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* Estado e Economia no Brasil: opções de desenvolvimento Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek * O período Vargas Entra em cena o Estado Antecedentes: 1. Industrialização sob a expansão das exportações; 2. Crise de 1929 e grande depressão dos anos 30 ► Queda das exportações de 95 milhões de libras em 1929 para 38 milhões em 1931; ► Queda do preço do café para um terço de seu valor em 1931; ► Queima da safra de café entre 1931 e 1938; ► Criação do Departamento Nacional do Café; ► Suspensão do pagamento da dívida externa; * A Indústria ► manutenção do mercado interno; ► compra de equipamentos de segunda mão; ► diversificação do parque industrial; ► tecido, vestuário e produtos alimentícios seriam acompanhados de setores como metalurgia, mecânica, cimento, material elétrico e transportes, além de indústrias química e farmacêutica; Quatro características da industrialização brasileira: 1) até meados da década de 50 o processo seria o de “substituição de importações”: o que era importado passaria a ser produzido internamente, até a instalação de todos os setores industriais; 2) maior crescimento da indústria do que da agricultura => 1920-29: 4,1 e 2,8 => 1933-39: 11,2 e 1,7 => 1939-45: 5,4 e 1,7 3) São Paulo como palco da concentração industrial; 4) Estado como investidor em indústrias pesadas; CSN – 1940 Cia. Vale do Rio Doce – 1942 Fábrica Nacional de Motores – 1943 Cia. Hidrelétrico do São Francisco – 1945 PETROBRÁS - 1953 * O objetivo era fornecer bens e serviços a preços baixos para o empresariado privado visando fortalecer a burguesia industrial e o próprio capitalismo. Embora fosse um grande passo para a industrialização do país podemos nos referir à esse período como de industrialização restringida. ► concessão de empréstimos; ► controle da nova e crescente classe operária por parte do Estado; ► consolidação das leis trabalhistas e aceitação destas pelo empresariado; ► criação do Ministério do Trabalho (1930), intermediador do conflito entre empresários e trabalhadores; ► necessidade do reconhecimento por parte do Ministério para que seus associados pudessem se beneficiar da legislação social; * Após 1937 era obrigatória a inscrição no sindicato único da categoria; Criação do salário mínimo – 1940; ► esvaziamento dos sindicatos e criação do imposto sindical; ► criação da carteira de crédito agrícola e industrial do Banco do Brasil – 1937; * * * O DESENVOLVIMENTO JUSCELINISTA E A ENTRADA DE CAPITAL ESTRANGEIRO NO BRASIL A industrialização na gangorra 1. Antecedentes República Velha ► Industrialização restringida; ► Anos 30 => industrialização ampliada; Gal. Eurico Gaspar Dutra Liberalismo e abertura da economia para entrada de produtos de consumo (de chicletes a meias de nylon); Getúlio Vargas Nacionalismo e entrada de capital estrangeiro somente quando necessário; Juscelino Kubitschek Decisão de implantar no Brasil o setor industrial de bens de consumo duráveis (automóveis, eletrodomésticos e similares); * 2. O tripé da industrialização brasileira 2.1 bens de consumo não-duráveis – República Velha (burguesia nacional); 2.2 bens de produção ou indústria de base – era Vargas (Estado); e, 2.3 bens de consumo duráveis – era JK (capital estrangeiro). ► Entrada de capital estrangeiro como alternativa a crise do chamado “modelo” de industrialização nacionalista; * 3. O Plano de Metas: estímulo ao crescimento econômico público e privado; Características da industrialização do período JK: implantação de um novo setor industrial – o de bens de consumo duráveis; investimento direto de capitais externos; indústria de propriedade do capital estrangeiro – empresas multinacionais; internacionalização da economia; Estado brasileiro como proprietário de empresas produtivas. Banqueiro de capital privado (crédito industrial) e grande planejador da economia; Ao Estado caberia o desenvolvimento da infra-estrutura e áreas básicas: energia transporte alimentação indústria de base educação * Os recursos seriam divididos em: ► 71,3% energia/transporte ► 22,3% indústria de base (setor privado financiado por instituições públicas) ► 6,4% educação/alimentação O desembolso viria: ► 50% do setor público ► 35% esfera particular ► 15% agências internacionais * A industrialização superaria nosso atraso em relação às demais nações modernas do mundo capitalista; Para Carlos Lessa os objetivos seriam: a) tratamento especial para o capital estrangeiro b) financiamento dos gastos públicos e privados via expansão dos meios de pagamento e do crédito c) ampliação da participação do setor público na formação bruta de capital d) estímulo à iniciativa privada (reserva de mercado e câmbio preferencial); importação de bens de capital para setores especiais (automobilístico e naval) e crédito com carência e juros subsidiados do BNDE e do Banco do Brasil; O PIB apresentou taxa de crescimento de 8,2% a.a. em média. Em contrapartida, a inflação que tinha meta de 13,5% atingiu a média de 22,6% a.a. O setor público controlava as principais empresas de insumos básicos (CSN, COSIPA, VALE DO RIO DOCE, RFFSA, FURNAS, USIMINAS, PETROBRÁS. BANCO DO BRASIL) e a agroexportação; * Capital estrangeiro como dinamizador de nosso progresso e desenvolvimento industrial (contexto de guerra fria); capital estrangeiro foi atraído por: 1. remessa de lucros; 2. amortizações; 3. câmbio prioritário para financiamento; 4. reserva de mercado (alta rentabilidade); Facilidade na obtenção de capital estrangeiro devido ao contexto de expansão dos EUA e de Guerra Fria; * Os setores do plano e as metas correspondentes são os seguintes: I – SETOR DE ENERGIA (43,4% do investimento inicialmente planejado) - Meta 1 – Energia Elétrica – elevação da potência instalada de 3.000.000 kw para 5.000.000 kw até 1960 e ataque de obras que possibilitarão o aumento para 8.000.000 kw em 1965; - Meta 2 – Energia Nuclear – instalação de uma central atômica pioneira de 10.000 kw e expansão da metalurgia dos minerais atômicos; - Meta 3 – Carvão Mineral – aumento da produção de carvão de 2.000.000 para 3.000.000 de toneladas/ano, de 1955 a 1960 com ampliação da utilização “in loco” para fins termelétricos dos rejeitos e tipos inferiores; - Meta 4 – Petróleo (produção) – aumento da produção de petróleo de 6.800 barris em fins de 1955 para 100.000 barris de média de produção diária em fins de 1960; - Meta 5 – Petróleo (refinação) – aumento da capacidade de refinação de 130.000 barris diários em 1955 para 330.000 barris diários em fins de 1960; * II – SETOR TRANSPORTES (29,6% do investimento planejado) - Meta 6 – Ferrovias (reaparelhamento) – com investimentos de US$ 239 milhões e Cr$ 39,8 bilhões; - Meta 7 – Ferrovias (construção) – construção de 2.100 km de novas ferrovias, 280 km de variantes a 320 km de alargamento de bitola; - Meta 8 – Rodovias (pavimentação) – pavimentação asfáltica de 5.000 km de rodovias até 1960; - Meta 9 – Rodovias (construção) – construção de 12.000 km de rodovias de 1ª. Classe até 1960; - Meta 10 – Portos e Dragagem – reaparelhamento e ampliação de portos e aquisição de uma frota de dragagem com investimento de US$ 32,5 milhões e Cr$ 5,9 bilhões; - Meta 11 – Marinha Mercante – ampliação da frota de cabotagem e longo curso de 300.000 toneladas e da frota de petroleiros de 330.000 toneladas - Meta 12 – Transporte Aeroviário – renovação da frota aérea comercial com a compra de 42 aviões; * III – SETOR ALIMENTAÇÃO (3,2% do investimento planejado) - Meta 13 – Produção Agrícola (trigo) – aumento da produção de trigo de 700.00 para 1.500.000 toneladas; - Meta 14 – Armazéns e Silos – construção de armazéns e silos para uma capacidade estática de 742.000 toneladas; - Meta 15 – Armazéns Frigoríficos – construção e aparelhagem de armazéns frigoríficos para uma capacidade estática de 45.000 toneladas; - Meta 16 – Matadouros Industriais – construção de matadouros com capacidade