PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO

UFRN

Suerlene Medeiros

em 06/02/2018

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Quando estudamos a forma de administração burocrática aprendemos que o planejamento público é basicamente operacionalizado a partir do planejamento...

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Nos dias atuais, a Internet pode ser considerada como um veículo de aproximação do Estado com 0 cidadão, sendo O principal instrumento para tornar O g

UAM

trabalho com licitação para conseguir contratos de serviços em várias áreas, como limpeza, conservação, administrativo, técnico, engenharia, etc... Me

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Apesar do eSocial ser uma prática de modernização do Estado, que aumentou a efetividade do processo de fiscalização e de gestão tributária pelo Gov...

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Questão 07 1 PONTO Leia o excerto a seguir. " Na atual situação da pandemia de Covid-19, em que o isolamento social torna-se fundamental para reduzir

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Quando estudamos a forma de administração burocrática aprendemos que o planejamento público é basicamente operacionalizado a partir do planejamento...

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Nos dias atuais, a Internet pode ser considerada como um veículo de aproximação do Estado com 0 cidadão, sendo O principal instrumento para tornar O g

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trabalho com licitação para conseguir contratos de serviços em várias áreas, como limpeza, conservação, administrativo, técnico, engenharia, etc... Me

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Apesar do eSocial ser uma prática de modernização do Estado, que aumentou a efetividade do processo de fiscalização e de gestão tributária pelo Gov...

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MATERIAL DIDÁTICO

PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
PÚBLICO

U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES

CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA
PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010

Impressão
e
Editoração

0800 283 8380

www.ucamprominas.com.br

Site: www.ucamprominas.com.br
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2

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .........................................................................................................................................3
UNIDADE 1 - PLANEJAMENTO PÚBLICO ............................................................................................5
UNIDADE 2 - EVOLUÇÃO CONCEITUAL DO ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................... 16
UNIDADE 3 - OS OBJETIVOS E A IMPORTÂNCIA DO ORÇAMENTO PÚBLICO PARA
ESTABILIZAÇÃO ECONÔMICA .......................................................................................................... 24
UNIDADE 4 - OS PRINCÍPIOS QUE REGEM O ORÇAMENTO PÚBLICO ........................................ 30
UNIDADE 5 - PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO-PROGRAMA ....................................................... 36
UNIDADE 6 - OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: PPA, LOA, LDO .................................. 39
UNIDADE 7 - CLASSIFICAÇÃO DE RECEITA E DESPESA PÚBLICA ............................................ 43
UNIDADE 8 - A LEI COMPLEMENTAR 101/00 - LRF ........................................................................ 61
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................................... 69

INTRODUÇÃO

A importância do conhecimento tem sido observada através de séculos e em
cada época. Os maiores vencedores sempre detiveram a educação e o
conhecimento, como é possível constatar através dos egípcios, gregos, romanos,
grandes navegadores, militares, entre outros.
As transformações pelas quais o mundo vem passando, da era industrial para
a era da informação e o avanço tecnológico, faz surgir a configuração de um novo
cenário, de mudanças constantes e profundas transformações nos aspectos social,
político, econômico e cultural. Essa nova realidade faz com que a vida de pessoas e
empresas torne-se globalizada.
Nesse contexto, controlar déficits e equilibrar as contas públicas são
preocupações latentes por parte de todos os setores da sociedade.
Em relação aos organismos públicos, a administração pública precisa, cada
vez mais, pautar por uma gerência transparente e eficaz para satisfazer aos anseios
da população, o que significa buscar o saneamento geral das finanças dos governos
em todas as suas esferas. Como meios para que consigam o intento, temos o
planejamento, controle e o orçamento público.
O planejamento objetiva corrigir distorções administrativas, alterar condições
indesejáveis para a coletividade, remover empecilhos institucionais e assegurar a
viabilização de objetivos e metas que se pretendem alcançar.
Quanto ao controle da execução orçamentária, a Constituição Federal de
1988 prevê, no art. 70, dois tipos de “fiscalização” sobre o orçamento: o controle
interno e o controle externo. O controle interno é realizado pelos sistemas de
Controle Interno de cada Poder.
O orçamento, por sua vez, é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que
traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de
trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a
assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos.

Esta apostila, que se trata de uma compilação, vem com o intuito de fornecer
subsídios àqueles que trabalham na administração pública, mostrando um pouco de
todo o processo que permeia o planejamento e o orçamento público e as
implicações da Lei de Responsabilidade Fiscal que veio dar um norte ao país e
contribuir para que a gestão pública seja, como falado, eficaz e transparente.
Conceituaremos planejamento pela ótica de vários especialistas do assunto,
falaremos de suas características, sua importância, os princípios e objetivos em
termos governamental.
Sobre o orçamento, analisaremos sua importância para a estabilização
econômica, os princípios que o regem, o orçamento-programa, os instrumentos
utilizados – Plano Plurianual (PPA), Lei Orçamentária Anual (LOA) e a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) – bem como o tratamento da Receita e Despesa
pública e, evidentemente, análises mais profundas sobre a Lei de Responsabilidade
Fiscal que engloba todos os instrumentos falados acima.
Desejamos a todos uma boa leitura e ressaltamos que ao final, são
disponibilizadas várias referências bibliográficas complementares, as quais
sugerimos que utilizem para aprofundamento da matéria.

UNIDADE 1 - PLANEJAMENTO PÚBLICO

Um dos instrumentos administrativos que mais notoriedade obtiveram nos
últimos 30 anos, foi o planejamento. Seu emprego sistemático, nos programas
militares, desde a Segunda Guerra Mundial, contribuiu para aperfeiçoá-lo e
desenvolvê-lo sobremaneira, o que estimulou as empresas e outros setores do
governo a incorporar suas técnicas.
Já existia uma tendência para aproximar mais e mais o orçamento do
planejamento e, para isso, na década de 1960, surgiu o PPBS – Planning,
Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e
Orçamento). Essa nova concepção que Giacomoni (2007) diz ser ambiciosa,
integrava de forma sistemática: os diagnósticos, prognósticos, os objetivos, a análise
de cursos alternativos, os programas e projetos com suas metas, os recursos a
serem empregados, a indicação de custos, bem como os esquemas de avaliação e
controle. O planejamento teria o papel mais saliente em todo o processo e isso seria
possível devido ao estágio alcançado pelas modernas técnicas de informação que
visam auxiliar a análise e a tomada de decisões.
Entretanto, de acordo com Giacomoni (2007), surgiram problemas
intransponíveis na trajetória de sua implantação que o levaram ao fracasso naquele
momento, mas, felizmente não foi preciso retomar o modelo de orçamento
tradicional, nem causou muitos estragos ao conceito moderno de orçamento. Dentre
os problemas temos: crise econômica com a consequente escassez de recursos
para novos empreendimentos, falta de técnicos especializados e até dificuldades
políticas.

1.1 - Conceitos e definições
De acordo com Hoji (2003, p. 359):

[...] o planejamento consiste em estabelecer com antecedência as ações a
serem executadasdentro de cenários e condições preestabelecidos,
estimando os recursos a serem utilizados e atribuindo as responsabilidades,
para atingir os objetivos fixados.

