CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
 
No exercício da função administrativa, o Poder Público estabelece diversas relações jurídicas com 
pessoas físicas e jurídicas, públicas e privadas. Quando essas Relações se constituem a partir da manifestação 
bilateral da vontade das partes, dizemos que foi celebrado um contrato da Administração. 
A celebração de contratos pela Administração tem íntima relação com a ideia de Estado democrático 
de direito, pois, em um Estado autoritário, os bens e serviços podem ser requisitados compulsoriamente ou 
apropriados pelos governantes sem maiores formalidades. Ao contrário disso, os contratos exigem a 
manifestação da vontade daqueles com quem o Poder Público se propõe a contratar, uma vez que ninguém é 
obrigado a firmar contrato com a Administração. 
Essa bilateralidade da manifestação da vontade constitui a principal diferença entre os contratos da 
Administração e os atos administrativos, visto que estes últimos são declarações ou manifestações unilaterais 
da vontade administrativa. 
Podemos definir os contratos da Administração como os ajustes firmados por esta com terceiros, 
pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, mediante acordo de vontades, estabelecendo direitos e 
obrigações recíprocas entre as partes. A expressão contratos da Administração é aqui utilizada em sentido 
amplo, abrangendo tanto os contratos que a Administração Pública celebra sob o regime jurídico de direito 
público (contratos administrativos, também chamados de contratos administrativos típicos) quanto à pactuada 
sob o regime predominantemente de direito privado (contratos de direito privado firmados pela Administração, 
também denominados contratos administrativos atípicos ou contratos sem públicos). 
 
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA 
A Constituição Federal estabeleceu no art. 22, XXVII, a competência privativa da União para legislar 
sobre normas gerais em matéria de licitações e contratos para a administração pública direta e indireta da 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
No exercício dessa competência legislativa, a União editou a Lei 8.666/1993, instituindo normas gerais para 
licitações e contratos da Administração Pública, chamada por alguns de Estatuto das Licitações e Contratos. Ao 
lado dessa lei, a União instituiu outros diplomas normativos, aplicáveis também a todos os entes da federação, 
relativos a algumas espécies de contratos administrativos, tal como ocorre com os contratos de concessão e 
permissão de serviços públicos, disciplinados pela Lei 8.987/1995, e com os contratos de parcerias público-
privadas, previstos na Lei 11.079/2004. 
A propósito, a Lei 8.666/1993 aplica-se tanto aos contratos administrativos quanto aos contratos de 
direito privado. Neste último caso, a aplicação se dá apenas naquilo que for compatível com a natureza privada 
dessa espécie contratual. Nesse sentido, vale a pena registrarmos que o art. 62, § 3.º, I, do Estatuto das 
Licitações e Contrato estatui que as normas gerais constantes deste diploma legal se aplicam também, no que 
couber, “aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público seja locatário, e a os 
demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado”. A competência privativa 
da União para edição de norma geral em matéria de licitações e contratos não retira dos demais entes da 
federação (Estados, Distrito Federal e Municípios) a possibilidade de editar normas específicas sobre 
contratação no âmbito de suas esferas de atuação, as quais não poderão contrariar os comandos previstos na 
norma geral. Contudo, nem sempre é fácil distinguir quando um dispositivo tem natureza jurídica de norma 
geral e quando veicula disposição específica. Mesmo diante de tal dificuldade e do alto grau de subjetividade 
que ronda a matéria, o Supremo Tribunal Federal possui decisões que consideram inconstitucionais normas 
estaduais cujo conteúdo alcança um grau de generalidade elevado a ponto de se poder reconhecer a existência 
de “invasão” à competência privativa da União para a edição de normas gerais relativas à licitação e 
contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de 
todos os entes da Federação. Nessa linha, podemos citar como exemplo a decisão proferida nos autos da ADIN 
3670/DF, quando o Tribunal declarou a inconstitucionalidade de alguns dispositivos da Lei Distrital 
3.705/2005. Entre as disposições consideradas viciadas estava o art. 1.º, que proibia a Administração Pública 
Direta e Indireta do Distrito Federal de celebrar contrato com as pessoas jurídicas de direito privado que 
discriminarem, na contratação de mão de obra, pessoas que estejam com o nome incluído nos serviços de 
proteção ao crédito. Para a Corte, a regra possuía caráter geral, de forma a não poder ser veiculada em lei 
estadual ou distrital (ADI 3670/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 02.04.2007. Informativo STF 462). 
