Aula 07

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PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR (PAD)
 O Processo Administrativo Disciplinar (PAD) é o principal instrumento jurídico para formalizar a investigação e a punição dos agentes públicos e demais administrados, sujeitos à disciplina especial administrativa, que cometeram infrações à ordem jurídica.
Normatização e competência legislativa
 As normas sobre processo administrativo disciplinar inserem-se na autonomia de cada ente federado  então: existem normas federais, estaduais, distritais e municipais sobre processo administrativo disciplinar, não sendo lícito à União fixar normas cogentes para os demais entes.
 Em âmbito federal, o Processo Administrativo Disciplinar (PAD) encontra-se regulado pela Lei 8.112/1990 e, supletivamente, pela Lei 9.784/1999. 
 O processo disciplinar “é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido” (art. 148 da Lei 8.112/1990).
 Atenção: os atos praticados na vida privada do servidor não caracterizam, em princípio, ilícitos administrativos sujeitos às sanções disciplinares, salvo nos casos previstos em lei ou se os referidos atos tiverem reflexos ou relação, direta ou indireta, com a função pública.
 a pretensão disciplinar permanece mesmo após o desligamento do servidor, ou seja, a aposentadoria e a exoneração, por exemplo, não impedem a instauração do PAD para apuração de faltas praticadas durante a vida funcional do servidor.
 as normas disciplinares da Lei 8.112/1990 aplicam-se exclusivamente aos servidores públicos civis investidos em cargos públicos de pessoas jurídicas de direito público federais (arts. 1.º e 2.º), excluindo-se, portanto, da sua incidência, os seguintes agentes: 
a) agentes políticos: podem ser responsabilizados por crime de responsabilidade; 
b) militares: aplica-se a legislação castrense; 
c) particulares em colaboração com o Poder Público, inclusive os estagiários; 
d) servidores temporários: além de não ocuparem cargos públicos, submetem-se à legislação especial; 
e) terceirizados; 
f) empregados das empresas estatais: submetem-se aos regulamentos disciplinares internos das respectivas estatais; 
g) empregados públicos das pessoas jurídicas de direito público federais (Lei 9.962/2000).
Sindicância administrativa
Sindicância administrativa ou, abreviadamente, sindicância, é o meio sumário de que se utiliza a Administração do Brasil para, sigilosa ou publicamente, com indiciados ou não, proceder à apuração de ocorrências anômalas no serviço público, as quais, confirmadas, fornecerão elementos concretos para a abertura do processo administrativo contra o funcionário público responsável; 
 visa apurar a existência de indícios quanto à infração funcional e à respectiva autoria.
 Normalmente, a sindicância não tem por objetivo principal a aplicação de sanção ao agente, mas apenas busca elementos que servirão de fundamento para instauração do futuro processo disciplinar principal  em consequência, inexistente a previsão normativa de sanção, a sindicância não depende da observância do princípio da ampla defesa e do contraditório.
 Contudo  há previsão de aplicação de sanções em sindicâncias por parte de determinadas normas jurídicas  nesses casos, a potencial aplicação de sanção disciplinar, ainda que branda, enseja, necessariamente, o respeito à ampla defesa e ao contraditório, equiparando a sindicância ao processo disciplinar principal
 É o que ocorre na legislação federal  que admite, ao final da sindicância, a aplicação das sanções disciplinares de advertência ou suspensão de até 30 dias, assegurados a ampla defesa e o contraditório (arts. 143 e 145, II, da Lei 8.112/1990).
Portanto, a sindicância pode ser dividida em duas espécies:
a) sindicância preliminar ao processo disciplinar principal: destinada à produção de elementos de provas quanto à infração e à autoria, servindo de peça informativa para o processo administrativo principal; e
b) sindicância como processo sumário de aplicação de sanções: possibilidade de aplicação de sanções leves aos agentes, exigindo-se, neste caso, respeito às garantias da ampla defesa e do contraditório.