Segundo Chiavenato (2000, p. 168) “o planejamento constitui a primeira
função da administração. Antes de qualquer função administrativa ser executada, a
administração precisa determinar os objetivos e os meios necessários para alcançá-
los”.
O planejamento administrativo significa decidir adiantadamente o que deve
ser feito para alcançar determinado objetivo ou meta.
Segundo Maximiano (1995, p. 197), “o processo de planejamento tem três
finalidades principais: antecipação a situações previsíveis, predeterminação de
acontecimentos e preservação da lógica entre eventos”.
De acordo com Robbins (2002, p. 116):

[...] planejamento compreende a definição das metas de uma organização, o
estabelecimento de uma estratégia global para alcançar essas metas e o
desenvolvimento de uma hierarquia de planos abrangente para integrar e
coordenar atividades. Diz respeito, portanto, aos fins (o que será feito) e
também aos meios (como será feito).

Vejamos a definição de planejamento de Pereira (1999, p. 113):

[...] processo de elaboração, execução e controle de um plano de
desenvolvimento, a partir do qual fixam-se objetivos gerais e metas
específicas, assim como a ordenação do elenco de decisões e providências
indispensáveis para a consecução desses objetivos. Dessa forma, o plano
de desenvolvimento poderá ser executado de maneira mais rápida,
despendendo menos recursos e esforços.

1.2 As dimensões do planejamento
Também, de grande contribuição para este estudo é o entendimento dos
aspectos básicos das cinco dimensões do planejamento segundo Steiner apud
Oliveira (2001, p. 32), que permitem uma visão da amplitude do planejamento, as
quais são:
 a primeira dimensão do planejamento corresponde ao assunto abordado, do
que pode ser a produção, pesquisa, novos produtos, finanças, marketing,
instalações, recursos humanos etc.;
 outra dimensão corresponde aos elementos do planejamento, entre os quais
podem ser propósitos, objetivos, estratégias, políticas, programas, orçamento,
normas e procedimentos, entre outros;
 uma outra dimensão corresponde à dimensão do tempo do planejamento, que
pode ser, por exemplo, de longo, médio ou curto prazo;
 outra dimensão corresponde às unidades organizacionais, pelas quais o
julgamento é elaborado, nesse caso, pode-se ter planejamento corporativo,
de subsidiárias, de grupos funcionais, de divisões, de departamentos, de
produtos etc.;
 uma quinta dimensão corresponde às características do planejamento que
podem ser representadas por complexidade ou simplicidade, qualidade ou
quantidade estratégica ou tática, confidencial ou público, formal ou informal,
econômico ou caro.
Segundo Giacomoni (2007), planejamento, programação e orçamento
constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-
relações, são levados em conta visando à obtenção de um programa de ação,
coerente e compreensivo para o governo como um todo.
De acordo com Sousa, Batista e Andrade (2004) planejamento é a forma de
programar e administrar o futuro, pensando nas consequências e adaptações à
realidade e aos fatos físicos, orçamentários, financeiros e históricos que intervenham
no decorrer de uma ação e que podem influenciar os resultados esperados. Tal

procedimento parte de premissas pré-definidas ou estimadas, as quais serão
administradas mediante controles adequados, capazes de formalizar registros que
buscam promover qualificação, quantificação, segurança, garantias, eficiência,
eficácia, avaliação e, consequentemente, uma tomada de decisão mais acertada.
Dessa maneira, pergunta-se: Mas, como planejar? Qual a ferramenta inicial
do planejamento? Uma das resposta é que não se pode falar em planejamento sem
controle. Essa correlação proporciona o acompanhamento da realização de fatos,
que, agrupados, demonstram vantagens e desvantagens para qualquer ente ou
administração pública, permitindo adaptações e ajustes, a fim de se obter resultados
satisfatórios.
Os autores, citados até o momento, ressaltam a íntima relação entre
planejamento e controle, o que é verdade, pois não há sentido em estabelecer
planos sem estabelecer formas de controlar a sua execução e, nos casos de
desvios, executar ações de alinhamento ao objetivo e estabelecer os ajustes que a
realidade for impondo ao longo do tempo. Assim, planejar deve ser uma constante e
essa tarefa deve estar adequada à realidade e às necessidades da administração
governamental.
Tratando-se de administração pública, incluindo os órgãos das esferas
federal, estadual e municipal, percebe-se uma exigência rotineira e constante de
controles, relatórios e planejamento, por se tratar de administração dos direitos,
deveres e obrigações dos bens de domínio público. O administrador público recebe
a confiança de administrar, mediante o voto popular, e se subordina às penalidades
da má administração, as quais são previstas em diversos instrumentos legais.

Quadro 1 – Ambiente da Administração Pública

Fonte: SOUZA, BATISTA E ANDRADE (2004).

Fazendo uso do Planejamento, a Administração Pública passa a utilizar-se de
métodos rotineiros e específicos, a fim de proporcionar ações que possam dar
condições de se atingir determinados objetivos. Sousa, Batista e Andrade (2004)
ressaltam que não se trata de pacotes de procedimentos padrões, pois cada
entidade tem sua particularidade e cada uma terá seus procedimentos
individualizados.
De todo modo, o uso persistente e sistemático do planejamento contribui para
desenvolvê-lo e aperfeiçoá-lo substancialmente, principalmente, se observarmos que
a administração dos órgãos públicos atuava, digamos, “de qualquer maneira”, até
pouco tempo atrás. Hoje, com o uso sistemático do planejamento, estão mais
atentos às falhas e desvios, mesmo porque estão sujeitos a legislações rígidas,
como veremos adiante.
Observamos a importância do planejamento também nas organizações do
setor privado, que utilizam com propriedade os seus benefícios e controles,
elaborados de forma responsável e coerente, uma vez que é o futuro do negócio que
está em jogo. Enumeramos abaixo algumas características relevantes ao
planejamento:
1. Antecedência, onde o planejamento deve anteceder aos atos e fatos

previstos em seu plano de ação;
2. Diagnóstico de situação que deve dar um feedback dos atos e fatos
planejados;
3. Identificação de necessidade que deve apontar os pontos que necessitam de
mensuração e controle;
4. Definição de programase objetivos que os explicitarão e canalizarão
esforços para cumpri-los;
5. Quantificação de metas e custos, onde traçará os objetivos e os custos dos
mesmos;
6. Avaliação de resultados; e
7. Integração de todos os sistemas, influenciando a minimização de esforços e
recursos e a maximização de resultados.

Quando falamos acima de “legislação mais rígida”, estávamos nos
reportando, principalmente, à Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº
101/2000, a qual ampliou a preocupação na tarefa de planejar, considerando que
novas responsabilidades foram impostas aos gestores públicos.
Para falarmos de responsabilidade → planejamento → administração
precisamos entender algumas nuances entre gestão e administração.
Vários autores inferem que gestão e administração são termos aplicados
como sinônimos, entretanto, tem-se observado que todo gestor é administrador, mas
nem todo administrador é gestor. Enquanto o conceito de administração para
Ferreira (2004) é “conjunto de princípios, normas e funções que têm por fim ordenar
a estrutura e funcionamento de uma organização”, o conceito de gestão é mais
amplo, pois, além de envolver a administração, está diretamente ligado aos projetos
da entidade, como relevar a situação mercadológica e preocupar-se com seus
funcionários, fornecedores, governo e população. Assim, a efetiva gestão
proporciona o atingimento de resultados com grandes repercussões junto ao status
quo da entidade e de todos seus envolvidos.