 
DIFERENÇAS ENTRE O CONTRATO ADMINISTRATIVO E O CONTRATO DE DIREITO 
PRIVADO FIRMADO PELA ADMINISTRAÇÃO 
A circunstância de uma das partes da relação contratual ser a Administração não caracteriza 
automaticamente determinado contrato como administrativo (regido por normas de direito público), uma vez 
que, conforme dito anteriormente, o Poder Público também pode celebrar contratos regidos predominantemente 
por normas de direito privado. 
Tem-se admitido como regra que os contratos administrativos são firmados por pessoas jurídicas de 
direito público. Tal raciocínio toma como base a diretriz interpretativa segundo a qual somente as pessoas de 
direito público gozariam, nas suas relações com terceiros, das prerrogativas típicas do regime jurídico 
publicista, fundamento para a existência, nos contratos administrativos, das denominadas “cláusulas 
exorbitantes”, estudadas adiante. Não obstante, há casos excepcionais em que tal regra vem sendo relativizada 
pela jurisprudência, tendo em vista a prestação de serviços públicos essenciais, de competência exclusiva e 
obrigatória do Estado. A situação mais emblemática é a da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), 
cuja possibilidade de firmar contratos regidos predominantemente pelo direito público foi reconhecida pelo 
Superior Tribunal de Justiça. O caso concreto se referia a um contrato firmado com uma empreiteira, cujo 
objeto era a construção de duas agências dos Correios. Nas palavras do Tribunal, “à luz do art. 37, XXI, da 
Constituição Federal, a natureza do vínculo jurídico entre a ECT e as empresas recorrentes é de Direito 
Administrativo, sendo certo que a questão sub judice não envolve Direito Privado, tampouco de relação de 
consumo” (Resp. 527.137/PR, 1.ª Turma, rel. Min. Luiz Flux, Informativo do STJ 208, maio 2004). 
Outra característica que estará sempre presente nos contratos da Administração, seja de direito 
público ou privado, é o objetivo de atender a uma finalidade pública. Tanto em um quanto em outro tipo 
contratual, havendo desvio de finalidade, a avença deve ter sua nulidade proclamada. Registramos, contudo 
que, nos contratos de direito privado, a Administração visa apenas de forma mediata ou indireta à consecução 
do bem público, ao contrário dos contratos administrativos, em que a busca do interesse público é imediata ou 
direta. 
A distinção entre as duas espécies de contratos da Administração está no regime jurídico a que 
se submetem. Enquanto o contrato administrativo é regido por normas de direito público, aplicando-se o 
direito privado apenas supletivamente, os contratos de direito privado são disciplinados basicamente por 
regras de direito civil e empresarial, parcialmente derrogadas por normas de direito público. Como 
exemplo de norma de direito público aplicada a todos os contratosda Administração, inclusive os de natureza 
privada, temos a previsão contida no art. 60, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, que dispõe que é nulo 
qualquer contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento. Esse 
dispositivo, quando aplicado aos contratos privados celebrados pela Administração, representa uma derrogação 
do regime privado, visto que nesse campo do direito, em regra, as partes possuem autonomia de vontade para 
escolher se celebram contrato verbal ou escrito. 
 O regime jurídico dos contratos administrativos é composto por prerrogativas e sujeições. As 
prerrogativas conferem certos poderes à Administração que a coloca em posição de vantagem diante do 
particular. Já as sujeições se constituem em limitações impostas à Administração, necessárias para assegurar a 
finalidade pública e evitar o desrespeito aos direitos dos cidadãos. 
