Despesa públicas

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Despesa públicas
Segundo Aliomar Baleeiro, “o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa jurídica de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos” e ainda “a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo” seria despesa pública.
A decisão de gastar é eminentemente uma decisão política.
Elabora-se um plano de ação, descreve-o no orçamento, aponta-se os meios disponíveis para seu atendimento e efetua-se o gasto.
Cunho subjetivo da decisão.
Vinculação constitucional
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. 
§ 1º A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir. 
Da mesma forma o art. 167 IV da CRFBR também dispõe os gastos mínimos com saúde.
Assim, temos vinculação de despesa com saúde e educação.
O poder público elege, politicamente, os rumos a dar a economia, contudo, todas as despesas têm de estar devidamente autorizadas pelo CN, quando da aprovação das leis orçamentárias.
Nenhuma despesa ocorre sem autorização prévia do Poder Legislativo.
Ao lado da autorização legislativa, outro mecanismo de controle de despesas é a licitação, que se for desobedecida, acarreta em anulação da compra ou serviço efetuado.
Há, contudo, hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação.
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. 
Classificação
Quanto a periodicidade:
Ordinárias:
Extraordinárias:
Despesas correntes (modificação para menos no patrimônio liquido): são as despesas de custeio (funcionários, serviços...) e de transferência corrente (subvenções sociais, econômicas, pensionistas, juros da dívida pública, previdenciárias diversas...)
Despesas de capital (não efetiva, não causa uma variação patrimonial diminuindo): investimentos (obras, participação em capital de empresas...), 
as inversões financeiras (aquisição de imóveis, concessão de empréstimos, aquisição de títulos) 
e as transferências de capital (amortização da dívida pública)
Receita efetiva x despesa efetiva (há um aumento de caixa ou uma diminuição) 
receita corrente e despesa corrente
Receita não efetiva X despesas não efetivas (são fatos permutativos, atuando como troca de valores) ex. empréstimo (entrada de caixa e uma dívida a ser paga) ou um investimento (aquisição de um bem)
Receita de capital e despesa de capital
Despesas correntes
Art 12 
§1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. 
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado. 
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: 
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; 
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. 
Despesas de capital
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. 
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a: 
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; 
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; 
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. 
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública. 
Despesa pública a luz da lei de responsabilidade fiscal
LC 101/00
Despesa obrigatória de caráter continuado: é aquela derivada da lei, medida provisória ou ato normativo que fixe uma obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Despesa com pessoal: gasto com ativos, inativos e pensionistas; mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e membro de Poder; previdência e; contratos terceirizados de mão de obra substitutiva de servidores.
Controle com despesa total com pessoal
A Lei de responsabilidade fiscal também traz algumas limitações que geram nulidade de ato relativo a aumento de despesa com pessoal.
Em havendo excesso, haverá redução necessária até alcançar os limites da lei.
CRFBR Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Primeiro: redução com despesas com cargos em comissão e funções de confiança.
Segundo: exoneração dos não estáveis. 
Insta lembrar que, caso haja excesso de gasto, não deverá haver nomeação dos concursados.
Estabilidade é adquirida após 3 anos de efetivo exercício do cargo público.
E apenas após tudo isso será atingido o servidor estável nos termos do art. 169 §§4 e 5 da CRFBR.
Fases da receita
Previsão
Lançamento
Arrecadação
recolhimento
Fases da despesa
Empenho : ato emanado da autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente.
Liquidação: verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base títulos e documentos comprobatórios.
Pagamento
Orçamento público
Classicamente, o orçamento era uma peça que continha a previsão das receitas e a autorização das despesas, sem preocupação com planos governamentais e com interesses efetivos da população.
Com o passar do tempo, deixa de ser mero documento financeiro e contábil passando a ser o instrumento de ação do Estado, onde são fixados os objetivos a serem atingidos.
Legislação 
Leis complementares: LRF LC 101/00 e Lei 4320/64
Art. 165 § 9º da CRFB Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
 I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
As leis orçamentarias são leis ordinárias!