de abate diário de 3.550 bovinos e 1.300 suínos; - Meta 17 – Mecanização da Agricultura – aumento do número de tratores em uso na agricultura de 45.000 para 72.000 unidades; - Meta 18 – Fertilizantes – aumento da produção de adubos químicos de 18.000 toneladas para 120.000 toneladas de conteúdo de nitrogênio e anidrido fosfórico; * IV – SETOR INDÚSTRIAS DE BASE (20,4% do investimento planejado) - Meta 19 – Siderurgia – aumento da capacidade de produção de aço em lingotes de 1.000.000 para 2.000.000 toneladas por ano em 1960 e para 3.500.000 toneladas em 1965; - Meta 20 – Alumínio – meta revista: aumento da capacidade nacional de produção de alumínio para 25.000 toneladas em 1960. Em 1960 a produção de alumínio foi 16.573 toneladas; - Meta 21 – Metais não-ferrosos – expansão da produção e refino de metais não-ferrosos (cobre, chumbo, estanho, níquel, etc.); - Meta 22 – Cimento – aumento da capacidade de produção de cimento de 2.700.000 para 5.000.000 toneladas anuais, em 1960; - Meta 23 – Álcalis – aumento da capacidade de produção de álcalis de 20.000 em 1955 para 152.000 toneladas anuais, em 1960. (produção de soda cáustica); - Meta 24 – Celulose e Papel – aumento da produção de celulose de 90.000 para 200.000 toneladas e de papel de jornal de 40.000 para 130.000 toneladas, entre 1955 e 1960; * - Meta 25 – Borracha – aumento da produção de borracha de 22.000 para 65.000 toneladas, com início da fabricação da borracha sintética; - Meta 26 – Exportação de Minério – aumento da exportação de minério de ferro de 2.500.000 para 8.000.000 toneladas e preparação para exportação de 30.000.000 toneladas do próximo qüinqüênio; 5 - Meta 27 – Indústria de Automóvel – implantação da indústria para produzir 170.000 veículos nacionalizados em 1960; - Meta 28 – Construção Naval – implantação da indústria de construção naval; - Meta 29 – Indústria Mecânica e de Material Elétrico Pesado – Implantação e expansão da indústria mecânica e de material elétrico pesado; * V – EDUCAÇÃO (3,4% do investimento planejado) - Meta 30 – Pessoal Técnico – intensificação da formação de pessoal técnico e de nível superior e orientação da Educação para o Desenvolvimento; Meta Síntese – Brasília – a cidade foi construída num tempo recorde e estima-se que as despesas com a construção da cidade tenham sido da ordem de 250 a 300 bilhões de cruzeiros, em preços de 1961, ou seja, Brasília mobilizou 2,3% do PNB. * O Plano de Metas tinha a preocupação com os pontos de estrangulamento da infra-estrutura e modernização e ampliação do parque industrial; 4. Problemas com o Plano de Metas: 1) aprofundamento da dívida externa; empréstimos externos sem finalidade produtiva; 2) descompasso entre o ritmo de crescimento dos três setores do tripé da industrialização brasileira; (as empresas estatais pesadas não conseguiam acompanhar o crescimento das multinacionais, o que ocasionou a importação dos produtos necessários para que as multinacionais continuassem crescendo – vendíamos produtos agrícolas e importávamos bens de produção; e, 3) maior desvalorização da moeda causando dificuldades no pagamento de nossa dívida externa; 4) grande concentração de renda; aumento da população urbana; aprofundamento das desigualdades sociais e regionais (ênfase em São Paulo); => A inflação em 1957 era da casa de 7% e atingiu 24,3% em 1958; * O Brasil encontrava-se em meados da década de 1950 num dilema que envolvia a necessidade de levar adiante o processo desenvolvimentista de substituição de importações. A diminuição das receitas de exportação e o aumento das importações – que determinavam o desajuste externo – contrastava com a necessidade de aumentar a entrada de bens de capital e matérias-primas para incentivar o crescimento industrial. A única solução viável para esse problema de Balanço de Pagamentos seria a entrada líquida de capitais autônomos, a fim de manter alta a taxa de investimento e não afetar o fluxo de importações. Para tanto o governo