Sujeições a que se submete a Administração, não há diferenças significativas quando esta firma 
contratos administrativos e contratos de direito privado, visto que em ambos os casos deverá observar as 
exigências previstas na lei quanto à forma, procedimento, competência e finalidade. 
Prerrogativas existem diferenças significativas entre os contratos administrativos e os contratos de 
direito privado firmados pela Administração, uma vez que os primeiros obrigatoriamente conterão as chamadas 
cláusulas exorbitantes (de privilégio, de prerrogativa), que colocam a Administração em situação de 
supremacia na relação contratual. As cláusulas exorbitantes sempre estão presentes nos contratos 
administrativos, mesmo que não estejam expressas no instrumento contratual. Nesse caso, tais cláusulas serão 
consideradas implícitas à relação contratual. Ao contrário disso, nos contratos de direito privado firmados pela 
Administração, algumas cláusulas exorbitantes poderão estar presentes, mas deverão constar expressamente do 
instrumento contratual. 
 
CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Não há unanimidade na doutrina em relação às características dos contratos administrativos, mas, de 
modo geral, podemos afirmar que são as seguintes: 
a) Presença da Administração Pública nessa qualidade – nos contratos administrativos a 
Administração comparece à relação contratual na posição de Poder Público, por isso é dotada de uma 
série de prerrogativas que a colocam em posição de supremacia diante do particular, as quais se 
materializam nas chamadas cláusulas exorbitantes; 
b) Finalidade pública – assim como nos contratos de direito privado, nos contratos administrativos 
sempre estará presente a busca da consecução do interesse público, sob pena de desvio de poder; 
c) Procedimento legal – a lei estabelece procedimentos obrigatórios para a celebração dos contratos 
administrativos, que compreendem, entre outras medidas, autorização legislativa, justificativa de 
preço, motivação, autorização pela autoridade competente, indicação de recursos orçamentários e 
licitação. Vale salientar que os contratos privados firmados pela Administração também estão 
sujeitos ao cumprimento do mesmo procedimento legal, sob pena de nulidade; 
d) Bilateralidade – os contratos, seja de direito privado, seja de direito público, formam-se a partir de 
manifestações bilaterais de vontades da Administração contratante e do particular contratado, 
diferente dos atos administrativos que são manifestações unilaterais de vontade da Administração; 
e) Consensualidade – porque resultam de um acordo de vontades, e não de ato impositivo; 
f) Formalidade – porque, para que o contrato administrativo se aperfeiçoe, não é suficiente a vontade 
das partes, sendo necessário o cumprimento de certas formalidades previstas na Lei 8.666/1993; 
g) Onerosidade – porque o contrato possui valor econômico convencionado; 
h) Comutatividade – porque exigem equivalência das prestações do contratante e do contratado, sendo 
tais prestações previamente definidas e conhecidas; 
i) Caráter sinalagmático – porque constitui obrigações recíprocas para a Administração contratante e 
para o contratado; 
j) Natureza de contrato de adesão – as cláusulas dos contratos administrativos são fixadas 
unilateralmente pela Administração. No edital da licitação deve constar a minuta do contrato a ser 
celebrado. Assim, quando os licitantes fazem suas propostas, é porque aceitam os termos contratuais 
estabelecidos pela Administração. Mesmo quando o contrato não é precedido de licitação, a doutrina 
entende que é sempre ela quem estabelece as cláusulas contratuais, vinculada que está às normas e ao 
princípio da indisponibilidade do interesse público; 
k) Caráter intuitu personae (pessoalidade) – os contratos administrativos são firmados levando em 
consideração as características pessoais do contratado. Por isso, em regra, é vedada a subcontratação 
total ou parcial do objeto contratado, a associação do contratado com outrem, a cessão ou 
transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, cuja desobediência é motivo 
para rescisão contratual (art. 78 VI Lei 8.666/1993). Todavia, a regra anterior é excepcionada pelo art. 
