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Prezados, alunos! 
Sejam bem-vindos ao curso de “Administração Pública” para AFRFB. Gostaria 
de agradecer a confiança de vocês no nosso trabalho e espero que o curso 
atenda às expectativas de todos, ajudando-os a conquistar essa vaga de aud-
itor. Nesta primeira aula veremos o seguinte conteúdo: 
Aula 01 – 28/02: 2. Modelos teóricos de Administração Pública: gerencial. 5. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão 
pública. 10. Gestão Pública empreendedora 
Vimos na aula passada os modelos patrimonialista e burocrático, veremos 
agora o gerencial. 
Boa Aula! 
Sumário 
1. CRISE DO ESTADO ............................................................................................... 2 
1.1. ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL . ............................................................................. 3 
1.2. CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO . ........................................................................ 5 
1.3. NEOLIBERALISMO . ............................................................................................... 7 
1.4. NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO . ....................................................................... 9 
1.5. ESTADO REGULADOR . ......................................................................................... 12 
2. ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ............................................................................ 14 
2.1. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL . ............................................................. 17 
2.2. EVOLUÇÃO DA NOVA GESTÃO PÚBLICA . .................................................................... 23 
2.3. GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA . ....................................................................... 29 
3. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 38 
4. QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 39 
4.1. QUESTÕES DE OUTRAS BANCAS . ............................................................................ 60 
4.2. LISTA DAS QUESTÕES . ....................................................................................... 70 
4.3. GABARITO . ..................................................................................................... 82 
5. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 82 
 
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11.. CCrriissee ddoo EEssttaaddoo 
No final da aula demonstrativa, estudamos um pouco da crise da burocracia, e 
vimos que ela estava diretamente relacionada com a crise do Estado de Bem-
Estar Social. Vamos estudar agora um pouco da crise do Estado no final 
do Século XX e algumas das teorias que influenciaram o desenvolvimento da 
administração gerencial 
A burocracia nasceu dentro do Estado Liberal, inclusive como uma forma de 
impor limites legais à arbitrariedade do soberano. Porém, ao longo do tempo, 
há uma tendência da burocracia em se apropriar de uma série de fun-
ções, ampliando a atuação nos diversos setores econômicos e sociais. Por con-
seguinte, do liberalismo, a burocracia chega no Estado de Bem-Estar Social e 
Keynesiano, cuja premissa básica é a necessidade de intervenção estatal. 
Isso está inclusive num texto do Max Weber, segundo o qual o “espírito” 
normal da burocracia racional, em termos gerais, é o seguinte: 
1) Formalismo, reclamado por todos os interessados na proteção de 
oportunidades pessoais de vida, de qualquer espécie – porque de outro 
modo, a consequência seria arbitrariedade e porque o formalismo é a 
tendência que exige menos esforço. Em contradição aparente – e 
parcialmente efetiva – a esta tendência desta classe de interesses está; 
2) A tendência dos funcionários a uma execução materialmente utilitarista de 
suas tarefas administrativas, a serviço dos dominados a serem satisfeitos. 
Esse utilitarismo material costuma manifestar-se na tendência a exigir os 
correspondentes regulamentos. Essa tendência à racionalidade material 
encontra apoio em todos aqueles dominados que não pertencem à camada, 
mencionada no item anterior, dos interessados em proteção em relação a 
oportunidades apropriadas. A problemática daí derivada faz parte da teoria 
da democracia. 
De um lado (item 1) a burocracia surge para proteger os direitos estabele-
cidos: direito de propriedade, de liberdade, à vida, etc. Ela surgia para forçar 
o governante a agir somente segundo a lei, sem arbitrariedade. Contudo, 
do outro lado (item 2), a burocracia tende a buscar o melhor resultado de 
suas ações para a sociedade, proporcionar mudanças que melhorem a qualid-
ade de vida da população (o que é chamado de utilitarismo). Para isso, eles 
exigem os respectivos regulamentos, ou seja, que as leis prevejam formas de 
o governo atuar para o benefício coletivo, decorrendo daí os direitos sociais. É 
o velho conflito entre liberalismo e estado de bem-estar. Vamos ver um 
pouco dessa evolução do Estado ao longo do Século XX. 
 
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11..11.. EEssttaaddoo ddee BBeemm--EEssttaarr SSoocciiaall 
Considera-se que o Estado de Bem-Estar Social teve início na década de 1940, 
na Inglaterra. Contudo, isso não significa que antes disso não houvesse ne-
nhum tipo de política social, ou então que o liberalismo permaneceu ileso até 
essa data. Desde a metade do Século XIX já podem ser observadas diversas 
iniciativas de alguns países no sentido de o Estado ter uma participação maior 
no provimento de serviços sociais. A Lei dos Pobres da Inglaterra, por exem-
plo, foi promulgada em 1843. Porém, as políticas sociais do Século XIX se ca-
racterizavam pela contradição entre os direitos civis e políticos, de um lado, e 
os sociais, de outro. Aquele que recebesse ajuda estatal perdia sua cidadania. 
Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do cha-
mado Welfare State. As duas guerras mundiais proporcionaram uma maciça 
intervenção do Estado, e a crise de 1929, que teve graves consequências para 
o emprego e a renda, provocou em todo o mundo ocidental um forte aumento 
das despesas públicas. Os Estados se viram no meio de uma grave crise eco-
nômica com um número cada vez maior de pessoas atingindo os níveis da 
pobreza e da indigência e, como respostas à crise, foram postas em prática as 
ideias econômicas de John Maynard Keynes, que defendia um papel mais in-
terventor do Estado na economia de forma a estimular a demanda e, por con-
sequência, o crescimento econômico. 
Mas, então, o que diferencia as políticas adotadas pela Inglaterra na década de 
1940 das anteriores para que consideremos o início do Estado de Bem-Estar 
Social apenas neste período? Segundo o “Dicionário de Política”, de Norberto 
Bobbio, o simples compromisso do Estado na prestação de serviços sociais não 
configuraria o Estado de Bem-Estar Social; é preciso que estes serviços sociais 
sejam considerados um direito da população, e não benevolência estatal. 
Essa escolha inglesa de conceber as políticas sociais como um direito, e não 
apenas como um assistencialismo, está representada no texto de uma de suasleis, que é considerado o princípio fundamental do Estado de Bem-Estar: 
Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito 
de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços – contra 
situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta 
(doença, desemprego, maternidade). 
Vamos ver umas questões: 
1. (ESAF/STN/2005) O princípio fundamental do Estado de Bem-Estar Social é o da 
proteção universal, ou seja, independentemente da renda, todos os cidadãos, como 
tais, têm o direito de ser protegidos contra situações de dependência ou vulnerabili-
dade de curta ou longa duração. 
 