JK tomou como uma das medidas iniciais de seu governo a criação de um arcabouço institucional para estimular a entrada de capital, mesmo que isso se desse a custo de maiores pressões no BP. * O Plano de Metas baseou-se nos diagnósticos elaborados por programas como o CEPAL-BNDE (1953), e da Comissão Mista Brasil Estados Unidos (CMBEU, segundo governo Vargas), que definiam áreas-chave de investimento e os pontos de gargalo da economia brasileira. O plano trabalhava com um espaço de tempo de 5 anos e definia o campo de atuação do Estado em investimentos em áreas básicas e de infra-estrutura e no estímulo aos investimentos privados. Contemplava-se cinco áreas principais: energia, transporte, alimentação, indústria de base e educação, além da construção de Brasília (que não estava orçada no Plano). Do total de recursos necessários para tanto, 71,3% se concentrariam nos setores de energia e transporte (quase que totalmente arcados pelo setor público), 22,3% na indústria de base (envolvendo o setor privado, financiado por entidades públicas) e apenas 6,4% para os setores de alimentação e educação. O desembolso ficaria em 50% a cargo do setor público, 35% viria da esfera particular e 15% de agências internacionais que financiariam programas tanto públicos quanto privados. * Lessa (1981) define quatro pontos básicos para o Plano de Metas: 1) Tratamento especial para o capital estrangeiro 2) Financiamento dos gastos públicos e privados via expansão dos meios de pagamento e do crédito – provocando forte pressão inflacionária. 3) Ampliação da participação do setor público na formação bruta de capital. 4) Estímulo à iniciativa privada – através de reserva de mercado para a produção nacional (lei do similar nacional), câmbio preferencial para a importação de bens de capital para setores especiais (automobilística e naval, por exemplo) e crédito com carência e juros subsidiados do BNDE e do Banco do Brasil. * O governo previa para os anos seguintes um déficit decrescente do BP, alcançando o equilíbrio em 1961. Estabelecia-se uma meta inflacionária de 13,5% ao ano e déficits orçamentários de 2,2% do PIB por parte do setor governamental – o que parece incompatível, uma vez que a única forma de se financiar esse déficit seria a emissão de moeda, o que desencadearia uma série de pressões inflacionárias. No final do período pode-se constatar que a maioria das metas específicas do Plano de Metas alcançaram altas taxas de realização (referentes a expansão da malha rodoviária, energia, produção industrial, etc.). O PIB cresceu à taxa média anual de 8,2% (o PIB per capita cresceu 5,1%) e a inflação média, porém, ficou em 22,6% ao ano – ambas superiores ao objetivo, só que a primeira com efeito positivo e a segunda negativo. O período apresentou ainda fortes déficits no BP, resultado da queda dos preços do café e da estagnação de outros componentes da pauta de exportação de 1958 a 60. * Pode-se delinear como impactos do Plano de Metas a preocupação com os pontos de estrangulamento da infra-estrutura e a modernização e ampliação do parque industrial, ainda que às custas do aprofundamento das desigualdades sociais e regionais. As principais dificuldades enfrentadas no período foram a ausência de definição dos mecanismos de financiamento das metas (como por exemplo a elevação da carga fiscal, dado a pouca expressividade do sistema financeiro nacional), a resistência do empresariado frente a medidas de controle inflacionário e a atitude dúbia da política monetária, ao tentar tornar compatíveis metas antagônicas como crescimento, estabilidade, altos lucros e baixo custo de vida. * O papel do setor público Além da tendência verificada desde o início dos anos 50 de atribuir ao setor público a solução para os problemas de infra-estrutura que dificultassem a industrialização, a partir da segunda metade da década delega-se também ao Estado o provimento de insumos básicos. O governo controlava nesse período as três