Segundo Sousa, Batista e Andrade (2004), quanto aos administradores
públicos, esses estão sob evidência, já que, além de serem mandatários do povo
que os elegeram, estão sob regime de leis e normatizações que os obrigam a ser
veementes planejadores de seus atos.

1.3 O planejamento governamental
Para gerenciar a “coisa pública”, a própria legislação pública fornece
instrumentos capazes de dar subsídios, ou seja, a Lei Orçamentária Anual (LOA), a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o Plano Plurianual (PPA), definidos no artigo
165 da Constituição Federal (CF); o Plano Diretor, em cidades com mais de vinte mil
habitantes, exaltado no artigo 182, §1º, da CF/88; e, ainda, o Estatuto da Cidade,
conforme Lei nº 10.257/01; todos se apresentam como instrumentos governamentais
que, ao mesmo tempo em que denotam e induzem a um planejamento real das
condições das entidades públicas e de seus representantes, atendem às referidas
exigências legais, dando todas as informações precisas e necessárias para a
tomada de decisão.
Os três primeiros instrumentos mencionados devem relacionar entre si de
forma harmônica e eficaz. Essa harmonia deve refletir a coerência, a sistematização
e a identidade de vontades presentes nas referidas normas legais e sua eficácia
deve retratar os esforços para o atingimento de seus objetivos. Cada um deles será
discutido em seus pormenores em capítulos adiante.
Conforme Sousa, Batista e Andrade (2004), pode-se considerar o
planejamento como uma forma de se direcionar energia, em busca de se atingir uma
meta ou objetivo. Porém, pode-se definir, ainda, o nível de detalhamento de
planejamento que se quer fazer. Considerando a precária aplicação do
planejamento, sempre são criadas normas. Sob a luz da Constituição Federal de
1988, da Lei nº 4.320/64 e da Lei Complementar nº 101/00 (LRF), combinadas com
as Portarias do Ministério do Orçamento e Gestão, verifica-se que essas ditam
preceitos relativos ao orçamento público, realçando as exigências de controle e
planejamento, inclusive quanto à forma de programação estabelecida através de

diretrizes, programas, objetivos, ações, metas e prioridades da administração.
Todas as tarefas do planejamento, se bem trabalhadas, repercutirão na
execução orçamentária, na previsão de metas bimestrais de arrecadação, a
programação financeira e o cronograma mensal de desembolso, além da fixação e
reprogramação de cotas orçamentárias e financeiras com maior grau de
assertividade.
Assim, pode-se observar que o processo de planejamento é contínuo; ele não
pára, e pode ser visualizado conforme o Quadro 2:

Quadro 2 – Processo do Planejamento

Fonte: Sousa, Batista e Andrade (2004)

Enfim, o planejamento em uma administração pública é a programação do

futuro, garantindo-lhe propostas e adaptações à realidade econômica e social local,
aos aspectos orçamentários e financeiros, levando em consideração os fatos
históricos. Aliado ao cumprimento do planejamento, busca-se o atendimento à Lei de
Responsabilidade Fiscal, no que tange ao equilíbrio das contas, à transparência, à
responsabilidade e ao controle, sendo necessária uma mudança de cultura dos
gestores.
O Estado, ao contrário das empresas, não tem por objetivo obter lucro, mas
sim, promover o bem-estar da sociedade. Sendo assim, o planejamento
governamental difere do planejamento organizacional em alguns aspectos e pode
ser classificado também em: nacional – define as diretrizes para o país; regional –
limita-se a regiões do país com peculiaridades econômicas e sociais específicas;
urbano – limita-se a âmbito municipal planejando o crescimento e desenvolvimento
da cidade e; setorial – quando relaciona-se a determinados setores, como por
exemplo, saúde, educação, transportes, energia, dentre outros.
No Brasil, por tratar-se de um estado federativo, observa-se também o
planejamento estadual, que pode ser dividido por micro-regiões dentro do mesmo
estado.
Nesse ponto, faz-se necessário ressaltar que o planejamento governamental
deve prever três variáveis políticas que interferem diretamente na implementação
dos planos, que segundo Matus (1993, p. 92), são: “o poder, a cooperação e a
coordenação”. A estrutura do poder, quando não prevista na formulação, inviabiliza
ou torna deficiente a execução do planejamento.
Salienta-se, ainda, que os problemas sociais e econômicos não possuem
como opção uma única solução correta e viável. Nesse sentido, o planejamento
deve selecionar uma entre as alternativas possíveis, fazendo uso dos aspectos
políticos do planejamento.
A decisão governamental a respeito de como conduzir o orçamento da União
e aplicar as verbas públicas, interessa à sociedade como um todo, prevalecendo,
neste momento, os critérios técnicos.
Por último, no que diz respeito ao seu insucesso ou desuso, em escala

mundial, evidenciam-se críticas, haja vista que a falta de planejamento é sinônimo
de improvisação e despreparo.
Segundo Souza (2009), embora seja verdadeiro que a experiência brasileira
na década de 80 e o colapso das economias planificadas no início dos anos 90
indiquemo possível insucesso do planejamento governamental, o planejamento
continua a ser um instrumento que pode ser útil ao governo e à nação. Constitui-se,
na verdade, na indicação dos caminhos do desenvolvimento econômico, bem como
na transparência da aplicação dos recursos públicos. O malogro brasileiro, na
década de 80, esteve muito mais ligado às oscilações da economia de então do que
às falhas no planejamento em si.
Segundo Matus (1993, p.95), no que diz respeito ao planejamento federal,
que passou a ser utilizado a partir da década de 30, os estados passaram a utilizá-lo
como ferramenta de alocação de recursos públicos.
Constituem particularidades do planejamento em âmbito estadual:

[...] o efetivo controle de um reduzido número dentre as variáveis de maior
gravitação na vida econômica local; uma capacidade pouco definida de
influenciar decisões que, ditadas por outros centros de poder,
profundamente afetam o comportamento das economias estaduais; e o
menor peso e grau de diversificação institucional dos poderes públicos das
unidades federadas, quando em comparação com a União. (SOUZA, 2009,
p. 17).

Do exposto, depreende-se que o processo de planejamento estadual fica
restringido, haja vista que os governos locais não possuem autonomia de decisão
suficiente para interferir na realidade econômica local. Também, na maior parte dos
estados brasileiros, a expressiva dependência de recursos alheios, faz com que
suas metas e objetivos referentes ao planejamento só consigam ser concretizadas
regionalmente. O caso dos estados pertencentes à região Nordeste, exemplifica
essa contingência.
Segundo Souza (2009, p. 23), no âmbito local ou municipal, o planejamento
urbano diz respeito à ocupação espacial da cidade, bem como da distribuição dos
serviços públicos essenciais à população. Um exemplo de planejamento urbano é o

Plano Diretor de Brasília, que estabelece onde e como será o crescimento da cidade
(onde haverá escolas, hospitais, prédios residenciais e comerciais, etc).
A Constituição delega aos municípios a responsabilidade pelo planejamento
urbano, ao determinar em seu art. 182:

Art. 182 A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
§ 1º o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política
de desenvolvimento e de expansão urbana.§ 2º A propriedade urbana
cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º As desapropriações
de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

No que tange às recentes mudanças no papel do Estado como principal
agente condutor do processo de desenvolvimento econômico do país, o efeito mais
imediato é a drástica redução no montante de recursos disponíveis para
investimento na infraestrutura urbana. Nessas condições, o grande desafio das
cidades passa a ser a mobilização de fontes alternativas de financiamento e a
criação de novos arranjos institucionais que permitam compensar a crescente
escassez de recursos
Enfim, de acordo com Andrade (2002), o planejamento não é feito somente na
ocasião da elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e lei
orçamentária. Durante a execução orçamentária, para garantir o equilíbrio das
contas públicas, é necessário rever os planos iniciais e adequá-los à realidade, ou
até mesmo replanejar.

