro” v. DE OLiVEiRA, Regis Fer-
nandes e HORVATH, Estevão. Manual 
de Direito Financeiro. 3ª ed. revista e 
ampliada. EditoraRevista dos Tribunais, 
1999. p.69.
135 CYSNE, Rubens Penha. O Orçamento 
Público: o caso norte-americano. Con-
juntura Econômica. Janeiro 2008. Vol. 
62. nº 01. Fundação Getúlio Vargas. p. 
19-20.
AULA 4 — O PLANEJAMENTO E AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS (PPA, 
LDO E LOA)
Apresentados os aspectos gerais da matéria, delineados os conceitos de 
necessidades públicas e da atividade financeira do Estado, estabelecidas as 
grandes linhas do sistema de distribuição de funções entre os Poderes da Re-
pública bem como do Federalismo Fiscal, todos necessários à determinação 
de como as receitas e as despesas interagem com o orçamento, cumpre agora 
iniciar o estudo do planejamento do setor público e a sua interligação com as 
leis orçamentárias. De fato, somente por meio do planejamento das ações do 
Estado é possível atingir o desejável equilíbrio de longo prazo entre as receitas 
e as despesas públicas e, ao mesmo tempo, atender às necessidades públicas e 
ao desenvolvimento econômico e social sustentáveis.
4.1 AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS (PPA, LDO E LOA) E O CICLO ORÇAMENTÁRIO
Orçamento é termo derivado de orçar, do italiano orzare, o qual, em sen-
tido vulgar, significa, segundo o Dicionário De Plácido e Silva133, “a estima-
tiva de custo a respeito das coisas, cujo valor de construção, ou de custeio, é 
necessário saber, por antecipação”.
Nas finanças públicas clássicas,134 o orçamento consubstanciava-se apenas 
como instrumento de estimativa de receitas e de autorização de despesas por 
objeto (pessoal, material, serviços, etc.), tendo em vista, quase exclusivamen-
te, as necessidades das unidades organizacionais e o objetivo de registrar os 
eventos. De fato, conforme já destacado, a previsão constitucional do orça-
mento no Brasil, incluindo a fixação de despesas e a estimativa de receitas, 
assim como a determinação de elaboração de um balanço geral destas e das 
despesas do ano anterior, está expressa desde a Constituição Política do Im-
pério de 1824, possuindo à época, entretanto, conotação meramente contá-
bil para o controle financeiro do que se realizou, pois não era ainda instru-
mento de medição de desempenho, tampouco de planejamento de política 
fiscal. Não poderia ser diferente ante a concepção de atuação do Estado Pa-
trimonial, conforme já anotado no início da Aula 1.
Com o desenvolvimento do denominado orçamento de desempenho ou de 
realizações, o enfoque passou a ser, também, em relação aos resultados dos gastos 
e não apenas com o seu controle. A preocupação com o registro da despesa assu-
miu caráter secundário e instrumental, pois o foco dirige-se à contraposição entre 
as metas objetivadas e os resultados obtidos. O interesse, nesses termos, não se 
finda apenas em quantificar o que o governo adquiriu ou os itens de despesa, mas 
sim as suas ações para atender ao cidadão contribuinte. Nesse sentido, aponta 
Rubens Penha Cysne135, em análise sobre o orçamento público norte-americano:
133. SiLVA, De Plácido e. Vocabulário 
Jurídico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. 
Rio de Janeiro, 2002. p. 575.
134. Ensina Regis Fernandes que: 
“Classicamente, o orçamento é uma 
peça que contém a previsão de receitas 
e a autorização das despesas sem preo-
cupação com planos governamentais e 
com interesses efetivos da população. 
Era mera peça contábil, de conteúdo fi-
nanceiro” v. DE OLiVEiRA, Regis Fernan-
des e HORVATH, Estevão. Manual 
de Direito Financeiro. 3ª ed. 
revista e ampliada. Editora Revista dos 
Tribunais, 1999. p.69.
135. CYSNE, Rubens Penha. O Orça-
mento Público: o caso norte-america-
no. Conjuntura Econômica. 
Janeiro 2008. Vol. 62. nº 01. Fundação 
Getúlio Vargas. p. 19-20.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 66
136 Conforme ensina Ricardo Lobo Tor-
res, “O Estado do Planejamento não se 
confunde com o Estado de Planificação, 
que é sempre uma manifestação totali-
tária ou socialista, nem está em vias de 
extinção, como pretendem os adeptos 
do pós-modernismo, que vislumbram 
o desaparecimento dos planos estatais, 
substituídos pela repartição de respon-
sabilidades financeiras entre o Estado e 
a Sociedade”. v. TORRES, Ricardo Lobo. 
Tratado de Direito Constitucional Fi-
nanceiro e Tributário. Volume V. O Orça-
mento na Constituição. 3ª ed. revista 
e atualizada. Rio de Janeiro. Renovar, 
2008. p.77.
137 Assim o orçamento é o elo entre o 
sistema de planejamento e as finanças.
138 O artigo 16 do Decreto-lei 200/1967 
dispõe que: “Em cada ano, será elabo-
rado um orçamento-programa, que 
pormenorizará a etapa do programa 
plurianual a ser realizada no exercício 
seguinte e que servirá de roteiro à exe-
cução coordenada do programa anual”. 
um passo adiante em relação ao orçamento itemista foi determina-
do pelo orçamento de desempenho, este último fruto dos estudos da 
Comissão Hoover, em 1949. O objetivo principal da Comissão Hoo-
ver foi reorganizar o Executivo norte-americano após a Segunda Guer-
ra. Em uma de suas conclusões, a Comissão sugeriu que o orçamento 
federal passasse a se estruturar com base em atividades e medidas de 
desempenho (“o que o governo faz”), e não apenas com base nos itens 
de despesa (“o que o governo gasta”). O foco deveria passar dos meios 
(despesas) aos fins (retorno ao contribuinte). Tratava-se tal mudança 
de ênfase, na verdade, de uma idéia que se desenvolveu aos poucos, em 
função da elevação dos gastos públicos determinada pelo New Deal 
(1933-1938) e pela Segunda Grande Mundial (1939-1945).
O orçamento de desempenho também se qualifica como orçamento-pro-
grama se o mesmo, além de contrapor metas objetivadas e os resultados ob-
tidos, estiver, também, vinculado ao planejamento central136 das ações de 
governo137. Nesse sentido, o orçamento-programa é o instrumento nuclear de 
coordenação e realização do planejamento econômico e social, na medida em 
que viabiliza, com programas anuais138, a realização do plano geral de gover-
no de desenvolvimento de longo prazo.
A introdução oficial do planejamento de governo no Brasil ocorreu com a 
edição do Decreto-lei n° 200/1967, o qual estabelece no artigo 6°, I, que as 
atividades da Administração Federal devem obedecer, entre outros, ao prin-
cípio do planejamento. O artigo 7° do mesmo diploma normativo, que faz 
parte do Capítulo I denominado“ Do Planejamento”, dispõe, in verbis:
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a 
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança 
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na 
forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos 
seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembolso.
Nessa linha de intelecção, o artigo 174 da CR-88 consagra o planejamen-
to como instrumento essencial à ação do Estado, na medida em que o mesmo 
é qualificado como determinante para o setor público. O dispositivo da 
atual Constituição enuncia:
136. Conforme ensina Ricardo Lobo 
Torres, “O Estado do Planejamento não 
se confunde com o Estado de Planifica-
ção, que é sempre uma manifestação 
totalitária ou socialista, nem está em 
vias de extinção, como pretendem os 
adeptos do pós-modernismo, que vis-
lumbram o desaparecimento dos pla-
nos estatais, substituídos pela repar-
tição de responsabilidades financeiras 
entre o Estado e a Sociedade”. v. TOR-
RES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito 
Constitucional Financeiro e Tributário. 
Volume V. O Orçamento na Constitui-
ção. 3ª ed. revista e atualizada. Rio de 
Janeiro. Renovar, 2008. p.77.
137. Assim o orçamento é o elo entre o 
sistema de planejamento e as finanças.
138. O artigo 16 do Decreto-lei 
200/1967 dispõe que: “Em cada ano, 
será elaborado um orçamento-pro-
grama, que pormenorizará a etapa do 
programa plurianuala ser realizada 
no exercício seguinte e que servirá de 
roteiro à execução coordenada do pro-
grama anual”. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 67
139 Art. 165, §4º, da CR-88.
140 Dispõe o artigo 17 da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (LRF), Lei Comple-
mentar nº 101/00, que: “Considera-se 
obrigatória de caráter continuado a 
despesa corrente derivada de lei, me-
dida provisória ou ato administrativo 
normativo que fixem para o ente a 
obrigação legal de sua execução por 
um período superior a dois exercícios”.
141 O § 1º do art. 4º da LRF determina 
que a LDO conterá Anexo de Metas 
Fiscais, em que “serão estabelecidas 
metas anuais, em valores correntes e 
constantes, relativas a receitas, des-
pesas, resultados nominal e primário 
e montante da dívida pública, para o 
exercício a que se referirem e para os 
dois seguintes”.
142 Estabelece ainda o § 2º do artigo 165 
da CR-88 que a lei de diretrizes orça-
mentárias “disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá 
a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento.”
143 TORRES. . Op.cit. p.85.
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econô-
mica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, 
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pú-
blico e indicativo para o setor privado. (grifo nosso)
No mesmo sentido, da utilização do orçamento como instrumento de 
planejamento e de controle da ação governamental, a Constituição, no 
artigo 165, dispositivo inserido na Seção II do Capítulo II do Título VI, in-
titulada “Dos Orçamentos”, criou um sistema integrado de previsão, aloca-
ção e controle de recursos coletivos, bem como de gestão e de execução das 
diretrizes, objetivos, metas e prioridades do setor público, o que se dá por 
meio de três leis orçamentárias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orça-
mentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA). Essas leis, apesar de con-
substanciarem documentos distintos, possuem finalidade comum e harmôni-
ca, isto é, atender as necessidade públicas consagradas por meio do processo 
político. Saliente-se que os planos e programas nacionais, regionais e seto-
riais previstos na Constituição, em particular aqueles de que tratam os artigos 
21, IX, 174, §1° e 214, devem ser necessariamente elaborados em consonân-
cia com o plano plurianual (PPA) o qual, no âmbito da União, é apreciado 
pelo Congresso Nacional139. Dessa forma, o planejamento estatal deve neces-
sariamente ser coordenado ao PPA.
O PPA, conforme será detalhadamente examinado abaixo, abrange (a) os 
três últimos anos do chefe do Poder Executivo em exercício; e (b) o primeiro 
ano do mandato do sucessor, devendo a lei que o instituir, nos termos do 
artigo 165, § 1º da CR-88, estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da Administração Pública federal para as despesas de capi-
tal e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de 
duração continuada.140 Ainda, nos termos do artigo 167, §1º, da CR-88, 
nenhum investimento cuja exe cução ultrapasse um exercício financeiro po-
derá ser iniciado sem a sua prévia inserção no Plano Plurianual, ou sem lei 
que autorize a inserção, sob pena de crime de respon sabilidade. Tendo em 
vista consubstanciar mera enunciação de programação e orientação, o PPA é 
lei formal, sendo dependente do orçamento anual para possuir eficácia relati-
vamente à realização das despesas.
No mesmo sentido, a LDO141 também é lei formal, compreendendo ape-
nas as metas e prioridades da Administração Pública — que inclui as despe-
sas de capital para o exercício financeiro seguinte e contém simples orienta-
ção para a elaboração da lei orçamentária anual142— razão pela qual não cria, 
conforme ensina Ricardo Lobo Torres143, “direitos subjetivos para terceiros 
nem tem eficácia fora da relação entre os Poderes do Estado”. Diferencia-se 
do PPA na medida em que se refere às metas e prioridades para o exercício 
subseqüente. Constitui-se, dessa forma, em plano prévio operacional de cur-
139. Art. 165, §4º, da CR-88.
140. Dispõe o artigo 17 da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (LRF), Lei Comple-
mentar nº 101/00, que: “Considera-se 
obrigatória de caráter continuado a 
despesa corrente derivada de lei, me-
dida provisória ou ato administrativo 
normativo que fixem para o ente a 
obrigação legal de sua execução por 
um período superior a dois exercícios”.
141. O § 1º do art. 4º da LRF determi-
na que a LDO conterá Anexo de Metas 
Fiscais, em que “serão estabelecidas 
metas anuais, em valores correntes e 
constantes, relativas a receitas, des-
pesas, resultados nominal e primário 
e montante da dívida pública, para o 
exercício a que se referirem e para os 
dois seguintes”.
142. Estabelece ainda o § 2º do artigo 
165 da CR-88 que a lei de diretrizes 
orçamentárias “disporá sobre as altera-
ções na legislação tributária e estabele-
cerá a política de aplicação das agên-
cias financeiras oficiais de fomento.”
143. TORRES. . Op.cit. p.85.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 68
144 Em especial, ADi 2.925 e ADi-MC 
4.048, que serão analisadas quando 
da apresentação dos denominados 
créditos adicionais que, ao lado dos cré-
ditos orçamentários, compõem as au-
torizações legislativas para que o Poder 
Executivo possa realizar despesas para 
a consecução dos projetos e programas 
que decorrem do planejamento. Nessa 
linha, de avanço na admissibilidade 
do controle de constitucionalidade da 
lei de diretrizes orçamentárias pela via 
direta, importante destacar as questões 
postas na ADi 4663.
