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AULA 03: ESTATAIS, AGÊNCIAS REGULADORAS/EXECUTIVAS 3 
INTRODUÇÃO 3 
CONTEÚDO 4 
CONCEITO DE EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 7 
CRIAÇÃO E EXTINÇÃO 8 
SUBSIDIÁRIAS 9 
PERSONALIDADE JURÍDICA 10 
FINALIDADE DAS ESTATAIS 13 
IMPERATIVO DE SEGURANÇA NACIONAL E RELEVANTE INTERESSE COLETIVO 13 
O CASO POLÊMICO DA EBCT 15 
ATIVIDADE PROPOSTA 21 
REFERÊNCIAS 21 
EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 22 
CHAVES DE RESPOSTA 27 
ATIVIDADE PROPOSTA 27 
EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 28 
 
 
 
 
 3 
Introdução 
Empresas públicas e sociedades de economia mista são, fundamentalmente e 
acima de tudo, instrumentos de ação do Estado, na forma de auxiliares do 
Poder Público; logo, são entidades voltadas, por definição, à busca de 
interesses transcendentes aos meramente privados. 
 
Além das Estatais, daremos enfoque às Agências Reguladoras/Executivas, 
pois a partir da década de 90 (noventa) o Estado Brasileiro mudou sua forma 
de atuação na economia, tanto por conta do neoliberalismo como por conta 
da globalização. 
 
Ao mudar sua forma de atuar, ele busca uma maior eficiência nos setores de 
prestação de serviços públicos e atividades econômicas, passando a atuar 
como "Estado regulador", e não mais como “Estado interventor”, como 
resultado de uma política descentralizadora. Esse novo modelo é baseado em 
um modelo mediador e regulador. 
 
Objetivo 
1. Entender a execução de atividade atualmente desempenhada por 
pessoas jurídicas de direito privado, com o intuito de executar 
programa de governo envolvendo prestação de serviço de interesse 
recíproco, em regime de cooperação, consoante previsão 
constitucional. 
 
 
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Conteúdo 
O traço nuclear das empresas estatais, isto é, das empresas públicas e 
sociedades de economia mista, reside no fato de serem coadjuvantes de 
misteres estatais. Nada pode dissolver este signo insculpido em suas 
naturezas. Dita realidade jurídica representa o mais certeiro norte para a 
intelecção dessas pessoas. Consequentemente, aí está o critério vetor para 
interpretação dos princípios jurídicos que lhes são obrigatoriamente 
aplicáveis, pena de converter-se o acidental – suas personalidades de direito 
 
 5 
privado – em essencial, e o essencial – seu caráter de sujeitos auxiliares do 
Estado – em acidental. 
 
Como os objetivos estatais são profundamente distintos dos escopos 
privados, próprios dos particulares, já que almejam o bem-estar coletivo e 
não o proveito individual, singular (que é perseguido pelos particulares), 
compreende-se que exista um abismo profundo entre as entidades que o 
Estado criou para secundá-lo e as demais pessoas de direito privado, das 
quais se tomou por empréstimo a forma jurídica. Assim, o regime que a estas 
últimas naturalmente corresponde, ao ser transposto para empresas públicas 
e sociedades de economia mista, tem que sofrer – também naturalmente – 
significativas adaptações, em atenção às suas peculiaridades. 
 
Se assim não fosse, e se as estatais desfrutassem da mesma liberdade que 
assiste ao comum das empresas privadas, haveria comprometimento de seus 
objetivos e funções essenciais, instaurando-se, ademais, sério risco à lisura 
no manejo de recursos hauridos total ou parcialmente nos cofres públicos. 
Além disso, sempre que o Poder Público atuasse por via de tais sujeitos, 
estariam postas em xeque as garantias dos administrados, descendentes da 
própria índole do Estado de Direito ou das disposições constitucionais que o 
explicitam. 
 
 
 
É claro o texto constitucional: 
Ressalvados os casos previstos nesta Constituição (que são, 
dizemos nós, os monopólios, ou as concessões e permissões de 
serviço público), a exploração direta de atividade econômica pelo 
Estado só é permitida quando necessária aos imperativos da 
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme 
definidos em lei. 
O mandamento de ordem constitucional, estampada no art. 173, quer evitar, 
inquestionavelmente, concorrência desleal com a iniciativa privada. 
 
 6 
 
Averbe-se, por mais, que, inclusive, o tema foi objeto de questão de Concurso 
para Ingresso na Classe Inicial da Carreira do Ministério Público, nos 
seguintes termos: 
 
Pode o Estado-membro criar legitimamente empresa pública que se destine a 
servir, por meio de restaurante, comida típica regional? 
 
Um dos fundamentos básicos da ordem e da atividade econômica, no atual 
estágio da nossa sociedade, é a livre iniciativa. A liberdade de iniciativa indica 
que todas as pessoas têm o direito de ingressar no mercado de produção de 
bens e serviços por sua conta e risco1. 
 