 Ou seja, independentemente da nomenclatura utilizada (sindicância, inquérito, processo administrativo disciplinar), quando houver a previsão normativa de aplicação de sanção ao investigado/acusado, a autoridade competente deverá respeitar a ampla defesa e o contraditório para juridicidade da sanção aplicada.
 Outra classificação para Sindicância no processo federal:
 
a) sindicância inquisitorial;
b) sindicância autônoma; e
c) sindicância conectiva.
Inquérito administrativo
 é possível mencionar três aplicações distintas do termo “Inquérito Administrativo”:
a) o termo é empregado, por vezes, como sinônimo de sindicância, tendo em vista a natureza inquisitorial* desse processo preliminar;
b) por outro lado, alguns utilizam o termo para se referirem ao processo disciplinar principal; e
c) por fim, na legislação federal, por exemplo, o termo é usado para identificação da fase instrutória do processo disciplinar principal.
 o art. 151 da Lei 8.112/1990, o processo disciplinar federal divide-se em três fases: instauração, inquérito administrativo (instrução) e julgamento.
 Então: o significado do termo “inquérito” somente poderá ser encontrado a partir da análise de cada legislação.
Fases do Processo Administrativo Disciplinar (PAD)
O Processo Administrativo Disciplinar (PAD) pode ser dividido em três fases:
a) instauração: o processo pode ser instaurado de ofício pela Administração ou mediante provocação, exigindo-se a citação do acusado para apresentar defesa. É possível a instauração do PAD a partir de denúncia anônima, desde que o Poder Público adote medidas prévias, informais e sigilosas, para apurar a verossimilhança da denúncia  isso porque a vedação do anonimato (art. 5.º, IV, da CF) não deve preponderar sobre o dever ético-jurídico de investigação de condutas ilícitas, imposto pelos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da moralidade (art. 37, caput, da CF);
b) instrução: produção das provas que embasarão a futura decisão administrativa;
c) decisória: a comissão responsável pelo PAD elaborará parecer final que será encaminhado para autoridade competente que emitirá a decisão administrativa, devidamente motivada, condenatória ou absolutória.
Defesa técnica no PAD e a Súmula Vinculante 5 do STF
 como consequência do contraditório e ampla defesa  o acusado tem o direito requerer a produção das provas para provar a sua inocência  da mesma forma, a Administração tem a prerrogativa de determinar, de ofício, a produção de provas em busca da verdade real.
 O direito à ampla defesa engloba tanto a autodefesa do particular (depoimento e alegações contidas na resposta à acusação) quanto a defesa técnica exercida por advogado  a Administração deve oportunizar o exercício da defesa ao acusado, sob pena de nulidade do processo.
 Todavia, a presença do advogado não é uma condição essencial para validade da sanção disciplinar  o princípio da ampla defesa exige que a Administração abra a oportunidade para que o acusado constitua advogado, mas a decisão final caberá ao próprio acusado. 
 Oportunizada a ampla defesa, restará atendido o princípio constitucional, independentemente da constituição do advogado no PAD. 
 a Súmula Vinculante 5 do STF estabelece: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”.
 a Súmula Vinculante 5 do STF pode ser excepcionada em alguns casos, quando será obrigatória a presença do advogado no PAD:
Exemplos: 1) PAD instaurado para apurar o abandono do cargo do servidor que não é encontrado pela autoridade administrativa. Nessa hipótese, não haverá autodefesa, pois o acusado não foi encontrado, justificando-se a obrigatoriedade
de nomeação de advogado dativo para que exista, ao menos, a defesa técnica no processo, na forma do art. 164, § 2.º, da Lei 8.112/1990. 
2) Súmula 533 do STJ: “para o reconhecimento da prática de falta disciplinar no âmbito da execução penal, é imprescindível a instauração de procedimento administrativo pelo diretor do estabelecimento prisional, assegurado o direito de defesa, a ser realizado por advogado constituído ou defensor público nomeado”. 
 prevaleceu a tese da inaplicabilidade da SV nº5 do STF aos processos administrativos que envolvam questões penais, especialmente a execução da pena, com influência na liberdade do indivíduo.