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2. (ESAF/APO-MPOG/2001) Independentemente de sua renda, todos os cidadãos 
têm o direito de serem protegidos contra situações de dependência de longa e de cur-
ta duração. 
As duas questões são certas. Assim, o princípio básico do estado do bem-estar 
social é que TODO cidadão, seja rico, seja pobre (todo cidadãos, todo mundo, 
lembrem-se), tem o direito a um conjunto de bens e serviços que devem ter 
seu fornecimento garantido diretamente pelo Estado. 
a) E no Brasil? 
É polêmica a existência ou não de um Estado de Bem-Estar na história brasilei-
ra. Segundo Fábio Guedes Gomes: 
Pode-se dizer que na história brasileira, mesmo considerando suas especifi-
cidades, não se constituiu um sistema de seguridade social próximo do mo-
delo que ficou conhecido como welfare state. Talvez seja mais coerente 
considerar que, durante todo o processo histórico de formação e estrutura-
ção das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenha implementado 
mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social. 
Já Sônia Draibe afirma que: 
Entre os anos 30 e 60, construiu-se e consolidou-se institucionalmente, no 
Brasil, o Estado social. É útil, desde logo, explicitar a concepção de Welfare 
com a qual estamos trabalhando e que se apoia na literatura anteriormente 
citada. Por Welfare State estamos entendendo, no âmbito do Estado Capita-
lista, uma particular forma de regulação social que se expressa pela trans-
formação das relações entre o Estado e a Economia, entre o Estado e a 
Sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econômico. 
Vamos ver uma questão da ESAF 
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O Brasil se tornou um Estado de Bem-Estar ao inserir 
direitos sociais na Constituição de 1988. 
A questão é errada, ou seja, seguiram a primeira linha de Guedes. 
As políticas sociais no Brasil surgiram no Governo de Getúlio Vargas, mas elas 
eram voltadas apenas para os trabalhadores urbanos de carteira de trabalho 
assinada, ou seja, não eram universais. Alguns autores chamam isso de cida-
dania regulada, em que o Estado define que somente alguns grupos são cida-
 
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dãos. Durante a maior parte do Século XX o país esteve voltado para o desen-
volvimentismo, dentro da lógica expressa por Delfim Netto, Ministro da Fazen-
da da Ditadura: “é preciso primeiro deixar o bolo crescer para depois dividir”. 
O problema é que cresceu, mas não foi dividido. 
A CF88 até tentou implantar no Brasil uma modelo de seguridade social próxi-
mo ao Welfare State. No entanto, os elementos da crise econômica e o curso 
da reforma do Estado, que vinha caminhando numa perspectiva neoliberal, 
criaram obstáculos à aplicação dos preceitos da nova Constituição. 
11..22.. CCrriissee ddoo EEssttaaddoo CCoonntteemmppoorrâânneeoo 
O período do pós-Segunda Guerra Mundial foi de prosperidade para o capita-
lismo mundial. Os países cresciam a taxas elevadas, financiados pela abundân-
cia do capital externo a baixo custo. Eric Hobsbawn usou a expressão “era 
dourada do capitalismo” para designar esse período, em que não só os países 
capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo 
alcançaram altíssimas taxas de crescimento. 
A principal receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência 
de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava 
garantir prosperidade econômica e bem-estar social. Essa conjuntura permitiu 
que o Estado de Bem-Estar Social se desenvolvesse, disponibilizando recursos 
para que os governos implementassem amplas políticas de assistência social. 
Na medida em que o Estado ampliava sua atuação, também cresciam as de-
mandas da sociedade por mais serviços. O aumento da intervenção do governo 
a partir da segunda metade do século XX ocorreu simultaneamente a uma 
perda de sua autoridade do Estado, principalmente na década de 60. 
A maior escolarização da população, que também tinha mais acesso aos meios 
de comunicação de massa, fez com que as pessoas adotassem uma postura 
reivindicatória, desafiando as autoridades em todas as instituições e em todos 
os setores. Vamos ver uma questão: 
4. (ESAF/EPPGG/2002) O crescimento do Estado de Bem-Estar leva a um aumento da 
autonomia do Estado em relação às diversas forças políticas e atores sociais internos. 
A questão é errada. Na medida em que cresce o Estado de Bem-estar Social, 
mais o poder público se compromete em oferecer uma série de benefícios soci-
ais para a população. Também crescem as exigências da sociedade por mais 
 
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políticas sociais. Assim, não há uma maior autonomia, pelo contrário, o Estado 
se vê no meio de um número maior de pressões. 
Esse movimento alcançou seu ápice em maio de 1968, quando uma série de 
protestos teve origem na França e se alastrou pelo mundo todo. Os estudantes 
franceses entraram numa verdadeira batalha contra a polícia, defendendo uma 
transformação profunda nas relações entre raças, sexos e gerações. 
Para piorar, a década de 1970 foi marcada por duas crises do petróleo. Como 
protesto à ajuda dos EUA a Israel na guerra do Yom Kippur, em 1973, os paí-
ses árabes produtores de petróleo, membros da OPEP, decidiram elevar consi-
deravelmente o preço do barril do petróleo, que chegou a triplicar em menos 
de três meses. Já em 1979 a revolução islâmica no Irã provocou uma segunda 
onda de aumentos. Essas crises fizeram com que as taxas de juros dos financi-
amentos externos subissem para a estratosfera, interrompendo o desenvolvi-
mento econômico dos países, que entraram em crise fiscal. 
De um lado, assistimos ao crescimento das demandas da sociedade por mais 
políticas sociais. De outro, reduziam os recursos disponíveis para que tais polí-
ticas fossem implementadas. Por isso que muitos autores a crise tem origem 
numa sobrecarga de demandas, em que o sistema político não tem condições 
de suprir às exigências dos grupos sociais, gerando crise de governabilidade, 
Conceito que estudaremos na próxima aula. 
A governabilidade refere-se à capacidade de governar, dentro de um aspecto 
político. Assim, um governo tem governabilidade quando consegue aprovar 
suas leis no Legislativo; quando a sociedade aceita ser governada por ele, ou 
seja, ele possui legitimidade; quando as instituições, como o legislativo, o Ju-
diciário, o Ministério Público, conseguem exercer suas atribuições. Um governo 
sem governabilidade está em constante pressão, as pessoas desejam derrubá-
lo, ocorrem constantes tentativasde golpe de Estado, ou seja, há instabilidade 
política. 
Já a governança é vista como uma capacidade gerencial e financeira de im-
plementar políticas públicas, ou seja, estaria mais relacionada com a gestão. 
Um governo que consegue oferecer políticas de qualidade e com eficiência, 
gerando resultados para a sociedade, é um governo que possui governança. 
Recentemente tal conceito vem ganhando novos contornos, referindo-se a 
atuação conjunta do Estado com o mercado e o terceiro setor, dentro das 
chamadas redes de políticas públicas. 
Quanto o Estado entra em crise fiscal, ele não consegue atender as demandas 
crescentes da população. Temos então uma sobrecarga de demandas. Ao 
mesmo tempo a sociedade aumentava seu caráter questionador, reduzindo a 
autoridade estatal. 
 