Esse postulado é enfatizado no art. 170, caput, da CRFB/88, além de ser 
elevado à categoria de princípio fundamental, pelo art. 1º, inciso VI, da 
mesma Constituição: 
 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, 
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como 
fundamentos: 
IV- os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
Art.170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho 
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos 
existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados 
os seguintes princípios: 
Sem prejuízo do acima exposto, o Estado também pode agir 
exercendo uma atividade econômica, contudo, o exercício estatal 
dessa atividade não pode constituir-se em regra geral. Ao contrário, 
a Constituição estabelece uma série de limites à atuação dessa 
 
1 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. v. 7. p. 
16. 
 
 7 
natureza, exatamente para preservar o princípio da liberdade de 
iniciativa, concedido aos particulares em geral2. 
 
Pois bem, a Constituição de 1988 é bem clara ao dispor que só será permitido 
ao Estado explorar diretamente atividade econômica quando necessário aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. Assim, 
inclusive no caso das empresas estatais (gênero do qual são espécies as 
sociedades de economia mista e as empresas públicas), forma usual de 
intervenção do Estado no domínio econômico, faz-se necessário que o motivo 
legitimador da criação esteja, necessariamente, revestido pelos pressupostos 
trazidos ao final do referido artigo 173. 
 
Conceito de Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista 
A legislação também oferece razoáveis definições de empresas públicas e de 
sociedades de economia mista, valendo a análise, para não contrariar a 
ordem seguida nos itens correspondentes anteriores, do art. 5.º do Decreto-
lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, ipsis litteris: 
 
Art. 5.º - .......................................... . 
II - Empresa Pública: a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da 
União, criada por lei para exploração de atividade econômica que o 
Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de 
conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das 
formas admitidas em direito. 
III - Sociedade de Economia Mista: a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade 
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria 
à União ou à entidade da Administração Indireta.2 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 
2013. p. 854. 
 
 8 
Atente-se, entretanto, para o fato de que não é qualquer sociedade de que 
participe o Estado que será uma sociedade de economia mista ou uma 
empresa pública, posto que essa participação pode vir a decorrer de uma 
desapropriação, por exemplo. Neste caso, não se terá uma sociedade estatal 
integrante da administração indireta, posto que esta condição decorre da lei e 
não, simplesmente, da participação societária. 
 
Criação e Extinção 
Com o advento da Reforma Administrativa, veiculada pela Emenda 
Constitucional n.º 19, de 04 de junho de 1998, a redação do art. 37, XIX, 
passou a ser a seguinte: 
 
“Art. 37 – (...) XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e 
de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas 
de sua atuação”. 
 
Repare que, em relação às sociedades de economia mista e às empresas 
públicas, a lei deixou de ter a função de criá-las, conservando, entretanto, a 
sua importância, pois ainda cabe a essa espécie normativa a autorização para 
a criação dessas empresas estatais3. 
 
3 Parece-nos, portanto, equivocada a decisão do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do 
Mandado de Segurança n.º 7.128-DF, que asseverou o seguinte: “... a formação de sociedade de 
economia mista pode se dar pela desapropriação de ações de sociedade privada ...”, pois, assim, estar-
se-ia desprezando a função autorizativa do Poder Legislativo imposta pelo art. 37, XIX, da Constituição 
da República. O legislativo não pode ficar alijado desse processo de inclusão das sociedades no âmbito 
da administração indireta, sob pena de não passar de empresa de que o Estado participa. Não se inclui 
nessa crítica, entretanto, a decisão do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIN n.º 1.840-
2/DF, cujo acórdão ficou assim ementado: “Constitucional. Sociedade de Economia Mista: Criação. 
TELEBRÁS: Restruturação Societária: Cisão. Lei n.º 9.472, de 16.07.97, art. 189, inciso I. Decreto n.º 
2.546, de 14.04.98, art. 3.º - Anexo. CF, art. 37, XIX. I. A Lei n.º 9.472, de 16.07.97, autorizando o 
Poder Executivo para a restruturação da TELEBRÁS (art. 187), a adotar a cisão, satisfaz ao que está 
exigido no art. 37, XIX, da CF. II. Indeferimento do pedido de suspensão cautelar da expressão “cisão”, 
no inciso I do art. 189 da Lei n.º 9.472, de 1997, bem assim das expressões “que fica autorizada a 
 
 9 
 
Além disso, é de se ver que não é qualquer lei que pode autorizar a criação 
das empresas públicas e sociedades de economia mista. A Constituição exige, 
no dispositivo em apreço, que essa autorização seja dada por lei específica. 
Mas o que vem a ser uma lei específica? 
 
De acordo com as lições do prof. Jessé Torres Pereira Júnior, a exigência 
constitucional de lei específica não obriga à edição de uma única lei para a 
instituição de cada empresa pública ou sociedade de economia mista, 
podendo-se conceber a autorização singular para a criação conjunta de 
empresas estatais 4 . Diferente é o posicionamento do professor Marcos 
Juruena Villela Souto, que admite a exigência de uma lei para a criação de 
cada uma das empresas estatais, o que se justificaria por representar a 
instituição de uma empresa pública ou sociedade de economia mista exceção 
à regra da não atuação direta do Estado no domínio econômico5. 
 
