legislação urbana 2

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MATERIAL DIDÁTICO 
 
 
 
LEGISLAÇÃO URBANA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES
 
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA 
PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010 
 
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SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................... 3 
UNIDADE 1 - A ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANA ................................................... 7 
UNIDADE 2 – OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA 
URBANA .............................................................................................................................................................. 19 
UNIDADE 3 - O ESTATUTO DAS CIDADES – LEI N. 10.257/01 ................................................................ 22 
UNIDADE 4 – O PLANO DIRETOR - UM INSTRUMENTO DE GESTÃO ............................................... 29 
UNIDADE 5 – A LEGISLAÇÃO URBANA MUNICIPAL ............................................................................. 44 
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................................. 57 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
Ao profissional que pretende trabalhar na administração pública, mais 
especificamente na gestão e no planejamento das cidades, é necessário o domínio 
de alguns conceitos e conhecer a legislação urbana é de suma importância, uma vez 
que ela nos oferece os detalhes, os direitos, os deveres de cada cidadão. 
Entretanto, Carvalho (2000) pondera que a legislação urbana, como quaisquer 
outros instrumentos jurídicos, está sempre defasada em relação à realidade que se 
quer regular. Assim, é imprescindível uma cultura de contínuo aperfeiçoamento dos 
instrumentos jurídicos, sendo inclusive, às vezes, necessário, não apenas inovações 
quantitativas, mas também momentos de superação qualitativa e, 
concomitantemente, atualizações constantes através de cursos de especialização e 
aperfeiçoamento. 
Carneiro e Faria (2005) bem nos lembram que o processo de urbanização das 
cidades brasileiras ocorreu de forma diferente daquele dos países ricos. Enquanto 
nos países ricos a urbanização sucedeu entre cem e duzentos anos, no Brasil durou 
cerca de cinquenta anos, acontecendo concomitantemente com o processo de 
industrialização e não como consequência dele. Segundo o Censo Demográfico de 
2000 do IBGE, enquanto a população total do país cresceu em torno de 82% no 
período entre 1970 e 2000, a população urbana aumentou algo em torno de 165%. 
Vários foram os problemas surgidos com esse processo acelerado de 
urbanização que levaram os legisladores a pensarem em alternativas e leis que 
viessem contribuir para a minimização das dificuldades. Nesse sentido, encontramos 
na Constituição Federal de 1988, nos artigos 183 e 184, a Política de 
Desenvolvimento Urbana a ser executada pelo Poder Público Municipal que tem por 
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da 
propriedade urbana, sendo acrescida de várias diretrizes básicas aprovadas na 
Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior mediante algumas diretrizes gerais, 
as quais substituem parte do Projeto de Lei n. 5788/90, que se tornou a Lei 
10.257/01conhecida como Estatuto das Cidades: 
 
 
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I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra 
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte 
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer para as presentes e futuras gerações; 
II - gestão democrática por meio da participação da população e de 
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, 
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento 
urbano; 
III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da 
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; 
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial 
da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área 
de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus 
efeitos negativos sobre o meio ambiente; 
V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços 
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às 
características locais; 
VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: 
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; 
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; 
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequado em 
relação à infra-estrutura urbana; 
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar 
como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; 
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização 
ou não utilização; 
f) a deterioração das áreas urbanizadas; 
g) a poluição e a degradação ambiental; 
 
 
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VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, 
tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob 
sua área de influência; 
IX - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de 
urbanização; 
X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira 
e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a 
privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos 
diferentes segmentos sociais; 
XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado 
a valorização de imóveis urbanos; 
XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e 
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; 
XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos 
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos 
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto 
ou a segurança da população; 
XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população 
de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, 
uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da 
população e as normas ambientais; 
XV - simplificação da legislaçãode parcelamento, uso e ocupação do solo e 
das normas de edificação, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento 
da oferta dos lotes e unidades habitacionais; 
XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na 
promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, 
atendido o interesse social. 
 
 
 
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De acordo com Braga (2000) e Carvalho (2000) embora a experiência 
brasileira tenha demonstrado (em vários campos) que a existência de uma lei não 
implica automaticamente em sua aplicação e eficácia, a possibilidade de Aprovação 
do Estatuto das Cidades deve ser encarado como um grande avanço. 
Assim, ao longo desta apostila veremos a origem e evolução da legislação 
urbana e os instrumentos utilizados para a implementação da política urbana, 
essencial aos administradores públicos, ressaltando que as leis são municipais, 
podendo conter peculiaridades, além de explicar que quando se trata de leis, elas 
podem ser controversas. Nesse sentido, sugerimos leituras complementares para 
sanar possíveis dúvidas e lacunas que surgirem no decorrer do curso. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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UNIDADE 1 - A ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO 
URBANA 
 
Para buscarmos a origem e mostrarmos a evolução da legislação urbana é 
preciso entender alguns conceitos básicos tais como urbanidade, cidadania, 
zoneamento, os quais se transformam nos objetos e objetivos da própria legislação. 
Encontramos em Souza (1992) apud Krebs (2002) que a urbanidade promove 
a emergência de uma nova consciência cidadã que brota das lutas urbanas em prol 
da democratização do uso da cidade e da opção dos modelos de construção da 
cidade, de uma efetiva participação dos cidadãos nos destinos do seu entorno ou da 
cidade inteira. A urbanidade tem como pressuposto uma ética e uma política, apesar 
da propriedade privada do solo, as quais devem refletir-se na qualidade das práticas 
sociais que atuam sobre o espaço, relacionando homem e cidade através da cultura. 
A cidadania é um pacto social que cria uma relação de pertença em relação a 
um grupo e a um território, sendo igualmente formal porque ele tem como 
fundamento a aceitação de regras e de normas comuns, justificadas pelo dever de 
proteção à liberdade individual (GOMES, 2000 apud KREBS, 2002). 
Esses conceitos nos levam a perceber uma preocupação existente em 
relação aos problemas urbanos, ou seja, relacionando cidadãos com cidades, com 
espaço, com direitos e deveres, isto muito porque, devido à globalização, houve um 
agravamento da situação econômica e social dos países mais pobres, acentuando 
desequilíbrios e enfraquecendo o poder de barganha no cenário internacional, o que 
fez com que o espaço urbano deixasse de ser um espaço de convívio, de 
sociabilidade, de enriquecimento cultural, de interações sociais para se tornar palco 
de lutas diárias pela sobrevivência (um lugar no transporte coletivo superlotado, 
moradias dignas, ar menos poluído, lazer, ir e vir mais seguros). (KREBS, 2002). 
Nesse contexto, a mesma autora acima nos coloca que: 
A urbanidade se expressa por um conjunto de realizações, de benefícios, de 
facilidades e de amenidades que dão à cidade a medida da qualidade de 
vida, do bem-estar alcançado por seus habitantes, da sua humanidade, ao 
mesmo tempo que, ao respeitar suas características, preserva sua 
singularidade face às demais. Cogita-se, pois, de que a promoção da 
 
 
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urbanidade está também vinculada à forma dada à cidade, à sua 
estruturação e às modificações operadas no seu interior. Tem-se, então, 
que a materialização da urbanidade depende, outrossim, das leis com que 
se revestem as medidas intervencionistas e de caráter administrativo que 
adotam os administradores. Apesar das garantias legais dispostas pela 
legislação ordinária e pela Constituição de um país, é a legislação urbana, 
enquanto instrumento jurídico de controle do uso do solo privado e público, 
que assegura a implantação deste ou daquele modelo de planejamento. Em 
última análise, da gênese da legislação urbanística depende, em grande 
medida, o maior ou menor grau de urbanidade construído em uma cidade 
(2002, p. 18). 
 