Parecer da Comissão e a decisão da autoridade competente
 O PAD será conduzido por comissão de servidores, designados pela autoridade competente, responsável pelo parecer final opinando pela condenação ou absolvição do acusado.
 Na Administração Federal, a referida Comissão é composta por três servidores estáveis e o respectivo presidente deve ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado (art. 149 da Lei 8.112/1990).
 A Comissão encerra suas atividades com a elaboração do parecer final, sem decidir o processo  o parecer final elaborado pela Comissão será encaminhado à autoridade competente para prolação da decisão administrativa  o parecer não é vinculante, uma vez que a autoridade poderá contrariar as conclusões da Comissão e decidir de maneira diversa com fundamento nas provas constantes dos autos (art. 168 da Lei 8.112/1990).
 Havendo aplicação de sanção mais grave pela autoridade competente, diversa daquela sugerida pela Comissão não se trata de reformatio in pejus*  não há “nova” decisão que agrava a situação do acusado. 
 Ao final do PAD, existe uma decisão: aquela proferida pela autoridade competente, sendo certo que o parecer da Comissão não possui cunho decisório. 
 A reformatio in pejus, por sua vez, pressupõe duas decisões, quando a segunda decisão, reformando a decisão anterior, agrava a situação do recorrente.
PAD: recurso, revisão e reformatio in pejus
 o acusado, condenado no PAD, pode recorrer da decisão proferida pela autoridade administrativa  discute-se a possibilidade de a autoridade superior prover o recurso e agravar a sanção disciplinar aplicada pela autoridade inferior.
 o tema é bastante polêmico  mas, tem prevalecido a viabilidade da reformatio in pejus nos processos administrativos disciplinares por aplicação supletiva do art. 64, parágrafo único, da Lei 9.784/1999.
 na hipótese de revisão da sanção disciplinar, apoiada em fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada ao servidor, não será admitida a reformatio in pejus na forma do art. 182, caput e parágrafo único, da Lei 8.112/1990
Meios sumários: sindicância, verdade sabida e termo de declaração
Os denominados “meios sumários” de apuração de faltas disciplinares, segundo a doutrina tradicional, referem-se às infrações disciplinares de menor gravidade ou às infrações objeto de flagrante na Administração. São espécies de meios sumários: sindicância, verdade sabida e o termo de declarações do infrator.
 A sindicância administrativa é meio sumário de apuração de infrações funcionais que servirá para instauração do futuro PAD  a sindicância não tem por objetivo a aplicação de sanções, mas apenas a produção de elementos de prova que fundamentarão a instauração do processo disciplinar principal  MAS, algumas leis preveem a possibilidade de aplicação de penalidades leves (advertência e suspensão) no âmbito da sindicância  A previsão de sanções na sindicância desvirtua o instituto que deixa de ser processo preparatório inquisitorial para se tornar processo disciplinar principal litigioso.
 A verdade sabida refere-se à hipótese em que a autoridade superior verifica pessoalmente o cometimento da infração funcional pelo subordinado  testemunha ocular da infração, a autoridade competente poderia aplicar, de forma sumária, a penalidade ao agente público, na hipótese em que não for exigida a instauração de processo disciplinar (ex.: subordinado agride o superior hierárquico).
 O termo de declarações é o meio sumário para apuração de faltas de menor gravidade, quando a autoridade competente reduz a termo as declarações do subordinado e, confessada a infração funcional, aplica as sanções disciplinares  na hipótese em que o subordinado negar a acusação, deverá ser instaurado processo disciplinar.