Este último posicionamento nos parece ser o mais ajustado à opção 
constituinte pelo sistema econômico capitalista, em que o Estado somente 
age diretamente no meio econômico em casos excepcionais, devendo-se, 
dessa forma, impor alguns obstáculos de ordem formal para essa incursão 
estatal em ambiente natural da iniciativa privada. O mesmo não se justifica 
quando o Estado se dirige para fora do mercado, de modo a se posicionar de 
acordo com a regra inserta no art. 174 da Constituição da República. 
 
Subsidiárias 
Empresas subsidiárias são aquelas cujo controle e gestão das atividades são 
atribuídos à empresa pública ou à sociedade de economia mista diretamente 
 
constituir doze empresas que a sucederão como controladoras”, contidas no art. 3.º - Anexo, do 
Decreto n.º 2.546, de 14.04.98”. 
4 TORRES, Pereira Júnior Jessé. Da Reforma Administrativa Constitucional. ob. cit. p. 156. 
5 SOUTO, Villela; JURUENA, Marcos. Desestatização, privatização, concessões e terceirizações. op. cit., 
p. 27/28. 
 
 10 
criadas pelo Estado. Em outras palavras, o Estado cria e controla diretamente 
determinada sociedade de economia mista (que podemos chamar de 
primária) e esta, por sua vez, passa a gerir uma nova sociedade mista, tendo 
também o domínio do capital votante. É esta segunda empresa que constitui 
a sociedade subsidiária. Alguns preferem denominar a empresa primária de 
sociedade ou empresa de primeiro grau, e a subsidiária, de sociedade ou 
empresa de segundo grau. Se houver nova cadeia de criação, poderia até 
mesmo surgir uma empresa de terceiro grau e, assim, sucessivamente. 
 
Dois pontos devem ser observados nessas empresas subsidiárias. Em primeiro 
lugar, não fica a sua criação ao livre alvedrio da Administração. Nos termos 
do art. 37, XX, da Constituição Federal, sua criação também depende de 
autorização legislativa. A exigência reclama, portanto, a participação efetiva 
da respectiva Casa Legislativa. 
 
Além disso, não se pode perder de vista que as subsidiárias são controladas, 
embora de forma indireta, pela pessoa federativa que instituiu a entidade 
primária. A subsidiária tem apenas o objetivo de se dedicar a um dos 
segmentos específicos da entidade primária, mas como esta é quem controla 
a subsidiária, ao mesmo tempo em que é diretamente controlada pelo Estado, 
é este, afinal, que exerce o controle, direto ou indireto, sobre todas. 
 
 
Personalidade Jurídica 
As empresas públicas e as sociedades de economia mista possuem fortes 
semelhanças no que tange às suas características, dispostas tanto no texto da 
Lei Maior quanto em leis infraconstitucionais, a começar pela personalidade 
jurídica de direito privado, cuja disposição legal encontra amparo no Decreto-
lei nº 200/67, em seu artigo 5º, incisos II e III. 
 
Como já dissemos anteriormente, a atribuição de personalidade jurídica de 
direito público a uma pessoa administrativa é capaz de lhe outorgar as 
 
 11 
prerrogativas próprias do Estado, tudo em razão da supremacia do interesse 
público que ele procura realizar. Por outro lado, a personalidade jurídica de 
direito privado coloca as pessoas jurídicas num patamar inferior, ao lado dos 
particulares, isto em razão de exercerem atividades próprias destes, de modo 
que não podem gozar das prerrogativas estatais. 
 
No entanto, o que no fundo inspira essa característica das empresas públicas 
e sociedades de economia mista é o princípio da isonomia, já que o Estado, 
ao criá-las, o faz para atuar como agente econômico, não podendo, por isso, 
manter os privilégios inerentes ao jus imperi que ordinariamente exerce, 
posto que, desta forma, estaria prejudicando severamente os princípios da 
livre iniciativa e da livre concorrência. O estado deve, neste âmbito, despir-se 
do manto que lhe confere autoridade em face do particular e descer do 
pedestal desnivelador, igualando-se, em última análise, ao particular. 
 
Consequência disso tudo é que as empresas públicas e sociedades de 
economia mista não desfrutamde privilégios em face do particular, 
submetendo-se, antes, ao mesmo regime jurídico a estes reservados. É o que 
consta no art. 173, § 1.º, II e § 2.º, da Constituição da Constituição da 
República, senão vejamos: 
 
Art. 173 - ............................................ . 
§ 1.º - A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem 
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, dispondo sobre: 
I - omissis; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, 
trabalhistas e tributários; 
............................................................... 
§ 2.º - As empresas públicas e sociedades de economia mista não 
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor 
privado. 
 
 12 
 
Daqui será extraída uma série de consequências, que não adiantaremos 
agora para explorarmos mais detidamente nos itens que se seguem6. Por 
hora, basta reter que as empresas públicas e sociedades de economia mista 
estão submetidas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, salvo as 
exceções constitucionalmente fixadas. 
 