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Para oferecer as políticas que a sociedade exigia, com poucos recursos, a ad-
ministração pública precisava ser eficiente, o que a burocracia não era. Com 
toda a insatisfação da sociedade em relação ao modelo burocrático, começam 
a surgir as teorias em busca de uma administração gerencial. Ao mesmo tem-
po, a crise fiscal demonstra que o Estado de bem-estar social era inviável, o 
que provocou o aparecimento das teorias neoliberais. Para Bresser Pereira: 
A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as 
ideias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase 
sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de 
ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado. 
Essa insatisfação da sociedade irá levar ao poder governos conservadores co-
mo o de Ronald Reagan, nos EUA, e de Margareth Thatcher, na Inglaterra, no 
início dos anos 1980, que irão adotar reformas segundo os princípios do Con-
senso de Washington e do Neoliberalismo. O primeiro consiste num conjunto 
de medidas formulado em novembro de 1989 por economistas de instituições 
financeiras. Tais medidas passaram a ser receitadas pelo FMI aos países em 
desenvolvimento. Eram 10 regras básicas: 
10 Regras Básicas do Consenso de Washington 
��� Disciplina fiscal 
��� Redução dos gastos públicos 
��� Reforma tributária 
��� Juros de mercado 
��� Câmbio de mercado 
��� Abertura comercial 
��� Investimento estrangeiro direto, com eliminação de restrições 
��� Privatização das estatais 
��� Desregulamentação (afrouxamento das leis econômicas e trabalhistas) 
��� Direito à propriedade intelectual 
11..33.. NNeeoolliibbeerraalliissmmoo 
O neoliberalismo defende a absoluta liberdade de mercado, um Estado Mínimo. 
Suas principais ideias eram: 
��� Desregulamentação dos mercados de trabalho e de bens e serviços; 
 
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��� Questionamento do papel do Estado como aparato protetor das 
economias nacionais e a pressão de grupos econômicos dominantes no 
sentido de diminuir a atuação estatal; 
��� Abertura econômica e financeira para o exterior; 
��� Privatização das empresas estatais; 
��� Crença de que os imperativos de mercado são suficientes para promover 
o desenvolvimento econômico e social. 
O pressuposto neoliberal que permeava o programa de reformas orientadas 
para o mercado é que, uma vez alcançadas a estabilidade e a eficiência, o 
crescimento viria naturalmente. Uma vez desregulamentada e privatizada a 
economia, criando-se com isso condições para a competição, os mercados 
surgirão e seu funcionamento fará com que os recursos sejam realocados entre 
setores e atividades. 
O exemplo mais emblemático de implantação do neoliberal-
ismo é o governo de Margareth Thatcher, na Inglaterra. Ele 
procurou implantar de forma sistemática toda a receita neo-
liberal. As práticas adotadas incluíram elevação das taxas de 
juros, redução de impostos sobre os altos rendimentos, abol-
ição de controle sobre fluxos financeiros, desemprego em 
massa e sufocamento dos movimentos sindicais e grevistas. 
Nos EUA, por outro lado, o modelo foi implantado apenas parcialmente, não 
houve a mesma preocupação com o déficit público. O governo de Ronald Re-
agan caracterizou-se por uma política keynesiana disfarçada, com aumento 
de gastos, que foram transferidos do setor social para o militar, constituindo 
um tipo de keynesianismo militarista. 
Este princípio foi defendido nas reformas do Estado para defender da redução 
das atividades do Estado, com a transferência delas para a iniciativa privada. 
Defende-se um Estado Mínimo que é aquele que executa apenas as atividades 
essenciais à segurança dos indivíduos. 
Um dos fundamentos das reformas do Estado promovidas no final do Século 
XX é o Principio da Subsidiariedade, que afirma que as responsabilidades 
devem caber primeiro às comunidades menores e só serem assumidas pelas 
mais amplas quando necessário, de forma subsidiário. Assim, quem deve 
primeiro resolver seus problemas é a família, depois o Estado. Dentro deste, 
primeiro o município, depois os governos estaduais e por fim a União. 
 
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11..44.. NNeeooiinnssttiittuucciioonnaalliissmmoo EEccoonnôômmiiccoo 
Trata-se uma escola de pensamento que emergiu ao longo das décadas de 
1970 e 1980, tendo como principal foco de análise as instituições. Durante boa 
parte do Século XX prevaleceu a Teoria da Escolha Racional, segundo a qual as 
pessoas tomam decisões buscando maximizar o próprio interesse, as decisões 
seriam sempre as mais racionais possíveis. O neoinstitucionalismo busca anali-
sar como as instituições interferem nas decisões. Ele faz parte das diversas 
correntes de pensamento econômico liberal, afirmando que as instituições são 
necessárias apenas quando geram benefícios para a sociedade, mas devem ser 
vistas como uma segunda opção (Second Best), um mal necessário. Vamos ver 
uma questão: 
5. (ESAF/TCU/2002) Teorias no âmbito do neoinstitucionalismo econômico, entre as 
quais a teoria da agência e a teoria da escolha pública, formam, juntamente com abor-
dagens contemporâneas de gestão, a base conceitual do New Public Managment. 
Esta questão é certa. O New Public Managment (Nova Gestão Pública) é uma 
forma de se referir à administração gerencial, como veremos mais a frente. 
A Teoria da Escolha Pública (TEP) é o estudo dos processos de decisão 
política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, 
fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e autointeresse 
que definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas 
pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, a Escolha Pública refere-
se às decisões coletivas sobre bens públicos. Todavia, essas decisões coletivas 
são tomadas por indivíduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, 
que afetam a todos os integrantes da coletividade. 
Segundo a TEP, políticos e burocratas, da mesma forma que empresários e 
consumidores, são atores racionais e estão motivados pelo interesse próprio, 
que no caso dos políticos consiste em atingir o poder e/ou manter-se nele. Isso 
resulta muitas vezes no fracasso das políticas públicas em satisfazer de forma 
eficaz ao conjunto da sociedade ou mesmo à maioria da população através de 
políticas em prol do bem comum.A conclusão da TEP é que existem falhas na 
ação dos governos, da mesma forma que existem falhas de mercado, apon-
tando a ineficiência da administração pública, ausência de incentivos, proble-
mas com obtenção de informação acerca das preferências dos cidadãos, rigidez 
institucional, permeabilidade à ação de lobbies, etc. 
Além da racionalidade e do interesse próprio, um terceiro elemento fundamen-
tal é o conjunto de regras e instituições políticas. Segundo a perspectiva da 
 
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TEP, a escolha de políticas públicas dos governos é resultante de opções moti-
vadas por preferências individuais, feitas sob determinadas regras e procedi-
mentos de decisão coletiva. Em face de tais regras, cada participante escolhe 
sua estratégia segundo o critério de maior utilidade individual. 
As instituições interferem nas decisões racionais dos atores públicos, limitando 
sua racionalidade (em relação à do mercado). Nessa perspectiva, o governo é 
uma instituição econômica em busca de maximização de votos e que afeta o 
desempenho econômico porque interfere no provimento de bens públicos. 
Os burocratas, por exemplo, são vistos como maximizadores do próprio inte-
resse, que normalmente é a busca de poder. E poder na administração pública 
possui uma grande relação com o orçamento, ou seja, quanto maior o orça-
mento do órgão, maior seria o seu poder. 
Assim, ao invés dos recursos serem alocados de forma eficiente, seriam aloca-
dos com base em critérios políticos que não representam o interesse da socie-
dade. Os órgãos tenderiam a gastar cada vez mais, sem nenhuma relação com 
os resultados que deveria alcançar. 
A Teoria da Escolha Pública implica uma visão crítica da burocracia, como do-
tada de uma tendência auto-orientada, e prescreve um ostensivo controle polí-
tico sobre a burocracia para controlar custos, questionar e criticar resultados, 
quebrar monopólios e introduzir competição. 
Outra corrente importante do neoinstitucionalismo é a Teoria da Agência, 
segundo a qual as relações contratuais, quer explícitas ou implícitas, delimitam 
a figura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal, e de um 
sujeito passivo chamado agente. O principal é quem contrata e o agente é o 
contratado. A Teoria da Agência enfoca as transações sociais entre atores nas 
esferas tradicionais do Estado e do mercado como relações contratuais. 
A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente 
agirá em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O 
agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os 
critérios do principal, ou contratante. 
No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o 
agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. 
Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de 
possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as 
partes e dificilmente são observáveis pelo principal. Decorrentes da assimetria 
de informações surgem outros dois problemas: 
 