72 da mesma lei, que prevê a possibilidade de subcontratação de partes de obra, serviço ou 
fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração. 
A possibilidade de subcontratação é bastante criticada pela doutrina, uma vez que permite que uma 
empresa que não participou da licitação por via indireta acabe contratando com o Poder Público, o 
que ofende o princípio da licitação previsto no art. 37, XXI, da Constituição Federal. A propósito, o 
TCU tem jurisprudência consolidada no sentido de que “somente é admitida a subcontratação parcial 
quando prevista no edital e no contrato, estando neles estabelecidos os limites admissíveis e sendo 
responsabilidade da subcontratante o cumprimento integral do contrato” (AC-1941-42/06-P, Sessão 
18.10.2006, Grupo I, Classe V, rel. Min. Marcos Bemquerer). Portanto, a subcontratação total do 
objeto do contrato administrativo não é admitida por ofender o princípio da licitação, bem como 
também é proibida a subcontratação não prevista no edital e no contrato. Ainda a respeito do tema, o 
TCU consolidou o entendimento de que “afronta a Lei de Licitações e a Constituição Federal a 
substituição mediante sub-rogação, nos contratos administrativos, da figura da contratada ou a divisão 
das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidária” (AC-2085-49/04-P, Sessão 
15.12.2004, Grupo I, Classe V, rel. Min. Adylson Motta); 
l) Presença de cláusulas exorbitantes – as cláusulas exorbitantes são aquelas incomuns ou que seriam 
ilícitas quando celebradas entre particulares, por colocarem uma das partes em posição de supremacia 
em relação à outra. Contudo, nos contratos administrativos, as cláusulas exorbitantes sempre 
existirão, ainda que implicitamente, conferindo posição de superioridade à Administração na relação 
contratual; 
m) Mutabilidade – a característica de mutabilidade do contrato administrativo pode decorrer tanto de 
cláusulas exorbitantes que conferem à Administração o poder de alterar ou rescindir unilateralmente o 
contrato quanto de outras circunstâncias que possibilitam a aplicação das teorias da imprevisão e do 
fato do príncipe, as quais serão estudadas adiante. 
 
CLÁUSULAS EXORBITANTES 
No contrato administrativo, as cláusulas exorbitantes conferem determinadas prerrogativas 
(privilégios) à Administração Pública, colocando-a em situação de superioridade, de supremacia, em. 
Relação ao particular contratado. As cláusulas exorbitantes são assim chamadas porque exorbitam (excedem) o 
direito comum. De acordo com a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, cláusulas exorbitantes são “aquelas 
que não seriam comuns ou que seriamilícitas em contrato celebrado entre particulares, por conferirem 
prerrogativas a uma das partes (a Administração) em relação à outra; elas colocam a Administração em posição 
de supremacia sobre o contratado”. 
Com efeito, existem algumas cláusulas exorbitantes que, embora não sejam comuns em contratos de 
direito privado, podem ser pactuadas livremente pelas partes, desde que não ofendam disposição expressa em 
lei, a exemplo das cláusulas que asseguram o poder de alterar ou rescindir unilateralmente o ajuste antes do 
prazo estipulado, o de fiscalizar a execução do contrato e o de exigir caução. 
Contudo, existem cláusulas exorbitantes que, se firmadas em contratos privados, serão consideradas 
ilícitas porque darão a uma das partes o poder de império de que é detentor apenas o Poder Público, tal como se 
dá com a cláusula exorbitante que estabelece a aplicação direta de sanções administrativas e da que possibilita a 
ocupação temporária dos bens para garantir a continuidade do serviço. 
Ainda conforme lição da doutrina, quando a Administração celebra um contrato administrativo, as 
cláusulas exorbitantes sempre estarão presentes, ainda que não previstas expressamente. Nesses termos, é 
possível a existência no contrato administrativo de cláusulas exorbitantes expressas e de cláusulas exorbitantes 
implícitas. Por outro lado, quando a Administração celebra um contrato privado, não é comum a presença das 
cláusulas de privilégio, mas eventualmente elas poderão ser aplicáveis, desde que estejam expressamente 
previstas. 