Não se registra na doutrina nem na jurisprudência controvérsias acerca da 
personalidade jurídica das Estatais, qual seja, a de pessoa jurídica de direito 
privado, e isto se reforça pelo fato de que estas pessoas compõem a 
administração indireta, e que isso nada mais é do que o Estado revestido de 
uma roupagem da iniciativa privada. 
 
Por isso, quando o Estado precisa exercer certas atividades com maior 
celeridade, é como se ele se transformasse em outro personagem, e tomasse 
emprestado as características típicas das empresas privadas para com elas 
atuar. 
 
Pode-se aqui registrar que o que causa comentários na doutrina é o fato de a 
autarquia estar inserida, juntamente com a empresa pública e a sociedade de 
economia mista, no rol da administração indireta, já que a sua personalidade 
jurídica é de direito público, diferentemente das demais. Isto a faz parecer 
como “um peixe fora d’água”. 
 
 
6 Interessante notar, entretanto, desde já, que é com base nesses argumentos que se sustenta a não 
recepção do art. 242 da Lei n.º 6.404, de 15 de dezembro de 1976, que não permite a decretação de 
falência das sociedades de economia mista, principalmente em face do disposto no art. 173, § 1.º, da 
Constituição da República. Não obstante, foi somente com o advento da Lei n.º 10 que se pôs fim a 
essa discussão, já que tal diploma normativo revogou expressamente o mencionado dispositivo legal. 
Inclusive, o Superior Tribunal de Justiça firmou no acórdão que julgou o Resp n.º 337.236-SP que as 
sociedades de economia mista não se sujeitam ao prazo quinquenal de prescrição, mas sim ao prazo de 
vinte anos. 
 
 13 
Finalidade das Estatais 
A finalidade dessas estatais, em linhas gerais, é a exploração de atividade 
econômica. Não raro, contudo, elas não só atuam em atividade econômica 
como prestam algum serviço público, o que faz com que os doutrinadores 
busquem um respaldo na lei para tais condutas. 
 
Esta conduta ambígua adotada pelas estatais, que em geral adotam a prática 
tanto de atividades econômicas como de serviços públicos, extrapola a 
disposição constitucional e infraconstitucional, pois que nem o art. 173 da 
Constituição Federal, nem o art. 5º do Decreto-lei nº 200/67 fazem qualquer 
menção à possibilidade da prestação de serviço público por essas empresas. 
 
Abriremos um breve parêntese para traçar uma análise sobre as expressões 
imperativo de segurança nacional e relevante interesse coletivo. 
 
Imperativo de Segurança Nacional e Relevante Interesse 
Coletivo 
A criação desses elementos pelo legislador constituinte derivado está 
diretamente associada à atividade econômica estatal, e a leitura do caput do 
art. 173 não deixa dúvidas de que essa modalidade de atividade só se 
justificará quando presentes tais precedentes. 
 
Não obstante, insurge-se de plano o questionamento sobre qual dispositivo 
dentro do ordenamento jurídico brasileiro irá definir o que são essas 
expressões. De acordo com própria Constituição Federal, será a lei, senão 
vejamos: 
 
Art. 173 Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. 
 
 
 14 
Conforme sabemos, quando a Constituição Federal não faz ressalva 
expressamente sobre a lei a qual se refere, é o caso de lei ordinária. Então, 
em tese, a lei a qual o artigo 173 faz alusão é uma lei ordinária. 
 
Resta-nos saber a sua natureza, se seria esta uma lei ordinária federal, 
estadual, distrital ou municipal. Esta resposta, contudo, vai estar atrelada à 
própria natureza do ente que tem competência para regular a atividade 
econômica que será desenvolvida. 
 
Podemos asseverar que a explanação de alguns autores de que a lei a que se 
refere o art. 173 da Constituição Federal seria uma lei ordinária federal não 
está de todo incorreta, mas, entendemos, incompleta. 
 
Comungamos da tese de que a sua incidência não pode se restringir 
irretocavelmente ao âmbito federal, podendo se estender aos âmbitos 
estadual e municipal. 
 
Sabemos ser possível a realização de determinadas atividades econômicas, 
sob o regime privado, por um ente da Federação diverso da União, caso em 
que a lei em questão não mais seria uma lei ordinária federal, mas a sua 
natureza estaria coadunada com a natureza do ente que efetivasse a 
atividade. 
 
Já para distinguir uma atividade da outra, basta localizá-la no rol de 
competência elencado pela Constituição Federal para cada ente público. Ou 
seja, no Título III da Lei Magna tem-se o Capítulo I, que dispõe sobre a 
“organização político-administrativa”. 
 
O artigo 21 elenca a competência da União; o artigo 23 fala da competência 
comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios; o artigo 25 trata 
da competência dos Estados federados e o 30 da competência dos 
 
 15 
Municípios. Já os artigos 32 e 33 revelam as competências do Distrito Federal 
e Território, respectivamente. 
 
Para engessar o nosso pensamento, trazemos os seguintes exemplos: 
Agência de fomento ao turismo regional ou local é exemplo de atividade 
econômica que pode ser realizada tanto pelo Estado ou Município, podendo-
se criar tanto uma empresa pública quanto uma sociedade de economia mista 
para este fim. Nesta hipótese, podem ainda tais entes intervir diretamente na 
atividade econômica. No Estado do Rio de Janeiro temos a TURISRIO, e no 
Município do Rio de Janeiro temos a RIOTUR. 
 