UNIDADE 2 - EVOLUÇÃO CONCEITUAL DO ORÇAMENTO
PÚBLICO

2.1 Origens
Fazendo uma retrospectiva histórica, Freitas (2003) nos mostra que o
orçamento público remonta à Constituição inglesa, outorgada em 1217, pelo rei João
Sem Terra, e que em seu artigo 12 estabelecia restrições para a criação de tributos,
os quais deveriam ser aprovados pelo Conselho Comum do Reino.
Uma vez que os integrantes do conselho não estavam preocupados com as
despesas do rei, mas com os tributos que este lhes impusera, temos nesse
momento, muito provavelmente, o início da luta pelo controle parlamentar das
finanças públicas, quando os nobres entenderam que o poder ilimitado do rei deveria
ser controlado.
Haver um excedente econômico por parte do Estado e da moeda foi condição
primordial para as primeiras práticas orçamentárias que coincidiram com o advento
da monarquia absoluta – passagem do feudalismo para o capitalismo.
De acordo com Pompeu e Tassigny (2005), a partir do século XIX, a maioria
dos orçamentos públicos, praticados em todo mundo, apresentava a forma
semelhante dos orçamentos tradicionais: fixava a receita e a despesa.
No século XX, o orçamento passou a ser mais que uma simples previsão de
receita ou estimativa de despesa. Transformou-se em um instrumento legal da
administração pública que tinha como fim auxiliar o Poder Executivo nos processos
de planejamento, programação, execução e controle de propostas orçamentárias de
determinado exercício, em se tratando da gestão de finanças públicas.
O orçamento sofreu muitas alterações ao longo do tempo. Hoje em dia,
representa um método utilizado pela administração para coordenar despesas e
receitas públicas imprimindo-lhes organização e controle.

2.2 Conceituações
Conceitualmente, podemos dizer que constitui um mecanismo fundamental de
planejamento e gestão dos recursos públicos.
Segundo Ferreira (2004) o verbo orçar possui uma multiplicidade de sentidos:
avaliar, calcular, estimar, atingir e, por extensão, planejar, calcular, etc. Acredita-se
que a palavra “orçar” venha do italiano orzare ou do latim ordior, os quais se referem
ao ato de planejar, de calcular ações orçamentárias ou simplesmente fazer cálculos.
Analisando na categoria de Orçamento Público, segundo Pompeu e Tassigny
(2005), podemos conceituar como sendo o ato de planejar, ou ainda, a execução e a
aproximação de diversos objetivos de diferentes políticas que devem ser orçadas e,
posteriormente, efetivadas por meio da administração pública.
Segundo Baleeiro (1984) o orçamento-público é:

o ato pelo qual o Poder legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por
certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento
dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou
geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Numa definição mais simples, Bastos (1991) diz que “é uma peça jurídica,
visto ser aprovado pelo legislativo para vigorar como lei dispondo sobre a atividade
financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas”.
O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em
termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho,
ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursosprevistos, de modo a assegurar
a contínua e oportuna liberação desses recursos.
Na realidade, o orçamento é um instrumento de grande valia no apoio à
gestão pública. Contudo, mesmo sendo uma ferramenta gerencial, muitos
administradores, especialmente aqueles que ainda não experimentaram a técnica
orçamentária, ignoram seus benefícios.
Ele não deixa de ser um meio de comunicação, ao corpo gerencial, dos

planos de direção da empresa e, sobretudo, harmonizam os objetivos das unidades
que compõem a organização como um todo.
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado
por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem
realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano).
O orçamento tem como finalidade última, de acordo com Bastos (1991):

se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os
particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só
verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que
estiverem autorizadas na lei orçamentária.

Não é possível deixar de expor o conceito ampliado de Giacomoni (1994) que
caracteriza o orçamento público como “a resultante de uma multiplicidade de
aspectos: jurídico, contábil, econômico, financeiro, administrativo, etc.”.

2.3 Os tipos, os aspectos e as funções do orçamento público
Segundo Angélico (1995), o orçamento pode ser classificado segundo o seu
tipo, seus aspectos e suas funções.
O tipo seria a característica que determina a maneira pela qual o orçamento é
elaborado, dependendo do regime político vigente; daí podemos dizer que os
orçamentos variam segundo a forma de Governo e podem ser classificados em três
tipos:
 Legislativo – é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação são da
competência do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua execução. Esse tipo
é utilizado em países parlamentaristas;
 Executivo – é o orçamento cuja elaboração, aprovação, execução e controle
são da competência do Poder executivo. É utilizado em países onde impera o poder
absoluto;
 Misto – é o orçamento elaborado e executado pelo Poder Executivo, cabendo

ao Poder Legislativo a sua votação e controle. Esse tipo é utilizado pelos países em
que as funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamento, sendo
sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. Esse é o tipo utilizado no Brasil.
Segundo o mesmo autor, citado anteriormente, os aspectos do orçamento
seriam:
 Aspecto econômico – é o resultado da evolução das características políticas
do orçamento;
 Aspecto político – diz respeito à sua característica de Plano de Governo ou
Programa de Ação do grupo ou facção partidária que detém o poder;
 Aspecto jurídico – é o que define a Lei orçamentária no conjunto de Leis do
país;
 Aspecto financeiro – é caracterizado pelo fluxo monetário das entradas da
receita e das saídas da despesa, meio efetivo e normal da execução orçamentária.
Do ponto de vista econômico, o orçamento passou por duas fases distintas: a
tradicional e a moderna. Na primeira predominava a concepção liberal, na qual a
organização da atividade econômica era regulada pelas leis de mercado (oferta e
procura) e o papel do Estado era limitado às funções de justiça, educação e
segurança. O Estado liberal tinha como preocupação manter o equilíbrio e impedir o
crescimento dos gastos, assim, o orçamento relacionava as receitas e despesas,
tornando-se um eficaz instrumento de controle das contas públicas.
Em relação às suas funções, na fase moderna (final do século XIX e início do
século XX), resultante de mudanças do papel do Estado na economia, quando este
passou a intervir no sistema econômico para impedir distorções e corrigir os
desequilíbrios do sistema, vimos a ampliação do papel do Estado e a definição de
três funções básicas: alocativa, distributiva e estabilizadora.
A função alocativa está relacionada com as necessidades do Estado em atuar
como promotor de ajustes na alocação de recursos resultantes da deficiência do
sistema de preços de mercado, ou seja, onde a ação privada é desestimulada por
causa do alto volume de recursos financeiros necessários, o Estado atua.