Etimologicamente o vocábulo urbanidade, deriva da forma latina urbanitas, 
que significou na Idade Média “o governo de uma cidade”. Atualmente significa 
“saber fazer a cidade e saber viver a cidade”, guardando estreita relação com outro 
vocábulo: urbano, do latim urbanus, qualidade do que é relativo à cidade, sendo 
ambos cognatos e derivados do vocábulo latino urbs, que significa cidade (SOUZA, 
2000 apud KREBS, 2002). 
É interessante levar em consideração a observação de Alomar (2000 apud 
KREBS, 2002) sobre a palavra cidade que engloba os três sentidos clássicos de 
urbs (sentido material oposto a rus), civitas (comunidade humana, complexo 
orgânico de grupos sociais e instituições) e polis (sentido político). Estabelecemos 
assim uma cadeia que une, que entrelaça conceitualmente, A CIDADE – O 
URBANO – A URBANIDADE – A CIDADANIA. 
Sendo a cidade, o lugar onde acontece o convívio e este é estabelecido por 
regras e normas comuns (como já exposto acima), vamos tratar nos próximos 
capítulos das leis criadas para “facilitar”, “amenizar”, tornar as cidades lugares 
positivamente habitáveis. Embora a intenção não seja discutir a questão política, ou 
seja, a quem realmente servem as leis, teórica e intencionalmente, elas fornecem os 
mecanismos usados na implementação das decisões do planejamento, que 
resumidamente é a arte de construir cidades. 
Por estar centrado na preocupação com as pessoas e com o meio ambiente 
construído, o planejamento não pode jamais ser considerado uma ciência 
exata. Ainda que possa prever a demanda de trabalho, abrigo, transporte, 
educação, saúde e recreação, o planejamento encontra limites para 
restringir os direitos da propriedade privada e prover incentivos que 
influenciem as escolhas individuais (VIGIER, 2000 apud KREBS, 2002, 
p.32). 
 
 
 
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Uma teoria do planejamento urbano já exista por volta do século IV a.C, nos 
escritos de Hipócrates, Platão e Aristóteles, e referia-se principalmente à escolha e à 
orientação de áreas quanto à influência das características naturais, clima, forma da 
cidade e ao melhor local para os prédios maiores, ao tamanho e composição da 
população e ao governo e às leis urbanas (HAROUEL, 1990). Essas teorias foram 
mais tarde modificadas e ampliadas em um verdadeiro manual de planejamento 
urbano por Vitruvius, “De architectura”, considerada a mais completa obra legada 
pela Antiguidade. 
Na Idade Média, objetivava-se solucionar problemas concretos, sem qualquer 
preocupação de sistematização, embora observemos vários êxitos estéticos nesseperíodo. 
No Renascimento, o urbanismo, sob a influência da Itália, buscou um modelo 
de cidade ideal e a definição dos princípios de uma estética urbana de valor 
universal, ainda que não desprezasse as questões de ordem prática. Porém, o 
emprego da planificação urbana restringe-se, no século XVI, à criação de cidades 
novas, cujas dimensões são, em geral, limitadas. Apenas um pouco antes do século 
XVIII, passou-se a utilizar o sistema com fins de remodelação da cidade existente 
(HAROUEL, 1990). 
Para o mesmo autor, “é a Revolução Industrial que engendra o urbanismo 
moderno, provocando uma rejeição efetiva das concepções tradicionais da cidade e 
utilizando como recurso a utopia, grande precursora dos modelos espaciais.” 
Caparelli (1994) apud Krebs (2002)
 
compartilha da mesma ideia ao afirmar 
que o Urbanismo Moderno como ciência surge historicamente no final do século XIX 
na Europa em oposição à arte urbana (romântica), de tradição milenar, que vigorou 
até o século XVIII. 
Vigier (2000) apud Krebs (2002) nos diz que “o moderno planejamento deve 
sua origem à necessidade de se criar um meio ambiente urbano em melhores 
condições sanitárias, demolindo-se os piores cortiços e controlando-se a qualidade 
dos novos.” 
Quando tem início a industrialização, quando desponta o capitalismo 
concorrencial, a cidade já é uma poderosa realidade, sendo os centros de vida social 
 
 
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e política, os quais agregam riquezas, conhecimentos, técnicas e obras 
(monumentos, obras de arte, etc.). A cidade torna-se também e cada vez mais um 
lugar de consumo (LEFÈBVRE, 1991 apud KREBS, 2002). 
A indústria apodera-se da cidade, transformando-a conforme suas 
necessidades. Ao mesmo tempo em que rompe os antigos núcleos, o tecido urbano, 
apropria-se deles, o que, porém, não previne a extensão do fenômeno urbano, a 
proliferação de cidades, aglomerações, cidades operárias, subúrbios, quando não 
favelas. A urbanização constitui-se, pois, na outra face do processo de 
industrialização, ao mesmo tempo inseparáveis e conflitantes. Mas, contrariamente 
ao que aconteceu nos países industrializados, o crescimento urbano dos países em 
desenvolvimento não é uma consequência direta da industrialização, ainda que ela 
não esteja totalmente ausente. Todavia, pode-se constatar que a urbanização foi 
paralela a certo crescimento econômico, tendo sido, com frequência, um fator de 
desenvolvimento (KREBS, 2002). 
A acelerada expansão do capitalismo não se fez acompanhar de soluções 
para a crise habitacional que se instalou na Europa do pós-guerra e nos Estados 
Unidos e mais tardiamente nos países periféricos, onde se agravou pela elevação 
dos níveis de pobreza. O Estado não mais pôde ser apenas um regulamentador de 
loteamentos e conjuntos em meio à especulação imobiliária crescente e passa a 
interferir na construção das habitações. Porém, a postura assumida pelo Estado nas 
questões do planejamento urbano das cidades considerou o espaço como 
exclusivamente dependente do modo de produção capitalista. Inicia-se, então, a 
planificação de conjuntos habitacionais e cidades, sob a égide da especulação com 
terrenos e apartamentos e à mercê das leis de mercado. O espaço urbano, o solo 
urbano passa cada vez mais do valor de uso para o valor de troca e dissipa-se cada 
vez mais a urbanidade (KREBS, 2002). 
Krebs mostra que o mesmo ocorreu nos Estados Unidos a partir do final do 
século XIX. A industrialização trouxe consigo a necessidade de se construírem 
estradas para trens e bondes, as quais, dentro do espírito do laissez-faire da época, 
foram construídas por toda a parte onde o proprietário vislumbrasse algum lucro. Ao 
seu redor nasciam ou cresciam cidades planejadas sem nenhum critério que 
 
 
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indicasse a previsão de um fluxo maciço de pessoas, atraídas por um novo mercado 
de trabalho. Assim, formaram-se cidades superpopulosas e poluídas, cuja classe de 
trabalhadores morava, em sua maioria, em favelas completamente insalubres. 
O pensamento modernista no planejamento urbano surgiu de um movimento 
de reforma em reação às cidades industriais do século XIX. O modernismo é, pois, 
uma reação cultural ao processo de modernização, associado ao surgimento do 
capitalismo nos séculos XIX e XX. Sua arremetida inicial era no sentido de 
diminuírem-se os excessos do capitalismo industrial, mediando entre capitalistas que 
tinham desenvolvido cidades organizadas de modo ineficiente para a produção e 
aquelas afetadas por isso (BEAUREGARD, APUD KREBS, 2002). 
Os modelos de planejamento surgidos para solucionar a crise urbana 
provocada pelo capitalismo emergente foram a verdadeira gênese do movimento 
urbanista moderno. Primeiramente, as intervenções urbanísticas deram-se na forma 
de grandes cirurgias urbanas, como a promovida por Haussmann, em Paris, onde se 
demoliu praticamente metade das habitações da época para dar lugar às largas ruas 
e avenidas. Numa segunda fase, a instrumentalização dessa ideologia deu-se pela 
adoção de um rígido funcionalismo, isto é, a separação das funções da cidade 
através do zoneamento, o que, no entanto, só veio a acontecer nos países 
industrializados nas primeiras décadas do século XX. 
Os primeiros planejadores modernistas tinham atitudes utópicas e uma crença 
em um futuro no qual os problemas sociais poderiam ser superados e a humanidade 
liberada dos constrangimentos da escassez e da ganância. Os arquitetos 
modernistas, por sua vez, estavam ansiosos por desenhar cidades que 
promovessem a eficiência industrial e, também, diante da maciça escassez de 
habitação, por conceber tipos de habitação padronizada de produção em massa. 
Os paradigmas modernistas que conduziram a construção e o 
desenvolvimento das cidades no final do século XIX e ao longo do século 
XX foram levados ao extremo. Com o crescimento urbano e a globalização 
dos seus sistemas, eles não mais podem satisfazer às demandas. A utopia 
transformou-se em banalidade: não se trata de planejar a cidade ideal, mas 
a cidade suficientemente boa (MACLEOD apud KREBS, 2002, p. 41). 
 