Portanto, concluímos que a lei mencionada no caput do art. 173 da 
Constituição Federal tem a natureza de lei ordinária, e pode se aplicar a 
qualquer ente da Federação, desde que não haja inclusão de competências 
de um ente federativo sobre o outro. 
 
Importante registrar, ainda, que é função essencial do Estado a organização e 
prestação de serviços públicos e, paralelamente, é irretorquivelmente, 
competência da iniciativa privada a exploração da atividade econômica com 
objetivo de lucro. Assim, fica definido, sem sombra de dúvida, o tipo de 
regime político-econômico a que nos submetemos. 
 
O mandamento de ordem constitucional, estampado no art. 173, quer evitar, 
inquestionavelmente, concorrência desleal com a iniciativa privada. 
 
O Caso Polêmico daEBCT 
Uma ação versando sobre empresa pública que recentemente causou 
polêmica no mundo jurídico foi a que ventilava a possibilidade ou não de 
penhora sobre todos os bens, rendas e serviços de uma empresa pública 
federal, tratando-se esta da EBCT – Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos em relação a seus débitos, buscando firmar que estes eram 
 
 16 
impenhoráveis e que a entidade se submetia ao regime do precatório judicial, 
que tem respaldo constitucional. 
 
O caso em tese dizia respeito à possibilidade jurídica ou não de o Decreto-Lei 
509/69 retirar a empresa pública do regime próprio das empresas privadas 
quanto à sua forma de execução, segundo mandamento constitucional 
contido no art. 173, §1º, inciso II. 
 
De acordo com o preceito constitucional vigente, o regime próprio das 
empresas privadas, no que alude à execução, é o da penhora de bens, 
alienação judicial de bens e pagamento, ou seja, todo o procedimento 
aplicável às empresas privadas, inclusive quanto às obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributárias. 
 
Entretanto, a Empresa Pública se valia das normas contidas no Decreto-lei nº 
509/69, inclusive quanto à impenhorabilidade de seus bens a ao precatório 
judicial, o que gerou uma grande controvérsia e demanda judicial, até chegar 
ao Supremo Tribunal Federal, por meio de Recurso Extraordinário. 
 
O que disse o STF: 
Num voto vencido e minoritário, o Ministro Marco Aurélio fez a interpretação 
do §1º do art. 173 da Constituição Federal se posicionando que o termo 
“atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços” estaria englobando toda gama de atividades 
econômicas que são exploradas sob o regime privado pelas empresas 
públicas e sociedades de economia mista, e também os serviços públicos 
desempenhados pelo Estado por meio dessas atividades anômalas. 
 
Já o voto vencedor, de outra monta, entendeu que o §1º do art. 173 da 
Constituição Federal se refere às atividades econômicas tipicamente privadas. 
Diante dessa interpretação, asseverou que, quando as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista se dedicarem à exploração de atividade 
 
 17 
econômica sob o regime próprio das empresas privadas, terão como norte o 
artigo constitucional em destaque e, após, os dispositivos infraconstitucionais. 
 
Segue-se a ementa do Recurso Extraordinário levado à Corte Suprema: 
 
Re 220906 / Df – Distrito Federal 
Recurso Extraordinário 
Relator(A): Min. Maurício Corrêa 
Julgamento: 16/11/2004 Órgão Julgador: Tribunal Pleno 
Ementa: Recurso Extraordinário. Constitucional Empresa Brasileira 
de Correios e Telégrafos. Impenhorabilidade de Seus Bens, Rendas 
e Serviços. Recepção do Artigo 12 do Decreto-Lei 509/69. 
Execuçao. Observância do Regime de Precatório. Aplicação do 
Artigo 100 da Constituiçao Federal. 
 
1. À Empresa Brasileira de Correios e Telégrafo, pessoa jurídica 
equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da 
impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do 
art. 12 do Decreto-lei nº 509/69 e não incidência da restrição 
ocorrida no art. 173, parágrafo 1º da Constituição Federal, que 
submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e 
outras entidades que explorem atividade econômica ao regime 
próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações 
trabalhistas e tributárias. 2. Empresa pública que não exerce 
atividade econômica e presta serviço público da competência da 
União Federal e por ela mantido. Execução. Observância do regime 
de precatório, sob pena de vulneração do disposto no art. 100 da 
Constituição Federal. Recurso Extraordinário conhecido e provido. 
 
Nesses termos, ficou acertado na decisão da Suprema Corte que quando 
empresas públicas não explorarem atividade econômica típica das empresas 
privadas, mas ao revés prestarem serviço público sob o regime jurídico 
administrativo, não mais terão de observar a disciplina jurídica daquelas. 
 