145 Dispõe o artigo 8° da Lei Comple-
mentar n° 101/2000: “Até trinta dias 
após a publicação dos orçamentos, 
nos termos em que dispuser a lei de 
diretrizes orçamentárias e observado 
o disposto na alínea c do inciso i do 
artigo 4°, o Poder Executivo estabe-
lecerá a programação financeira e o 
cronograma de execução mensal de 
desembolso.”
146 O artigo 17 do Decreto-lei n° 
200/1967 dispõe que: “Art. 17. Para 
ajustar o ritmo de execução do orça-
mento-programa ao fluxo provável de 
recursos, o Ministério do Planejamento 
e Coordenação Geral e o Ministério da 
Fazenda elaborarão, em conjunto, a 
programação financeira de desembol-
so, de modo a assegurar a liberação 
automática e oportuna dos recursos 
necessários à execução dos programas 
anuais de trabalho”.
147 TORRES. Op.Cit.p.78.
to prazo, baseado em dados e informações de natureza econômica e social, 
para fundamentar e orientar a posterior elaboração da proposta orçamentária 
do Executivo, do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público, isto é, 
um verdadeiro elo elo normativo formal que liga jurídica e economicamente 
o PPA e a LOA. A jurisprudência tradicional do Supremo Tribunal Federal, 
a qual tem sido mitigada ultimamente, conforme já salientado144 (vide nota 
de rodapé 101 e 102), é no sentido de que, por se tratar de lei de efeitos con-
cretos, a LDO não se submete ao controle de constitucionalidade pela via 
direta, conforme se depreende da ementa da ADI 2.484-MC:
Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e des-
tinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos 
concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle 
concentrado. (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento 
em 19-12-01)
Já a lei orçamentária anual (LOA), observados os princípios da universa-
lidade, unidade, anterioridade, anualidade, legalidade, exclusividade, trans-
parência, não afetação, equilíbrio financeiro, redistribuição de rendas, desen-
volvimento econômico, e economicidade, conforme será explicitado no final 
da próxima aula (Aula 5), é o instrumento normativo que fixa a despesa e 
estima a receita anualmente, evidenciando a política econômica e financeira 
de curto prazodo governo.
Saliente-se, no que se refere à LOA, a relevância do orçamento-programa 
como instrumento de medição do desempenho e de vinculação da execução 
orçamentária ao planejamento central. Destaque-se, ainda nesse contexto, a 
essencialidade da programação financeira de desembolso145 para a definição 
do ritmo146 da execução orçamentária.
O fluxograma abaixo visa auxiliar a compreensão do que foi até aqui ex-
posto:
Dessa forma, a Constituição estabelece três planejamentos orçamentá-
rios, os quais, conforme ensina Ricardo Lobo Torres147, são resultado da in-
fluência “da Constituição da Alemanha, que prevê o plano plurianual (eine 
144. Em especial, ADi 2.925 e ADi-MC 
4.048, que serão analisadas quando 
da apresentação dos denominados 
créditos adicionais que, ao lado dos cré-
ditos orçamentários, compõem as au-
torizações legislativas para que o Poder 
Executivo possa realizar despesas para 
a consecução dos projetos e programas 
que decorrem do planejamento. Nessa 
linha, de avanço na admissibilidade 
do controle de constitucionalidade da 
lei de diretrizes orçamentárias pela via 
direta, importante destacar as questões 
postas na ADi 4663.
145. Dispõe o artigo 8° da Lei Comple-
mentar n° 101/2000: “Até trinta dias 
após a publicação dos orçamentos, 
nos termos em que dispuser a lei de 
diretrizes orçamentárias e observado 
o disposto na alínea c do inciso i do 
artigo 4°, o Poder Executivo estabe-
lecerá a programação financeira e o 
cronograma de execução mensal de 
desembolso.”
146. O artigo 17 do Decreto-lei n° 
200/1967 dispõe que: “Art. 17. Para 
ajustar o ritmo de execução do orça-
mento-programa ao fluxo provável de 
recursos, o Ministério do Planejamento 
e Coordenação Geral e o Ministério da 
Fazenda elaborarão, em conjunto, a 
programação financeira de desembol-
so, de modo a assegurar a liberação 
automática e oportuna dos recursos 
necessários à execução dos programas 
anuais de trabalho”.
147. TORRES. Op.Cit.p.78.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 69
mehrjahrige Finanzplanung — art. 109, 3), o plano orçamentário (Haushalts-
plan — art.110), e a lei orçamentária (Haushaltsgesetz — art. 110), só que lá 
se discute se o plano orçamentário é realmente distinto da lei orçamentária.”
Com o objetivo aprofundar o estudo das três leis orçamentárias, inicial-
mente serão abordados os seus aspectos essenciais quanto à elaboração, ini-
ciativa, apreciação e votação dos projetos, bem como à vigência das leis orça-
mentárias, o que ajudará a traçar o perfil de cada uma das leis. Com efeito, o 
conjunto dessas matérias constitui parte do denominado Ciclo Orçamentá-
rio, o qual corresponde ao período em que se realizam as atividades próprias 
e específicas do processo orçamentário no âmbito de cada ente político (da 
União, de cada Estado, do Distrito Federal e de cada Município), compre-
endendo a elaboração, envio do projeto de lei, apreciação, emendas, votação, 
sanção e publicação, execução das leis orçamentárias e de créditos adicionais 
e, por fim, o controle interno, externo e social. Pode-se visualizar graficamen-
te o exposto nos seguintes termos:
Na aula 6 serão analisados os Créditos Orçamentários e Adicionais (Aula 
5); na Aula 7 as Despesas Públicas e a Responsabilidade Fiscal na Execução 
do Orçamento; na Aula 8 será estudado o Financiamento dos Gastos, a Dí-
vida e as Operações de crédito; na Aula 9 as Transferências Constitucionais e 
as Repartições de Receitas tributárias, nas Aulas 10 e 11 as Receitas Públicas 
e na Aula 12 o Controle e a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial da Administração Pública. Importante, ainda, des-
tacar que, em função do princípio da simetria e de nosso federalismo fiscal, os 
mesmos princípios estruturantes das Finanças Públicas no âmbito da União 
são aplicáveis aos Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive no que se 
refere ao denominado ciclo orçamentário, ressalvadas as regras específicas que 
serão objeto de estudo ao longo do curso.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 70
148 É uma iniciativa indelegável e vincu-
lada tendo em vista a fixação de prazos 
fatais para a sua efetivação na própria 
Constituição, sob pena de configurar-
-se crime de responsabilidade política, 
conforme será a seguir destacado. v. 
MORAES, Alexandre de. Direito Cons-
titucional. 17ª ed. São Paulo. Atlas, 
2005. p. 621. 
149 ADi 882, Rel. Min. Maurício Corrêa, 
julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-
04: “Orçamento anual. Competência 
privativa. Por força de vinculação ad-
ministrativo-constitucional, a compe-
tência para propor orçamento anual é 
privativa do Chefe do Poder Executivo”.
150 HARADA, Hiyoshi. Direito Finan-
ceiro e tributário. 17ª ed. São Paulo: 
Atlas, 2008. p. 58.
151 Dispõe o artigo 12, § 3º, da LRF, que 
“O Poder Executivo de cada ente colo-
cará à disposição dos demais Poderes e 
do Ministério Público, no mínimo trinta 
dias antes do prazo final para encami-
nhamento de suas propostas orçamen-
tárias, os estudos e as estimativas das 
receitas para o exercício subseqüente, 
inclusive da corrente líquida, e as res-
pectivas memórias de cálculo.”
4.2 INICIATIVA, ELABORAÇÃO, APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO DOS 
PROJETOS
O PPA, a LDO e a LOA são leis de iniciativa do Poder Executivo, nos 
termos do caput do artigo 165 da CR-88, e servem, conforme já salientado, 
de elo entre o planejamento e a ação governamental, ou seja, a atuação con-
creta do poder público pressupõe a existência dos orçamentos, sem os quais 
não pode haver utilização do dinheiro público para realizar despesas (art. 
167, I e II da CR-88). Nos termos do artigo 84, XXIII, e artigo 166, §6° da 
CR-88, a iniciativa das leis orçamentárias é vinculada148 e privativa do Che-
fe do Poder Executivo149 a quem incumbe enviar ao Congresso Nacional os 
projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orça-
mento anual. Assim, conforme observa Kyoshi Harada150, a proposta orça-
mentária anual (LOA) do Poder Legislativo, na qual se inclui o Tribunal de 
Contas, do Poder Judiciário, do Ministério Público e, após a Emenda Cons-
titucional nº 45/2004, também das Defensorias Públcias: “são unificadas an-
tes do envio ao Parlamento para discussão”, o que não afasta as respectivas 
competências para elaborar as suas proposições151 dentro dos limites estipula-
dos conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias, 
nos termos fixados nos artigos 99, § 1º, e 127, § 3º da CR-88 e da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n° 101/2000 (LRF). Nessa toa-
da, o artigo 22 da LDO que trata das diretrizes para a elaboração da LOA de 
2015 da União, Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015, dispõe:
Art. 22. Os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Minis-
tério Público da União e da Defensoria Pública da União encaminha-
rão à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão, por meio do Sistema Integrado de Planejamento 
e Orçamento – SIOP, até 15 de agosto de 2014, suas respectivas pro-
postas orçamentárias, para fins de consolidação do Projeto de Lei Or-
çamentária de 2015, observadas as disposições desta Lei.
§ 1º As propostas orçamentárias dos órgãos do Poder Judiciário e 
do Ministério Público da União, encaminhadas nos termos do caput, 
deverão ser objeto de parecer do Conselho Nacional de Justiça e do 
Conselho Nacional do Ministério Público, de que tratam arts. 103-B e 
130-A da Constituição Federal, respectivamente, a ser encaminhado à 
Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição Fe-
deral, até 28 de setembro de 2014, com cópia para a Secretaria de Or-
çamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
§ 2º Não se aplica o disposto no § 1º ao Supremo Tribunal Federal, 
ao Conselho Nacional de Justiça, ao Ministério Público Federal eao 
Conselho Nacional do Ministério Público.
148. É uma iniciativa indelegável e 
vinculada tendo em vista a fixação 
de prazos fatais para a sua efetivação 
na própria Constituição, sob pena de 
configurar-se crime de responsabili-
dade política, conforme será a seguir 
destacado. v. MORAES, Alexandre de. 
Direito Constitucional. 17ª 
ed. São Paulo. Atlas, 2005. p. 621. 
149. ADi 882, Rel. Min. Maurício Cor-
rêa, julgamento em 19-2-04, DJ de 23-
4-04: “Orçamento anual. Competência 
privativa. Por força de vinculação ad-
ministrativo-constitucional, a compe-
tência para propor orçamento anual é 
privativa do Chefe do Poder Executivo”.
150. HARADA, Hiyoshi. Direito Fi-
nanceiro e tributário. 17ª ed. 
São Paulo: Atlas, 2008. p. 58.
151. Dispõe o artigo 12, § 3º, da LRF, 
que “O Poder Executivo de cada ente 
colocará à disposição dos demais Pode-
res e do Ministério Público, no mínimo 
trinta dias antes do prazo final para 
encaminhamento de suas propostas 
orçamentárias, os estudos e as estima-
tivas das receitas para o exercício sub-
seqüente, inclusive da corrente líquida, 
e as respectivas memórias de cálculo.”
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 71
152 Artigos 99, § 4º, e 127, § 5º, da CR-
88, dispositivos incluído pela Emenda 
Constitucional nº 45, de 2004. 
153 Artigos 99, § 3º, e 127, § 4º, da CR-
88, dispositivos incluído pela Emenda 
Constitucional nº 45, de 2004.
154 Artigo 99, § 2º, da CR-88. 
155 Salienta Valcedir Pascoal que as leis 
que envolvam matéria orçamentária 
são de iniciativa privativa e indelegá-
vel do Chefe do Poder Executivo a sua 
omissão “constituirá crime de respon-
sabilidade conforme a legislação: Lei 
n° 1.079 — Presidente e Governador, 
e Decreto-Lei n° 201/67 — Prefeito.” 
v. PASCOAL, Valdecir. Direito Financei-
ro e Controle Externo. 4ª ed. revista, 
ampliada e atualizada. Rio de Janeiro. 
impetus, 2004. p.41.
156 Artigo 85, Vi, da CR-88.
157 Saliente-se que o prazo para o envio 
da proposta determinado na lei foi al-
terado pela Constituição, conforme será 
apresentado a seguir, nos termos do 
artigo 165, §9°, i, da CR-88 combinado 
com o artigo 35, §2°, do ADCT.
158 A acusação deve ser admitida por 
dois terços da Câmara dos Deputados 
(artigo 86) e será julgada pelo Senado 
Federal, tendo em vista tratar-se de cri-
me de responsabilidade (artigo 52, i,). 
Se instaurado o processo, o Presidente 
fica suspenso de suas funções (arti-
go 86, §1°) por cento e oitenta dias, 
prazo dentro do qual se não estiver 
concluído o julgamento cessará o seu 
afastamento, prosseguindo o processo 
normalmente No julgamento perante 
o Senado funcionará como Presidente o 
do Supremo Tribunal Federal, “limitan-
do-se a condenação, que somente será 
proferida por dois terços dos votos do 
Senado Federal, à perda do cargo, com 
inabilitação, por oito anos, para o exer-
cício de função pública, sem prejuízo 
das demais sanções judiciais cabíveis” 
(parágrafo único do artigo 52).
Destaque-se que ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacio-
nal do Ministério Público, aos quais foi conferida a atribuição para exarar 
pareceres, nos termos do transcrito §1°, com a ressalva determinada no §2°, 
compete o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciá-
rio e do Ministério Público, nos termos do artigo 103-B, § 4°, caput, e artigo 
130-A, § 2°, caput, da CR-88, respectivamente.