A função distributiva resulta do reconhecimento da incapacidade do mercado
como distribuidor de rendas. O Estado intervém para corrigir as falhas decorrentes
do sistema de preços, buscando tirar de uns para melhorar a situação de outros.
Nesse aspecto, o orçamento público funciona como um mecanismo essencial para
viabilizar as políticas públicas de distribuição de renda.
A função estabilizadora, também, só entrou em atividade a partir da crise da
década de 30, e da mesma forma que a distributiva, teve o propósito de atenuar o
impacto social e econômico de crises de inflação e desemprego, tendo como
principal instrumento de ação, a política fiscal por meio do aumento ou redução dos
gastos públicos e a política monetária que ajusta a oferta da moeda às necessidades
do contexto econômico.
Sob o enfoque político, é um instrumento pelo qual são legitimadas as
propostas de gastos do grupo detentor do poder, refletindo as ações governamentais
para solucionar os problemas e necessidades de determinado grupo social ou
região.
Administrativamente, é um autêntico objeto de planejamento, no qual se
procura administrar e compatibilizar as ações governamentais, tendo em vista as
demandas prioritárias de recursos disponíveis e a eficiência dos serviços prestados
pelo Estado.
Como instrumento financeiro, o orçamento sistematiza o fluxo de entradas e
desembolsos do Poder Público, ou seja, as receitas que o Estado recolhe e a
utilização dessas para pagamento dos compromissos assumidos.

2.4 O orçamento público no Brasil
A necessidade de fortalecer os vínculos entre planejamento e orçamento tem
sido observada no cenário brasileiro desde a implantação da Lei nº 4.320/64.
Hoje em dia, ao contrário do que ocorria naqueles períodos de inflação alta,
temos observado ações voltadas para a realização eficiente de políticas públicas
onde a programação do orçamento não está direcionada somente para o controle de

gastos, mas para a avaliação de resultados.
No período inflacionário, o orçamento era elaborado a preços correntes e, ao
longo da execução, corrigiam-se as distorções de preços através de
suplementações, pois os valores orçados já não correspondiam, quando do
desembolso, ao montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia
correspondência entre a realidade da execução orçamentária com a execução
financeira das despesas, que acabavam sendo mensalmente corrigidas.
Elaborações foram feitas, principalmente atravésda implantação do Plano
Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, objetivando acompanhar a
execução do orçamento, adequando a necessidade de realização das despesas à
realidade.
Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para o controle
financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas em volume, dentro de um
determinado período de tempo.

2.5 A lei 4.320/64
De acordo com Freitas (2003), a partir de várias iniciativas e estudos
procedentes de diversas áreas, dentre elas, a Terceira Conferência de Técnicos em
Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários (1949) e o Manual das Nações
Unidas, o Congresso Nacional aprovou, em 17 de março, de 1964, a Lei nº 4.320
que consolidou o modelo orçamentário padrão para os três níveis do governo
brasileiro.
Essa lei passou a ser um marco na legislação orçamentária brasileira,
disciplinando as práticas orçamentárias através de:
 dispositivos da receita e da despesa;
 elaboração da proposta orçamentária:
 do exercício financeiro;
 dos créditos adicionais;

 da execução orçamentária;
 dos fundos especiais;
 do controle da execução orçamentária;
 da contabilidade nos segmentos orçamentário, financeiro, patrimonial e
industrial;
 dos balanços;
 das autarquias e outras entidade.

Foram apresentados 115 artigos. E pelo previsto no art. 113, são verificadas
as adequações necessárias ao longo dos anos, de acordo com os anexos da lei e
por meio dos atos administrativos.
Em 1967, com o Decreto nº 200, descentralizando a administração pública
federal (a primeira tentativa de reforma gerencial no Brasil), dando maior autonomia
às empresas estatais e fundações, definiu conjuntamente que o planejamento seria
um dos princípios fundamentais para orientar as atividades do governo, enfatizando
o orçamento-programa. Isso quer dizer que desde 1967, o governo já utilizava a
classificação funcional-programática da despesa, por meio de funções, programas e
subprogramas (subdividido em projetos e atividades).
Segundo Freitas (2003), em 1974, a Portaria nº 9 ampliou a sua utilização
para estados e municípios, o que nos leva a observar que essa classificação é uma
grande iniciativa de aproximar o planejamento do orçamento, o que foi feito através
do fornecimento de informações mais amplas sobre as programações de governo
nas leis orçamentárias anuais e, ainda, uniformizando também, as terminologias
entre União, estados, municípios e Distrito Federal.
Há que se ressaltar que antes da Lei nº 4.320/64, o orçamento utilizado no
Brasil era o orçamento tradicional, ou seja, era um documento clássico caracterizado
ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas
classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o
período de um ano. Em sua elaboração, não se enfatizava, primordialmente, o

atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se
destacavam os objetivos econômicos e sociais.

UNIDADE 3 - OS OBJETIVOS E A IMPORTÂNCIA DO ORÇAMENTO
PÚBLICO PARA ESTABILIZAÇÃO ECONÔMICA

De acordo com a Constituição Federal de 1988, são objetivos a serem
alcançados pela República Federativa do Brasil:
Art. 3º [...]
I – Construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Percebe-se pelo exposto acima e após conceituarmos e analisarmos o que é
orçamento, que seu objetivo maior evidentemente é o cidadão.
Segundo Pompeu e Tassigny (2005), o instrumento orçamento público deve
propiciar o desenvolvimento de uma sociedade democrática e participativa, na qual
os cidadãos sentem-se partes integrantes do processo de gestão dos recursos
público.
Além do objetivo maior que é atender ao cidadão, temos outros objetivos de
toda política orçamentária quais sejam:
 corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade;
 melhorar a distribuição de renda e alocar os recursos com mais eficiência;
 regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e
externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como poluição,
problemas urbanos, etc.).
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política

fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários,
inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.
Dentre os instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na
Economia, podemos citar:
 Política Fiscal – envolve a administração e a geração de receitas,
além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado
para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível,
com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma
melhor distribuição de renda.
 Política Regulatória – envolve o uso de medidas legais como
decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os
recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem
ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição,
entre outras.
 Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa
de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência
na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se
controlar a inflação, preços, restringir a demanda, entre outros.
Desse modo, é fácil entender o Orçamento Público funcionando como um
balizador na Economia. Se tivermos elevados investimentos governamentais no
Orçamento, provavelmente, o número de empregos aumentará, assim como a renda
agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos,
provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto
interno bruto.
Antes de passarmos a analisar a importância do orçamento enquanto
ferramenta de controle da estabilidade econômica, vamos falar um pouco sobre o
orçamento participativo e sua contribuição enquanto mecanismo de afirmação da
cidadania.