De acordo com Silva (2000), a mera convivência urbana pressupõe regras 
que a disciplinem. Contudo, acredita-se que as primeiras regras tenham sido muito 
 
 
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singelas porque assim o eram as cidades de então. Eram regras oriundas dos 
costumes que só mais tarde se tornaram regras do Direito legislado, cuja 
complexidade deu-se em virtude de também as cidades se terem tornado cada vez 
mais complicadas. 
Durante muito tempo, o interesse dos pensadores gregos pela cidade 
obedeceu a razões de ordem estritamente política e moral. Uma verdadeira reflexão 
urbanística surge somente no século IV, com Platão e Aristóteles. Principalmente 
nas Leis de Platão, onde estão os princípios norteadores da instalação material da 
cidade, motivados, sobretudo, por questões práticas, econômicas, civis e religiosas 
(KREBS, 2002, p. 32). 
Vigier (2000 citado por KREBS, 2002) infere que remontam ao final do século 
VII e ao século VI,na Grécia, as primeiras tentativas sistemáticas de planejamento e 
melhoramento na cidade. Contrariando a aristocracia e apoiados pelas camadas 
mais modestas da população, os regimes tiranos impõem uma verdadeira política 
urbanística, visando a melhora das condições de existência da cidade. 
A formação das primeiras cidades deu-se mais ou menos em 3500 a.C., 
embora o fenômeno urbano só se tivesse manifestado a partir da primeira metade 
do século XIX, constituindo-se a urbanização num fenômeno moderno. 
O instituto jurídico da desapropriação era então usado para grandes obras 
públicas urbanas já no século III. A preocupação com a proteção ao espaço público 
contra as investidas dos particulares revela-se como uma das mais importantes do 
urbanismo grego. 
Embora uma importante legislação urbana se tivesse desenvolvido a partir do 
século IV, na Grécia, uma lei real, concernente à cidade de Pérgamo, do século II, 
constitui-se no regulamento mais completo dessa época. 
Ao urbanismo grego seguiu-se o urbanismo romano, tendo havido entre si 
não mais que mera continuidade. 
Dividido entre o direito de propriedade de caráter absolutista e o crescimento 
acelerado da cidade de Roma, o regime imperial se depara com os grandes 
problemas do urbanismo romano. São tomadas algumas medidas, mas muitas delas 
 
 
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não são respeitadas. Entre estas medidas está a que delimita a altura das casas, 
visando principalmente à segurança das habitações e à higiene das ruas, através da 
circulação do ar. O tráfego de veículos é interditado durante o dia para suprir a 
deficiência de vias públicas. São determinados lugares especiais de circulação 
reservados aos pedestres. 
As competências jurídico-administrativas são, nesse período, bem 
demarcadas. Supervisores de obras realizam a adjudicação das obras importantes 
concernentes às vias públicas, esgotos e aquedutos. Os magistrados ocupam-se da 
limpeza pública e do alinhamento das casas. O intervalo a ser observado entre as 
casas está estabelecido na Lei das Doze Tábuas e é de 1,5m. 
Não existe, à época, um sistema geral de desapropriação compatível com o 
conceito romano do direito de propriedade, mas já se vislumbra um esboço do que 
mais tarde fundamentou o instituto de desapropriação: o interesse mais relevante, 
superior, o interesse público. A desapropriação necessária já é encontrada no ano 
de 393 para a construção de edifícios públicos. 
Com a queda do Império Romano, as leis urbanísticas já concebidas foram, 
de certo modo, abandonadas no período medieval que se seguiu. Na Idade Média, 
as preocupações tinham muito mais a ver com questões práticas, principalmente 
religiosas e militares. Isto não significa, no entanto, que não houvesse regras 
urbanísticas nas cidades antigas e medievais. As cidades, ao serem reconstruídas, 
deveriam ter ruas largas, as praças deveriam ser amplas, a altura dos prédios 
limitada. As cidades do Império caracterizavam-se por possuírem traçados 
quadrados ou retangulares entre si que se orientavam segundo os quatro pontos 
cardeais. A Idade Média manteve estas características, em que pese o espírito anti-
urbano da época, o que levou à considerável redução da população urbana. 
Contudo, foi nesse período que começaram a surgir algumas normas jurídicas 
urbanísticas e medidas de caráter fiscal. No entanto, continua a haver grande 
preocupação no sentido de se preservar o espaço público, preocupação esta 
dificultada pelo fato de que na Idade Média a rua é considerada um prolongamento 
das casas que a margeiam, passando a ser, além de via de comunicação, um 
espaço onde se vive. A desapropriação por motivo de utilidade pública objetiva, 
 
 
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sobretudo, criar ou melhorar as fortificações. Uma espécie de zoneamento já era 
então usada pelas autoridades locais a fim de isolar os ofícios poluidores ou 
ruidosos. 
Data dessa época a autorização por parte do poder público para construções 
ou reformas, bem como a fixação do alinhamento para as construções novas, ainda 
que com caráter bem mais fiscal que urbanístico. E é também nesse período que 
começa a haver uma preocupação com o controle do uso do solo urbano. 
Com o advento do Renascimento, a preocupação com a estética revelava-se 
no embelezamento dos palácios e construções urbanas. Medidas tais como 
arruamento, construção de praças, alinhamento dos edifícios, configuram exigências 
urbanísticas da Antiguidade Clássica, da Idade Média e mesmo do Brasil Colonial, 
mas trata-se de um urbanismo primitivo e empírico. 
Os papas do Renascimento buscam tornar Roma uma cidade à altura de sua 
condição de capital espiritual da Europa. Para tanto, elaboram uma importante 
legislação urbanística, confirmando o direito de desapropriação e criando outros 
institutos jurídicos e administrativos. 
Ao longo dos séculos XVI, XVII e XVIII são editadas várias leis e decretos, 
motivados pelo crescimento exagerado das cidades e pelo temor aos perigos do 
gigantismo urbano. As principais exigências dizem respeito à largura das ruas e aos 
efeitos nefastos e cada vez mais visíveis da insalubridade. 
Foi na França que o direito urbanístico mais se desenvolveu. Pode-se dizer 
que sua evolução se deu no âmbito das preocupações gerais do poder público. 
Resumidamente, sua regulamentação obedeceu a preocupações com a segurança 
edilícia, com o melhoramento da circulação e com a arquitetura das casas, visando à 
estética, preocupações estas que ainda hoje norteiam a elaboração da legislação 
urbana. O uso da desapropriação torna-se extremamente frequente e privilegia-se 
cada vez mais o interesse público. Apesar do art. 17 da Declaração dos Direitos do 
Homem dispor que ninguém pode ser privado de sua propriedade, exceto em caso 
de interesse público e mediante uma prévia e justa indenização, a indenização era, 
então, raramente prévia e quase nunca justa (KREBS, 2002). 
 