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��� Seleção adversa: quando são selecionados os agentes com maior risco. 
Se a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de 
risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a 
fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são 
praticados preços de acordo com o risco de cada um. 
��� Risco moral: uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de 
condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra 
parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas 
com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa proporção 
bem maior do que quando não tinham o plano. 
Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter 
que monitorar a atuação do agente. Por exemplo, quando uma empresa con-
trata um pessoa para distribuir panfletos na rua, não sabe se essa pessoa irá 
realmente entregá-los ou jogá-los no lixo. Assim, é preciso monitorar a ação 
desse agente. O caráter contratual deve ser reforçado mediante incentivos. 
O ideal, para o principal, é um sistema de incentivos em que o agente só pode 
ganhar mais por meio de esforços que aumentam os benefícios do principal. 
Essa teoria irá influenciar significativamente a administração gerencial, prin-
cipalmente no que se refere à gestão por resultados, a ideia de que devem 
ser estabelecidos instrumentos de contratualização, que representa a ampli-
ação da autonomia na gestão dos meios para cobrar o alcance dos fins, ou 
seja, dos resultados. Ao invés de controlar os processos, os meios, busca-se 
dar incentivos para que o gestor público alcance os resultados desejados. 
Vamos ver mais uma questão: 
6. (CESPE/SENADO/2002) No domínio da ciência política, as aplicações de modelos e 
abordagens de public choice sugerem que as escolhas públicas não podem ser otimi-
zadas, uma vez que as instituições que as processam interferem na sua racionalidade. 
A questão é certa. O Public Choice é a Teoria da Escolha Pública. Uma vez que 
as instituições interferem na racionalidade, e como os políticos e burocratas 
são motivados pelo próprio interesse, o melhor é que o Estado seja melhor. 
 
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11..55.. EEssttaaddoo RReegguullaaddoorr 
Apesar de, na década de 1980, as primeiras reformas gerenciais terem sido 
marcadas pelo ideário neoliberal, percebeu-se que o ajuste estrutural não era 
suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Ocorreram ganhos 
positivos, como o fato da balança de pagamentos voltar a um relativo controle, 
por toda a parte caíram as taxas de inflação, os países recuperaram pelo me-
nos alguma credibilidade. Porém, o crescimento econômico não foi retomado e 
as políticas sociais foram reduzidas, deixando desassistida parte da população. 
A partir daí as reformas gerenciais entendem que o Estado Mínimo não é algo 
concreto a ser buscado. Bresser considerava irrealista a ideia de um Estado 
Mínimo. Vamos ver outra passagem do autor: 
O pressuposto neoliberal que estava por trás das reformas - o pressuposto 
de que o ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os di-
reitos de propriedade, deixando ao mercado a total coordenação da economia 
- provou ser irrealista. Em primeiro lugar porque, apesar do predomínio ideo-
lógico alcançado pelo credo neoconservador, em país algum - desenvolvido 
ou em desenvolvimento - este Estado mínimo tem legitimidade política. Não 
há sequer apoio político para um Estado que apenas acrescente às suas fun-
ções as de prover a educação, dar atenção à saúde e às políticas sociais 
compensatórias: os cidadãos continuam a exigir mais do Estado. 
Portanto, apesar de, no início, as reformas gerenciais terem sim como objetivo 
o Estado Mínimo, afirmar que as reformas gerenciais defendem isso já não é 
mais válido. Nesta nova visão, ao abandonar funções empresariais, relaciona-
das à produção de bens e serviços, o Estado estaria se capacitando para ter 
uma atuação mais seletiva e, portanto, mais eficaz. O novo papel regulatório 
do Estado faz partedo resultado de um programa de reformas que, a despeito 
de ser orientado para o mercado, objetiva a recuperação da capacidade de 
intervenção estatal. 
A aplicação prática da teoria resultou numa série de medidas com o objetivo 
de retirar do Estado o papel de produtor, de executor. Ao se retirar da produ-
ção e prestação de serviços, ao Estado caberia proteger, de forma instituciona-
lizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um sistema 
regulatório estável e previsível para que o processo de acumulação de capital 
da companhia possa se materializar; consumidores desejam ser protegidos da 
prática de preços abusivos, em setores onde existem monopólios naturais. 
Para o governo, estabelecer e definir mecanismos de revisão e controle do 
preço justo dos serviços monopolistas é a grande questão. O preço justo per-
mite ao governo cobrar do investidor a realização dos investimentos necessá-
rios à continuidade e qualidade da oferta de serviços, ao tempo em que 
fornece as bases da justificação do mesmo perante os consumidores. 
 
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Essa nova visão do Estado também está presente no Plano Diretor: 
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição 
do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvi-
mento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para for-
talecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. 
A partir deste princípio, o Plano defendeu estratégias diferentes para os seto-
res de organização do Estado. Fora o núcleo estratégico e as atividades exclu-
sivas, que deveriam permanecer estatais, no setor de serviços não exclusivos e 
no de produção de bens e serviços para o mercado deveria haver uma forma 
de transferência para a iniciativa privada: no primeiro caso a publicização e, no 
segundo, a privatização. 
Um dos traços marcantes desta mudança foi a criação das agências regulado-
ras. O nascimento dessas agências está diretamente relacionado com o pro-
cesso de privatização de serviços públicos ocorrido na década passada. O 
Estado deixou de exercer determinadas tarefas, que foram repassadas para a 
iniciativa privada, mas não pôde apenas esquecer tais setores. É preciso fisca-
lizá-los e regulá-los. Para tanto, instituiu as agências reguladoras. Estudare-
mos melhor essas mudanças que ocorreram no Brasil na Aula 03. 
Um ponto que vocês devem tomar cuidado é com relação à regulação. Muito se 
fala que o Estado assume o papel de regulador, ele deixa de executar os servi-
ços diretamente e passa a regular a atividade privada. Assistimos nas últimas 
décadas ao surgimento de várias agências reguladoras. Porém, vamos ver uma 
questão que gera muitas dúvidas nos alunos: 
7. (FCC/TCE AM/2008) Em decorrência da aplicação do princípio da subsidiariedade, 
várias tendências em relação ao Estado podem ser apontadas, dentre elas, 
III. Desregulação dos serviços públicos. 
Essa afirmação é certa. Muitos marcam errado por causa da ideia do Estado 
Regulador, a mudança no papel do Estado com as reformas. Porém, o termo 
“regulação” aqui tem um caráter mais amplo. É preciso tomar MUITO CUI-
DADO com uma confusão que é feita a respeito do com o aumento ou não da 
regulação nesse período pós-crise do Estado. 
Na teoria econômica, a regulação vem sendo caracterizada como a intervenção 
estatal com objetivo de corrigir falhas de mercado. Segundo Vinicius de Carva-
lho, regulação é o “conjunto de regras que visa à correção das deficiências do 
mercado através do estabelecimento de regras e da manutenção ou restabele-
cimento do funcionamento equilibrado de um sistema”. 
 