O Poder Executivo152 procederá aos ajustes necessários, para fins de conso-
lidação da proposta da LOA, na hipótese em que as propostas do Poder Judi-
ciário e do Ministério Público sejam encaminhadas em desacordo com os li-
mites estipulados na LDO. Em sentido análogo, se o Poder Judiciário e o 
Ministério Público não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias 
anuais dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder 
Executivo153 considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo 
com os limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na LDO.
No âmbito do Poder Judiciário a competência para o encaminhamento da 
proposta orçamentária154, a ser consolidada pelo Poder Executivo, é: (1) na 
esfera federal, dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais 
Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; e (2) no âmbito dos 
Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais 
de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
Importante repisar que a Emenda Constitucional nº 45/2004 incluiu §2º 
ao artigo 133 da CR-88, para estender também às Defensorias Públicas Esta-
duais a “autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta 
orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentá-
rias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º”.
Cabe ressaltar, ainda, — quanto ao encaminhamento dos projetos de leis 
orçamentárias, o qual consubstancia competência vinculada e indelegável — 
que a não apresentação tempestiva das propostas155 do PPA, da LDO e da 
LOA ao Poder Legislativo constitui crime de responsabilidade política prati-
cado pelo Presidente da República tendo em vista que a hipótese se enquadra 
como ato atentatório às leis orçamentárias156, consoante o disposto no artigo 
10, 1, da Lei n° 1.079/1950157, norma que define os crimes de responsabili-
dade e regula o respectivo processo de julgamento.158
O artigo 32 da Lei n° 4.320/1964, por sua vez, disciplina apenas as con-
seqüências do não recebimento da proposta de LOA pelo parlamento, isto é, 
“se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou 
nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como 
proposta a Lei de Orçamento vigente”.
Por sua vez, o artigo 165, §§§ 5º, 6º, e 7º da CR-88, estabelece o escopo 
da lei orçamentária anual nos seguintes termos:
152. Artigos 99, § 4º, e 127, § 5º, da 
CR-88, dispositivos incluído pela Emen-
da Constitucional nº 45, de 2004. 
153. Artigos 99, § 3º, e 127, § 4º, da 
CR-88, dispositivos incluído pela Emen-
da Constitucional nº 45, de 2004.
154. Artigo 99, § 2º, da CR-88. 
155. Salienta Valcedir Pascoal que as 
leis que envolvam matéria orçamentá-
ria são de iniciativa privativa e indele-
gável do Chefe do Poder Executivo a sua 
omissão “constituirá crime de respon-
sabilidade conforme a legislação: Lei 
n° 1.079 — Presidente e Governador, 
e Decreto-Lei n° 201/67 — Prefeito.” 
v. PASCOAL, Valdecir. Direito Financei-
ro e Controle Externo. 4ª ed. revista, 
ampliada e atualizada. Rio de Janeiro. 
impetus, 2004. p.41.
156. Artigo 85, Vi, da CR-88. 
157. Saliente-se que o prazo para o en-
vio da proposta determinado na lei foi 
alterado pela Constituição, conforme 
será apresentado a seguir, nos termos 
do artigo 165, §9°, i, da CR-88 com-
binado com o artigo 35, §2°, do ADCT.
158. A acusação deve ser admitida por 
dois terços da Câmara dos Deputados 
(artigo 86) e será julgada pelo Senado 
Federal, tendo em vista tratar-se de cri-
me de responsabilidade (artigo 52, i,). 
Se instaurado o processo, o Presidente 
fica suspenso de suas funções (arti-
go 86, §1°) por cento e oitenta dias, 
prazo dentro do qual se não estiver 
concluído o julgamento cessará o seu 
afastamento, prosseguindo o processo 
normalmente No julgamento perante 
o Senado funcionará como Presidente o 
do Supremo Tribunal Federal, “limitan-
do-se a condenação, que somente será 
proferida por dois terços dos votos do 
Senado Federal, à perda do cargo, com 
inabilitação, por oito anos, para o exer-
cício de função pública, sem prejuízo 
das demais sanções judiciais cabíveis” 
(parágrafo único do artigo 52).
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 72
159 Artigo 166, caput, da CR-88. 
§ 5º — A lei orçamentária anual compreenderá:
I— o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive funda-
ções instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II — o orçamento de investimento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direi-
to a voto;
III — o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entida-
des e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem 
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º — O projeto de lei orçamentária será acompanhado de de-
monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decor-
rente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza 
financeira, tributária e creditícia.
§ 7º — Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, com-
patibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de 
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
O artigo 5° da LRF complementa o dispositivo constitucional ao prever 
que a LOA conterá também: (1) a explicitação das medidas de compensação 
a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter conti-
nuado; (2) demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamen-
tos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; 
(3) conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, 
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de 
diretrizes orçamentárias, destinadas ao atendimento de passivos contingentes 
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; (4) as despesas relativas à dívida 
pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão; (5) o refi-
nanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária 
e nas de crédito adicional. Destaque-se, ainda, que o artigo 22 da Lei n° 
4.320/1964 define a estrutura e composição da proposta orçamentária.
Uma vez apresentados os projetos das leis orçamentárias (PPA, LDO e 
LOA) pelo Poder Executivo, consoante os termos dos citados artigo 84, 
XXIII, caput do artigo 165 e artigo 166, §6°, todos da CR-88, serão os mes-
mos apreciados, no âmbito da União, pelas duas Casas do Congresso, na 
forma do regimento comum.159
A Constituição de 1967/69 estabelecia de forma expressa em seu artigo 66, 
que a lei orçamentária anual seria objeto de “votação conjunta das duas Ca-
sas”, menção que não consta da atual Carta Constitucional. De fato, o artigo 
166 da CR-88 que disciplina a matéria não o faz expressamente, apenas se 
referindo à apreciação do projeto. O artigo 48 da CR-88 também não disci-
159. Artigo 166, caput, da CR-88.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 73
160 Disponível em: <http://www.sena-
do.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegCN.
rtf >
161 O §5º do artigo 166 da CR-88 auto-
riza o Presidente da República enviar 
mensagem ao Congresso Nacional para 
propor modificação nos projetos a que 
se refere o artigo “enquanto não ini-
ciada a votação, na Comissão mista, da 
parte cuja alteração é proposta”.
162 (artigo 166, §3º, i, ii e iii da CR-88). 
plina expressamente a questão ao estatuir caber somente ao Congresso Nacio-
nal, com a sanção do Presidente da República, dispor “sobre plano plurianual, 
diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida públi-
ca e emissões de curso forçado”. Assim, é importante destacar o artigo 1º, V, 
do regimento comum do Parlamento Nacional, nos termos do Ato da Mesa 
do Congresso Nacional, nº 63 de 2006160, que disciplina a matéria:
Art. 1º A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direção 
da Mesa deste, reunir-se-ão em sessão conjunta para:
............................................................................................
V — discutir e votar o Orçamento (arts. 48, II, e 166 da Constituição);
............................................................................................
O artigo 103 do regimento dispõe que à “tramitação de projetos de orça-
mento plurianual de investimentos aplicar-se-ão, no que couber”, as normas 
ali disciplinadas quanto ao orçamento anual, cabendo no que for aplicável à 
apreciação da lei de diretrizes.
A Resolução nº1 de 2006-CN, do Congresso Nacional, por sua vez, dis-
põe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da 
Constituição, denominando-a de Comissão Mista de Planos, Orçamentos 
Públicos e Fiscalização — CMO. À Comissão mista permanente de Senado-
res e Deputados, compete examinar e emitir parecer sobre os projetos do 
PPA, LDO e LOA e aos créditos adicionais, os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais previstos na Constituição, assim como a análise das 
emendas161 aos projetos de leis orçamentárias, que podem ser individuais, de 
Comissão Permanente do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, ou de 
bancada estadual, nos termos do artigo 43 a 50 da Resolução nº1 de 2006-
CN. As emendas devem ser apresentadas à Comissão mista, consoante o dis-
posto no § 2º do artigo 166, a qual deve examinar as condições e restrições 
impostas pelos §§ 3º e 4º do mesmo dispositivo, e são apreciadas, em sessão 
conjunta e nos termos do regimento interno, pelo Plenário das duas Casas do 
Congresso Nacional.
As emendas ao projeto da LDO devem ser compatíveis com o PPA. No 
mesmo sentido, a emendas ao projeto da LOA têm de ser compatíveis com o 
PPA e com a LDO, além de indicar os recursos necessários para viabilizar a 
alteração, admitindo-se, entretanto, apenas os recursos provenientes de anu-
lação de despesas, sendo vedada esta indicação sobre as dotações para pessoal 
e seus encargos; serviços da dívida; transferências tributárias constitucionais 
para Estados, Municípios e Distrito Federal. Também é possível apresentar 
emendas para corrigir questões redacionais, erros ou omissões162.
Também é atribuição da Comissão Mista desempenhar inúmeras funções 
na seara do controle orçamentário, incluindo o exame e parecer sobre as con-
160. Disponível em: <http://www.
senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/
RegCN.rtf >
161. O §5º do artigo 166 da CR-88 au-
toriza o Presidente da República enviar 
mensagem ao Congresso Nacional para 
propor modificação nos projetos a que 
se refere o artigo “enquanto não ini-
ciada a votação, na Comissão mista, da 
parte cuja alteração é proposta”.
162. (artigo 166, §3º, i, ii e iii da CR-
88). 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 74
163 TORRES. Op.cit. p.437-438.
164 TORRES. Op.cit. p.49.
165 FiGUEiREDO, Argelina Cheibub e Li-
MONGi, Fernando. Política Orçamen-
tária no Presidencialismo de coali-
zão. Rio de Janeiro: Ed. FVG, 2008. p.19.
tas apresentadas anualmente pelo Presidente da República e também exercer 
o acompanhamento e a fiscalização orçamentária sem prejuízo da atuação das 
demais comissões temporárias ou permanentes.
Sem dúvida, a Constituição conferiu amplos poderes à citada Comissão 
Mista, o que tem sido objeto de muitas críticas por parte de especialistas na 
matéria, como o professor Ricardo Lobo Torres163, que assevera de forma 
contundente:
O relevo atribuído à Comissão Mista do Congresso foi um dos gran-
des equívocos da Constituição Orçamentária de 1988. (...) A Comissão 
Mista do Congresso Nacional, com superpoderes, foi causa direta dos 
escândalos apurados em 1993, com a dilapidação de recursos públicos 
promovida principalmente pelos deputados e senadores que a compu-
nham. No relatório final da CPI o seu Presidente, Deputado Roberto 
Magalhães, disse que a Comissão Mista do Orçamento, ao longo dos 
anos, “granjeou a desestima e a indignada rejeição da sociedade” e de-
nunciou três esquemas de manipulação do orçamento: o das emendas, 
o das empreiteiras e o das subvenções sociais. Nenhuma conseqüência 
teve aquele relatório, pois no ano de 2006 surgiram novosescânda-
los fundados no poder de emendar orçamento, que ficaram conhe-
cidos como “vampiros” e “sanguessugas”. (grifo nosso)
A raiz do problema, conforme identificado pelo ilustre jurista164, é de na-
tureza jurídico-política e reflete a distorção do nosso sistema, que adotou “o 
modelo de orçamento próprio do parlamentarismo praticado na França e na 
Alemanha dentro de uma estrutura política presidencialista! A Lei de Diretri-
zes Orçamentárias e a Comissão Mista do Congresso Nacional, por exemplo, 
são figuras típicas do regime parlamentarista, que nem a martelo se adaptam 
ao presidencialismo!”.
Em linha de pensamento diversa, sem identificar a apontada desconexão 
estrutural do sistema de governo adotado e de distribuição de funções entre 
os Poderes, Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi165 sustentam 
que, a partir da Resolução nº 2 de 1995, o Congresso se auto-limitou, não 
havendo razões para suprimir a interferência parlamentar no processo orça-
mentário:
As alterações no processo de apreciação e votação do orçamento 
adotada a partir de 1995 tornaram-no mais transparente, mais facil-
mente controlado pelos partidos, mais dependente de decisões coletivas 
e, principalmente, impuseram limites claros e significativos à atuação 
individual dos parlamentares. As emendas individuais não são privile-
giadas pelo próprio legislativo e representam uma pequena parcela da 
163. TORRES. Op.cit. p.437-438.
164. TORRES. Op.cit. p.49.
165. FiGUEiREDO, Argelina Cheibub e 
LiMONGi, Fernando. Política Or-
çamentária no Presiden-
cialismo de coalizão. Rio de 
Janeiro: Ed. FVG, 2008. p.19.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 75
166 bRASiL. Poder Judiciário. Supremo 
Tribunal Federal. ADI 1.050-MC. Jul-
gamento em 21.09.2004. brasília. Dis-
ponível em: <http://www.stf.gov.br>. 