 
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A utilização do solo passa também a ser alvo de regulamentações. Esboça-se 
um direito das obras públicas, um regime de loteamentos e, para certos casos, um 
auxílio para a construção privada. 
Pode-se dizer que até o final do século XVIII o direito urbanístico limitou-se à 
regulamentação dos traçados e das larguras das ruas, à tipologia e à altura das 
casas, visando a medidas de segurança, higiene, circulação do ar e estética. A 
supremacia do interesse público sobre o privado foi, até então, bem marcada. 
Ao longo do século XIX, evidencia-se uma preocupação mais importante com 
a remodelação das cidades, de caráter, sobretudo, higienista, como é o caso, por 
exemplo, de Paris. Persiste a busca das perspectivas monumentais e a importância 
dada às fachadas. 
O conceito de urbanismo, concebido primordialmente como a arte de 
embelezar a cidade, evoluiu no sentido do social, acompanhando a evolução do 
conceito de cidade para além do perímetro urbano. Visto inicialmente como ciência, 
técnica e arte, seu objetivo torna-se a organização do espaço urbano, visando ao 
bem-estar coletivo,por meio de uma legislação, de um planejamento e da execução 
de obras públicas, buscando o desempenho harmonioso e progressivo das funções 
urbanas elementares. Nesse sentido, as leis urbanísticas são os principais 
instrumentos da atividade urbanística, sem os quais seria impossível a ordenação 
das edificações e a disciplina de ocupação do solo. E é também nesse sentido que a 
atividade urbanística é essencialmente uma função pública, cujas leis se inserem no 
âmbito do Direito Público. 
Segundo Silva (2000), as normas urbanísticas no Brasil ainda não atingiram, 
como na Itália, na França, na Espanha, na Alemanha e na Bélgica, aquela fase de 
unidade substancial, pois ainda se acham espalhadas em vários diplomas legais 
federais, estaduais e municipais. A Constituição de 1988, no entanto, abriu espaço 
para a realização dessa unidade substancial que seria o município. 
A principal inovação jurídica da Carta Magna de 1988 é a que resultou da 
evolução da propriedade-direito para a propriedade-função, ambas incluídas entre 
os direitos e garantias fundamentais, submetendo o direito de propriedade à 
satisfação de sua função social. Este diploma fixou um verdadeiro marco na 
 
 
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evolução da simples proibição do mau uso do solo urbano para a exigência 
constitucional de uso adequado à sua função no ordenamento da cidade. 
Meirelles (1990, p.25), sobre a evolução do direito de propriedade, nos diz 
que: 
Superado o conceito absolutista do direito de propriedade – jus utendi, 
fruendi et abutendi -, que teve o seu apogeu no individualismo do século 
XVIII, o domínio particular se vem socializando ao encontro da afirmativa de 
Léon Duguit, de que ‘a propriedade não é mais o direito subjetivo do 
proprietário, é a função social do detentor da riqueza’. Com esta 
característica contemporânea, já não se admite o exercício anti-social do 
direito de propriedade, nem se tolera o uso anormal do direito de construir. 
O exercício do direito de propriedade tem limites exigidos pelas relações de 
vizinhança e pelo interesse social, a despeito de ter sido considerado 
absoluto e ilimitado. 
 
Enfim, nos tempos atuais, a liberdade de construir é a regra. As restrições e 
limitações ao direito de construir formam as exceções e, assim sendo, só são 
admitidas quando expressamente consignadas em lei ou regulamento (MEIRELLES, 
1990). 
 
1.1 O zoneamento 
Pereira (1999 apud KREBS, 2002), ao traçar a história do zoneamento como 
instrumento de organização do espaço urbano, considera que o zoneamento 
idealizado para as cidades helenísticas possuía fundamento religioso, civil e 
econômico, sendo, portanto, de natureza diversa do zoneamento pós-revolução 
industrial. 
Outro conceito concebe zoneamento como a separação de usos 
considerados incompatíveis que divide a cidade em distritos onde somente 
estruturas para usos especificados, como, por exemplo, casas unifamiliares, 
apartamentos, comércio, ou indústria, podem ser construídos. Também costuma 
fazer parte do zoneamento o tamanho mínimo dos lotes, a altura máxima e o recuo 
dos prédios. Pelo fato de afetar o custo da terra e, portanto, da habitação, o 
zoneamento tende a resultar numa estratificação socioeconômica da cidade 
(KREBS, 2002, p. 42). 
 
 
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Historicamente, o zoneamento funcional data do final do século XIX, tendo 
nascido na Alemanha em 1891. Considerado à época como solução para os 
conflitos urbanos, ele deveria solucioná-los em seu duplo aspecto: econômico e 
social. Econômico porque deveria atender às necessidades de um capitalismo 
emergente no tocante à propriedade privada do solo urbano em conflito com os 
objetivos do poder público, representado pelo binômio industrialização/urbanização; 
social porque dizia respeito às condições precárias de habitação das classes 
populares que revelavam uma relação muito próxima com o preço dos terrenos no 
interior da cidade. 
Na realidade, o zoneamento confirma, eterniza e aumenta diferenças 
presentes nas cidades, desde o século XIX. Reveste-se de um novo código para 
assegurar uma velha ordem, constituindo-se num objetivo ao invés de um sistema. 
Modelos de planejamento urbano, baseados no zoneamento, foram então 
testados no Primeiro Mundo e exportados para os do Terceiro Mundo. Todo o 
conhecimento que a sociedade acumulou durante séculos ao construir suas cidades 
viu-se subitamente substituído por planos que desconsideravam as características 
morfológicas do sítio, as peculiaridades sociais, econômicas, a história e a cultura 
locais. 
Desse modo, os centros, que eram uma vez o foco das cidades, tornaram-se 
desertos, foram dilapidados e dominados pelo crime. Habitavam-nos apenas 
aqueles que não tinham meios para deixá-los. Assim, eram os pobres da cidade os 
mais atingidos pelo sistema que gerou esta desurbanidade. O zoneamento foi usado 
como instrumento para restringir os novos subúrbios aos residentes da classe média 
e até mesmo as pequenas cidades tornaram-se cidades fantasmas à medida que 
suas ruas principais perderam seus negócios para os shoppings centers. 
Esse mesmo processo de descentralização ocorreu bem mais tarde no Brasil, 
na segunda metade do século XX, tendo sido muito visível nas grandes e médias 
cidades, principalmente a partir da década de 70. Esse atraso explica a tardia, e ao 
mesmo tempo recente, preocupação com a revitalização dos centros urbanos a que 
estamos assistindo, principalmente nas capitais brasileiras, porque foi aí que a morte 
do centro se fez sentir mais intensamente (KREBS, 2002). 
 
 
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Não é menos verdade que, em tempos de globalização, vivemos o incrível 
paradoxo de integrar-se do outro lado do mundo e excluir-se à nossa porta, o que 
nos leva a refletir e redefinir uma cidadania adaptada a essa nova conjuntura 
espacial. 
Chegamos ao Brasil, onde não encontramos normas de caráter nacional que 
se apliquem a todas as cidades. Apesar da política nacional de organização das 
áreas metropolitanas nos anos 70 e das leis explicitadas na Constituição de 1988, 
que exigem leis regulamentadoras do espaço urbano, são os municípios que devem 
escolher a forma de organização dos respectivos espaços urbanos. As políticas 
nacionais fixam a importância ou a exigência de leis municipais, mas deixam seu 
conteúdo sob a responsabilidade dos dirigentes municipais. 
Segundo Pereira (2000 apud KREBS, 2002), a planificação ao nível de 
governo e como instrumento de orientação não é prática recente na administração 
brasileira federal, mas na administração municipal ela é introduzida apenas nos anos 
50. Até então, as normas seguidas pelos construtores da cidade eram as do Código 
de Posturas e do Código de Loteamentos, esses considerados antes um discurso 
político que um instrumento realmente utilizável. 
A história da planificação urbana no Brasil está fortemente ligada à introdução 
do zoneamento funcional no urbanismo brasileiro, tendo-se iniciado nas grandes 
cidades brasileiras ainda na primeira metade do século XX. Mas, como ditoanteriormente, as primeiras tentativas de planificação foram muito pontuais na 
medida em que contemplavam apenas algumas grandes cidades do país. 
Porém, a partir da década de 70, ocorre uma estreita incorporação do 
zoneamento funcional pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) nas 
grandes e também nas médias cidades brasileiras. O zoneamento funcional deixa de 
ser uma escolha do planejador, um aspecto do planejamento, para integrá-lo 
totalmente, ganhando status de lei municipal, com toda sua rigidez e rigor formal. 
 