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Philip Selznick conceitua regulação como “o controle contínuo e focado exerci-
do por uma agência pública sobre atividades valorizadas pela sociedade”. É 
uma definição ampla, que considera regulação toda atuação do Estado sobre 
determinada atividade. 
Marcos Juruena Villela Souto afirma que a regulação busca compatibilizar a 
eficiência econômica com a satisfação do consumidor, “protegendo-o contra os 
altos preços e baixa qualidade dos bens e serviços”. A partir disso, o autor 
diferencia três aspectos sob os quais a regulação deve ser analisada: a regula-
ção de monopólios, minimizando as forças de mercado por controle sobre os 
preços e a qualidade do serviço; regulação para a competição, com o objetivo 
de viabilizar a sua existência e continuidade; e regulação social, assegurando 
prestação de serviços públicos de caráter universal e a proteção ambiental. 
Assim, se olharmos para o que estava ocorrendo no período das reformas do 
Estado, percebemos que estava havendo uma redução das atividades estatais, 
ou seja, estava havendo uma desregulação. 
Vinícius de Carvalho afirma que a ideia de desregulação tem um caráter gené-
rico de redução do intervencionismo estatal, que pode se dar de várias formas 
em função das políticas públicas econômicas. Abrangendo, assim, a alienação 
da propriedade dos meios de produção públicos, a cessão de sua gestão, a 
abertura de setores, até então vedados à iniciativa privada, a liberação dos 
regimes legais da atividade privada e a colaboração de entidades privadas na 
execução de tarefas públicas. 
Di Pietro ensina que a desregulação constitui a diminuição do regramento da 
atividade privada, com o intuito de diminuir a intervenção do Estado na vida do 
cidadão. Do ponto de vista da desregulação econômica, apresentam-se outros 
conceitos como: desmonopolização, desestatização, privatização e a própria 
concessão de serviços públicos. 
22.. AAddmmiinniissttrraaççããoo GGeerreenncciiaall 
As reformas que buscavam implantar a administração gerencial ficaram conhe-
cidas como a Nova Gestão Pública. Segundo Humberto Falcão Martins: 
O NPM é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em 
determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão públi-
ca a partir da emergência dos temas crise e reforma do estado nos anos 80. 
O termo foi originalmente lançado como recurso estruturador da discussão 
acadêmica sobre as transformações transcorridas na gestão e organização 
executiva de governos a partir dos anos 80. 
 
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A Nova Gestão Pública em si não representa um novo paradigma, mas 
um campo de discussão profissional e de políticas públicas de abrangência in-
ternacional sobre assuntos que dizem respeito à gestão pública. Portanto, seu 
caráter é mais de análise do que prescritivo, ou seja, é mais de estudo do 
que aconteceu do que afirmação de como deveria ser. 
As reformas gerenciais estiveram longe de constituir um corpo homogêneo, 
existiram os mais diversos tipos de reformas, com diferenças significativas em 
cada país. Porém, podemos dividir as reformas em dois modelos principais: 
��� Westminster: teve origem na Nova Zelândia na década de 1970 e 
rapidamente se espalhou por outras democracias parlamentaristas como 
Austrália, Canadá e, principalmente, o Reino Unido. 
��� Reinventando o Governo: próprio dos EUA, surge com o empreen-
dedorismo governamental, outro item do edital e que estudaremos nesta 
aula. 
Os dois modelos compartilham de uma mesma filosofiabásica, voltada para a 
gestão por resultados, aumento da eficiência, descentralização, utilização de 
técnicas da iniciativa privada e aumento da accountability, que estudaremos na 
próxima aula. São as diferenças institucionais e políticas entre o parlament-
arismo do modelo Westminster e o sistema federativo nos EUA que dão as 
variações entre os modelos. Vamos ver uma questão da ESAF: 
8. (ESAF/APO-MPOG/2005) O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA – 
“berço das grandes inovações da administração privada”, obteve maior sucesso na 
Grã-Bretanha, onde encontrou um sistema político mais favorável a sua aplicação. 
Essa questão foi tirada do texto do Fernando Luiz Abrucio: "O impacto do mo-
delo gerencial na Administração Pública: Um breve estudo sobre a experiência 
internacional recente". Disponível em: 
www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1614 
Segundo Fernando Luiz Abrúcio: 
O presidente Ronald Reagan e a primeira-ministra inglesa Margareth 
Thatcher elegeram-se com um programa de governo muito parecido, inclusi-
ve no que se refere à reforma administrativa. Ambos propunham, inicialmen-
te, a implantação de um modelo gerencial puro, com ênfase no corte de 
custos e no aumento da eficiência. Thatcher foi, em grande medida, bem su-
cedida em seu programa de reformular o aparato burocrático. Reagan não. 
Por quê? 
 
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O autor aponta duas razões para a menor força do gerencialismo nos EUA: 
��� Tensão existente entre aumentar a flexibilidade e, ao mesmo 
tempo, procurar manter as salvaguardas políticas contra a patronagem; 
��� O governo nos Estados Unidos é extremamente descentralizado 
Nos Estados Unidos sempre houve uma maior preocupação com o uso da má-
quina pública para interesses pessoais, ou seja, patrimonialismo. Eles ficaram 
mais preocupados em aumentar a autonomia dos gestores, pois acreditavam 
que poderia resultar em perda de controle. 
De outro lado, o fato de os EUA ser uma federação dificultou a implementação 
da reforma nos diversos níveis de governo, pois os estados e municípios con-
tam com autonomia e não precisam obedecer às determinações do governo 
federal. Já na Inglaterra, a centralização é muito maior, tanto que Thatcher 
ficou conhecida como a “Dama de Ferro”. Assim, ela conseguiu empurrar a 
reforma “goela abaixo” no país. 
Ainda segundo Abrúcio: 
Isto não quer dizer que o managerialism não tenha força nos EUA. Aliás, foi 
lá que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou 
hegemônico, mas algumas das suas técnicas gerenciais estão sendo util-
izadas pragmaticamente há muito tempo, quando servem aos interesses da 
comunidade. 
Portanto, o autor afirma que o managerialism, ou gerencialismo, teve origem 
nos EUA. Só tomem cuidado, pois o modelo deles era diferente dos demais 
países. Segundo George Frederickson e Kevin Smith: 
Nenhuma dúvida de que a moderna administração pública é em grande 
parte um produto Americano do Século XX. Mas especialistas em adminis-
tração comparada há muito tempo argumentam contra a exportabilidade da 
administração pública Americana. Muito do ímpeto por trás da chamada 
Nova Gestão Pública, ou New Managerialism, vem da Europa Ocidental, 
Austrália e Nova Zelândia. 
Vamos estudar agora os princípios da administração gerencial, que fazem parte 
dos dois modelos, depois estudaremos a evolução da Nova Gestão Pública, 
primeiro pelo modelo Westminster e as suas três fases: gerencialismo puro, 
consumerismo e Public Service Orientation, que ocorreram basicamente no 
Reino Unido; então veremos o empreendedorismo governamental dos EUA. 
 
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22..11.. PPrriinnccííppiiooss ddaa AAddmmiinniissttrraaççããoo GGeerreenncciiaall 
Bresser Pereira enumera algumas características da administração gerencial: 
É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que 
os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda 
que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e 
do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se 
faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão. 
Podemos observar alguns princípios básicos que foram sendo adotados por 
esta nova filosofia: 
Princípios da Administração Gerencial 
��� Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade 
para os administradores públicos; 
��� Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e 
atribuições para os níveis políticos regionais e locais. 
��� Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, 
��� Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; 
��� Controle por resultados ao invés do controle rígido dos processos; 
��� Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de 
autorreferida. 
Vamos ver os princípios: 
a) Descentralização 
Nos princípios acima, temos dois tipos de descentralização: a política e a 
administrativa. Maria Sylvia Zanella di Pietro diferencia estas duas formas 
de descentralização da seguinte forma: 
��� Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce 
atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos 
Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada 
um desses entes locais detém competência legislativa própria que não 
decorre da União nem a ela se subordina. 
��� Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os 
entes descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o 
ente central. A titularidade do serviço continua com o ente central. 
 