Acesso em 26.05.2008.
intervenção legislativa no orçamento aprovado. As emendas coletivas 
e de relatorias apropriaram-se da maior parcela dos recursos alocados 
e são aprovadas segundo preceitos estritos. Em poucas palavras, para 
salvaguardar sua prerrogativa de participar do processo orçamentário, o 
Congresso se viu forçado a atar as próprias mãos. As decisões que real-
mente afetam — ou podem afetar — o perfil do orçamento são tomadas 
pelo relator-geral e pelos relatores adjuntos, selecionados entre os mem-
bros dos partidos da base do governo. Isto é, a apreciação congressual do 
orçamento é altamente centralizada e segue linhas partidárias. Por todas 
as razões expostas, a nosso ver, os direitos parlamentares de alteração 
da proposta orçamentária do Executivo não devem ser restringidos, ou 
praticamente anulados, como alguns pregam, acreditamos inadvertida-
mente. A corrupção e o desvio de verbas públicas não ocorrem porque 
o Congresso participa do processo orçamentário. Tampouco dependem 
da forma pela qual essa participação se dá desde 1995. A raiz do proble-
ma não está no Congresso, mas evidente que sua participação na elabo-
ração do orçamento pode ser aperfeiçoada e que esse aperfeiçoamento 
pode contribuir para reduzir a corrupção. Mas, se isso vier a ocorrer, 
com certeza não será via restrição da participação congressual no pro-
cesso. Pelo contrário, parece-nos líquido e certo que a corrupção só terá 
a ganhar se a participação do Congresso for limitada.
As divergentes perspectivas da matéria revelam a complexidade da ques-
tão, podendo-se advogar e sustentar diferentes pesos e ponderações na parti-
cipação de cada Poder. O núcleo central do problema, entretanto, é realmen-
te de natureza jurídico-política, na medida em que se refere à definição dos 
modelos e interconexões entre: (1) o sistema de governo parlamentarismo-
presidencialismo de um lado e, de outro, (2) o sistema de distribuição de 
funções entre os Poderes no que se refere à matéria orçamentária. O desafio 
central, entretanto, não diz respeito apenas à difícil escolha e implementação 
de um modelo de distribuição de funções e orçamento (impositivo-autori-
zativo) que aumente a estabilidade política, impõe-se, no mundo atual, que 
seja contemplada, ao mesmo tempo, a ampla e transparente participação da 
sociedade no processo e que se reduza ao máximo a possibilidade de desvios.
Importante destacar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ex-
pressa na ADI 1.050-MC166, quanto ao poder de emenda parlamentar — no 
contexto do modelo constitucional híbrido atual, de natureza presidencialis-
ta, compreendendo a possibilidade de o parlamento apresentar emendas aos 
projetos das leis orçamentárias, quando ainda vigia o denominado modelo 
autorizativo do orçamento anual relativamente à realização das despesas-:
166. bRASiL. Poder Judiciário. Supre-
mo Tribunal Federal. ADI 1.050-
MC. Julgamento em 21.09.2004. bra-
sília. Disponível em: < http://www.stf.
gov.br >. Acesso em 26.05.2008.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 76
O poder de emendar projetos de lei — que se reveste de natureza 
eminentemente constitucional — qualifica-se como prerrogativa de or-
dem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa 
prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do 
poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 — 
RTJ 37/113 — RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos 
membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitu-
cionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, 
Rel. Min. Celso de Mello), desde que — respeitadas as limitações esta-
belecidas na Constituição da República — as emendas parlamentares 
(a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, 
(b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição 
original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II 
e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta 
Política.” (ADI 1.050-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 
21-9-94, DJ de 23-4-04)
Fixados esses conceitos fundamentais, quanto à iniciativa, elaboração, 
emendas e votação das três leis orçamentárias, cumpre agora analisar os pra-
zos de apresentação e de vigência das mesmas, o que auxiliará a compreensão 
das funções e dos objetivos de cada qual.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 77
167 De acordo com o artigo 34 da Lei 
n° 4320/1964: “O exercício financeiro 
coincidirá com o ano civil”. Período 
distinto é a sessão legislativa, de que 
trata o artigo o artigo 57 da CR-88, dis-
positivo que estabelece que “o Congres-
so Nacional reunir-se-á, anualmente, 
na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 
17 de julho e de 1 de agosto a 22 de 
dezembro”. Assim, a legislatura de cada 
parlamentar do Congresso Nacional é 
composta de sessões legislativas — 
quatro sessões para os deputados e oito 
para os senadores — que se decom-
põem cada qual em dois períodos de 
trabalhos ordinários: até 17 de julho o 
primeiro período e até 22 de dezembro 
o segundo período, respectivamente, 
não coincidindo, dessa forma, como o 
exercício financeiro de que trata a Lei 
n° 4.320/1964.
4.3 PRAZOS DE APRESENTAÇÃO E A VIGÊNCIA DAS LEIS 
ORÇAMENTÁRIAS
Estabelece o artigo 165, §9°, I da CR-88, que cabe à lei complementar 
— norma até hoje não editada — “dispor sobre o exercício financeiro, a 
vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei 
de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”. Tendo em vista a 
inexistência do referido diploma complementar para disciplinar a questão, 
aplica-se a regra prevista no artigo 35, §2°, do ADCT, que dispõe:
§ 2º — Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere 
o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I — o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do pri-
meiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será 
encaminhado até quatro mesesantes do encerramento do primeiro 
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa;
II — o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado 
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e 
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa;
III — o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até 
quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvi-
do para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
4.3.1 O PLANO PLURIANUAL (PPA)
Relativamente ao PPA, disciplinado no inciso I do transcrito §2° artigo 35 
do ADCT, dois aspectos devem ser salientados para a definição do prazo de 
vigência da lei e do encaminhamento do Projeto do PPA pelo Executivo: 
(1) o mandato presidencial; e (2) o encerramento da sessão legislativa.
O artigo 82 da CR-88, com a sua redação dada pela Emenda Constitucional 
nº 16, de 1997, estabelece que “o mandato do Presidente da República é de 
quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua elei-
ção”. Assim, o mandato presidencial coincide com o exercício financeiro.167
Já a sessão legislativa, nos termos do artigo 57 da CR-88, com a sua reda-
ção conferida pela Emenda Constitucional nº50 de 2006, se encerra em 22 
de dezembro.
Desta forma, visando à continuidade das ações estatais no médio prazo 
(período de quatro anos), a lei do plano plurianual possui vigência por quatro 
anos, os quais englobam os três últimos do governo de determinado Chefe do 
167. De acordo com o artigo 34 da 
Lei n° 4320/1964: “O exercício 
financeiro coincidirá com 
o ano civil”. Período distinto é a 
sessão legislativa, de que trata o artigo 
o artigo 57 da CR-88, dispositivo que 
estabelece que “o Congresso Nacional 
reunir-se-á, anualmente, na Capital 
Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho 
e de 1 de agosto a 22 de dezembro”. As-
sim, a legislatura de cada parlamentar 
do Congresso Nacional é composta de 
sessões legislativas - quatro sessões 
para os deputados e oito para os sena-
dores - que se decompõem cada qual 
em dois períodos de trabalhos ordiná-
rios: até 17 de julho o primeiro período 
e até 22 de dezembro o segundo perí-
odo, respectivamente, não coincidindo, 
dessa forma, como o exercício financei-
ro de que trata a Lei n° 4.320/1964.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 78
168 O Congresso Nacional aprovou no 
dia 16.12.2015 o projeto do Plano 
Plurianual (PLN 6/2015) para o período 
2016–2019. O projeto foi encaminhado 
para sanção em 22.12.2015, não tendo 
sido publicado até 10.01.2016.
Poder Executivo e o primeiro exercício financeiro do mandato presidencial 
subseqüente, período dentro do qual, até 31 de agosto, deve o presidente 
seguinte encaminhar o seu projeto de PPA para ter vigência nos três anos 
restantes de seu governo e no primeiro ano do mandato presidencial subse-
qüente e assim sucessivamente.
A ilustração a seguir apresentada auxilia a compreensão da questão:
 
Mandato Presidencial inicial Mandato Presidencial seguinte Mandato subseqüente Mandato seguinte 
Quadriênio 2003-2006 Quadriênio 2007-2010 Quadriênio 2011-2014 2015-2018 
 
 
 
 
 
 
 
Vigência do PPA 2004 – 2007 Vigência do PPA 2008-2011 Vigência do PPA 2012-2015 PPA 2016-
2019 
Lei 10.933, de 11.08.04 Lei nº 11.653, de 07.04.08 Lei nº 12.593, de 18.01.12 aprovado em 
16.12.2015 
 
 
22 de dezembro 
31 de agosto p/ envio 
do Projeto de PPA 
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 
31 de agosto p/ envio 
do Projeto de PPA 
22 de dezembro 
2012 2013 2014 2015 
31 de agosto p/ envio 
do Projeto de PPA 
22 de dezembro 
2016 
fig11a1.pdf 1 18/01/16 10:40
No dia 20.12.2011 o Plenário do Congresso Nacional aprovou o projeto 
de lei (PLN 29/11), que contém o Plano Plurianual para o período de 2012 
a 2015,168 tendo sido a Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012, sancionada 
e publicada no dia 19.01.2012.
Saliente-se que a data da sanção presidencial à Lei n° 10.933 e à Lei nº 
11.653 — as quais aprovaram o PPA para o quadriênio 2004-2007 e 2008-
2011, dia 11 de agosto e dia 07 de abril, respectivamente — revelam que, na 
prática, nenhum desses dois projetos retornou ao Chefe do Executivo antes 
de encerrada a sessão legislativa (22 de dezembro), consoante requisito fixado 
na parte final do transcrito inciso I do §2° do artigo 35 do ADCT, tendo em 
vista o prazo constitucional de quinze dias que o Presidente da República 
possui para sancionar ou vetar projeto de lei, a teor do artigo 66 da CR-
88 combinado com o artigo 166, §7° da CR-88. Em face da complexidade 
que envolve o PPA, e tendo em vista as peculiaridades quanto à sua eficácia, 
conforme será visto a seguir, a Constituição não estabeleceu conseqüências 
práticas à sua não aprovação e devolução ao Poder Executivo fora do prazo 
determinado, ao contrário do que ocorre com a LDO, consoante o disposto 
no artigo 57, §2° da CR-88, o qual dispõe que a “sessão legislativa não será 
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.”
No que se refere à aplicabilidade da regra do transcrito artigo 35, §2° do 
ADCT aos Estados, Distrito Federal e Municípios, é importante destacar 
que, por meio da Mensagem nº 627/2000, o Poder Executivo da União ve-
tou a integralidade do artigo 3º e o §7° do artigo 5º da Lei Complementar 
nº 101/2000, nos termos aprovados pelo Congresso Nacional, os quais dis-
punham sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
168. O Congresso Nacional aprovou 
no dia 16.12.2015 o projeto do Plano 
Plurianual (PLN 6/2015) para o período 
2016–2019. O projeto foi encaminhado 
para sanção em 22.12.2015, não tendo 
sido publicado até 10.01.2016.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 79
organização do plano plurianual e da lei orçamentária anual, regras que vin-
culariam todos os entes da Federação. O exame das razões de veto permite o 
entendimento das especificidades e complexidade da vinculação absoluta dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios às regras adotas em âmbito federal:
Razões do veto
“Art. 3o
Art. 3o O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abrangerá 
os respectivos Poderes e será devolvido para sanção até o encerramento 
do primeiro período da sessão legislativa.
§ 1o Integrará o projeto Anexo de Política Fiscal, em que serão es-
tabelecidos os objetivos e metas plurianuais de política fiscal a serem 
alcançados durante o período de vigência do plano, demonstrando a 
compatibilidade deles com as premissas e objetivos das políticas econô-
mica nacional e de desenvolvimento social.
§ 2o O projeto de que trata o caput será encaminhado ao Poder Le-
gislativo até o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe 
do Poder Executivo.
Razões do veto
O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano pluria-
nual deverá ser devolvido para sanção até o encerramento do primeiro 
período da sessão legislativa, enquanto o § 2º obriga o seu envio, ao 
Poder Legislativo, até o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do 
Chefe do Poder Executivo. Isso representará não só um reduzido perí-
odo para a elaboração dessa peça, por parte do Poder Executivo, como 
também para a sua apreciação pelo Poder Legislativo, inviabilizando 
o aperfeiçoamento metodológico e a seleção criteriosa de programas e 
ações prioritárias de governo.
Ressalte-se que a elaboração do plano plurianual é uma tarefa que se 
estende muito além dos limites do órgão de planejamento do governo, 
visto que mobiliza todos os órgãos e unidades do Executivo, do Legis-
lativo e do Judiciário. Além disso, o novo modelo de planejamento e 
gestão das ações, pelo qual se busca a melhoria de qualidade dos servi-
ços públicos, exige uma estreita integração do plano plurianual como 
Orçamento da União e os planos das unidades da Federação.
Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado 
justamente no primeiro ano de mandato do Presidente da República, 
quando a Administração Pública sofre as naturais dificuldades decor-
rentes da mudança de governo e a necessidade de formação de equipes 
com pessoal nem sempre familiarizado com os serviços e sistemas que 
devem fornecer os elementos essenciais para a elaboração do plano.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 80
Ademais, a fixação de mesma data para que a União, os Estados e 
os Municípios encaminhem, ao Poder Legislativo, o referido projeto 
de lei complementar não leva em consideração a complexidade, as pe-
culiaridades e as necessidades de cada ente da Federação, inclusive os 
pequenos municípios.
Por outro lado, o veto dos prazos constantes do dispositivo traz con-
sigo a supressão do Anexo de Política Fiscal, a qual não ocasiona pre-
juízo aos objetivos da Lei Complementar, considerando-se que a lei 
de diretrizes orçamentárias já prevê a apresentação de Anexo de Metas 
Fiscais, contendo, de forma mais precisa, metas para cinco variáveis — 
receitas, despesas, resultados nominal e primário e dívida pública —, 
para três anos, especificadas em valores correntes e constantes.
Diante do exposto, propõe-se veto ao art. 3o, e respectivos parágra-
fos, por contrariar o interesse público.
§ 7o do art. 5o 
§ 7o O projeto de lei orçamentária anual será encaminhado ao Poder 
Legislativo até o dia quinze de agosto de cada ano.