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Conceito
Lei periódica que contém previsão de receitas e fixação de despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, de cumprimento obrigatório, vinculativa do comportamento do agente público.
Art. 165. Leis de iniciativa
do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais
Art. 84 da CRFBR - Compete privativamente ao Presidente da República: 
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição;
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior; 
Princípios orçamentários
1 – universalidade – rege que todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária.
Basicamente, a Constituição em seu art. 165 nos traz 3 leis orçamentárias que serão oportunamente estudas. Dentre elas há a lei orçamentária anual, que, dentre todas é a que delimita estritamente e pontua as despesas e receitas.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público. 
Assim, o princípio da universalidade rege que os 3 orçamentos previstos constitucionalmente devem, necessariamente, estar presentes na LOA.
Tudo deve estar previsto no orçamento, não havendo possibilidade de qualquer exclusão.
Princípio da anualidade
Rege que o orçamento deva ser atualizado todos os anos, ou seja, para cada ano haja um orçamento. 
Art. 165 III - os orçamentos anuais. 
Tendo em vista a importância de haver um termo inicial e um termo final dos gastos e receitas públicas, inclusive para controle da população e balanço financeiro.
Insta lembrar que nem todas as leis orçamentárias respeitam tal princípio, o PPA, não o faz.
Princípio da exclusividade
A lei orçamentária não conterá dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito.
Assim, o orçamento não pode instituir tributos, nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de receitas e fixação de despesas.
O plano plurianual
O plano plurianual corresponde ao desdobramento do orçamento-programa.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
Características do PPA
Estar engessado a um orçamento anual acaba por privar a administração de realizar programas a longo prazo, não atendendo, destarte, as necessidades públicas.
O PPA define o planejamento das atividades governamentais, limitando algumas despesas em prol de programas de duração continuada.
O dispositivo define duas modalidades de despesas que devem obrigatoriamente estar previstas no plano plurianual. 
A primeira delas é relativa às despesas de capital que compreende os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital. 
A segunda despesa a ser considerada na elaboração do plano plurianual é a dos programas de duração continuada, ou seja, todos aqueles que tiverem a sua duração prolongada por mais de um exercício financeiro.
Conceito
Instrumento que estabelece basicamente os objetivos e as metas da administração com referência às despesas de capital e outras afins de duração continuada.
O projeto de lei do PPA define as prioridade do governo por um período de 4 (quatro) anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao CN até dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato.
Despesas de capital: correspondem as de investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida interna e externa.
Investimentos: dotações para o planejamento e execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização daquelas, constituição ou aumento de capital.
Inversões financeiras: aquisição de imóveis, bens de capital já em utilização, à aquisição de títulos representativos de capital de empresas ou entidades de qualquer espécie.
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
O que sucede se o Presidente não envia o projeto de PPA?
1º- instauração de processo por crime de responsabilidade.
2º - não poderia ser iniciada nenhuma atividade que envolvesse despesa de capital e outras relativas a programas de duração continuada, nem obra ou serviço nos mesmo moldes.
O que ocorre se o Congresso não devolve ou rejeita o PPA?
Praticamente, não haveria impedimento de o governo iniciar seus projetos, contudo assume o risco de administrar o país.
Lei de diretrizes orçamentárias(LDO)
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
Conceito
Consiste no orçamento que compreende as metas e as prioridades da Administração pública no que tange às despesas de capital para o exercício subsequente, além de dispor as alterações da legislação tributária.
Como o próprio nome já diz, tal lei deve traçar regras gerais para aplicação ao plano plurianual e também aos orçamentos anuais.
Compreenderá, as metas e prioridades, que constam do PPA, orientando a elaboração da LOA.
Trata-se de uma lei anual. 
características
a) definição das metas e prioridades da administração pública: percebe-se aí que o orçamento não visa alcançar fim em si mesmo, daí por que as disposições constantes do orçamento devem ser comparadas com as metas e prioridades da administração pública. 