 Atualmente, a verdade sabida e o termo de declarações, previstos em determinados Estatutos Funcionais, devem ser considerados como incompatíveis com a CF/88, uma vez que permitem, em tese, a aplicação de sanções aos agentes públicos, sem respeitar os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório  independentemente da nomenclatura, a potencial aplicação de sanção disciplinar, ainda que de natureza leve, acarreta a necessidade de aplicação dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
Processo disciplinar e processo penal
 O poder disciplinar não se confunde com o poder penal do Estado  apesar de envolverem a prerrogativas sancionatórias do Estado (Direito Sancionador), os mencionados poderes distinguem-se pelo objeto e pela finalidade.
 No poder disciplinar, o Estado exerce atividade administrativa com a finalidade de manter a ordem interna das atividades administrativas por meio de apurações e eventuais sanções aos agentes públicos que descumpriram o Estatuto Funcional ou a legislação vigente, bem como aos demais sujeitos que violaram as normas administrativas aplicáveis aos vínculos jurídicos específicos travados com a Administração.
 As normas disciplinares, inclusive as sanções, encontram-se previstas na legislação administrativa e são aplicáveis no âmbito do processo administrativo disciplinar, instaurado no interior de qualquer Poder do Estado  vale dizer: não apenas o Poder Executivo, mas também os Poderes Judiciário e Legislativo, no tocante às funções atípicas administrativas, exercerão também poder disciplinar.
 no poder penal do Estado, a atividade é jurisdicional, exercida pelo Poder Judiciário, e tem por objetivo apurar e punir os particulares e agentes públicos que cometerem infrações penais.
 As normas penais encontram-se enumeradas na legislação penal e são implementadas exclusivamente pelo Poder Judiciário por meio do processo penal.
 Assim, o ato praticado pelo agente que violar, ao mesmo tempo, a legislação administrativa e penal poderá ser punido nas duas esferas, sem que haja bis in idem.
 A independência das instâncias administrativa e penal, no entanto, sofre mitigações no ordenamento vigente  em determinadas circunstâncias, a decisão proferida na esfera penal vinculará o conteúdo da decisão administrativa. 
 Em resumo, a comunicação de instâncias administrativa e penal pode ser assim demonstrada:
a) crime funcional (crime praticado no exercício da função administrativa contra a Administração Pública. Ex.: peculato, prevaricação etc.):
a.1) condenação penal: o agente, nesse caso, será necessariamente sancionado na esfera administrativa. Na hipótese de pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, a sentença penal, de forma expressa e motivada, poderá determinar a perda do cargo, da função pública ou do mandato eletivo (art. 92, I, “a” e parágrafo único, do CP);
a.2) absolvição penal: a absolvição do agente pelo juízo penal não influencia, necessariamente, a esfera administrativa. A eventual comunicação de instâncias dependerá das razões da absolvição:
 absolvição por negativa de autoria ou inexistência do fato: a decisão penal vincula a esfera administrativa e o agente deverá ser necessariamente absolvido no processo disciplinar (art. 126 da Lei 8.112/1990)  na hipótese em que o servidor tiver sido demitido administrativamente, a absolvição penal posterior acarretará a necessidade
de reintegração do servidor ao cargo, com o pagamento de todas as vantagens que deixou de perceber no período;
 absolvição por ausência de provas: não impede a aplicação de sanção disciplinar ao servidor, inexistindo vinculação entre as esferas administrativa e penal  é o “resíduo administrativo”, consagrado na Súmula 18 do STF que dispõe: “pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor público”;
b) crime não funcional (crime praticado fora do exercício da função administrativa):
b.1) condenação penal: em princípio, a decisão penal não influenciará a esfera administrativa, tendo em vista a ausência de correlação entre o crime a o exercício da função pública  no entanto, os estatutos funcionais podem estabelecer de forma diversa, cabendo ressaltar que, na hipótese de pena privativa de liberdade por tempo superior a quatro anos, a sentença penal, de forma expressa e motivada, poderá determinar a perda do cargo, da função pública ou do mandato eletivo (art. 92, I, “b” e parágrafo único, do CP);
b.2) absolvição penal: não há influência na esfera administrativa, inexistindo sanção disciplinar a ser aplicada, uma vez que não houve infração ao estatuto funcional.