Razões do veto
A Constituição Federal, no § 2º do art. 35 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias, determina que, até a entrada em vigor da 
lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, o projeto de 
lei orçamentária da União seja encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro. Estados e Municípios possuem 
prazos de encaminhamento que são determinados, respectivamen-
te, pelas Constituições Estaduais e pelas Leis Orgânicas Munici-
pais.
A fixação de uma mesma data para que a União, os Estados e 
os Municípios encaminhem, ao Poder Legislativo, o projeto de lei 
orçamentária anual contraria o interesse público, na medida em 
que não leva em consideração a complexidade, as particularidades 
e as necessidades de cada ente da Federação, inclusive os pequenos 
municípios.
Além disso, a fixação de uma mesma data não considera a depen-
dência de informações entre esses entes, principalmente quanto à esti-
mativa de receita, que historicamente tem sido responsável pela prece-
dência da União na elaboração do projeto de lei orçamentária.
Por esse motivo, sugere-se oposição de veto ao referido parágrafo.”
Nesse contexto, pode-se concluir que os entes federados subnacionais 
podem estabelecer sistemáticas distintas quanto ao prazo de apresenta-
ção dos projetos de leis orçamentárias.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 81
169 artigo 4 º, iii, f, da Lei nº 
10.257/2001.
170 HARADA. Op.cit. p.59.
171 MORAES, Alexandre de. Direito 
Constitucional. 17ª ed. São Paulo. Atlas, 
2005.p.623.
No que se refere aos Municípios é importante destacar, ainda, com base 
no artigo 44 da Lei nº 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, a 
existência da gestão orçamentária participativa, instrumento de planejamen-
to municipal, o qual inclui:169
a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as pro-
postas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do or-
çamento anual, como condição obrigatória para a sua aprovação pela 
Câmara Municipal. (grifo nosso)
Já no âmbito federal e estadual não é obrigatória a adoção do princípio da 
gestão orçamentária participativa, especialmente em razão “da notória difi-
culdade de os membros da comunidade dirigirem-se às Casas Legislativas 
estaduais e ao Parlamento Nacional”, conforme pontua Harada.170
4.3.2 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
De volta à análise dos prazos para a apresentação, aprovação e devolução 
da lei de diretrizes orçamentárias, disciplinada no supratranscrito inciso II 
do §2° do artigo 35 do ADCT, constata-se que o projeto da lei de diretrizes 
orçamentárias (LDO) deve ser encaminhado até 15 de abril de cada ano (oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro) e devolvido 
para a sanção do Chefe do Poder Executivo até o dia 17 de julho, termo de 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa, consoante o dis-
posto no citado artigo 57 da CR-88.
Nos termos já destacados, em sentido diverso da inexistência de disciplina 
quanto à hipótese de não aprovação e devolução do PPA no prazo fixado, 
conforme ensina Alexandre de Moraes171, “não há possibilidade de o Con-
gresso Nacional rejeitar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez 
que a Constituição Federal determina em seu art. 57, §2°, que “a sessão legis-
lativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias”.
A ilustração abaixo facilita o entendimento da questão:
169. artigo 4 º, iii, f, da Lei nº 
10.257/2001.
170. HARADA. Op.cit. p.59.
171. MORAES, Alexandre de. Direito 
Constitucional. 17ª ed. São Paulo. Atlas, 
2005.p.623.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 82
172 TORRES. . Op.cit. p.85.
173 PASCOAL. Op.cit.p.41. 
 
Mandato Presidencial 
Quadriênio 2007-2010 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Vigência do PPA 
2004 – 2007 
em 2007 
Vigência do PPA 2008-2011 Vigência do PPA 
2002 – 2015 
em 2012 
Lei 10.933/ 2004 Lei nº 11.653/2008 Lei nº 12.593/2012 
 
 
Sanção da LDO 
em 13.08.07 
Devolução da 
LDO até 17.07 
15 abril p/ envio 
do Projeto de LDO 
2007 2008 2009 2010 2011 
Sanção da LDO 
em 14.08.08 
Devolução da 
LDO até 17.07 
15 abril p/ envio 
do Projeto de LDO 
LDO para 
LOA de 2009 
Lei 11.768/08 
LDO para 
LOA de 2008 
Lei 11.514/07 
LDO para 
LOA de 2010 
Lei 12.017/09 
Sanção da LDO 
em 12.08.09 
Devolução da 
LDO até 17.07 
15 abril p/ envio 
do Projeto de LDO 
15 abril p/ envio 
do Projeto de LDO 
LDO para 
LOA de 2011 
Lei 12.309/10 
Sanção da LDO 
em 09.08.10 
Devolução da 
LDO até 17.07 
LDO para 
LOA de 2012 
Lei 12.465/11 
15 abril p/ envio 
do Projeto de LDO 
Sanção da LDO 
em 12.08.11 
Devolução da 
LDO até 17.07 
2012 
15 abril p/ envio 
do Projeto de LDO 
Devolução da 
LDO até 17.07 
LDO para 
LOA de 2013 
Lei 12.708/12 
Sanção da LDO 
em 17.08.12 
No que se refere à LDO para LOA de 2014, a sanção presidencial ocorreu 
apenas no dia 26.12.2013, quando o Projeto de Lei nº 02/2013-CN foi con-
vertido na Lei nº 12.919/2013.
Conforme pode ser observado através da comparação com os anos an-
teriores, desta vez o projeto de LDO, encaminhado sempre em abril pelo 
governo, não foi votado antes do projeto de orçamento, apresentado sempre 
em agosto. Dessa forma, a sessão legislativa não foi interrompida, já que não 
tinha ocorrido “a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. 
Ou seja, o Congresso Nacional somente aprovou a proposta para a LDO de 
2014 em novembro de 2013, quando o orçamento do ano seguinte já estava 
em fase avançada de tramitação, apesar de ainda não ter sido aprovado. Den-
tre outras razões, uma das principais causas da demora residiu na polêmica 
em torno da regra do orçamento impositivo relativamente às emendas indi-
viduais, abordada no item 3.2 da aula anterior. Com a aprovação da Emenda 
Constitucional nº 86/2015, a matéria foi constitucionalizada.
Importante frisar que a vigência da LDO é matéria controvertida, poden-
do-se sustentar que a sua vigência é de um ano, pois se trata de mera “orien-
tação ou sinalização, de caráter anual, para a feitura do orçamento”, confor-
me entende Ricardo Lobo Torres.172 Em sentido diverso, asseveraValdecir 
Pascoal173 que:
Mesmo que alguns autores falem de vigência anual da LDO, isso, a 
rigor, não é correto. Valendo-nos do conceito jurídico de vigência, há 
que se concluir que a LDO vigora por mais de um ano. Normalmente 
172. TORRES. . Op.cit. p.85.
173. PASCOAL. Op.cit.p.41. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 83
174 DALLARi, Adilson Abreu. Lei Orça-
mentária: processo legislativo. Revista 
de informação legislativa. brasília: 
Senado, nº 129. p. 159.
é aprovada em meados do exercício financeiro, orientando a elabora-
ção da LOA no segundo semestre e continuando em vigor até o final 
do exercício financeiro subseqüente. Diga-se, contudo, que, embora a 
vigência formal seja maior que um ano, a LDO traça as metas e as prio-
ridades da Administração apenas para o exercício subseqüente.
4.3.3 O PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
O projeto da lei orçamentária anual (LOA) da União, por sua vez, nos 
termos do inciso III do artigo 35, §2° do ADCT, deve ser encaminhado até 
o dia 31 de agosto (até quatro meses antes do encerramento do exercício fi-
nanceiro) e devolvido para sanção até 22 de dezembro, data do encerramento 
da sessão legislativa. Assim, o prazo para o envio do projeto da LOA pelo 
Chefe do Poder Executivo e de devolução pelo Poder Legislativo para o Poder 
Executivo são iguais àqueles determinados para o PPA, com a diferença de 
que o prazo de vigência deste é quadrienal, ou seja, até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, enquanto a lei do 
orçamento tem vigência anual.
O que ocorre se o projeto da LOA não for votado pelo Poder Legislativo 
no prazo consignado ou o mesmo for rejeitado?
A possibilidade de (1) rejeição do projeto de lei orçamentária, bem como 
a possibilidade de (2) não devolução do projeto de LOA pelo Poder Legisla-
tivo serão analisadas a seguir.
A interpretação do artigo 166, §8° da CR-88, consoante sustenta Ale-
xandre de Moraes, “permite concluir pela possibilidade de rejeição total ou 
parcial do projeto” de lei do orçamento anual, tendo em vista a literalidade 
do dispositivo, o qual declara que:
§ 8º — Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou re-
jeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas 
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante 
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização 
legislativa. (grifo nosso)
Em sentido diverso, adverte Adilson Abreu Dallari174, sob pena de parali-
sação da máquina estatal, não ser possível rejeição total do projeto da lei or-
çamentária anual, pois:
se a Constituição restringe o poder de emenda, que somente pode 
ser exercido dentro de certos limites, evidentemente proíbe, implicita-
mente, a emenda total, radical modificadora absoluta do texto inicial-
174. DALLARi, Adilson Abreu. Lei 
Orçamentária: processo legislativo. 
Revista de informação le-
gislativa. brasília: Senado, nº 129. 
p. 159.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 84
175 PASCOAL. Op.cit.p.52-53.
176 DE OLiVEiRA. Op.cit.p.83.
177 DA SiLVA, José Afonso. Curso de Di-
reito Constitucional Positivo. 17ª ed. 
São Paulo. Malheiros, 2000. p.722.
mente proposto. (...) Em resumo, ao dever imposto pela Constituição 
ao Chefe do Poder Executivo de elaborar e enviar o projeto de lei or-
çamentária corresponde o dever imposto ao Legislativo de examiná-lo, 
alterá-lo (se for o caso) e aprová-lo, sem possibilidade de rejeição total.
Valdecir Pascoal175, por outro lado, esclarece que:
Há quase um consenso na doutrina acerca da impossibilidade ju-
rídica de o Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, por-
que a CF não previu essa possibilidade, uma vez que estabeleceu, no 
artigo 35 do ADCT, que ambas as leis devem ser devolvidas ao Poder 
Executivo para SANÇÃO. Se o legislador mencionou apenas a possibi-
lidade de sanção fica afastada a possibilidade de rejeição, uma vez que 
não cabe sancionar o que foi rejeitado. O segundo argumento toma por 
base o disposto no artigo 57, § 2º segundo o qual a sessão legislativa 
não será interrompida sem a aprovação da LDO. Não obstante, o mes-
mo raciocínio — no sentido de impossibilidade de rejeição — não 
pode ser empregado em relação ao projeto de LOA. É que neste caso, 
a própria CF/88 previu tal possibilidade ao assinalar em seu artigo 166, 
§8°, que: (...) (grifo nosso)
Importante destacar que o artigo 66 da Constituição de 1967/69 discipli-
nava, expressamente, a hipótese da não devolução do projeto de lei do orça-
mento anual pelo Congresso Nacional, para a sanção do Presidente da Repú-
blica, determinando que “se, até trinta dias antes do encerramento do exercício 
financeiro, o Poder Legislativo não o devolver para sanção, será promulgado 
como lei”. Conforme ensina Regis Fernandes de Oliveira176, à época “enten-
dia-se que a disposição valia tanto para a hipótese de não devolução, como 
para a de rejeição”. Aduz ainda Regis Fernandes sobre o tema que:
a Constituição do Estado de São Paulo de 1969 dispôs que ‘rejeita-
do o projeto subsistirá a lei orçamentária anterior’. Houve julgamento 
que assim determinou (RF 207/211). O problema foi levado ao Su-
premo Tribunal Federal que entendeu inconstitucional o dispositivo 
(RDA 112/263). Afirmou-se que a solução seria a de se entender não 
devolvido o projeto enviado ao Congresso Nacional.
José Afonso da Silva177 apresenta a solução que entende determinada na 
própria Carta Magna atual para o problema:
A conseqüência mais séria da rejeição do projeto de lei orçamen-
tária anual é que a Administração fica sem orçamento, pois não pode 
175. PASCOAL. Op.cit.p.52-53.
176. DE OLiVEiRA. Op.cit.p.83.
177. DA SiLVA, José Afonso. Curso 
de Direito Constitucional 
Positivo. 17ª ed. São Paulo. Malhei-
ros, 2000. p.722.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 85
178 Considerando a inexistência de 
regramento expresso, qual seria a 
solução para a cobrança dos tributos 
caso vigente no sistema constitucional 
brasileiro o princípio da anualidade 
tributária? 
179 Dois modelos são possíveis para re-
solver a questão: (1) a prorrogação do 
orçamento em vigor, solução adotada 
no brasil nas Constituições de 1934 
(artigo 50, § 5°) e 1946 (artigo 74); ou 
(2) considerar aprovado o projeto de 
orçamento, hipótese agasalhada pelas 
Constituições de 1937 (artigo 72, d) e 
1967/69 (artigo 66).
ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o mes-
mo exercício financeiro. A Constituição dá solução possível e plausível 
dentro da técnica do direito orçamentário: as despesas, que não podem 
efetivar-se senão devidamente autorizadas pelo Legislativo, terão que 
ser autorizadas prévia e especificamente, caso a caso, mediante leis de 
abertura de créditos especiais.
Assim, na hipótese de rejeitada a LOA pelo Poder Legislativo, a aplicação 
dos recursos públicos e a realização de despesas somente será possível por 
meio de créditos adicionais, nos termos disciplinados pela própria Consti-
tuição (artigo 167, V), isto é: créditos suplementares, caso a rejeição parla-
mentar seja parcial, ou créditos especiais, na hipótese de rejeição parcial ou 
total, toda elas, entretanto, a exigir autorização legislativa, conforme será 
estudado na Aula 6.