maiores siderúrgicas do país (CSN, Cosipa e Usiminas), detinha o monopólio da produção e refino do petróleo (Petrobrás), produção e exportação do minério de ferro (CVRD), participação crescente no setor energético (CHESF, Furnas), importância fundamental nos transportes (através da RFFSA, Lloyd Brasileiro, DNER e DER) e ainda o controle sobre o crédito (Banco do Brasil) e a comercialização do café, cacau, borracha, açúcar, etc. através dos vários institutos. O governo contou como suas principais fontes de recursos no período o imposto sobre o consumo, imposto de renda e o saldo de ágios e bonificações do imposto de importações. A participação da receita do governo no PIB, que permaneceu entre 19 e 20% até 1957, chegou a 23.2% no auge do Plano de Metas. * No entanto, o governo ampliou o peso de seus gastos de 19% do PIB em 1952 para 23,7% em 1961, colocando em risco a capacidade de poupança do setor público. Os investimentos do setor público concentraram-se no setor industrial (química e mineração, mais transportes e comunicações a partir de 1958, com a formação da RFFSA). Ao exercer uma demanda autônoma de investimentos, o Estado exerceu posição central para a sustentação do ciclo econômico, principalmente para o setor de bens de capital. * Políticas fiscal e monetária Durante o governo JK as políticas monetária e fiscal ficaram para segundo plano, ficando vinculadas ao processo de industrialização. No campo monetário a política econômica era gerenciada pela Sumoc, Banco do Brasil e pelo próprio Tesouro. Cabia à Sumoc a política cambial, a fixação das taxas de redesconto e compulsórios, a fiscalização do capital estrangeiro e dos bancos comerciais e as operações de open market. O Tesouro emitia papel-moeda e amortizava-o através da Caixa de Amortização. As funções do Banco do Brasil, no entanto, eram as mais contraditórias. Ao Banco do Brasil estava delegada a operação da carteira de redescontos (para crédito seletivo e de liquidez) e da caixa de mobilização bancária (emprestador de última escolha), operava ainda a carteira de câmbio e de comércio exterior (Cacex) – implementando decisões da Sumoc. O Banco do Brasil recebia ainda a arrecadação tributária e efetivava os pagamentos da união (banco do Tesouro), sendo responsável ainda pelo serviço de compensação de cheques e o depósito das reservas voluntárias dos bancos comerciais. * A ambigüidade das funções do Banco do Brasil residia no choque entre seus papéis de banco comercial e autoridade monetária (não existindo limites rígidos à emissão de papel-moeda) e por outro lado de depositário das reservas dos bancos comerciais e ele mesmo sendo um banco comercial (não havendo limite para suas operações ativas). Durante o período JK a cobertura do déficit de caixa governamental se fez quase que exclusivamente através de empréstimos do Banco do Brasil ao Tesouro. Como o BB exercia funções de banco central e banco comercial, qualquer crédito contra ele tornava-se base monetária (e não moeda escritural secundária). Logo, a cobertura dos déficits do Tesouro com crédito em conta corrente no Banco do Brasil representava expansão primária dos meios de pagamento. Além dessa controversa atuação do Banco do Brasil, o governo encontrava dificuldades na utilização dos instrumentos tradicionais de política monetária para restringir a expansão do crédito: i) as operações de open market eram praticamente inexistentes, pois não havia um montante suficiente de letras do Tesouro em circulação, ii) as autoridades relutavam em utilizar o depósito compulsório, uma vez que esse meio seria lento e de grande impacto, iii) o redesconto também foi pouco utilizado. As autoridades monetárias contaram então com dois instrumentos heterodoxos: a manipulação dos empréstimos das diversas carteiras do BB e a compra e venda de divisas de câmbio – as chamadas PVCs (Promessas de Venda de Câmbio). * Dessa forma a eliminação do déficit do Tesouro só poderia se dar através