 
 
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UNIDADE 2 – OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A 
IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA URBANA 
 
As legislações urbanísticas podem ser de competência da União ou do 
Município. 
Buscando esclarecer e salientar que de fato existem diferenciações entre as 
competências da União e dos Municípios – aos Estados-Membros, resta a 
competência residual, ou seja, legislar sobre matérias não reguladas por leis 
federais ou municipais –, desse modo, seguem algumas das principais leis, normas, 
códigos e afins que versam sobre questões urbanas e são de competência da 
União: 
 Decreto-lei 3.365/1941, Lei 6.513/1977, Lei 6.602/1978, Lei 4.132/1962, Lei 
6.766/1979 – Tratam das Desapropriações Urbanísticas: despojamento da 
propriedade de alguém pelo Poder Público, por utilidade ou necessidade pública ou 
por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ou, 
excepcionalmente, mediante pagamento em títulos da dívida pública, quando se 
tratar de desapropriação para reforma agrária a cargo da União. 
 Lei 6.766/1979, lei 9.785/1999 e Decreto-lei 271/1967 – Dispõem sobre 
Loteamentos e Desmembramentos para Fins Urbanos: técnica e juridicamente o 
parcelamento regular do solo é a divisão da terra em unidades juridicamente 
independentes, dotadas de individualidade própria, para fins de edificação. A lei 
6.766/79 dispõe que caberá aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios 
estabelecer normas complementares relativas ao Parcelamento do Solo Urbano. 
 Decreto-lei 271, de 28/02/1967 – refere-se à Concessão do Direito Real de 
Uso (direito de superfície). Segundo Meirelles (1990), é o contrato pelo qual a 
Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, 
como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de 
urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de 
interesse social. 
 
 
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 Decreto-lei 25/1937, Lei 6.292/1975, Lei 3.924/1961, Lei 6.657/1979, Decreto-
lei 66.697/70, Decreto-lei 2.809/1940, Decreto-lei 72.312/1973, Decreto-lei 74/1977, 
Decreto-lei 80.978/1977, Decreto-lei 3.866/1941, Lei 6.513/1977, Lei 4.717/1965, 
Decreto-lei 2.848/1940 – Versam sobre Patrimônio Histórico, Artístico, Arqueológico 
e Paisagístico. O instrumento jurídico da proteção monumental é o tombamento, 
sendo que tombar um bem é inscrevê-lo num dos quatro livros do Tombo do antigo 
Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN). O tombamento pode 
ser provisório (notificação do proprietário) ou definitivo (inscrição num dos Livros do 
Tombo). 
 Decreto-lei 1.413, de 14/08/1975; Decreto-lei 76.389, de 3/10/1975; Decreto-
lei 81.107, de 22/12/1977; Lei 6.803, de 02/07/1980 – Dizem respeito ao 
Zoneamento Industrial. Apesar de o comum ser o zoneamento do território 
municipal, no direito positivo encontra-se a possibilidade da existência de um 
esquema de zoneamento urbano que contemple condições de zoneamento industrial 
previstas em lei federal. 
 Lei 6.902/1981 e Lei 6.513/1977 – Dispõem sobre Áreas Especiais e Locais 
de Interesse Turístico, como sendo aquelas dotadas de características próprias. 
Entre elas temos as áreas de interesse urbanístico (para renovação urbana, para 
uso industrial, para obras públicas, etc.), as áreas de proteção ambiental, as áreas 
de preservação histórica, cultural e paisagística, e as de interesse turístico. A 
disciplina das Áreas de Interesse Turístico segue o mesmo regime dos bens de valor 
histórico ou artístico, pois tem assento na mesma disposição constitucional, embora 
dispense tombamento. 
 Lei 5.108, de 21/09/1966, Decreto-lei 62.127/1968, Lei 6.261/1975 – Dispõem 
sobre Tráfego e Trânsito. Sistema Viário. Transportes Urbanos. Compete à União 
legislar sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres, cabendo a competência supletiva 
dos Estados-membros e a competência concorrente do Município, com base no seu 
poder de polícia sobre o uso das suas vias e logradouros. Quanto ao sistema viário, 
cabe à União “estabelecer o plano nacional de viação” (MATTOS et al, 2002). 
 
 
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A Legislação Urbana Municipal diz respeito ao conjunto de leis que versam 
sobre questões urbanas e são de competência de cada Município. Desse conjunto 
fazem parte leis, normas e códigos que serão expostos mais adiante. 
Segundo o levantamento de dados realizado pela Fundação Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (FIBGE) através da Pesquisa de Informações 
Básicas Municipais (1999), a distribuição dos instrumentos de gestão urbana difere 
significativamente: a Lei de Perímetro Urbano é encontrada em 67,1% dos 
Municípios brasileiros; o Código de Posturas é encontrado em 56,2% dos 
Municípios; o Código de Obras em 40,3% dos Municípios; a Lei de Parcelamento do 
Solo em 28,1%; a Lei de Zoneamento em 21,6%; e o Plano Diretor em 15,3% deles 
(IBAM, 2008), leis estas sobre as quais versaremos individualmente. 
A distribuição dos Municípios que possui Lei de Perímetro Urbano segundo as 
faixas de população não apresenta grande diferencial: essa lei é encontrada em 
65,2% dos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes e em 88,5% dos 
Municípios com população superior a 500 mil habitantes (IBAM, 2008). 
Quanto à distribuição dos Municípios, segundo a existência da Lei de 
Parcelamento do Solo e de Lei de Zoneamento, os diferenciais são bem marcantes. 
A Lei de Parcelamento do Solo é encontrada em apenas 19,1% dos Municípios com 
população inferior a 10 mil habitantes, elevando-se essa participação para 24,7% 
para os Municípios entre 10 mil e 20 mil habitantes e para 37% para aqueles entre 
20 mil e 50 mil habitantes. Para os Municípios com população entre 50 e 100 mil 
habitantes, o percentual se eleva significativamente para 62,4%, subindo ainda mais 
para os Municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes: 85,1%. 
Quanto aos Municípios com população superior a 500 mil habitantes, o percentual 
registrado é de 96,2% (IBAM, 2008). 
Como se percebe, os municípios maiores, por diversos motivos, dentre eles, 
uma estrutura adequada em termos financeiros e técnicos, estão mais avançados 
em relação aos municípios com menos número de habitantes. 
 
 
 
 
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22UNIDADE 3 - O ESTATUTO DAS CIDADES – LEI N. 
10.257/01 
 
Depois de 11 anos de negociações e adiamentos, o Congresso Federal 
aprovou o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta o capítulo de política urbana 
(artigos 182 e 183) da Constituição Federal de 1988. Encarregada pela constituição 
de definir o que significa cumprir a função social da cidade e da propriedade urbana, 
a nova lei delega esta tarefa para os municípios, oferecendo para as cidades um 
conjunto inovador de instrumentos de intervenção sobre seus territórios, além de 
uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos (ROLNIK, 2008). 
As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: 
1. Um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para 
induzir – mais do que normatizar – as formas de uso e ocupação do solo; 
2. Uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de participação direta do 
cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade e, 
3. A ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até 
hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal. 
No primeiro conjunto – dos novos instrumentos urbanísticos – a evidente 
interação entre regulação urbana e a lógica de formação de preços no mercado 
imobiliário é enfrentada através de dispositivos que procuram coibir a retenção 
especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a separação entre o 
direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribuído pela legislação 
urbana. A partir de agora, áreas vazias ou subutilizadas situadas em áreas dotadas 
de infra-estrutura estão sujeitas ao pagamento de IPTU progressivo no tempo e à 
edificação e parcelamento compulsórios, de acordo com a destinação prevista para 
a região pelo Plano Diretor. 
Segundo Rolnik (2008), a adoção deste instrumento pode representar uma luz 
no fim do túnel para as cidades que tentam – em vão – enfrentar a expansão 
horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação 
 