3.1 Orçamento participativo
O orçamento participativo, segundo Pires (2001, p.13), representa “umamodalidade de participação popular que teve início e vem se consolidando num
contexto específico do desenvolvimento socioeconômico e da vida política
brasileira”.
Para Scheider citado por Calife (2002, p.7): “O orçamento participativo abre
avenidas para a participação de segmentos da sociedade anteriormente ignorados,
acentuando a accountability do governo”.
É necessário deixar claro que, conforme seus ideólogos, o orçamento
participativo busca um conceito de democracia no qual, a conquista do governo, por
meio do voto popular, não esgote a participação da sociedade, mas, ao contrário,
permita iniciar um outro processo, gerando dois focos de poder democráticos: um,
originário do voto; outro, originário de instituições diretas de participação.
Segundo Pires (2001), o Orçamento Participativo é um instrumento que serve
para alocar os recursos públicos de forma eficiente e eficaz. Recursos (receitas) que
advêm primordialmente do poder do governo de tributar, devendo, pois, reverter tais
recursos em benefícios coletivos (gasto público), sendo estes benefícios a
materialização das demandas levantadas mediante as diferentes opiniões,
interesses e desejos da comunidade. Dessa forma, o orçamento vem,
gradativamente, assumindo dois papéis: o de instrumento e expressão da
democracia, uma vez que a lei orçamentária está definida nos marcos do chamado
Estado de Direito.
De acordo com Genro citado por Calife (2002, p.8):

A principal riqueza do Orçamento Participativo é a democratização da
relação do Estado com a sociedade. Esta experiência rompe com a visão
tradicional da política, em que o cidadão encera a sua participação política
no ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entendem,
por meio de políticas tecnocráticas ou populistas e clientelistas. O cidadão
deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão
pública.

De acordo com Souza (2002), ele surge como uma iniciativa de elaborar o
orçamento público levando-se em conta a participação real e efetiva da população,
tendo como objetivo, concretizar de forma mais direta e cotidiana o contato entre os
cidadãos e o governo, de forma a possibilitar que esse considere os interesses e as
concepções político-sociais no processo decisório. Portanto, o que está em jogo
nesse processo é o estimulo à crescente participação da população, em geral, e dos
setores mais carentes, em especial.
Enfim, o orçamento participativo constitui-se num mecanismo relativamente
simples, porém eficaz, porque contempla uma prática governamental transparente e
que promove o exercício da democracia.

3.2 A estabilização econômica
O papel do orçamento público foi reforçado e deixou de ser um instrumento
de controle financeiro ao atuar no processo de reformulação do Estado, o que
podemos comprovar com a estabilidade da economia e com a redução do déficit
público.
O orçamento público é um instrumento de planejamento das ações
governamentais e dele constam todas as receitas passíveis de serem arrecadadas
num determinado exercício e sua destinação, pelas ações explicitadas nos diversos
projetos e atividades.
Segundo Fontenele (2007), em períodos de crise, em que os recursos se
tornam mais escassos e as despesas maiores, e não havendo a desculpa dos altos
índices de inflação, fica mais evidente o tamanho do déficit público. Ao mesmo
tempo em que se recorre a iniciativas que promovam o aumento da arrecadação,
exige-se, de outro lado, que o processo decisório de alocação desses recursos seja
aperfeiçoado, para que todas as prioridades sejam atendidas e não haja
descontinuidade nas ações de prestação de serviços básicos.
O estabelecimento de limites de gasto leva os órgãos executores da política
governamental a racionalizarem suas despesas, minimizando custos, através da
redução de quantitativos físicos ou financeiros, negociando preços mais atrativos,

enfim, toda uma reformulação da visão na consecução do gasto.
Desse modo, segundo Fontenele (2007), além de instrumento de
planejamento na formulação das ações de políticas públicas, o orçamento passa a
ser ferramenta para a ação gerencial do Estado, visto que introduz novos conceitos
e indicadores que permitem avaliar a eficácia e a efetividade da prestação dos
serviços públicos.
Não há, portanto, como se pensar em planejamento sem se aperfeiçoarem os
orçamentos para que eles reproduzam fielmente os planos de governo e as políticas
públicas. Para tanto, é necessário ter em vista uma efetiva cobrança de resultados
pela sociedade das ações desenvolvidas pelos governos, as quais devem ser
aferidas em termos de benefícios que lhe foram prestados, sem esquecer, é claro,
da importância de promover a responsabilização dos "gerentes do poder" em caso
de má gestão na realização dos gastos.
O destaque que se tem dado para os indicadores pretende chamar a atenção
para o fato de que o momento não concebe mais dissociar o planejamento financeiro
das respectivas metas físicas. Não é possível empregar recursos em algo que não
reverta benefícios, ou, o que é pior, que reverta benefícios em favor apenas dos
detentores do poder.
Essa mudança de modelo de planejamento, orçamento e gestão exige maior
responsabilidade e racionalidade no processo de alocação dos recursos, impondo
um novo padrão de cultura na administração pública, pautada em transformações
qualitativas que passam, é claro, pela modernização da máquina governamental e
da legislação correlata.
Assim, de acordo com Fontenele (2007), o processo de mudança não se
refere apenas à revisão do processo orçamentário e financeiro, mas, principalmente,
à adoção de um código de boas condutas dos administradores públicos, que com
suas ações revertam benefícios em favor da população, propiciando não só o
equacionamento da questão fiscal, como também a elevação no nível de satisfação
da sociedade quanto ao atendimento de suas necessidades.
Para continuar mantendo uma estabilidade econômica garantindo o equilíbrio

das contas públicas e o atendimento das necessidades sociais básicas,
enumeramos os seguintes instrumentos que foram adotados pelo governo.
1. Lei Complementar nº 101/00 (Lei da Responsabilidade na Gestão Fiscal) -
que estabeleceu limites para as despesas de pessoal;
2. O acompanhamento sistemático das despesas de Pessoal e Encargos
Sociais que foi aperfeiçoado, assegurando-se com essa medida que os gastos com
admissão e benefícios de pessoal não assumam montantes incompatíveis com a
arrecadação;
3. No âmbito da Lei de Diretrizes Orçamentárias é estabelecido valor mínimo
para aplicação na área da saúde;
4. Dispositivo Constitucional determina a aplicação mínima de 25% da receita
tributária na área da educação;
5. Foram estabelecidos parâmetros disciplinadores do gasto com os Poderes
Legislativo e Judiciário;
Espera-se com a adoção desses instrumentos, maior eficiência na gestão das
políticaspúblicas e possibilidade de se ajustar o dispêndio às necessidades de
retomada dos investimentos em áreas, hoje, carentes de expansão e modernização,
em particular de elevado interesse social.
Para que tais medidas sejam positivas e efetivas, é preciso que haja um
orçamento executável e, muito importante, a cooperação entre o Poder Executivo e
Poder legislativo que é de vital importância para que a política caminhe nesse
sentido, o que nos mostrará a sensibilidade de ambos à necessidade de fortalecer
os mecanismos de controle das finanças públicas.