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Podemos falar ainda numa terceira dimensão de descentralização – a social, 
que corresponde a maior participação da sociedade na gestão pública. Trata-se 
de transferência de parcelas de poder, competências e funções da administra-
ção pública para a sociedade civil. 
A descentralização é entendida como a transferência do poder decisório. Na 
política, é transferido para os entes federados, como estados e municípios; na 
administrativa, é transferido para os níveis hierárquicos inferiores; na social, é 
transferido para a população. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, 
pelas características e função, é sinônimo de descentralização. Esta forma de 
descentralização também estava presente nas reformas gerenciais. 
A descentralização política permite que haja uma maior descentralização soci-
al. É nas comunidades que as pessoas podem participar das decisões do Esta-
do. As pessoas não irão se deslocar para Brasília para participar. E a 
descentralização política faz com que as decisões estejam no próprio municí-
pio, mais próximas das pessoas, que podem controlar tais decisões de forma 
mais eficaz. Um exemplo disso é o orçamento participativo, que é uma experi-
ência bem sucedida justamente nos municípios, já que permite uma maior 
participação das pessoas. Outro exemplo são os co0nselhos gestores munici-
pais, criados para permitir que as pessoas possam participar das decisões refe-
rentes às políticas públicas. 
No entanto, háum ponto polêmico aqui. Alguns autores consideram que a 
maior participação social seria um movimento contrário as reformas gerenciais, 
principalmente autores que associam estas reformas ao neoliberalismo. 
Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas décadas foram marcadas pela 
luta dos brasileiros por processo de redemocratização do país, buscando re-
formar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo 
mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o inte-
resse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços pú-
blicos. Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos 
políticos em desenvolvimento e disputa. 
Segundo a autora, a administração gerencial é participativa no nível do discur-
so, mas centralizadora no que se refere ao processo decisório, à organização 
das instituições políticas e à construção de canais de participação popular. 
Nas questões, se falarem que a administração gerencial tem como princípio a 
participação popular, será correto. Contudo, se mencionarem a administração 
societal, significa que estão adotando uma linha mais à esquerda, que conside-
ra a administração gerencial fechada. Vamos ver uma questão: 
 
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9. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos mo-
delos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a re-
lação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas 
e o orçamento participativo. 
Questão certa. Em alguns casos as bancas falam na Administração Societal, 
em outros falam que a gerencial é participativa. Tomem cuidado. 
b) Confiança Limitada e Controle por resultados, a posteriori 
A administração burocrática concentrava-se no processo legalmente definido, 
buscava definir procedimentos para contratação de pessoal, para compra de 
bens e serviços; a administração pública gerencial orienta-se pelos resultados. 
A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficiência 
envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepo-
tismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vêm a priori. Entende, além 
disso, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, pois, 
prevenir, estabelecendo estritos controles legais. 
A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater 
o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários procedi-
mentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores 
patrimonialistas; mas não o são hoje, quando já existe uma rejeição universal 
a que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, emergi-
ram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor privado, que 
não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. Rent-seeking é 
quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige 
que se usem novas contra-estratégias. Segundo Bresser Pereira: 
Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em 
uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos 
mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, 
permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente 
para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de 
escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas, 
ao invés de fixar metas e procedimentos em lei. Na administração burocrá-
tica, esta confiança não existe. 
A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia do gestor público 
na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. Bres-
ser fala em "confiança limitada" porque a administração gerencial substitui a 
desconfiança total da administração burocrática. A administração confia no 
 
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servidor, deixa escolher os meios, mas controla os resultados. Não é uma con-
fiança ilimitada. Vamos ver uma questão: 
10. (CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, na admi-
nistração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes públicos, 
que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de compe-
tência suficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas 
prefixadas. 
A questão é certa. A gestão por resultados caracteriza-se pela maior autono-
mia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização 
por resultados. A questão fala em "confiança limitada nos agentes públicos" 
porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administra-
ção burocrática pela confiança limitada. A administração confia no servidor, 
deixa que ele escolha os meios, mas controla os resultados. 
c) Administração voltada para o atendimento do cidadão 
Enquanto a administração pública burocrática é autorreferida, a administração 
pública gerencial é orientada para o cidadão. Como observa Barzelay: 
Uma agência burocrática se concentra em suas próprias necessidades e 
perspectivas; uma agência orientada para o consumidor concentra-se nas 
necessidades e perspectivas do consumidor. 
A burocracia moderna surgiu no século XIX, quando ainda era preciso afirmar o 
poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais. O Estado Nacio-
nal nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia pa-
trimonialista desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas 
modernas são uma evolução da burocracia patrimonialista, que se auto-
diferenciaram ao fazerem uma distinção clara entre patrimônio público e pa-
trimônio privado, mas que, ainda assim, se mantiveram próximas da matriz 
inicial em tudo quanto dissesse respeito à afirmação do poder do Estado. 
Além de promover seus próprios interesses, interessam-se, primariamente, em 
afirmar o poder do Estado sobre os cidadãos. Em contraste, o gerencialismo 
assume que o poder não está sob ameaça grave, e o serviço público não preci-
sa ser autorreferido, mas se orientar pela ideia de "serviço ao cidadão". 
Caio Marini também enumera alguns princípios da Nova Gestão Pública. 
 
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d) Focalização da ação do Estado no cidadão: 
Significa o resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidada-
nia. O Estado deve ser entendido como o fórum onde o cidadão exerce a cida-
dania; todo e qualquer esforço de reforma, portanto, deve ter como objetivos 
melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem 
o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A interpretação mais 
radical deste princípio fez com que as relações entre Estado e sociedade fos-
sem reduzidas à relação entre fornecedor e cliente. 
Nem sempre o cidadão é cliente. Há várias relações entre Estado e cidadão. A 
exploração pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, 
pode ser caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. Já os prisioneiros não 
podem ser tratados como clientes; nesse caso, a sociedade é o cliente. Na 
cobrança de impostos, a relação com o cidadão não é de cliente, é de súdito,pois vale aí o exercício do poder extroverso, o poder de coerção que o Estado 
tem para arbitrar valores desses impostos e obrigar o cidadão a pagá-los. Pode 
até haver um bom atendimento para o contribuinte, mas a visão extremada 
nessa relação cliente/fornecedor pode desvirtuar o papel do Estado. 
e) Reorientação dos mecanismos de controle por resultados: 
Significa evoluir de uma lógica baseada tão somente no controle da legalidade 
e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no 
alcance de objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrática 
atual, representam um entrave à ação eficiente e inovadora; em vez de aju-
dar, representam um obstáculo à ação. Na medida do possível, deverá aconte-
cer uma evolução natural dos controles a priori para controles a posteriori 
baseados em indicadores de resultados. 
f) Flexibilidade administrativa 
Não se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia 
necessária para o alcance dos resultados. Isto exigirá a delimitação dos espa-
ços de atuação da administração pública, a partir do fortalecimento dos papéis 
de formulação de políticas e regulação, gerando, como consequência, um tra-
tamento sob medida da questão, já que o grau de flexibilidade depende da 
natureza da atividade a ser exercida. 
Hoje, notadamente na administração indireta, ocorre uma realidade no mínimo 
curiosa, a da autonomia invertida: as instituições são bastante autônomas para 
decidirem sobre os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios. 
Veremos na Aula 03 a evolução da administração pública no Brasil, e dentro 
dela o Decreto-Lei n.º 200 de 1967. Embora houvesse uma nítida e bem inten-
 