 
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ambiental, que caracterizam nosso urbanismo selvagem e de alto risco. Qual cidade 
média ou grande de nosso país não tem uma ocupação precocemente estendida, 
levando os governos a uma necessidade absurda de investimentos em ampliação de 
redes de infra-estrutura – pavimentação, saneamento, iluminação, transporte – e, 
principalmente, condenando partes consideráveis da população a viver em situação 
de permanente precariedade? Qual cidade média ou grande de nosso país não é 
obrigada a transportar cotidianamente a maior parte da população para os locais nos 
quais se concentram os empregos e as oportunidades de consumo e de 
desenvolvimento humano, desperdiçando inutilmente energia e tempo? 
Ainda no campo dos instrumentos urbanísticos, o Estatuto consagra a ideia 
do Solo Criado, através da institucionalização do Direito de Superfície e da Outorga 
Onerosa do Direito de Construir. A ideia é muito simples: se as potencialidades dos 
diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em função da política urbana (áreas 
que em função da infra-estrutura instalada devem ser adensadas, áreas que não 
podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco – de 
desabamento ou alagamento, por exemplo), não é justo que os proprietários sejam 
penalizados – ou beneficiados – individualmente por essa condição, que independeu 
totalmente de sua ação sobre o terreno. Dessa forma, separa-se um direito básico, 
que todos os lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos pela política 
urbana. 
Rolnik lembra ainda que durante o longo processo de tramitação, vozes 
críticas em relação a estes novos dispositivos tentaram caracterizar esses 
instrumentos como “mais um imposto” ou “confisco de um direito privado”. Esse 
discurso, segundo ela, procura inverter o que realmente ocorre em nossas cidades – 
a apropriação privada (e na mão de poucos) da valorização imobiliária decorrente 
dos investimentos públicos e coletivos, pagos pelos impostos de todos. Além de 
configurar um confisco, esse mecanismo perverso é, de tal forma, alimentado pela 
desigualdade de condições urbanas que caracteriza as nossas cidades, que acaba 
sendo responsável também por instaurar um urbanismo condenado a um modelo 
excludente: as poucas áreas que concentram as qualidades de uma cidade bem 
desenhada e equipada são destinadas para os segmentos de maior renda. Para os 
mais pobres – em nosso país as maiorias – resta a ocupação das franjas, das áreas 
 
 
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longínquas ou pouco aptas para urbanizar como as encostas de morros, as beiras 
de córrego, os mangues. Dessa forma, uma poderosa máquina de exclusão 
territorial é posta em operação, monstro que transforma urbanismo em produto 
imobiliário, negando à maior parte dos cidadãos o direito a um grau básico de 
urbanidade. Mas não reside apenas na regulamentação desse conjunto de 
instrumentos a importância do Estatuto da Cidade. 
Na verdade, pela primeira vez em nossa história, Rolnik pondera que temos 
uma regulação federal para a política urbana que se pratica no país, definindo uma 
concepção de intervenção no território que se afasta da ficção tecnocrática dos 
velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam (e 
nenhum instrumento possuíam para induzir a implementação do modelo idealizado 
proposto!). De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores 
devem contar necessariamente com a participação da população e de associações 
representativas dos vários segmentos econômicos e sociais, não apenas durante o 
processo de elaboração e votação, mas, sobretudo, na implementação e gestão das 
decisões do Plano. Assim, mais do que um documento técnico, normalmente 
hermético ou genérico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o 
Plano passa a ser um espaço de debate dos cidadãos e de definição de opções, 
conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no território. Não se 
trata aqui da tradicional fase de “consultas” que os planos diretores costumam fazer 
– a seus interlocutores preferenciais, “clientes” dos planos e leis de zoneamento que 
dominam sua linguagem e simbolização. O desafio lançado pelo Estatuto incorpora 
o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa democracia – a 
participação direta (e universal) dos cidadãos nos processos decisórios. Audiências 
públicas, plebiscitos, referendos, além da obrigatoriedade de implementação de 
orçamentos participativos são assim mencionados como instrumentos que os 
municípios devem utilizar para ouvir, diretamente, os cidadãos em momentos de 
tomada de decisão sobre sua intervenção sobre o território. 
Ainda no campo da ampliação do espaço da cidadania no processo de 
tomada de decisões sobre o destino urbanístico da cidade, o Estatuto da Cidade 
prevê o Estudo do Impacto de Vizinhança para empreendimentos que a lei municipal 
considerar como promotores de mudanças significativas no perfil da região onde se 
 
 
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instalar.E inclui a obrigatoriedade de controle direto, por representação da 
sociedade civil, das Operações Urbanas. 
Operações Urbanas, de acordo com o Estatuto, são definições específicas 
para certa área da cidade que se quer transformar, que prevêem um uso e uma 
ocupação distintos das regras gerais que incidem sobre a cidade e que podem ser 
implantadas com a participação dos proprietários, moradores, usuários e 
investidores privados. O Estatuto da Cidade admite a possibilidade de que estas 
operações ocorram; entretanto, exige que – em cada lei municipal que aprovar uma 
Operação como esta – devam ser incluídos obrigatoriamente: o programa e projeto 
básicos para a área, o programa de atendimento econômico e social para a 
população diretamente afetada pela operação e o estudo de impacto de vizinhança. 
Com estas medidas se procura evitar que as operações sejam somente “liberações” 
de índices construtivos para atender interesses particulares, ou simples operações 
de valorização imobiliária que impliquem expulsão de atividades e moradores de 
menor renda. 
O terceiro conjunto de instrumentos trata da regularização fundiária de 
áreas ocupadas – e não tituladas – da cidade. Os números não são precisos, porém 
podemos afirmar que mais da metade de nossas cidades é constituída por 
assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam de alguma forma 
as formas legais de urbanização. Uma parte significativa desses assentamentos é 
composta por posses de propriedades públicas ou privadas abandonadas ou não 
utilizadas. Desde os anos 70, os municípios vêm investindo nas chamadas favelas, 
reconhecendo sua existência como parte da cidade. Entretanto, embora a 
urbanização das favelas venha sendo defendida e praticada há décadas, a 
titularidade definitiva dessas áreas para seus verdadeiros moradores vem 
esbarrando em processos judiciais intermináveis e enormes dificuldades de registro 
junto aos cartórios. Para enfrentar essa questão, o Estatuto aprovado no Congresso 
previa a regulamentação do usucapião (inclusive coletivo) para regularizar posses 
em terrenos privados e a concessão do direito real de uso para imóveis públicos 
ocupados por posseiros. Tanto o usucapião como a concessão só se aplicariam 
para imóveis até 250 metros quadrados, que sejam a única moradia do ocupante, 
que se encontra na terra há mais de 5 anos, sem contestação por parte do 
 
 
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proprietário legal (ROLNIK, 2008). Infelizmente, o Presidente, ao sancionar a lei, 
vetou todos os artigos referentes à concessão, permanecendo apenas o usucapião. 
Isto quer dizer que as ocupações de imóveis públicos – que são na verdade a maior 
parte das terras onde se encontram as favelas em nossas cidades – ainda não estão 
sendo tratadas por lei federal. É lamentável que estes artigos tenham sido vetados, 
já que sabemos que – embora nada impeça que as prefeituras façam a concessão 
de terrenos de sua propriedade – as cidades urbanizam, mas não conseguem 
regularizar a propriedade de bairros inteiros que estão assentados sobre terras 
pertencentes a entes estaduais ou federais (ROLNIK, 2008). 
Nesse ponto, as críticas, temores (ou justificativas) que fundamentaram as 
posições contrárias à permanência da Concessão no Estatuto apoiaram-se em um 
discurso ambientalista para defender uma possível tomada massiva de áreas frágeis 
ou de preservação ambiental de propriedade de entes públicos. Ora, se os imóveis, 
públicos ou privados, têm outra destinação (inclusive permanecer vazios para fins de 
preservação ambiental), seus proprietários podem solicitar a reintegração e as áreas 
passam a não ser mais passíveis de usucapião ou concessão (ROLNIK, 2008). 
Sintetizando, o Estatuto da Cidade traz instrumentos para interferir nessa 
realidade, colaborando para que o planejamento seja feito sobre bases mais justas e 
contando com instrumentos mais poderosos. 
Os principais instrumentos de planejamento do município são: 
• A Lei Orgânica; 
• O Plano Plurianual; 
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias; 
• O Orçamento Anual; 
• O Orçamento Participativo; 
• Os planos municipais em várias áreas. 
Esses instrumentos devem estar em consonância com o Estatuto da Cidade, 
de modo a atingir os objetivos de desenvolvimento econômico e social estabelecidos 
pelo município. 
 