Por fim, impõe-se destacar que não é disciplinada178 pela atual Constituição179, 
ao contrário da Constituição de 1967/69, a hipótese de o Poder Legislativo não 
devolver o projeto de lei orçamentária anual para a apreciação pelo Poder Exe-
cutivo — sanção ou veto — no prazo determinado, até 22 de dezembro, confor-
me estatuído no citado inciso III do artigo 35, §2° do ADCT, nos termos já sa-
lientados. É possível, portanto, a anomia orçamentária, isto é, o início do 
exercício financeiro sem a aprovação formal da lei orçamentária anual pelo Con-
gresso Nacional, tendo em vista não haverregra aplicável à LOA análoga àquela 
disciplinadora da hipótese para a LDO — caso no qual a sessão legislativa não é 
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes — conforme já sa-
lientado. A questão chegou a ser disciplinada no artigo 6° da Lei Complementar 
n° 101/2000, no entanto, o dispositivo foi vetado, como se constata pelas escla-
recedoras razões a seguir aduzidas por meio da Mensagem nº 627/2000:
Razões do veto
Parcela significativa da despesa orçamentária não tem sua exe-
cução sob a forma de duodécimos ao longo do exercício financeiro. 
Assim, a autorização para a execução, sem exceção, de apenas dois doze 
avos do total de cada dotação, constante do projeto de lei orçamentá-
ria, caso não seja ele sancionado até o final do exercício de seu enca-
minhamento ao Poder Legislativo, poderá trazer sérios transtornos à 
Administração Pública, principalmente no que tange ao pagamento de 
salários, aposentadorias, ao serviço da dívida e as transferências consti-
tucionais a Estados e Municípios.
Por outro lado, tal comando tem sido regulamentado pela lei de 
diretrizes orçamentárias, que proporciona maior dinamismo e fle-
xibilidade em suas disposições.
178. Considerando a inexistência de 
regramento expresso, qual seria a so-
lução para a cobrança dos tributos caso 
vigente no sistema constitucional bra-
sileiro o princípio da anualidade 
tributária? 
179. Dois modelos são possíveis para 
resolver a questão: (1) a prorrogação do 
orçamento em vigor, solução adotada 
no brasil nas Constituições de 1934 
(artigo 50, § 5°) e 1946 (artigo 74); ou 
(2) considerar aprovado o projeto de 
orçamento, hipótese agasalhada pelas 
Constituições de 1937 (artigo 72, d) e 
1967/69 (artigo 66).
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 86
Na ausência de excepcionalidade, o dispositivo é contrário ao inte-
resse público, razão pela qual sugere-se oposição de veto, no propósito 
de que o assunto possa ser tratado de forma adequada na lei de diretri-
zes orçamentárias.
Realmente, a matéria tem sido disciplinada, ano após ano, nas leis de dire-
trizes orçamentárias – LDO, conforme destacado nas razões de veto em face 
da constante omissão do próprio Poder Legislativo, relativamente à devolu-
ção do projeto da LOA até 22 de dezembro nos termos constitucionalmente 
determinados. Nesse sentido, tendo em vista que a LOA para o exercício de 
2014 não foi aprovada até o final do exercício financeiro de 2013, aplicou-se 
o disposto no artigo 65 da Lei nº 12.919/2013 (LDO) norma que estabele-
ceu as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2014 
e disciplina in verbis:
Art. 53. Se o Projeto de Lei Orçamentária de 2014 não for sancio-
nado pelo Presidente da República até 31 de dezembro de 2013, a pro-
gramação dele constante poderá ser executada para o atendimento de:
I — despesas com obrigações constitucionais ou legais da União 
relacionadas no Anexo III, inclusive daquelas a que se refere o anexo 
específico previsto no art. 80 desta Lei;
II — bolsas de estudo no âmbito do Conselho Nacional de Desen-
volvimento Científico e Tecnológico — CNPq, da Fundação Coor-
denação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior — CAPES 
e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada — IPEA, bolsas de 
residência médica e do Programa de Educação Tutorial — PET, bolsas 
e auxílios educacionais dos programas de formação do Fundo Nacional 
de Desenvolvimento da Educação — FNDE, bolsas para ações de saú-
de da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares — EBSERH e Hos-
pital de Clínicas de Porto Alegre — HCPA, bem como Bolsa-Atleta e 
bolsas do Programa Segundo Tempo;
III — pagamento de estagiários e de contratações temporárias por 
excepcional interesse público na forma da Lei no 8.745, de 9 de de-
zembro de 1993;
IV — ações de prevenção a desastres classificadas na subfunção De-
fesa Civil;
V — formação de estoques públicos vinculados ao programa de ga-
rantia dos preços mínimos;
VI — realização de eleições e continuidade da implantação do sistema 
de automação de identificação biométrica de eleitores pela Justiça Eleitoral;
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 87
VII — importação de bens destinados à pesquisa científica e tec-
nológica, no valor da cota fixada no exercício financeiro anterior pelo 
Ministério da Fazenda;
VIII — concessão de financiamento ao estudante;
IX — ações em andamento decorrentes de acordo de cooperação 
internacional com transferência de tecnologia;
X - dotações destinadas à aplicação mínima em ações e serviços pú-
blicos de saúde, classificadas na Lei Orçamentária com o Identificador 
de Uso 6 (IU 6); e
XI — outras despesas correntes de caráter inadiável, até o limite 
de um doze avos do valor previsto para cada órgão no Projeto de Lei 
Orçamentária de 2014, multiplicado pelo número de meses decorridos 
até a sanção da respectiva Lei.
§ 1º Aplica-se, no que couber, o disposto no art. 38 aos recursos 
liberados na forma deste artigo.
§ 2º Considerar-se-á antecipação de crédito à conta da Lei Orça-
mentária de 2014 a utilização dos recursos autorizada neste artigo.
§ 3º Os saldos negativos eventualmente apurados em virtude de 
emendas apresentadas ao Projeto de Lei Orçamentária de 2014 no 
Congresso Nacional e da execução prevista neste artigo serão ajustados 
por decreto do Poder Executivo, após sanção da Lei Orçamentária de 
2014, por intermédio da abertura de créditos suplementares ou espe-
ciais, mediante remanejamento de dotações, até o limite de 20% (vinte 
por cento) da programação objeto de cancelamento, desde que não seja 
possível a reapropriação das despesas executadas.
Destaque-se que, diferentemente do orçamento do exercício de 2008, 
2010, 2011,2012, 2014 e 2015, a LOA do exercício de 2009 foi aprovada, 
sancionada e publicada ainda no exercício de 2008 (Lei nº 11.897, de 30 de 
dezembro de 2008).
O quadro abaixo apresenta resumo do que foi até aqui exposto quanto aos 
prazos de envio das leis orçamentárias pelo Poder Executivo e devolução pelo 
Poder Legislativo:
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 88
Projeto 
de lei
(1)
Prazo de envio pelo Poder Exe-
cutivo ao Poder Legislativo
(2)
Prazo de devolução pelo 
Poder Legislativo ao Poder 
Executivo
Fundamento 
normativo
(1.1)
Termo final
(1.2) Se não 
cumprido o 
prazo
(2.1)
Termo final
(2.2) Se não 
cumprido o 
prazo
PPA
31 de
Agosto
“encaminhado 
até quatro 
meses antes 
do encerra-
mento do pri-
meiro exercí-
cio financeiro”
Crime de res-
ponsabilidade
22 de
Dezembro
“devolvido para 
sanção até o 
encerramen-
to da sessão 
legislativa”
Sem previsão
(1.1 e 2.1) artigo 35, 
§2°, I, do ADCT
(1.2 e 2.2) artigo 
84, XXIII, caput do 
artigo 165 e artigo 
166, §6°, c/c art. 85, 
VI da CR-88, art. 10, 
1, da Lei 1.079/50 ou 
Decreto-lei 201/67
LDO
15 de
Abril
“encaminha-
do até oito 
meses e meio 
antes do 
encerramento 
do exercício 
financeiro”
Crime de res-
ponsabilidade
17 de
Julho
“devolvido para 
sanção até o 
encerramento 
do primeiro 
período da 
sessão legisla-
tiva”
Sessão legis-
lativa não se 
interrompe
(1.1 e 2.1) artigo 35, 
§2°, II, do ADCT
(1.2) artigo 84, XXIII, 
caput do artigo 165 
e artigo 166, §6°, c/c 
art. 85, VI da CR-88, 
art. 10, 1, da Lei 
1.079/50
(2.2) artigo 57, §2°, 
da CR-88,
LOA
31 de
Agosto
“encaminhado 
até quatro me-
ses antes do 
encerramento 
do exercício 
financeiro”
Crime de res-
ponsabilidade
e será consi-
derada como 
“proposta a Lei 
de Orçamento 
vigente”
22 de dezem-
bro
“devolvido para 
sanção até o 
encerramen-
to da sessão 
legislativa”
Sem previsão 
expressa.
Na prática 
a matéria 
vem sendo 
disciplinada 
na LDO, todos 
os anos.
(1.1 e 2.1) artigo 35, 
§2°, II, do ADCT(1.2) artigo 84, XXIII, 
caput do artigo 165 
e artigo 166, §6°, c/c 
art. 85, VI da CR-88, 
art. 10, 1, da Lei 
1.079/50 ou Decre-
to-lei 201/67 c/c Art. 
32 da Lei 4.320/64
(2.2) artigo 72 da Lei 
11.514/2007 (LDO 
para 2008)
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 89
180 O artigo 2º consagra expressamente 
os princípios orçamentários da “unida-
de, universalidade e anualidade” 
181 Dispões o art. 56, verbis: “O reco-
lhimento de todas as receitas far-se-á 
em estrita observância ao princípio 
da unidade de tesouraria, vedada 
qualquer fragmentação para criação de 
caixas especiais.” 
AULA 5 — OS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Os princípios, ao lado das regras, consubstanciam normas jurídicas, os 
quais, a despeito de seu alto grau de abstração e generalidade, direcionam os 
diversos sistemas normativos (Constitucional, Civil, Penal, Tributário, Fi-
nanceiro etc.). O Direito Financeiro, como ramo autônomo do Direito, tam-
bém é regido por um conjunto de princípios e regras. A Constituição da 
República de 1988 em conjunto com a Lei n° 4.320/64180 estabelecem vários 
princípios, os quais se vinculam e formam também um conjunto. Apenas a 
título de exemplo estudaremos alguns, vez que o rol não é taxativo, sendo, 
pois, numerus apertus:
1. Princípio da Unidade: consiste na proibição de mais de uma lei orça-
mentária em cada ente da Federação em dado exercício financeiro, haja vista 
a unicidade finalística do orçamento. Nesse sentido, ainda que a CR/88 em 
seu art. 165,§5º, conforme já destacado, disponha que a lei orçamentária 
compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamen-
to da Seguridade Social, todas as receitas e despesas, ainda que constantes de 
três peças orçamentárias distintas, devem constar de uma única (unidade) 
lei orçamentária, sendo possível, dessa forma, uma visão global e consolida-
da do desempenho das finanças públicas do ente federado como um todo, o 
que facilita a sua fiscalização e controle. Portanto, pressupõe e introduz o 
princípio geral da unidade de caixa ou de tesouraria, previsto no artigo 56 
da Lei n° 4.320/64181, o qual será objeto de estudo na aula pertinente às re-
ceitas públicas.
2. Princípio da Universalidade: O princípio da universalidade prescreve 
que a Lei orçamentária única (princípio da unidade) deve incorporar todas 
as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública do ente federado, 
compreendendo todas as entradas e saídas de recursos financeiros, deve ficar 
de fora do orçamento da unidade política respectiva (União, Estados, Distri-
to Federal e Municípios). Nesse sentido os artigos 3° e 4° da Lei n° 4.320/64 
estabelecem que: “A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, in-
clusive as operações de crédito autorizadas em lei” e “A Lei do Orçamento 
compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo (...)”
3. Princípio do Orçamento bruto: Segundo essa norma-princípio, todas 
(princípio da universalidade) as receitas e despesas constantes da lei orçamen-
tária única (princípio da unidade) devem ser consignadas pelos seus valores 
brutos, qualquer que seja sua natureza ou o seu destino, isto é, independen-
temente de sua origem e de qual será a sua aplicação efetiva. Esse princípio 
encontra positivado no art. 6º, da Lei n° 4.320/64, o qual estabelece: “todas 
180. O artigo 2º consagra expressa-
mente os princípios orçamentários da 
“unidade, universalidade e anualidade”
181. Dispões o art. 56, verbis: “O 
recolhimento de todas as receitas far-
-se-á em estrita observância ao prin-
cípio da unidade de tesou-
raria, vedada qualquer fragmentação 
para criação de caixas especiais.” 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 90
182 Veja em nota de rodapé da Aula 2 
quanto à possibilidade de utilização 
da déficits públicos eventuais, como 
política anticíclica em função de con-
junturas econômicas recessivas ou de 
crise sistêmica. 
183 TORRES, Ricado Lobo. Tratado de 
Direito Constitucional Financeiro e 
Tributário: o orçamento da Constitui-
ção. Vol. V. 3 ed. Rio de Janeiro: Editora 
Renovar, 2007. p. 173-174.
as receitas e despesas devem constar de lei orçamentária e de créditos adicio-
nais pelos valores brutos, vedadas as deduções”.