Já numa outra ação de Recurso Especial, em que um dos atores envolvidos 
era a mesma empresa pública Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - 
 
 18 
EBCT, o Superior Tribunal de Justiça, pelo voto de um dos Ministros daquele 
Tribunal, ratifica essa decisão. 
 
Na narrativa de seu voto, aduz que a questão da impenhorabilidade dos bens 
da recorrente, que é a EBCT, tem a execução de seus bens submetida ao 
regime do art. 730 do Código de Processo Civil, e que mantém o 
entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a ECT goza de 
privilégio da impenhorabilidade. (RE Nº 620.279 – MG (2204/0006815-6) 
 
Em conclusão, o Supremo Tribunal Federal tem o entendimento de que a 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é uma empresa pública federal 
criada para prestar o serviço postal no país, de titularidade da União, nos 
termos do art. 21, X, da Constituição da República. Tal atividade, apesar de 
ser de titularidade de um ente estatal, tem conotação econômica, tanto assim 
que constitui o objeto de uma sociedade (espécie de pessoa jurídica que, por 
uma questão conceitual, persegue sempre o lucro). Assim sendo, embora 
haja o aspecto econômico e a personalidade jurídica de direito privado, é de 
se reconhecer que o objeto da ECT porta algum interesse público, senão não 
teria sido incluído entre as competências materiais da União. 
 
Tendo em vista que as empresas públicas estão submetidas, na dicção do art. 
173, § 1.º, II, da Constituição, ao regime próprio das empresas privadas, não 
seria cabível outro entendimento que não o da possibilidade de um bem 
dessa empresa pública ser penhorado para garantir uma eventual execução 
judicial, nos termos do art. 737, I, do Código de Processo Civil. Diga-se, 
todavia, que a impenhorabilidade reclamada era prevista expressamente pelo 
art. 12 do Decreto-lei n.º 509/59. 
 
O Supremo Tribunal Federal, num primeiro momento, acatou todas essas 
ideias e fixou o entendimento de que não teria sido recepcionada pela 
Constituição tal impenhorabilidade, constando do informativo n.º 123 daquela 
Corte a seguinte informação: 
 
 19 
 
O art. 12 do DL 509/69, na parte em que conferia o privilégio da 
impenhorabilidade dos bens, rendas e serviços da Empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, não foi recepcionado pela 
CF/88 em face do art. 173, § 1º, que sujeita as empresas públicas, 
sociedades de economia mista e outras entidades que explorem 
atividade econômica, ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas (redação anterior à EC 19/98). Com esse entendimento, a 
Turma manteve acórdão do TST que negara à ECT o pretendido 
pagamento de seus débitos trabalhistas pelo regime de precatórios 
(CF, art. 100). RE 222.041-RS, RE 228.296-MG, RE 228.381-MG, 
rel. Min. Ilmar Galvão, 15.9.98. 
 
No entanto, o Plenário daquela Corte mudou aquela posição inicial, fixando no 
acórdão que a impenhorabilidade dos bens da Empresa Brasileira de Correios 
e Telégrafos - ECT encontrava apoio não da regra do art. 173, § 1.º, II da 
Constituição, mas no princípio da continuidade do serviço público7. 
 
Portanto, embora sejam privados os bens das empresas públicas e sociedades 
de economia mista, não gozando, via de regra, das características próprias 
dos bens públicos, a verdade é que - ainda assim - são impenhoráveis 
quando empregados na execução de serviços públicos (em sentido amplo), 
isto em razão do princípio da continuidade do serviço público. 
 
Preceitua o artigo 12 do Decreto-lei nº 509/69, verbis: 
 
A ECT gozará de isenção de direitos de importação de materiais - 
equipamentos destinados aos seus serviços, dos privilégiosconcedidos pela Fazenda Pública, quer em relação à imunidade 
tributária, direta ou indireta, impenhorabilidade de seus bens, 
 
7 É de se ver, entretanto, que a 2.ª Turma do Supremo Tribunal Federal fez constar da ementa do 
acórdão que julgou o Recurso Extraordinário n.º 220.907-5/RO que as empresas públicas prestadoras 
de serviços públicos, como era o caso da ECT, integra o conceito de Fazenda Pública. 
 
 20 
rendas e serviços, quer no concernente a foro, prazos e custas 
processuais. 
 
Pela transcrição do texto, trata-se de pessoa jurídica equiparada à Fazenda 
Pública que explora serviço exclusivo da União no exercício do monopólio 
postal, que a essa confiou o art. 21, X, da Constituição. Logo, é um serviço 
público que só pode ser feito pela União. A solução prática está na 
responsabilidade subsidiária da União. E, curiosamente, a Constituição não 
mencionou os serviços postais como passíveis de concessão e permissão. 
Parece-nos estar justificado constitucionalmente a impenhorabilidade de seus 
bens. Por isso, tem-se entendido que a ECT tem o direito à execução de seus 
débitos trabalhistas pelo regime de precatórios, por se tratar de entidade que 
presta serviço público, (informativo nº 210). 
 