UNIDADE 4 - OS PRINCÍPIOS QUE REGEM O ORÇAMENTO
PÚBLICO

Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e
execução do orçamento, os quais estão definidos na Constituição Federal de 1988,
na Lei nº 4.320/64, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esses
princípios constituem-se em características específicas que as leis orçamentárias
têm e que as tornam distintas das demais e dos outros atos praticados pelo governo.
Isso leva a uma maior facilidade no controle de sua execução.
A Lei nº 4.320/64 em seu art. 2º, determina a obediência aos princípios da
unidade, da universalidade e anualidade, ou seja, estabelece os fundamentos da
transparência orçamentária, "A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita
e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de
trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e
anualidade".
Antes de falarmos um pouco sobre cada um dos princípios, é preciso lembrar
que o orçamento é dividido em duas partes ou seções separadas – Receitas e
Despesas – tanto no aspecto jurídico como no aspecto contábil.
Em matéria de despesa pública, as Previsões contidas no orçamento, sejam
as iniciais ou a ele incorporadas em virtude de créditos adicionais abertos durante o
exercício, destacam um caráter limitativo e imperativo, inibindo e proibindo a
administração de efetuar gastos além dos créditos concedidos.
Quanto à receita pública, ao estimar as receitas prováveis de cada fonte, o
legislador não pretende limitar as faculdades de arrecadação do poder público. O
objetivo de cálculo dos recursos é fundamentar o montante dos gastos e, por via de
consequência, chegar ao nivelamento entre Receitas e Despesas. Entretanto, ao
contrário das Despesas, tal previsão não constitui um limite, chegando ao qual a
arrecadação deva ser suspensa.
Dado o seu caráter de documento legislativo que autoriza e limita a ação do

Poder Público, o orçamento deve incluir todas as receitas e todas as despesas, pois
essa é a condição essencial para que o controle do Poder Legislativo seja efetivo.
Reservamos um capítulo para discorrer sobre as receitas e despesas.
Esses princípios básicos objetivam assegurar o cumprimento dos fins a que
se propõe o orçamento e podem ser resumidos em dois aspectos: gerais e
específicos.

4.1 Princípio da Unidade
Segundo Giambiagi e Além (2000):

Pelo princípio da unidade, o orçamento deve ser uno, ou seja, todas as
despesas e receitas de uma pessoa jurídica de direito público devem estar
contidas numa única proposta orçamentária. Esse princípio tem como base
a necessidade de centralização de gastos e receitas em uma só lei.

Parágrafo 5º - art. 165 – “a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento
fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público”.
Isso quer dizer que só existe um Orçamento para cada ente federativo (no
Brasil, existe um Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada
Município). Cada ente deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma
política orçamentária e estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em
uma mesma esfera. O fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o
Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de
Investimento não representa afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é
único, válido para os três Poderes. O que há é apenas volumes diferentes, segundo
áreas de atuação do Governo.
Ao adotar esse princípio, evita-se as manobras que visam à ocultação de
despesas em contas especiais.

4.2 Princípio da Universalidade
O Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a
administração direta e indireta dos Poderes para a manutenção dos serviços
públicos.
A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja,
nenhuma instituição pública que recebe recursos orçamentários ou gerencie
recursos federais pode ficar fora do Orçamento.
O objetivo principal desse princípio, segundo Giambiagi e Além (2000):

é permitir um controle da atividade econômica do Estado. Não podem existir
receitas e despesas que não configurem na lei orçamentária anual. Muitos
autores aliam a esse princípio a premissa de que as receitas e despesas
devem constar na lei orçamentária pelos seus totais brutos, sem quaisquer
deduções. Tal premissa é denominada princípio do orçamento bruto.

Dessa forma, quando um ente público tem a competência de arrecadar
determinado tributo e repassar para outro ente público, deverá incluir a receita
tributária pelo valor total sem dedução.

4.3 Princípio da Anualidade/Periodicidade
O Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, esse período corresponde
ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. A lei orçamentária deve ser
atualizada todos os anos. Sua vigência se fundamenta, principalmente, nas
seguintes razões:
 a previsão orçamentária não pode ter uma existência ilimitada, sob pena de
ficar fora do alcance da capacidade humana;
 sendo periódico o orçamento, há um maior controle quanto à sua execução;
 o contribuinte está mais protegido, uma vez que se pode fazer uma revisão da
carga tributária e adaptá-la às necessidades do Estado, que, como se sabe, variam

no tempo e no espaço.

4.4 Princípio da Legalidade
O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como
tal, deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos,
inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou
Congresso Nacional.
Segundo Giambiagi e Além (2000), no caso específico das receitas, esse
princípio refere-se às limitações e vedações ao poder de tributar do Estado.

4.5 Princípio da Exclusividade
O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter
autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda
que por antecipação da receita. Mas não pode, o texto da lei, estabelecerinstituição
de tributo, nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas da
previsão de receita e fixação de despesa.

4.6 Princípio da Especificação ou discriminação ou especialização
São vedadas autorizações globais no Orçamento. As despesas devem ser
especificadas no Orçamento, no mínimo, por modalidade de aplicação. De acordo
com Silva (2002, p.53), “a regra da especificação vincula-se com a classificação das
receitas e despesas, sendo que as primeiras obedecem a critérios estabelecidos no
Código Tributário e as segundas, a critérios econômicos financeiros e institucionais”.

4.7 Princípio da Publicidade
O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e
transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da

União.

4.8 Princípio do Equilíbrio
As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível,
iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.

4.9 Princípio do Orçamento-Bruto
A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos
constitucionais (exemplo, transferências constitucionais), devem aparecer no
Orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie.

4.10 Princípio da Não-afetação ou não-vinculação
É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as
próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do
ensino (FPE, FPM, etc.) e as garantias às operações de crédito por antecipação da
receita.
Em outras palavras, nesse princípio, observa-se que não pode haver
mutilação das verbas públicas. O Estado deve ter disponibilidade da massa de
dinheiro arrecadado, destinando-o a quem quiser, dentro dos parâmetros que ele
próprio elege como objetivos preferenciais. Ele deve ter responsabilidade para agir.

4.11 Princípio da Programação, tipicidade e atipicidade
Durante a fase de consolidação da proposta de Orçamento, geralmente,
seguem-se determinadas classificações orçamentárias existentes. Há uma tabela de
classificação funcional de despesas, por exemplo, que classifica a despesa em
funções, subfunções, programas e ações. Há outra tabela de classificação da
despesa por fontes de recursos e outra por unidade orçamentária, por exemplo. No
processo de programação da despesa no Orçamento, em primeiro lugar é preciso

identificar a função a que pertence a despesa (se é uma despesa classificável na
função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, ou qualquer outra).
A função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representando
quase que uma área de atuação do Governo. As diferentes funções se dividem em
subfunções que, por sua vez, comportam diferentes programas de Governo,
compostos por ações (projetos, atividades ou operações especiais) a realizar no
exercício.
Programar uma despesa é classificar a despesa de maneira a ficar
evidenciado onde será utilizado o recurso (em qual função, subfunção, programa ou
ação do Governo). Porém, no processo de programação, pode ocorrer de um
programa não se vincular à sua respectiva subfunção da tabela de classificação
funcional, ou uma subfunção não se vincular à sua função típica, constante da tabela
de classificação funcional, ou seja, em termos práticos, nem sempre se programa a
despesa respeitando-se a classificação funcional existente nas tabelas
orçamentárias. Quando um programa é vinculado a uma subfunção que não aquela
correspondente à da tabela de classificação, dizemos que ocorreu atipicidade na
programação da despesa, ou seja, não há uma classificação típica. O mesmo
acontece quando uma despesa classificada no Orçamento em uma subfunção está
vinculada a outra função que não a função correspondente, segundo a tabela de
classificação orçamentária. A tabela de classificação funcional da despesa por
funções e subfunções está consignada no livro “Manual Técnico de Orçamento”
publicado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG).
Essa classificação será explicada com mais detalhes no capítulo adiante.