4. Princípio da Exclusividade: está contemplado no art. 165, §8º, da 
Carta de 1988, e prescreve que a lei orçamentária deve conter apenas ma-
téria de direito financeiro e orçametária, permitindo, a título de exceção, a 
abertura de créditos suplementares, a serem estudados na próxima aula, e a 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas, 
matérias a serem apresentadas na Aula 7. Não cabe, portanto, as denomina-
das caudas orçamentárias, assim intituladas pelas inúmeras tentativas de se 
incluir nos orçamentos matérias não relacionadas às questões exclusivamente 
orçamentárias (art. 165, §8º).
5. Princípio da Especificação (discriminação, especialização): consiste 
na proibição de dotações globais e genéricas, impondo, com isso, que a lei 
orçamentária discrimine a despesa por elementos. Tal princípio encontra-se 
positivado nos artigos 5º e 15 da Lei n° 4.320/64. Dessa forma, é possível 
saber, pormenorizadamente as origens e as aplicações dos recursos, o que fa-
cilita o controle e a gestão dos recursos públicos e limita a flexibilidade e arbí-
trio dos executores do orçamento, em especial o Poder Executivo, responsável 
pela execução da maior parcela, o que confe maior segurança à sociedade e ao 
Poder Legislativo. Há, no entanto, algumas exceções, como, por exemplo, as 
reservas de contingência (disciplinada nos termos do artigo 5º, III, da LRF e 
nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias) e programas especiais de tra-
balho (art. 20, parágrafo único c/c art. 22, IV, da Lei n° 4.320/64).
6. Princípio da Programação: é um enunciado normativo decorrente do 
processo natural de planejamento das ações e dos planos de governo, segundo o 
qual, a elaboração e a aprovação do orçamento devem observar o PPA e a LDO.
7. Princípio do Equilíbrio Orçamentário: Vincula-se ao fato de que a 
fixação de despesas deve observar as receitas estimadas, visando evitar déficit 
público estrutural182 (despesas maiores do que as receitas). Preceitua Ricardo 
Lobo Torres183:
Equilíbrio orçamentário é a equalização de receitas e gastos, har-
monia entre capacidade contributiva e legalidade e entre distribuição 
de rendas e desenvolvimento econômico (...). O orçamento não se de-
sequilibra pela falta de dinheiro, mas pelo desencontro entre valores e 
princípios jurídicos.
182. Veja em nota de rodapé da Aula 
2 quanto à possibilidade de utilização 
da déficits públicos eventuais, como 
política anticíclica em função de con-
junturas econômicas recessivas ou de 
crise sistêmica. 
183. TORRES, Ricado Lobo. Tratado 
de Direito Constitucional 
Financeiro e Tributário: o 
orçamento da Constituição. Vol. V. 3 ed. 
Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2007. 
p. 173-174.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 91
184 idem. ibidem. p. 175-176.
185 MACHADO Jr., Jose Teixeira e REiS, 
Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Co-
mentada: e a Lei de Responsabilidade 
Fiscal. 31ª ed. Rio de Janeiro: Ed. ibAM, 
2002/2003. p.21.
Embora a CR/88 não contemple expressamente o referido princípio, algu-
mas normas determinam a indispensabilidade do controle de gastos, confor-
me abaixo explicitado. Quanto à falta de expressa previsão constitucional, 
Ricardo Lobo Torres184 entende que o princípio do equilíbrio orçamentário:
ainda quando inscrito no texto constitucional, é meramente formal, 
aberto e destituído de eficácia vinculante: será respeitado pelo legis-
lador se enquanto o permitir a conjuntura econômica, mas não está 
sujeito ao controle jurisdicional. Não pode a Constituição determinar 
obrigatoriamente o equilíbrio orçamentário, eis que este depende de 
circunstânciaseconômicas aleatórias.
O §1º do artigo 7º da Lei n° 4.320/64 determina que “em casos de déficit, a 
Lei do Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica 
autorizado a utilizar para atender à sua cobertura”. Em complemento, o artigo 
98 do mesmo diploma legal preceitua que “a dívida fundada compreende os 
compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender”: 
(1) “a desequilíbrio orçamentário”; “ou” (2) “a financiamento de obras e serviços 
públicos”. Assim, pela lei, o déficit apurado, pela diferença entre as despesas e 
receitas, exclui as operações de crédito, pois estas constituem os meios aptos 
para financiar os déficits orçamentários, consoante o disposto no artigo 98. 
No entanto, conforme lecionam José Teixeira Machado185 e Heraldo Costa Reis:
é bom que se diga que, por princípio, as leis orçamentárias não de-
vem aprovar orçamentos deficitários. Vale a pena lembrar que um dos 
meios de se evitar os déficits é atualizar anualmente as bases de cálculo 
das receitas e estabelecer prioridades para os gastos com base em uma 
programação trimestral, conforme dispõem os art. 47 e 50 desta Lei.
Na prática, as leis orçamentárias, que tratam apenas das estimativas de re-
ceitas e da fixação de despesas, têm respeitado aludido princípio, ao prever o 
total da receita estimada em montante equivalente à despesa fixada, como é o 
caso, por exemplo, do artigo 1º da Lei nº 12.214, de 26 de janeiro de 2010, 
(LOA 2010) que dispõe:
Art. 1º Esta Lei estima a receita da União para o exercício financei-
ro de 2010 no montante de R$ 1.860.428.516.577,00 (um trilhão, 
oitocentos e sessenta bilhões, quatrocentos e vinte e oito milhões, qui-
nhentos e dezesseis mil e quinhentos e setenta e sete reais) e fixa a des-
pesa em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, § 5º, da 
Constituição, e dos arts. 6º, 7º e 54 da Lei no 12.017, de 12 de agosto 
de 2009, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010:
184. idem. ibidem. p. 175-176.
185. MACHADO Jr., Jose Teixeira e REiS, 
Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Co-
mentada: e a Lei de Responsabili-
dade Fiscal. 31ª ed. Rio de Janeiro: Ed. 
ibAM, 2002/2003. p.21.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 92
I — o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fun-
dos, órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e in-
direta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II — o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as enti-
dades e órgãos a ela vinculados, da Administração Pública Federal dire-
ta e indireta, bem como os fundos e fundações, instituídos e mantidos 
pelo Poder Público; e
III — o Orçamento de Investimento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito 
a voto.
Entretanto, embutido nesses valores encontra-se uma substancial neces-
sidade de financiamento por meio das denominadas operações de crédito, 
compreendendo tanto os financiamentos de longo prazo contratados para 
obras e investimentos como para a rolagem da dívida pública mobiliária (dí-
vida pré-existente — o estoque da dívida) etc., assim como as operações de 
curto prazo visando recomposição de caixa, e que podem eventualmente se 
transformar em passivos de longo prazo, ante a possível carência de outras 
fontes de receitas permanentes, o que suscita a constante colocação de títulos 
e obrigações emitidas pelo Tesouro no mercado para captação de recursos.
No mesmo sentido do equilíbrio do orçamento, o artigo 4, I, a, da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, estabelece que a lei de diretrizes orçamentárias, além 
de atender ao disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e outras condições 
de boa gestão da coisa pública prescritos em outros dispositivos da LRF, dis-
porá também sobre “equilíbrio entre receitas e despesas”. O já citado artigo 
9º da LRF complementa o objetivo, ao estender e prever a operacionalização 
do princípio do equilíbrio à execução orçamentária, e não apenas quando 
do estabelecimento das estimativas, haja vista que:
se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita 
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primá-
rio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e 
o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes 
necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e mo-
vimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes 
orçamentárias.
Assim, a Lei Complementar 101/2000 estabelece o equilíbrio entre recei-
tas e despesas públicas como princípio fundamental a ser perseguido também 
na execução do orçamento, podendo, ainda, ser fixada uma meta de superá-
vit (receitas superiores às despesas), conceito que pode ser adotado levando-se 
em consideração ou não os pagamentos com juros (superávit primário exclui 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 93
186 O superávit primário consiste na di-
ferença entre as receitas e as despesas 
do governo, excluídos os encargos da 
dívida, isto é, dinheiro que o governo 
economiza para pagar juros da dívida 
pública. 
187 A Lei nº 12.377, de 30 de dezembro 
de 2010, alterou a redação deste artigo 
2º dispositivo para reduzir a meta para 
3,1% do Pib. Ou seja, constatado no 
final do exercício de 2010 que não seria 
cumprida a meta, a saída foi a alteração 
da LDO.
188 Disponível em: < http://g1.globo.
com/politica/noticia/2015/08/minis-
tro-entrega-projeto-do-orcamento-
-de-2016-ao-congresso.html>. Acesso 
em 10.01.2016.
os juros e o superávit nominal inclui o pagamento de juros da dívida). A re-
dação original186 do artigo 2º da Lei nº 12.017, de 12 de agosto de 2009, 
definia a meta de superávit primário para o exercício de 2010 nos seguintes 
termos:
Art. 2o A elaboração e a aprovação do Projeto de Lei Orçamentária 
de 2010, bem como a execução da respectiva Lei deverão ser compatí-
veis com a obtenção da meta de superávit primário, para o setor pú-
blico consolidado, equivalente a 3,30%187 (três inteiros e trinta cen-
tésimos por cento) do Produto Interno Bruto — PIB, sendo 2,15% 
(dois inteiros e quinze centésimos por cento) para os Orçamentos 
Fiscal e da Seguridade Social e 0,20% (vinte centésimos por cento) 
para o Programa de Dispêndios Globais, conforme demonstrado no 
Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta Lei.
De forma diversa, a LDO para o exercício de 2013, Lei nº 12.708, de 17 de 
agosto de 2012, estabelece no art. 2º um superávit primário em valores nomi-
nais e não em percentual do Produto Interno Bruto (PIB), da seguinte forma:
Art. 2o A elaboração e a aprovação do Projeto de Lei Orçamentária 
de 2013, bem como a execução da respectiva Lei, deverão ser com-
patíveis com a obtenção da meta de superávit primário, para o setor 
público consolidado não financeiro de R$ 155.851.000.000,00 (cento 
e cinquenta e cinco bilhões e oitocentos e cinquenta e um milhões de 
reais), sendo R$ 108.090.000.000,00 (cento e oito bilhões e noventa 
milhões de reais) para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e 
R$ 0,00 (zero real) para o Programa de Dispêndios Globais, conforme 
demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV.
Sobre o tema, é relevante mencionar que em 2015 o governo federal enca-
minhou projeto de lei orçamentária anual com previsão de déficit primário, 
conforme revela o seguinte trecho da matéira publicada no G1, em maté-
ria intitulada “Governo prevê déficit de R$ 30,5 bilhões no Orçamento de 
2016”:188
31/08/2015 15h41 — Atualizado em 31/08/2015 20h12
Governo prevê déficit de R$ 30,5 bilhões no Orçamento de 2016
É a 1ª vez que um projeto tem estimativa de gastos maiores que re-
ceitas. Salário mínimo proposto para o ano é de R$ 865,50.
Laís Alegretti e Nathalia PassarinhoDo G1, em Brasília
186. O superávit primário consiste na 
diferença entre as receitas eas despe-
sas do governo, excluídos os encargos 
da dívida, isto é, dinheiro que o go-
verno economiza para pagar juros da 
dívida pública. 
187. A Lei nº 12.377, de 30 de dezem-
bro de 2010, alterou a redação deste ar-
tigo 2º dispositivo para reduzir a meta 
para 3,1% do Pib. Ou seja, constatado 
no final do exercício de 2010 que não 
seria cumprida a meta, a saída foi a 
alteração da LDO.
188. Disponível em: < http://g1.globo.
com/politica/noticia/2015/08/minis-
tro-entrega-projeto-do-orcamento-
-de-2016-ao-congresso.html>. Acesso 
em 10.01.2016.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 94
189 Disponível em: < http://opiniao.es-
tadao.com.br/noticias/geral,por-um-
-orcamento--sustentavel,1760811 >. 
Acesso em 10.01.2016.
190 idem. ibidem. p. 186-187.
Pela primeira vez, o governo entregou ao Congresso Nacional um 
projeto de Orçamento prevendo gastos maiores que as receitas (déficit). 
A estimativa para 2016 é de déficit de R$ 30,5 bilhões, o que represen-
ta 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB), de acordo com o ministro 
Nelson Barbosa, do Planejamento
Sobre a juridicidade do projeto de lei nesses termos vide o artigo intitula-
do “Por um Orçamento Sustentável”,189 de Melina Rocha Lucik e Leonardo 
de Andrade Costa no Anexo desta aula ao final do material didático.
8. Princípio da Igualdade: deve o orçamento contemplar a redistribuição 
de rendas, a economicidade, o desenvolvimento econômico sustentável, a 
legalidade e a impessoalidade. No dizer de Ricardo Lobo Torres190: “o princí-
pio da igualdade tem aspectos de rara dificuldade no plano orçamentário: 
conduz às ‘escolhas trágicas’, pois as opções de despesa se fundam sobretudo 
no desigual tratamento dos desiguais”.
9. Princípio da Publicidade: princípio basilar da Administração Pública 
que impõe ao administrador o dever de tornar público a lei orçamentária, o 
que ocorre por meio de sua publicação em órgão de imprensa oficial (art. 37 
caput da CR-88).
10. Princípio da Clareza: estabelece que o orçamento deve ser expresso 
de forma clara e objetiva a fim de que todos possam entender o seu conteúdo.
11. Princípio da Uniformidade (da consistência): significa que orça-
mento, em razão de seu caráter formal, deve conservar uma estrutura uni-
forme.