Nesse sentido, o acórdão unânime no R. E. n° 100.433, quando se decidiu: 
 
Recorrente: Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro. 
Recorrida: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos — ECT. 
Execução fiscal. Impenhorabilidade de bens de empresa pública 
ECT que explora serviço monopolizado (§ 3º do art. 170 da 
Constituição Federal, reservado exclusivamente à União (art. 8º, 
inciso XII, da Constituição Federal). 
Recurso extraordinário não conhecido. 
 
Embora essa decisão tenha sido proferida sob a égide da Constituição de 
1967, com a redação da Emenda Constitucional n° 1/69, a Constituição atual 
em nada alterou substancialmente esse propósito. 
 
Há quem entenda que, nos termos do art. 173, § 1°, da Constituição Federal, 
as empresas públicas sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas e 
que a concessão de privilégios de Fazenda Pública à ECT não pode ser aceita, 
constituindo-se foco de tratamento desigual a uma empresa que possui 
natureza privada. 
 
 
 21 
 
Material complementar 
 
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sociais e organizações da sociedade civil de interesse público 
 
Atividade proposta 
Leia o texto a seguir e responda à questão formulada: 
Recentemente, 3 (três) entidades privadas sem fins lucrativos do Município 
ABCD, que atuam na defesa, preservação e conservação do meio ambiente, 
foram qualificadas pelo Ministério da Justiça como Organização da Sociedade 
Civil de Interesse Público. Buscando obter ajuda financeira do Poder Público 
para financiar parte de seus projetos, as 3 (três) entidades apresentaram 
requerimento à autoridade competente, expressando seu desejo de firmar um 
termo de parceria. 
 
Considerando a narrativa fática acima, responda aos itens a seguir, 
empregando os argumentos jurídicos apropriados e apresentando a 
fundamentação legal pertinente ao caso. 
 
a) O poder público deverá realizar procedimento licitatório (Lei n. 
8666/93) para definir com qual entidade privada irá formalizar termo 
de parceria? 
 
b) Após a celebração do termo de parceria, caso a entidade privada 
necessite contratar pessoal para a execução de seus projetos, faz-se 
necessária a realização de concurso público? 
Referências 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 
25. ed. rev. e atual. São Paulo: Atlas, 2013. 
 
 
 22 
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Administração pública centralizada e 
descentralizada. Tomo II. 12.ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. 
 
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 
2012. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Exercícios de fixação 
Questão 1 
O empregado de uma sociedade de economia mista que explora atividade 
econômica em regime de concorrência com empresas privadas causou, no 
 
 23 
desempenho de suas atividades, danos a terceiro. Em relação a isso, é 
correto afirmar que: 
 
a) A responsabilidade pelos danos se sujeita ao mesmo regime aplicável 
às empresas privadas. 
b) A responsabilidade pelos danos é objetiva, nos termos do § 6°, do art. 
37, da Constituição Federal, segundo o qual as pessoas jurídicas de 
direito público e as de direito privado, prestadoras de serviços públicos, 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros. 
c) A responsabilidade é objetiva, pois, embora não se trate de pessoa 
jurídica de direito público nem de prestadora de serviço público, a 
circunstância de o seu capital social ser majoritariamente estatal atrai 
para si o mesmo critério de responsabilização por danos aplicável às 
entidades públicas ou privadas que prestam serviços públicos. 
d) A responsabilidade é tão somente do empregado, na hipótese de ele 
ter agido com culpa ou dolo. 
e) A responsabilidade direta é do empregado e da empresa prestadora de 
serviços públicos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Questão 2 
Suponha que o Estado de Minas Gerais adquira ações suficientes para lhe 
garantir a maioria do capital votante de sociedade anônima privada. O 
restante do capital, incluindo ações preferenciais sem direito de voto, está 
 
 24 
nas mãos de particulares. Não houve lei específica, em autorização legislativa, 
tendo por objeto a aquisição dessas ações. Essa sociedade anônima, após a 
aquisição de suas ações: 
 
a) Não integrará a Administração estadual. 
b) Integrará a Administração direta estadual. 
c) Integrará a Administração indireta estadual, enquadrando-se na 
definição legal de sociedade de economia mista. 
d) Integrará a Administração indireta estadual, na qualidade de entidade 
sob controle direto do Estado. 
e) Não integrará a Administração estadual, mas poderá vir a integrá-la, se 
ato do Poder Legislativo a transformar em sociedade de economia 
mista. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Questão 3 
Atento à crescente especulação imobiliária, e ciente do sucesso econômico 
obtido pelas construtoras do país com a construção de imóveis destinados ao 
público de alta renda, o Estado “X” decide ingressar nesse lucrativo mercado. 
 
 25 
Assim, edita uma lei autorizando a criação de uma empresa pública e, no 
mesmo ano, promove a inscrição dos seus atos constitutivos no registro das 
pessoas jurídicas. 
 