do aumento da receita tributária (que se fazia desinteressante para o Congresso), lançamento de títulos da dívida pública (havia no entanto restrições com relação ao patamar de sua taxa de juros) e a compressão de despesas – afetando diretamente o investimento, pois o funcionalismo público era bastante forte. Como a inflação havia saltado de 7% (57) para 24,3% (58), Lucas Lopes assumiu o Ministério da Fazenda encaminhando ao Congresso o Programa de Estabilização Monetária. Seus principais objetivos: num primeiro momento, reduzir o ritmo da inflação mediante distribuição de renda e orientação de investimentos e preços; posteriormente, limitar a expansão dos meios de pagamento, com vistas à estabilização. Associado ao conservadorismo e às políticas ortodoxas do FMI em plena euforia do “50 anos em 5”, o plano sofreu um rápido desgaste junto à classe política e à opinião pública. O resultado foi a queda de Lucas Lopes e Roberto Campos (então presidente do BNDE) e o rompimento do governo com o FMI. * Subdividido em setores, o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek era marcado por investimentos em estradas, em siderúrgicas, em usinas hidrelétricas, na marinha mercante e pela construção de Brasília e baseava-se em “30 metas”, divididas em: Setores da energia (1 a 5), Setores do transporte (6 a 12), Setores da alimentação (13 a 18), Setor da indústria de base (19 a 29), Setor da educação (30). * Índice Cronológico Agosto de 1957: Nova reforma do sistema cambial, com o objetivo de simplificar o sistema de taxas múltiplas e introduzir um mecanismo de proteção específica por produtos da mesma categoria. 27 de outubro de 1958: É encaminhado ao Congresso o Programa de Estabilização Monetária do ministro Lucas Lopes. Janeiro de 1959: Liberação das exportações de manufaturados pelo mercado livre (Instrução 167 da Sumoc) Abril de 1959: Liberação dos fretes (Instrução 181) Dezembro de 1959: Transferiu todas as exportações para esse mercado, com a exceção de café, cacau, óleo mineral cru e mamona (Instrução 192). Meados de 1959: Lucas Lopes é substituído no Ministério da Fazenda por Sebastião Paes de Almeida (então Presidente do Banco do Brasil), Roberto Campos dá lugar a Lúcio Meira no BNDE e o governo brasileiro rompe com o FMI. Política cambial: Reforma implementada em agosto de 1955, introduzindo apenas duas taxas de câmbio: a Geral (matérias-primas, equipamentos e bens sem suprimento nacional) e a Especial (bens de consumo e outros com similar nacional). Um dos objetivos dessa reforma foi estimular o processo de substituição para o setor de bens de capital (que, em conseqüência, cresceu a uma taxa de 26,4% ao ano entre 1955 e 1960). * Plano de Metas: Previsão e Resultados (1957-61) Fonte: Banco do Brasil, Relatório e Anuário Estatístico. Apud (Orenstein & Sochaczewski, 1997) * Política monetária: A cobertura do déficit de caixa do governo se fez quase que exclusivamente através de empréstimos do Banco do Brasil ao Tesouro. Desta forma, a cobertura dos déficits por meio de crédito em conta corrente no Banco do Brasil implicou permanente expansão primária dos meios de pagamento. Dada a reação negativa do Programa de Estabilização Monetária (PEM), optou-se pela continuação do projeto desenvolvimentista sem políticas de controle monetário. A partir daí as tentativas de estabilização de preços restringiram-se a frustrados “Planos de Contenção” da despesa orçamentária. Política fiscal: Além das despesas de custeio, o item mais importante de gasto do governo referia-se aos subsídios às empresas de transporte de propriedade do governo federal. Elas receberam subvenções do governo federal da ordem de 12 a 13% da sua receita em 1955-60. O governo mostrou-se incapaz de conter os gastos correntes, principalmente com a folha de pagamentos (dada a força política do funcionalismo público. * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *
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