12. Princípio da Não-afetação das Receitas (não-vinculação de recei-
tas): As vinculações, em regra, reduzem o grau de liberdade do gestor e en-
gessa o planejamento. O princípio está positivado no art. 167, inciso IV, da 
CR/88 e aplica-se somente aos impostos, espécie do gênero tributo, o qual 
compreende, ainda, as taxas, as contribuições, especiais, de melhoria, de ilu-
minação pública e os empréstimos compulsórios, exações afetadas aos fins 
que lhe deram fundamento. A regra-princípio veda a vinculação da receita 
de impostos órgão, fundo ou despesa da Administração Pública, havendo, no 
entanto, diversas exceções a serem examinadas na aula pertinente às receitas 
públicas.
13. Princípio Participativo: aplicado, em regra, no âmbito dos Entes 
municipais, sendo condição sine qua non para legitimar as leis orçamentárias, 
189. Disponível em: < http://opiniao.
estadao.com.br/noticias/geral,por-
-um-orcamento--sustentavel,1760811 
>. Acesso em 10.01.2016.
190. idem. ibidem. p. 186-187.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 95
191 São exceções a essa regra, nos ter-
mos a serem estudados na próxima 
aula, os créditos especiais e extraordi-
nários autorizados nos últimos quatro 
meses do exercício, os quais, reabertos 
nos limites de seus saldos, serão in-
corporados ao orçamento do exercício 
subsequente.
192 O artigo 34 da Lei n° 4320/1964 
prevê: “O exercício financeiro coincidirá 
com o ano civil”.
193 O princípio Anualidade Tributária 
não mais se aplica no brasil, conforme 
já estudado, e o princípio da Anterio-
ridade Tributária (clássica e nonagesi-
mal) por sua vez, por se consubstanciar 
mais uma importante limitação cons-
titucional ao Poder de Tributar será 
estudado de forma detalhada quando 
do exame dessas limitações. 
194 
a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as suas propos-
tas, conforme de depreende do art. 44, da Lei 10.257/2001 (Estatuto das 
Cidades).
14. Legalidade: Princípio fundamental do Estado de Direito, em que o 
Poder Público se subordina e vincula às regras que somente o Parlamento 
expede e que informa toda a atividade da Administração Pública. Quanto 
aos orçamentos, o artigo 166 suscita a aprovação parlamentar e, em relação 
ao orçamento anual, conforme já destacado, preceitua que toda e qualquer 
despesa pública deve estar qualitativa e quantitativamente especificada em lei 
formal, sob pena de absoluta nulidade, nos termos do artigo 167, I e II, da 
CR-88.
15. Princípio da Anualidade Orçamentária ou Periodicidade: Segundo 
este princípio, ainda hoje vigente, a teor do artigo 165, III, e §5º, da CR-88, 
conforme já apresentado na Aula 2, o Orçamento deve ser ela borado para ser 
realizado no período de um ano191, o qual, no Brasil, coincide com o ano ci-
vil, conforme já salientado192. Dessa forma, é princípio que expressa o con-
trole do Parlamento sobre os demais Poderes relativamente ao Orçamento, ao 
prever a necessidade de renovação da autorização legislativa anualmente. A 
periodicidade pode coincidir ou não com o ano civil, como é o caso brasilei-
ro. Na Itália e na Suécia, por exemplo, o exercício financeiro começa em 
01/07 e termina em 30/06. Na Inglaterra, no Japão e na Alemanha o exercí-
cio financeiro vai de 01/4 a 31/03. Nos Estados Unidos começa em 01/10, 
prolongando-se até 30/09.
16. Anterioridade Orçamentária193: prevê que o orçamento deve ser 
aprovado antes do início do exercício financeiro ao qual se aplica. Nos ter-
mos já salientados, a LDO tem disciplinado a hipótese de não aprovação 
antes do início do exercício financeiro, como é o caso da LDO para o exercí-
cio de 2010, Lei n° 12.017/2009, que fixa disciplina em seu artigo 68.
17. Princípio da Transparência: Segundo o professor Ricardo Lobo Torres194:
“A transparência fiscal é um princípio constitucional implícito. Si-
naliza no sentido de que a atividade financeira deve se desenvolver se-
gundo os ditames da clareza, abertura e simplicidade. Dirige-se assim 
ao Estado como à Sociedade, tanto aos organismos financeiros supra-
nacionais quanto às entidades não-governamentais. Baliza e modula a 
problemática da elaboração do orçamento e da sua gestão responsável, 
da criação de normas antielisivas, da abertura do sigilo bancário e do 
combate à corrupção.”
191. São exceções a essa regra, nos 
termos a serem estudados na próxima 
aula, os créditos especiais e ex-
traordinários autorizados nos 
últimos quatro meses do exercício, os 
quais, reabertos nos limites de seus sal-
dos, serão incorporados ao orçamento 
do exercício subsequente.
192. O artigo 34 da Lei n° 4320/1964 
prevê: “O exercício financeiro coincidirá 
com o ano civil”.
193. O princípio Anualidade Tri-
butária não mais se aplica no brasil, 
conforme já estudado, e o princípio da 
Anterioridade Tributária 
(clássica e nonagesimal) por sua vez, 
por se consubstanciar mais uma impor-
tante limitação constitucional ao Poder 
de Tributar será estudado de forma 
detalhada quando do exame dessas 
limitações. 
194. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 96
18. Princípio da Melhor Estimativa ou da Exatidão possível: As es-
timativas devem ser tão exatas quanto possíveis, de forma a garantir à peça 
orçamentária razoável grau de consistência e utilidade, isto é, a fim de que 
possa ser utilizada como instrumento de programação, gestão e fiscalização. 
Têm sido apontados os artigos 7º e 16 do Decreto-lei nº 200/67 como fun-
damento.
19. Economicidade: Segundo o princípio estampado no caput do artigo 
70 da CR-88, o orçamento deve prever a máxima satisfaçãodas necessida-
des públicas com a aplicação do menor montante de receita possível, isto é, 
refere-se à otimização na utilização dos recursos públicos.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 97
195 Art. 167 da CR-88. Nesse sentido, é 
crime ordenar despesa não autorizada 
por lei a teor do artigo 359-D do Código 
Penal.
196 Apesar das controvérsias doutri-
nárias, que serão explicitadas no mo-
mento próprio, dispõe o artigo 3º da Lei 
n° 4320/64 que: “A Lei de Orçamentos 
compreenderá todas as receitas, in-
clusive as de operações de crédito 
autorizadas em lei”. Nesse passo com-
plementa o artigo 11, §2°, que: “São 
Receitas de Capital as provenientes 
da realização de recursos financeiros 
oriundos da constituição de dívidas; 
(...).” Na mesma linha, define o artigo 
29, iii, da LRF: “operação de crédito: 
compromisso financeiro assumido em 
razão de mútuo, abertura de crédito, 
emissão e aceite de título, aquisição 
financiada de bens, recebimento an-
tecipado de valores provenientes da 
venda a termo de bens e serviços, ar-
rendamento mercantil e outras opera-
ções assemelhadas, inclusive com o uso 
de derivativos financeiros”. O artigo 12, 
§2°, da LRF, dispositivo inserido no Ca-
pítulo iii – Da Receita Pública, estabe-
lece que Ҥ 2o O montante previsto para 
as receitas de operações de crédito não 
poderá ser superior ao das despesas de 
capital constantes do projeto de lei or-
çamentária.” Este último dispositivo foi 
impugnado pela ADi 2238. 
197 SiLVA, De Plácido e. Vocabulário Jurí-
dico. Rio de Janeiro, 2002. Forense. Rio 
de Janeiro, 2002. p. 230.
AULA 6 — OS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS
Após a apresentação das principais questões relacionadas à vigência das 
leis orçamentárias, bem como da elaboração, iniciativa, apreciação, votação e 
sanção dos seus projetos, além dos principais princípios orçamentários, cum-
pre agora examinar os denominados Créditos Orçamentários e Adicionais 
em sua interação com a Despesa e o Orçamento público, elementos neces-
sários para o estudo da Execução Orçamentária que, ao lado do Controle, 
formam os grandes tópicos do já referido Ciclo Orçamentário.
Conforme já enfatizado na Aula 4, são vedados195 o início de programas 
ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual bem como a realização de 
despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamen-
tários ou adicionais. Nessa mesma linha, complementa o artigo 165, §8° da 
CR-88, no sentido de que a “lei orçamentária anual não conterá dispositivo 
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proi-
bição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.”
Preliminarmente, entretanto, cumpre explicitar a inter-relação entre esses 
créditos e as despesas, bem como definir alguns conceitos que permitam tra-
çar as diferenças entre os denominados: (1) créditos orçamentários; (2) créditos 
adicionais, que podem ser suplementares, especiais ou extraordinários; e (3) as 
operações de crédito — tendo em vista que todos possuem a palavra crédito 
inserida nas respectivas expressões, o que pode ocasionar dúvidas quanto ao 
âmbito de aplicação de cada qual.
As chamadas operações de crédito, as quais podem, também, ser realizadas 
por antecipação de receita, serão examinadas nas aulas referentes ao Financia-
mento dos Gastos, à Dívida Pública e às Operações de Crédito, e bem assim 
das Receitas Públicas, especificamente quando analisadas aquelas de Capital, 
haja vista que, pela classificação legal196, as operações de crédito correspondem 
a ingressos públicos e, ao mesmo tempo, à constituição da dívida pública. 
Nesse sentido, a operação de crédito se vincula à Receita Pública, por ser uma 
das formas de financiar o gasto público, assim como ao denominado Crédito 
Público, o qual, por sua vez, constitui a Dívida Pública.
Em sentido diverso, os créditos orçamentários e adicionais dizem respei-
to às autorizações parlamentares que visam à realização de despesas, o que 
revela a equivocidade da palavra utilizada nas supra mencionadas expressões. 
De fato, conforme apontado no Dicionário De Plácido e Silva 197, crédito é 
derivado do latim creditum e possui uma “ampla significação econômica e um 
estreito sentido jurídico”, a saber:
195. Art. 167 da CR-88. Nesse sentido, 
é crime ordenar despesa não autori-
zada por lei a teor do artigo 359-D do 
Código Penal.
196. Apesar das controvérsias doutri-
nárias, que serão explicitadas no mo-
mento próprio, dispõe o artigo 3º da Lei 
n° 4320/64 que: “A Lei de Orçamentos 
compreenderá todas as receitas, 
inclusive as de operações 
de crédito autorizadas em lei”. 
Nesse passo complementa o artigo 11, 
§2°, que: “São Receitas de Capital as 
provenientes da realização de recursos 
financeiros oriundos da constituição de 
dívidas; (...).” Na mesma linha, define 
o artigo 29, iii, da LRF: “operação de 
crédito: compromisso financeiro assu-
mido em razão de mútuo, abertura de 
crédito, emissão e aceite de título, aqui-
sição financiada de bens, recebimento 
antecipado de valores provenientes da 
venda a termo de bens e serviços, ar-
rendamento mercantil e outras opera-
ções assemelhadas, inclusive com o uso 
de derivativos financeiros”. O artigo 12, 
§2°, da LRF, dispositivo inserido no Ca-
pítulo iii — Da Receita Públi-
ca, estabelece que Ҥ 2o O montante 
previsto para as receitas de operações 
de crédito não poderá ser superior ao 
das despesas de capital constantes 
do projeto de lei orçamentária.” Este 
último dispositivo foi impugnado pela 
ADi 2238. 
197. SiLVA, De Plácido e. Vocabulário 
Jurídico. Rio de Janeiro, 2002. Forense. 
Rio de Janeiro, 2002. p. 230.
FiNANçAS PúbLiCAS
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198 MACHADO Jr., Jose Teixeira e REiS, 
Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Co-
mentada: e a Lei de Responsabilidade 
Fiscal. 31ª ed. Rio de Janeiro: Ed. ibAM, 
2002/2003. p.21.
Crédito. Em sua acepção econômica significa confiança que uma 
pessoa deposita em outra, a quem entrega coisa sua, para que, em futu-
ro, receba dela coisa equivalente. (...)
Crédito. Juridicamente, significa o direito que tem a pessoa de exi-
gir de outra o cumprimento da obrigação contraída. Neste sentido, 
no entanto, tem-se o vocábulo em acepção mais ampliada, pois que 
abrange as obrigações de dar, fazer ou não fazer. Mas, em Direito ainda 
possui sentido mais restrito, desde que pode indicar o direito de cobrar 
uma dívida ativa, como pode significar o próprio título dessa dívida. 
(...)
Crédito. Na técnica da escrituração mercantil, compreende o lan-
çamento de haver feito em qualquer conta de uma escrita comercial 
ou a soma líquida (resultado balanceado) anotada no haver da mesma 
conta. Nesse último sentido crédito significa o montante da própria 
dívida ou de haver registrado. (...)
Crédito. Na terminologia do Direito Administrativo, assim se diz 
para as somas consignadas nos orçamentos (verbas orçamentárias), des-
tinadas a fazerem face às despesas públicas. Por essa forma, crédito, no 
sentido do Direito Administrativo, é indicado pela verba regularmente 
autorizada, dentro da qual, e sob títulos ou consignações próprias, se 
pagam as despesas empenhadas. (grifo nosso)
Destaque-se que a nomenclatura verba, utilizada no Dicionário para defi-
nir o conceito de crédito no âmbito Administrativo, foi abolida da Lei n° 
4.320/64, que passou a adotar, conforme pontuam José Teixeira Machado198 
e Heraldo Costa Reis, mais apropriadamente:
dotação e créditos orçamentários (art. 90). Na verdade, podemos 
notar uma vacilação de conceito entre os termos: dotação, crédito orça-
mentário e verba. Como a última está sendo eliminada, ou já o foi, da 
terminologia orçamentária brasileira, fixemo-nos das duas primeiras.
Dotação deve ser a medida, ou quantificação