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cionada preocupação com a flexibilidade – autonomia para os órgãos da admi-
nistração indireta –, era como se a flexibilidade fosse um fim em si mesmo. A 
premissa era: autarquias, fundações e empresas públicas gozando de maior 
autonomia seriam mais eficazes. Porém, do ponto de vista prático, como não 
houve uma preocupação com o controle dos resultados, a flexibilidade teve seu 
uso desvirtuado. 
É certo que muitas instituições conseguiram melhorar seu desempenho, mas 
houve, em muitos casos, usos indevidos da flexibilidade (por exemplo: para 
contratação de pessoal e para compras de bens e serviços para órgãos da ad-
ministração direta). A flexibilidade não pode ser de uso extensivo e generaliza-
do, deve ser “sob medida”. Nem todos os órgãos necessitam da mesma 
flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao alcance dos resultados. O con-
trato de gestão pode ser um útil instrumento de vinculação da flexibilidade a 
resultados. A flexibilidade não deve ser colocada nos fins, deixando que as 
organizações estabeleçam seus objetivos, mas sim nos meios. 
g) Controle social 
Significa desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de 
desempenho próximos da ação. Se o objetivo é o resgate da cidadania e a 
reorientação para resultados, este controle não pode se limitar apenas à di-
mensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem que ser na perspec-
tiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos. O 
controle social se trata de um controle por parte da população sobre as deci-
sões governamentais. Ele significa fiscalização, mas principalmente participa-
ção nas decisões do Estado. Este controle pode ocorrer por meio de 
instrumentos institucionalizados, como os conselhos gestores e as ações popu-
lares; ou não institucionalizados, como sites na internet que divulguem os can-
didatos com problemas na justiça, ONGs de defesa do consumidor, etc. 
h) Valorização do servidor 
Este princípio representa, na verdade, a âncora do processo de construção 
coletiva do novo paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo conjun-
to dos servidores de forma participativa. Implantar uma nova gestão pública 
não significa mudar sistemas, organizações e legislação; muito mais do que 
isso, significa criar as condições objetivas de desenvolvimento das pessoas que 
conduzirão e realizarão as reformas. Nesse sentido, valorizar o servidor quer 
dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o 
espírito público de sua missão e o seu comportamento ético. 
Vamos ver uma questão: 
 
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11. (CESPE/TCE-AC/2006) Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se pa-
ra a definição dos objetivos que o administrador público deve atingir em sua unidade, 
para a garantia da autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros 
e para o controle e a cobrança a posteriori de resultados. 
Esta questão foi tirada do Plano Diretor. Pessoal, é muito importante vocês 
lerem o Plano Diretor, não só porque a reforma de 1995 é cobrada, mas tam-
bém porque ele traça um grande histórico da administração pública no Brasil e 
no mundo, e muitas questões são tiradas do seu texto. Vamos ver o que ele 
diz sobre a administração gerencial: 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição 
precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua 
unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos 
recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à dispo-
sição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle 
ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a com-
petição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilida-
de de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da 
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierár-
quicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pú-
blica deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou 
das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos 
(meios) para os resultados (fins). 
Se a administração gerencial muda o foco do controle para o resultado, primei-
ro é preciso ter os objetivos, as metas que devem ser alcançadas. Por isso que 
deve haver uma definição clara dos objetivos. Não dá para cobrar o que não 
está definido. Além disso, para que o administrador seja cobrado, é preciso 
que ele tenha liberdade de ação, por isso é importante a autonomia. 
22..22.. EEvvoolluuççããoo ddaa NNoovvaa GGeessttããoo PPúúbblliiccaa 
O MPM evoluiu por meio de três modelos: o gerencialismo puro, o consume-
rism e o public service orientation. Abrúcio elaborou o quadro a seguir, em ele 
faz uma pequena comparação quanto aos principais objetivos de cada visão e 
quanto a sua relação com a sociedade, ou melhor, com seu “público-alvo”. 
Gerencialismo Puro Consumerism Public Service Orientation 
Economia / eficiência Efetividade / qualidade Accountability / equidade 
Contribuintes Clientes / consumidores Cidadãos 
 
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As teorias estão apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronológi-
ca de criação. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que a divisão entre as 
teorias foi estabelecida apenas para facilitar a comparação entre elas. Na reali-
dade, há um grau razoável de intercâmbio entreas teorias, principalmente no 
caso das duas últimas. 
Entretanto, como ponto de partida para a discussão, essa classificação propor-
ciona duas importantes constatações. A primeira é que há uma mudança subs-
tancial ao longo do tempo, desde o managerialism até o PSO. A constatação 
mais importante, no entanto, é que, embora haja diferenças entre as teorias, 
elas não são mutuamente excludentes. Ao contrário, percebe-se que pode 
haver uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria. 
Esses modelos puderam ser observados de forma mais clara principalmente na 
Inglaterra. Nos demais países não foram observadas essas três fases de forma 
tão clara. O gerencialismo nos EUA avançou bem menos que no Reino Unido, e 
lá ganhou mais força o movimento do empreendedorismo governamental, que 
veremos ainda nesta aula. 
a) Gerencialismo Puro 
O Managerialism inglês teve como primeiro momento o “gerencialismo puro”. 
Como vimos acima, no início, as reformas gerenciais eram bastante próximas 
das ideias neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os 
gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que, no início do NPM, 
as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do 
Estado que se caracterizava como um movimento de retração da máquina 
governamental a um número menor de atividades. A palavra de ordem da 
primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era “rolling back the state”, o 
que na prática significou privatização, desregulamentação, devolução de ativi-
dades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade e constantes ten-
tativas de reduzir os gastos públicos. 
Foi, portanto, sob o signo da questão financeira que se implantou o modelo 
gerencial puro na Grã-Bretanha. O managerialism seria usado no setor público 
para diminuir gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência 
governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o con-
ceito de produtividade. Segundo Caio Marini: 
O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira etapa 
da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a perspec-
tiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer mais com menos”, 
o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não quer desperdício, 
ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente. 
 