 
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O Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001) é a nova lei que regulamenta 
a política urbana no Brasil, fruto de mais de uma década de lutas e negociações 
entre diversos setores da sociedade. O Estatuto da Cidade regulamenta os artigos 
182 e 183 da Constituição Federal. A partir de sua vigência, o planejamento 
territorial e a gestão urbana estão obrigados a garantir o Direito à Cidade para todos 
os que nela vivem, enfrentando os processos que impedem o acesso democrático 
aos benefícios da vida urbana, lutando pela moradia bem qualificada e pela justiça 
ambiental. 
Ele oferece também novos instrumentos para que o município possa intervir 
nos processos de planejamento e garantir a efetivação do direito às cidades 
sustentáveis para todos. 
Embora as diretrizes do Estatuto da Cidade sejam únicas, elas se 
materializam de forma específica em cada município. O Estatuto da Cidade pode ser 
visto como uma “caixa de ferramentas” que pode ser utilizada para enfrentar as 
diversas realidades dos municípios brasileiros. Cada município define a forma como 
uma série de instrumentos será utilizada na política urbana local. 
As diretrizes gerais da política urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade 
são as normas que orientam a aplicação de seus instrumentos. 
As principais diretrizes são: 
 Garantia do direito a cidades sustentáveis, da função social da propriedade e 
da gestão democrática da cidade; 
 Recuperação dos investimentos do poder público que tenham resultado em 
valorização imobiliária; 
 Justa distribuição dos ônus e dos benefícios do processo de urbanização; 
 Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira aos 
objetivos do desenvolvimento urbano. 
O Estatuto da Cidade consagra o direito às cidades sustentáveis, o que 
significa assegurar às presentes e às futuras gerações condições dignas de vida, de 
exercício pleno da cidadania e dos direitos humanos, de participação na gestão da 
cidade e de viver em cidades com qualidade de vida. 
 
 
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Ele estabelece que a propriedade urbana precisa cumprir uma função social, 
ou seja, a terra urbana deve servir para o benefício da coletividade. Por exemplo, o 
proprietário de um terreno não utilizado em uma área central da cidade, provida de 
infra-estrutura, pode ser penalizado por não estar utilizando seu terreno de forma 
adequada, segundo o Estatuto da Cidade. 
Os instrumentos que fazem parte do Estatuto da Cidade combinam-se com 
instrumentos já existentes de política urbana, promovendo: 
 O aumento do poder do município para interferir na ocupação do solo; 
 A regularização fundiária de áreas ocupadas irregularmente; 
 A democratização da gestãourbana, no sentido de aumentar a participação 
dos cidadãos nas decisões da cidade; 
 Uma maior capacidade de financiamento da gestão urbana e de recuperação 
para o poder público de parte da valorização provocada pelos investimentos feitos 
na cidade. 
Para aplicar a maior parte dos instrumentos urbanísticos que o Estatuto da 
Cidade prevê, o Poder Executivo do município deve, obrigatoriamente, produzir um 
Plano Diretor que é o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e 
expansão urbana (ESTATUTO DA CIDADE – UBERABA – MG, 2008). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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UNIDADE 4 – O PLANO DIRETOR - UM INSTRUMENTO DE 
GESTÃO 
 
Além de cumprir uma exigência prevista na Constituição Federal de 1988, em 
seu artigo 182, o Plano Diretor é um instrumento de extrema importância para o 
processo de planejamento do município. Através desse instrumento, torna-se 
possível equilibrar o desenvolvimento econômico e urbano com a preservação 
histórica, cultural e ambiental, além de ter como meta promover o bem-estar e a 
melhoria da tão falada qualidade de vida dos cidadãos como um todo (MATTOS ET 
AL, 2002). 
O Plano Diretor deve considerar principalmente a necessidade da atuação do 
poder público na produção de um ambiente equilibrado ao alcance de toda a 
população e na redução das desigualdades entre as diferentes áreas urbanas. 
Somam-se a esses princípios a definição de mecanismos de ajuste dos processos 
de crescimento e a instituição de formas de participação popular organizada no 
processo de elaboração e decisão sobre os planos ou orçamentos (MATTOS ET AL, 
2002). 
O Plano Diretor também permite ordenar a ocupação do solo, fator que em 
muito contribui para uma administração municipal mais eficaz, sendo acompanhado 
de outros instrumentos que tratarão das questões do zoneamento, parcelamento, 
uso e ocupação do solo. É uma lei que nasce a partir de preocupações com a 
implantação de mecanismos para geração e proteção dos padrões adequados de 
qualidade de vida, servindo de um conjunto de instrumentos de controle do uso do 
solo, estabelecendo as bases para a diferenciação dos padrões de ocupação em 
termos físicos como também sócio-econômicos (MATTOS ET AL, 2002). 
Antes mesmo da exigência constitucional, muitas cidades de grande porte 
“confeccionavam” planos diretores diversos, mas que eram enormes, com muitas 
propostas diferentes e que não tinham muita utilidade prática. Quase nunca tiveram 
a oportunidade de serem aplicados em sua totalidade, seja pelos enormes custos 
envolvidos, seja pela mudança de mandatos, somadas às de ideologias políticas dos 
 
 
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que estavam à frente das prefeituras, forçando a um engavetamento dessas 
preciosidades pela inaplicabilidade advinda da própria dinâmica do crescimento de 
nossas cidades, principalmente as metrópoles. 
Segundo Stephan (2008), esses produtos exclusivos de gabinetes e 
pranchetas já nasciam fadados ao fracasso. Eram produtos de um trabalho 
grandioso que muitos técnicos realizavam e depois eram apresentados aos 
administradores e raramente levados ao conhecimento da população. Os planos, 
assim como as práticas de planejamento, eram produtos de um momento de 
despolitização da questão urbana, tanto em termos da explicação dos seus 
fundamentos como da forma de intervenção do poder Público, em uma época de 
crise do período conhecido como “milagre econômico”. 
Atualmente, garantir as condições de acompanhamento da implementação e 
revisão do plano é tão importante quanto torná-lo lei. Desse modo, o processo de 
planejamento urbano predispõe as condições para que a população tenha a chance 
de acompanhá-lo e intervir desde o seu início, pois, sem o peso da população 
organizada, o planejamento urbano, apesar de muitas vezes fundar-se nas boas 
intenções dos técnicos, estaria fadado a uma ação limitada pelas necessidades de 
acumulação do capital (STEPHEN, 2008). 
A prática de planejamento municipal, além de mais politizada, alia a 
capacidade técnica com os “representantes das lutas urbanas”. Essa prática tornou-
se flexível e, assim, dotou os planos diretores desta virtude e também se equipou de 
diversos instrumentos urbanísticos contemporâneos - operações urbanas, 
transferência do direito de construir, parcerias, zona de proteção ambiental, zonas 
de interesse social, entre inúmeros outros - que valorizam a criatividade dos 
técnicos, dos agentes de desenvolvimento e dos movimentos da população, e que 
também agilizam a dinâmica do desenvolvimento do nosso município (STEPHEN, 
2008). 
Para Vieira (2008), os municípios apresentam realidades distintas, não 
apenas pelo tamanho e complexidade, mas também pelos desafios específicos 
postos na conjuntura de feitura e execução do seu Plano Diretor. Municípios menos 
sujeitos a pressões populacionais e a problemas recorrentes em seu sistema de 
 