Isso permite se auferir se o discurso governamental traduzido em suas metas e prioridades podem, de fato, ser realizadas a partir dos dispositivos financeiros e econômicos previstos na lei orçamentária anual;
b) orientação à elaboração da lei orçamentária anual: essa é uma finalidade genérica que incluiria, inclusive, as metas e prioridades da administração pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências oficias de fomento. 
As diretrizes para a elaboração da lei orçamentária, caracteriza a LDO como "um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta orçamentária do Executivo, do Legislativo (art. 51, IV e 52, XIII), do Judiciário (art. 99, §1º) e do Ministério Público". (60)
c) disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos deixaram de ser encarados especificamente em seu aspecto fiscal, ou seja, destinados à obtenção de recursos para suprir as demandas governamentais. 
Atualmente, os tributos são utilizados pelos governos para interferir na economia indiretamente, estimulando e inibindo comportamentos com o objetivo de alcançar as finalidades governamentais previstas
Sobre esse prisma e tendo-se em vista que o planejamento estrutural envolve o aspecto econômico, fiscal, financeiro, é natural que os governos utilizem as possibilidades tributárias para alcançar os seus objetivos governamentais;
d) estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: tais agências atuam estimulando o desenvolvimento econômico e social do país, representando, desse modo, repercussões na economia. A obrigatoriedade
de estarem contidas na LDO evita a ausência de controle sobre os gastos que serão efetuados;
CEF, BB, Banco da Amazônia, BNDES...
e) Art. 169, § 1º, II: além das hipóteses acima elencadas, observe-se outro conteúdo disposto no mencionado artigo: "a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:I –– (...); II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista."
O projeto da LDO deve ser enviado ao Congresso até dia 15 de abril de cada ano.
 Lei Orçamentária Anual - LOA
Cabe analisar a Lei Orçamentária Anual, isto é, o instrumento legal que reúne a previsão de receitas e despesas governamentais para o ano subsequente, além de orientar a ação estatal e permitir a criação de parâmetros que possibilite a fiscalização.
Conceito da LOA
"lei de natureza especial –– em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é definida pela Constituição ––, por meio da qual são previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar".
a) o orçamento fiscal - Previsto no art. 165, §5º, I da CRFBR, o orçamento fiscal é especificado na Lei 4.320/64, que disciplina o conteúdo, as classificações a elaboração, o exercício financeiro, a disposição contábil além de outros aspectos relativos ao direito financeiro.
Na acepção dada pela Constituição Federal de 1988, que divide a lei orçamentária anual em três orçamentos –– Fiscal, de Investimentos de Estatais e da Seguridade Social –– a expressão orçamento fiscal significa o detalhamento do conjunto de receitas a serem obtidas pelo estado mediante o exercício do poder fiscal a ela conferido, bem como a programação das despesas que serão despendidas por seu intermédio, sendo que esse orçamento refere-se tanto à administração direta quanto à indireta.
b) o orçamento de investimentos das empresas estatais - Previsto no art. 165, § 5º, II C.F., o orçamento de investimento das empresas estatais engloba todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 
Esse orçamento é composto exclusivamente pelos investimentos das empresas estatais que, por sua vez, podem ser definidos como as "dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro"(art. 12, §4º, lei nº 4.320/64).
Restringindo-se às despesas de capital, não atingido as de custeio essa novidade constitucional visa impedir as transferências dos recursos do tesouro e as emissões inflacionárias para suprir a ineficiência das empresas estatais.
c) o orçamento da seguridade social - Previsto no art. 165, §§ 5ºº III, C.F., o orçamento da seguridade social abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
É um orçamento que detalha os gastos relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão efetuadas através do montante das receitas vinculadas aos gastos da seguridade social –– especialmente as contribuições sociais previstas no artigo 195, CF ––, bem como outras que lhe sejam asseguradas ou transferidas do orçamento fiscal. 
A seguridade social, conforme o artigo 194, C.F. "compreende um conjunto integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social".
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo,
inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.