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Um dos fatores que levaram à crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de 
governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado não conseguir atender 
às demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, ocorreram 
as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que não enxergavam uma relação 
direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços 
públicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a 
esta crise, vem defender que o Estado considere o cidadão como contribuinte e 
gaste seus recursos com eficiência, com consciência de custos. 
Segundo Ewan Ferlie, a experiência britânica pós-1979 é dominada por uma 
série de iniciativas de reforma, observadas em várias unidades operacionais 
diferentes, conduzidas pelos escalões superiores e sustentada por um longo 
período de tempo. Há várias importantes mudanças visíveis, algumas contra-
ditórias, mas que incluem as seguintes e abrangentes características: 
��� Privatização em larga escala na esfera econômica; 
��� Utilização de padrões de gestão semelhantes aos adotados pelas 
empresas privadas; 
��� Ênfase no “fazer mais com menos”, na eficiência; 
��� Ênfase na “administração para a mudança”, buscando mudar a 
cultura do setor público. 
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, 
buscou modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradi-
cional é definida como uma organização com estrutura rígida e extremamente 
centralizada, que se preocupa demais com regulamentos e procedimentos, 
além de avaliar o desempenho apenas com base na observância de normas. 
Em oposição a essa visão, o governo Thatcher propunha: 
��� Clara definição das responsabilidades de cada funcionário das agências 
governamentais; 
��� Clara definição dos objetivos governamentais, analisados em sua 
substância, e não como processo administrativo; 
��� Maior consciência acerca do valor dos recursos públicos (Value Money), 
procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os 
gastos realizados, incorporando o valor da eficiência. 
Passou-se a adotar uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às 
agências governamentais e descentralizando a estrutura administrativa. O 
problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o 
gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores im
 
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portantes na atuação da administração pública. Por exemplo, ao enfocar ape-
nas a eficiência governamental, não se atribui à avaliação da efetividade dos 
serviços públicos a devida importância. 
O gerencialismo puro se preocupava em demasia com a eficiência sem se pre-
ocupar com a efetividade, olhava apenas para a relação custo e produção, sem 
olhar para o real impacto da ação governamental na sociedade. 
Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns 
êxitos. O principal deles está ligado à ênfase na questão financeira, que de fato 
tornou a burocracia mais consciente acerca dos custos das políticas públicas. 
A discussão em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou 
novos rumos a partir da metade da década de 1980. A mais importante mu-
dança foi a tentativa de se constituir de serviços públicos voltados para os 
anseios dos clientes/consumidores. 
b) Consumerism 
As maiores críticas ao gerencialismo puro não buscavam o retorno ao modelo 
burocrático, mas sim a incorporação de novos significados. Primeiro, introdu-
zindo o conceito de qualidade no serviço público. Com o conceito de efetivida-
de, recupera-se a noção de que o governo deve, acima de tudo, prestar bons 
serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada. 
O consumerism introduziu a perspectiva da qualidade como uma estratégia 
voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam 
tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: descentralização adminis-
trativa, criação de opções de atendimento, como incentivo à competição entre 
organizações públicas e adoção de um novo modelo contratual. Para Marini: 
O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a 
partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na prio-
ridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que, en-
quanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a segunda 
quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente. 
A estratégia voltada à satisfação dos consumidores é reforçada pelo governo 
britânico através da adoção de três medidas que fazem parte de uma estraté-
gia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, desmontando 
assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas medidas é a descentrali-
zação. Ocorreu uma significativa delegação de autoridade, partindo do princí-
pio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais 
fiscalizado pela população ele o será.A n a C l a u d i a C a r d o s o 9 3 6 8 0 0 8 2 9 9 1
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A descentralização, no entanto, não basta para aumentar o poder do consumi-
dor. É preciso que haja opções caso determinada política pública não esteja 
funcionando a contento. Neste sentido, procura-se incrementar a competição 
entre as organizações do setor público, a segunda medida. Quando não há 
competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, 
os consumidores não têm alternativa de escolha. 
A terceira medida é a adoção de um novo modelo contratual para os serviços 
públicos. A contratualização é uma forma de gestão por resultados, em que é 
concedida maior autonomia para os administradores públicos em troca de res-
ponsabilização por resultados. A criação de relações contratuais origina-se de 
três pressupostos. O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, 
como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações 
contratuais de competição e de controle. O segundo, quase como consequência 
do primeiro, é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por 
fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores 
têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um 
marco contratual. 
Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o con-
sumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais 
transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador 
de serviços públicos e a população. 
A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públi-
cos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor 
de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços públicos. É mais complexa 
a relação do prestador de serviço público com a sociedade, já que ela não obe-
dece ao puro modelo de decisão de compra vigente no mercado. Aliás, há de-
terminados serviços públicos cujo caráter é compulsório, isto é, não existe a 
possibilidade de escolha, como provam a utilização em determinados momen-
tos dos hospitais e dos serviços policiais. 
c) Public Service Orientation (PSO) 
Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republica-
nismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, trans-
parência, participação política, equidade e justiça, questões praticamente 
ausentes do debate sobre o modelo gerencial. 
O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cida-
dão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — pensar 
na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo 
consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição 
 
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liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção 
dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então maior valor ao 
mercado do que à esfera pública. 
Segundo Caio Marini: 
O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de equi-
dade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever so-
cial de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que não 
completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas im-
portantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a co-
mo meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança 
do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero 
consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais co-
letiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer 
mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser 
feito”. Isto implica um processo de concertação nacional que aproxima e 
compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na 
construção do projeto nacional. 
Para vários autores, o conceito de consumidor deve ser substituído pelo de 
cidadão. Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o de cliente, 
uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e não só liberdade de esco-
lher os serviços públicos. Na verdade, a cidadania está relacionada com o valor 
de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, 
no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. 
O consumidor é, no mais das vezes, um cidadão passivo. 
O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao problema 
da equidade, valor fundamental na administração pública. A equidade é um 
conceito que nasceu ligado à noção de “justiça”. Ela difere da igualdade porque 
defende que pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, além do 
tratamento igualitário perante a lei. 
O conceito de accountability não possui tradução para o português. Estudare-
mo-lo na próxima aula, mas vamos ver os pontos básicos. Podemos dizer que 
o conceito de accountability abrange pelo menos três aspectos: 
Elementos do Conceito de Accountability
��� Obrigação em prestar contas
��� Responsabilização pelos atos e resultados 
��� Responsividade 
 
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O termo accountability abrange a relação entre o administrador público, encar-
regado da gerência dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele 
administra bens de terceiros, deve prestar contas desta administração. 
O segundo aspecto é a responsabilização do administrador público pelos seus 
atos e resultados alcançados. Portanto, o administrador público deve respon-
der não só em termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
mas também em termos de eficiência. 
A responsividade refere-se à sensibilidade dos representantes à vontade dos 
representados; ou, dito de outra forma, à disposição dos governos de adota-
rem as políticas preferidas por seus governados. 
22..33.. GGeessttããoo PPúúbblliiccaa EEmmpprreeeennddeeddoorraa 
David Osborne e Ted Gaebler lançaram em 1989 o livro “Reinventando o Go-
verno: Como o espírito empreendedor está transformando o setor público”. 
Nele os autores analisam diversas iniciativas de administrações públicas, prin-
cipalmente municipais, dos EUA que demonstraram que o Estado poderia eli-
minar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo. Bill 
Clinton utiliza-o como livro de cabeceira e buscou aplicar muitos de seus prin-
cípios, e o empreendedorismo governamental passou a ganhar força no país. 
Uma coisa importante em relação ao conceito de governo empreendedor é não 
confundir com governo empresário. O verdadeiro significado da palavra em-
preendedor é bem mais amplo. Segundo os autores, ela foi usada inicialmente 
por volta do ano 1800, para se referir àquele que “movimenta recursos 
econômicos de um setor de menor produtividade para um outro de maior pro-
dutividade e melhor rendimento”. Em outras palavras, o empreendedor em-
prega recursos de novas formas, para maximizar a produtividade e a 
eficiência. 
Esta definição se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e ao se-
tor voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam recur-
sos de novas formas para maximizar a produtividade e a eficiência das escolas.