Em razão da existência das cláusulas exorbitantes, alguns autores afirmam que no contrato 
administrativo há uma posição de verticalidade entre as partes contratantes, estando a Administração no plano 
superior da relação; e que nos contratos de direito privado a Administração se encontra no mesmo nível do 
particular, caracterizando uma posição de horizontalidade. No entanto, tal afirmativa, feita de modo genérico 
sem qualquer ressalva, não pode ser admitida como verdadeira, uma vez que nos contratos privados firmados 
pela Administração também é possível à existência de cláusulas exorbitantes, desde que expressamente 
previstas no instrumento contratual, o que eventualmente também coloca a Administração em posição de 
superioridade nesse tipo de contrato. 
 
Principais clausulas exorbitantes estão no artigo 58. Exemplos: 
 
* Possibilidade de alteração unilateral do contrato pela Administração: O regime jurídico dos contratos 
administrativos atribui à Administração a prerrogativa de, no curso da execução do contrato, alterá-lo 
unilateralmente (independentemente da concordância do contratado), dentro dos limites previstos na lei, com o 
objetivo de possibilitar a melhor adequação ao interesse público. 
Em razão dessa possibilidade, nos contratos administrativos não se aplica integralmente o princípio do pacta 
sunt servanda (pactos devem ser cumpridos – obrigação de as partes cumprirem fielmente o que foi pactuado), 
que é regra comum aos contratos privados. De acordo com o art. 65, I, a e b, da Lei 8.666/1993, a alteração 
unilateral do contrato administrativo pode ocorrer nas seguintes hipóteses: 
- quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus 
objetivos (alteração qualitativa); 
- quando necessária à modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição 
quantitativas de seu objeto, respeitados os limites legais (alteração quantitativa). 
A Lei 8.666/1993, no art. 65, § 1.º, estabeleceu expressamente apenas limites para as alterações unilaterais 
quantitativas, ficando silente em relação aos limites para as alterações unilaterais qualitativas. Nos termos da 
lei, o contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratadas, os acréscimos e as supressões que 
se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% do valor inicial atualizado do contrato (essa é a regra), e, no 
caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% para os seus acréscimos (art. 65, 
§ 1.º, da Lei 8.666/1993). Diante da inexistência de previsão expressa de limites qualitativos, parte da doutrina 
passou a afirmar que as alterações unilaterais qualitativas não estariam sujeitas a quaisquer limites. Outra 
parcela dos estudiosos sustenta categoricamente que a existência de limites é indispensável, propondo a adoção 
de regras idênticas estipuladas para as alterações quantitativas. 
 Embora o contratado esteja obrigado a aceitar as modificações unilaterais impostas pela 
Administração, dentro dos limites legais, ele possui direito à manutenção do equilíbrio 
econômico- financeiro inicial do contrato. Nesses termos, se houver acréscimo ou supressão do objeto 
contratual, deverá ser feito aditivo contratual ajustando o valor do contrato proporcionalmente aos 
novos encargos do contratado, evitando enriquecimento sem causa de qualquer das partes (art. 65, § 
6.º). A lei proíbe que a Administração altere unilateralmente as cláusulas econômico-financeiras 
e monetárias do contrato, que são aquelas que estabelecem a relação entre o preço pago e os encargos 
do contratado, pois do contrário seria quebrada a relação de equilíbrio que deve vigorar durante toda a 
execução contratual, e que se constitui em direito do contratado (art. 58, § 1.º). Além disso, para 
evitar que a alteração unilateral do contrato acarrete dano ao contratado, no caso de supressão do 
objeto, se este já houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, a Administração 
deverá indenizá-lo pelos custos de aquisição regularmente comprovados e monetariamente corrigidos, 
devendo ainda ser indenizado por outros danos que venham a ser comprovados (art. 65, § 4.º).