 
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apropriação e utilização do solo poderão pôr ênfase, por exemplo, na melhoria de 
suas políticas sociais (saúde, educação, ação social, etc.). Por outro lado, 
municípios com sistemas de gestão e planejamento precários ou mal estruturados 
deverão prever meios para prover uma estrutura organizacional capaz de executar o 
Plano, caso contrário, todos os esforços serão inúteis. Municípios com sérios 
problemas de emprego ou com atividade econômica estagnada ou em declínio 
precisam identificar suas potencialidades e fraquezas e propor meios de desenvolvê-
las e superá-las. Esses diferentes desafios, assim como a forma como os diferentes 
agentes envolvidos os percebem, implicam em Planos Diretores distintos tanto no 
conteúdo quanto no processo de elaboração e execução. Por exemplo, quando os 
problemas urbanísticos ou físico-territoriais se sobressaem, o Plano tende a 
apresentar um conteúdo bastante instrumental, com ênfase em conceitos, meios e 
instrumentos de intervenção capazes de assegurar adequado ordenamento do 
espaço urbano. Por outro lado, os desafios sociais são reconhecidos e trabalhados, 
principalmente, por meio de grandes princípios, diretrizes e linhas de ação. 
De qualquer forma, o passo inicial mais importante consiste em formar um 
conhecimento adequado da realidade do município, identificando os desafios mais 
graves antepostos ao seu desenvolvimento, os fatores que o potencializem e, 
sobretudo, as expectativas e demandas da comunidade. Feito isso, é preciso 
avançar na melhoria da capacidade de governo da cidade, o que, obviamente, não 
se limita ao poder público. 
De acordo com Vieira (2008), existem grandes desafios ao planejador que 
podem ser agrupadas em pelo menos quatro grandes áreas de intervenção, 
podendo a ênfase variar caso a caso: 
1. As questões urbanísticas e ambientais (as grandes infra-estruturas urbanas, 
tais como o sistema viário e de transporte, o sistema de água e esgoto, os 
equipamentos para os serviços de educação, saúde e lazer, a compatibilização entre 
a distribuição da população a distribuição dessas infra-estruturas no espaço, o usoadequado do solo e da infra-estrutura urbana, a proteção e recuperação da 
paisagem urbana, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, etc.); 
 
 
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2. A promoção humana (diretrizes e parâmetros para os serviços e 
equipamentos de saúde, educação, ação social, etc.); 
3. O desenvolvimento econômico (identificação e consideração dos fatores 
favoráveis e restritivos ao desenvolvimento quando da escolha dos objetivos a 
serem alcançados e dos meios ou recursos a serem mobilizados); 
4. As questões institucionais, incluindo a gestão pública e todos os instrumentos 
mobilizáveis para elevar a capacidade de governo da municipalidade (reestruturação 
do sistema de gestão e planejamento, com vistas e dotar a gestão pública de 
racionalidade e eficácia necessárias à execução do Plano e à condução dos 
serviços públicos; diretrizes e instrumentos para valorizar e garantir a participação 
popular). 
Continuando o pensamento de Vieira (2008), o enfrentamento desses 
desafios, por sua vez, deve apoiar-se em cinco princípios básicos: 
1. Incentivar e assegurar condições efetivas de participação popular em 
todas as instâncias da gestão. A participação popular não deve ser encarada 
como dádiva dos detentores do poder de decisão. Nem tampouco como forma de 
legitimar o processo político. Ao contrário, a participação popular deve ser 
compreendida como instrumento de construção da cidadania e meio legítimo de 
manifestação das aspirações coletivas. Para tanto, há que se garantir a presença 
ativa dos cidadãos na definição dos fins e meios da política. Responsabilidade do 
poder público e da sociedade, a participação popular tem por fim: a) a socialização 
do homem e a promoção de seu desenvolvimento integral enquanto indivíduo e 
membro de uma coletividade; b) o pleno atendimento das aspirações coletivas no 
que se refere aos objetivos e procedimentos da gestão pública; c) a permanente 
valorização e aperfeiçoamento do poder público como instrumento a serviço da 
coletividade. Por um lado, a participação responde pela sociabilização através do 
envolvimento na construção dos desígnios coletivos; por outro, permite redistribuir a 
carga decisória de um poder público não mais capaz de suportá-la e sustentá-la nos 
termos em que os grandes desafios e as aceleradas transformações 
contemporâneas o exigem. Assim, longe de ser mera concessão ou forma de 
legitimação das decisões, a participação impõe-se com meio de promover o 
 
 
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desenvolvimento humano e como requisito indispensável à melhoria da 
racionalidade e da eficácia dos processos sociais e políticos. 
2. Assegurar o direito ao espaço urbano e rural (física e socialmente 
equilibrado), bem como às infra-estruturas (saúde, educação, comunicação, 
lazer, etc.) de que dispõe ou de que venham a dispor, condição básica para o 
pleno desenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas dos 
munícipes. A socialização e o desenvolvimento humanos não ocorrem no vazio, 
mas num espaço territorial e de vida sujeito a múltiplas apropriações e usos. A 
questão que se impõe consiste em condicionar o direito ao espaço a formas de 
apropriação e uso condizentes, em última instância, com a progressiva extensão 
desse direito. Noutros termos, o direito ao espaço deve sobrepor-se ao direito à 
propriedade do espaço. Em nossas leis maiores, o direito à propriedade geralmente 
aparece adjetivado com o condicionante cumprimento das funções sociais. 
Estabelecer parâmetros e instrumentos para garantir a adequação do uso da 
propriedade constitui um dos objetivos essenciais do Plano Diretor e a razão básica 
da sua obrigatoriedade constitucional para municípios com mais de vinte mil 
habitantes (VIEIRA, 2008). 
3. Fortalecer o “local” (ou municipalidade) como espaço privilegiado de 
gestão pública democrática e criativa, de integração social e de valorização da 
cidadania. Embora fenômenos altamente impactantes como a globalização sejam 
um fato indiscutível, eles não ocorrem num vazio, mas por intermediação do espaço 
local, com sua dinâmica, sua cultura, suas tradições e problemas. Por outro lado, 
embora as elites econômicas e políticas e a maior parte da mídia vivam em delírios 
com as finanças globais, a maior parte da população padece sob problemas locais. 
Quando vamos à escola, ao trabalho, ao cinema, às compras, ao hospital; quando 
caminhamos pelas ruas e praças ou quando usamos o sistema de transporte, 
estamos lidando com situações ou faces de problemas cujos determinantes básicos 
são essencialmente locais. Ora, a maior parte de nosso tempo de trabalho e lazer 
consiste em estar nestas situações. 
Nesse sentido, valorizar e fortalecer o local significa dotar a municipalidade de 
condições jurídicas, técnicas, humanas, financeiras e organizacionais para o 
 
 
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aprimoramento de sua capacidade de governo, sobretudo para lidar 
progressivamente com a gestão daquelas atividades que afetam o dia-a-dia da 
maioria das pessoas. Podemos abordar a questão da municipalidade em dois 
aspectos: primeiro, o de obter um adequado conhecimento da realidade municipal, 
tendo em vista estabelecer o que, como e quando fizer. Em seguida, trata-se de 
preparar o município para exercer plenamente sua capacidade de governo. Aqui, é 
preciso enfrentar três tipos de problemas: a) adequação do ordenamento jurídico da 
cidade, o que requer, além do próprio Plano Diretor, a elaboração, revisão, 
compatibilização e aplicação das seguintes leis: Zoneamento e Ocupação do Solo, 
Código de Posturas, Código Sanitário, Código Ambiental, Código Tributário e Lei 
Orgânica; b) estruturação de um sistema municipal de gestão e planejamento, 
incluindo um sistema municipal de informações; c) fortalecimento da sociedade civil. 
4. Combate às causas da pobreza e redução das desigualdades sociais. 
O surgimento do estado democrático moderno constitui uma resposta ao problema 
de garantir condições básicas de estabilidade e equilíbrio às relações sociais em 
sociedades complexas. O próprio equilíbrio do Estado como poder legítimo depende 
de que ele atenda a essa prerrogativa básica. A superação dos impasses sociais do 
país será tarefa extremamente mais difícil se não se romper com a lógica atual de 
funcionamento do Estado. É urgente, sobretudo, recuperar sua capacidade de ação, 
o que implica em uma gama de iniciativas como a redução das causas de sua 
fragilização (dívidas, juros elevados, subsídios, sonegação fiscal, etc.), a 
reestruturação gerencial e a revisão de suas grandes prioridades (é preciso dar 
ênfase às grandes infra-estruturas sociais redutores de desigualdade e promotoras 
do desenvolvimento (educação, saúde, habitação, saneamento, etc.). 
O combate às causas da pobreza e das desigualdades sociais figura como 
objetivo da maior importância na maioria das leis do país, inclusive a Constituição 
Federal. Mas o problema teima em persistir, levando o Brasil a ostentar índices de 
pobreza, desigualdade e criminalidade vergonhosos até mesmo em relação a