Assinale a alternativa que apresenta a alegação de que as construtoras 
privadas, incomodadas pela concorrência de uma empresa pública, poderiam 
apresentar. 
 
a) A nulidade da constituição daquela pessoa jurídica, uma vez que as 
pessoas jurídicas estatais só podem ser criadas por lei específica. 
b) O objeto social daquela empresa só poderia ser atribuído a uma 
sociedade de economia mista e não a uma empresa pública. 
c) Os pressupostos de segurança nacional ou de relevante interesse 
coletivo na exploração daquela atividade econômica não estão 
presentes. 
d) A criação da empresa pública não poderia ter ocorrido no mesmo ano 
em que foi editada a lei 
e) O atual ordenamento jurídico permite a aplicação da S.A. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Questão 4 
O Presidente República, considerando necessária a realização de diversas 
obras de infraestrutura, decide pela criação de uma nova Sociedade de 
Economia Federal e envia projeto de lei para o CongressoNacional. Após a 
 
 26 
sua regular tramitação, o Congresso aprova a criação da Companhia "X". 
 
Considerando a situação apresentada, assinale a afirmativa correta. 
 
a) A Companhia “X” poderá editar os decretos de utilidade pública das 
áreas que necessitam ser desapropriadas para consecução do objeto 
que justificou sua criação. 
b) A Companhia “X” está sujeita à licitação e à contratação de obras, 
serviços, compras e alienações, observados os princípios da 
administração. 
c) A Companhia “X” será necessariamente uma sociedade de propósito 
específico (SPE) e a maioria do capital social deverá sempre pertencer 
à União. 
d) Correrão perante a Justiça Federal, pois possui foro privilegiado a 
Companhia “X” . 
e) A companhia X não tem foro privilegiado, a não ser se for S/A.. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Questão 5 
O Estado pretende descentralizar a execução de atividade atualmente 
desempenhada no âmbito da Administração direta, consistente nos serviços 
de ampliação e manutenção de hidrovia estadual, em face da especialidade 
 
 27 
de tais serviços. Estudos realizados indicaram que será possível a cobrança de 
outorga pela concessão, a particulares, do uso de portos fluviais que serão 
instalados na referida hidrovia, recursos esses que serão destinados a 
garantir a autossuficiência financeira da entidade a ser criada. Considerando 
os objetivos almejados, poderá ser instituída 
 
a) Empresa pública, caracterizada como pessoa jurídica de direito 
privado, criada por lei específica e com patrimônio afetado à finalidade 
para a qual foi instituída. 
b) Autarquia, caracterizada como pessoa jurídica de direito privado 
dotada do poder de autoadministração, nos limites previstos na lei 
instituidora. 
c) Agência reguladora, sob a forma de autarquia de regime especial, cuja 
criação deve ser autorizada por lei, dotada de autonomia orçamentária 
e financeira. 
d) Agência executiva, sob a forma de empresa ou de autarquia que 
celebre contrato de gestão com a Administração direta para ampliação 
de sua autonomia. 
e) Sociedade de economia mista, caracterizada como pessoa jurídica de 
direito privado, submetida aos princípios aplicáveis à Administração 
pública, e cuja criação é autorizada por lei. 
 
 
 
 
 
 
Atividade proposta 
Resposta Correta: A 
 
 28 
A Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) é a 
qualificação jurídica conferida pelo Poder Público, por ato administrativo, às 
pessoas privadas sem fins lucrativos e que desempenham determinadas 
atividades de caráter social, atividades estas que, por serem de relevante 
interesse social, são fomentadas pelo Estado. A partir de tal qualificação, tais 
entidades ficam aptas a formalizar “termos de parceria” com o Poder Público, 
que permitirá o repasse de recursos orçamentários para auxiliá-las na 
consecução de suas atividades sociais. 
 
Exercícios de fixação 
Questão 1 – A 
Justificativa: A regra da teoria objetiva está no Artigo 37, § 6.º da 
Constituição Federal de 1988 “...de direito privado prestadoras de serviço 
público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros”. 
 
A teoria objetiva se aplica à pessoa jurídica de direito privado prestadora de 
serviço público. Então, pessoa jurídica de direito privado prestadora de 
atividade econômica não se aplica à teoria objetiva. 
 
Para as empresas estatais que prestam atividade econômica, estão sujeitas a 
teoria subjetiva. 
 
Questão 2 – D 
Justificativa: Integrará, sem dúvida, a Administração Pública Indireta, dotada 
de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração 
de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com 
direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da 
Administração Indireta. 
 
Questão 3 – C 
Justificativa: Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
 
 29 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei (art. 173, caput, da CF). No caso em tela, 
há ausência dos pressupostos da Constituição Federal. 
 
Questão 4 – B 
Justificativa: Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. 
 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade 
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica 
de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, 
dispondo sobre: 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da administração pública. Ressalvados os casos 
previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo 
Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (Art. 
173, § 1º, III, da Constituição Federal). 
 
Questão 5 – E 
Justificativa: Sociedade de Economia Mista - A entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para o exercício de 
atividade de natureza mercantil, sob a forma de sociedade anônima, cujas 
ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade 
da Administração Indireta (Art. 37, inciso XIX, da CF e art. 5o, inciso III, do 
Decreto-Lei n° 200/67). 
 
 
 
 
 30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Atualizado em: 11 jul. 2014