UNIDADE 5 - PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO-
PROGRAMA

Planejamento, programação e orçamento formam um sistema integrado de
gerência inteligente. De acordo com Lopes (1990), o planejamento público é um
“método coerente e compreensivo de formação e implementação de diretrizes,
através de um controle central de vastas redes de órgãos e instituições
interdependentes, viabilizados por conhecimentos científicos e metodológicos”.
O planejamento é entendido como um processo racional para definir os
objetivos e determinar os meios para alcançá-lo, devendo logicamente ser anterior à
realização do empreendimento, ou seja, precede a elaboração orçamentária e tem
como objetivo a seleção nacional das alternativas para a ação governamental em
compatibilidade com os meios disponíveis, pois se houvesse uma quantidade
ilimitada de recursos, não haveria em princípio, necessidade de planejamento.
Deve obedecer às seguintes características:
 diagnóstico da situação existente;
 identificação das necessidades de bens e serviços;
 definição clara dos objetivos para a ação;
 discriminação e quantificação de metas e seus custos;
 avaliação dos resultados obtidos;
 trabalho integrado.

O processo de planejamento é desenvolvido nos seguintes níveis que
integram e sincronizam os planos:
 Diretriz – conjunto de critérios de ação e de decisão que deve disciplinar e
orientar os diversos aspectos envolvidos no processo de planejamento. Trata-
se de um nível mais abstrato onde ocorre a formulação geral do objetivo.

 Objetivo – indica os resultados que a administração pretende alcançar com a
realização das ações governamentais.
 Metas – é a especificação e a quantificação física dos objetivos
estabelecidos.
 Programa – corresponde às ações que resultam em serviços prestados à
comunidade, passíveis de quantificação.
O Orçamento-Programa deve, pois, ser entendido como uma etapa do
planejamento e compreende os seguintes aspectos:
 instrumento de ação administrativa para execução dos planos de longo,
médio e curto prazos;
 previsão das receitas e fixação das despesas com o objetivo de atender às
necessidades coletivas definidas no programa de Ação do Governo;
 instrumento de aferição e controle da autoridade e da responsabilidade dos
órgãos e agentes da administração orçamentária e financeira, permitindo,
igualmente, avaliar a execução dos programas de trabalho do Governo.
Nesse sentido, de componente de um sistema integrado de gerência, o
orçamento-programa é entendido como uma dasetapas do planejamento e foi
adotado na esfera federal pela Lei nº 4.320/64.
Segundo Silva (2002), identificam-se na elaboração de um orçamento-
programa, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam:
1. Determinação da situação – identificação dos problemas existentes.
2. Diagnóstico da situação – identificação das causas que concorrem para o
aparecimento dos problemas.
3. Apresentação das soluções – identificação das alternativas viáveis para
solucionar os problemas.
4. Estabelecimento das prioridades – ordenamento das soluções
encontradas.
5. Definição dos objetivos – estabelecimento do que se pretende fazer e o

que se conseguirá com isso.
6. Determinação das tarefas – identificação das ações necessárias para
atingir os objetivos.
7. Determinação dos recursos – arrolamento dos meios (recursos humanos,
materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros) necessários.
8. determinação dos meios financeiros – expressão monetária dos
recursos alocados.
O orçamento-programa contribui para o planejamento governamental, pois é
capaz de expressar com maior veracidade as responsabilidades do Governo para
com a sociedade, visto que o orçamento deve indicar com clareza os objetivos
perseguidos pela nação da qual o governo é intérprete.
Assim, podemos constatar que é princípio fundamental do Estado moderno
que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem organizar e exercer suas
atividades com planejamento permanente, atendendo às peculiaridades locais e aos
princípios técnicos convenientes ao desenvolvimento econômico e social.

UNIDADE 6 - OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO:
PPA, LOA, LDO

O atual processo orçamentário brasileiro foi definido pela Constituição Federal
de 1988, nos incisos I a III do art. 165, sendo necessários três instrumentos básicos
para elaboração da proposta orçamentária e que consagram o orçamento-programa
no Brasil.

6.1 Lei do Plano Plurianual – PPA
O Plano Plurianual – PPA – tem por finalidade abranger as ações
relacionadas ao objetivo da administração pública para determinado período. Ele é
publicado a cada quatro anos em forma de lei ordinária e deve ser enviado ao
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato
presidencial.
Sua execução tem início no segundo mandato presidencial e é finalizado no
primeiro ano do próximo mandato, assim, cobre o lapso de tempo entre o 2º ano de
um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subsequente. O parágrafo 1º
do art. 165 da CF/88 dispõe que o PPA: “estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos processos de duração
contínua”.
Segundo o art. 174 da CF/88, o PPA é um instrumento normatizador do
planejamento de médio prazo e de definição das macro-orientações do Governo
Federal para a ação nacional em cada período de quatro anos, sendo estas
determinantes (mandatórias) para o setor público e indicativas para o setor privado.
Na realidade, o poder executivo ordena suas ações com a finalidade de atingir
seus objetivos e metas usando o Plano Plurianual.
Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores
a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA

ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância desse preceito
caracteriza crime de responsabilidade.

6.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
A lei de Diretrizes Orçamentárias, de acordo com o parágrafo 2º do art. 195,
da CF/88, compreenderá:

as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.

É uma lei ordinária que vale para somente um exercício e estabelece assim,
de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e
parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o
exercício seguinte.
As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e ações são
apresentadas em anexo ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual de
metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para constar do projeto de lei
orçamentária de cada exercício.
A LDO é delineada para fazer a articulação e o ajustamento conjuntural do
PPA com o orçamento.
As Leis de Diretrizes Orçamentárias e os orçamentos anuais têm de ser
compatíveis com o que dispõe o PPA, bem como todos os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição ou quaisquer outros
instituídos durante um período de governo. Nenhum investimento cuja execução
ultrapassar um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA
ou sem lei que autorize tal inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. As
emendas parlamentares à LDO e ao orçamento, somente serão apreciadas pela
comissão mista pertinente do Congresso Nacional se compatíveis com a lei do PPA

(artigos 165, 166 e 167 da Constituição Federal).
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou
também a conter dois anexos de extrema importância para orientar o governo e a
sociedade sobre a condução da política fiscal. Trata-se do Anexo de Metas Fiscais,
onde são estabelecidos os resultados primários esperados para os próximos
exercícios, e que dão uma dimensão da austeridade dessa política; e o Anexo de
Riscos Fiscais, onde são enumerados os chamados passivos contingentes, ou seja,
aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, por decisão
judicial, poderão vir a aumentar a dívida pública.
Segundo Bastos et al. (2004), cabe apontar que as normas de direito
financeiro, baixadas pela Lei nº 4.320/64, são ainda as que estabelecem as regras
básicas de elaboração, execução e controle dos planos e orçamentos. Porém, face,
principalmente, aos novos comandos orçamentários introduzidos pela Constituição
de 88, essa lei ficou desatualizada.
Assim, conforme Bastos et al. (2004), mediante a ausência da lei
complementar prevista no § 9º do art. 165 da CF, que viria a substituir a referida lei,
a LDO tem exercido também o papel de suprir as lacunas e imperfeições legais
sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar as normas infraconstitucionais
com as disposições contidas no texto da Lei Maior.

6.3 Lei Orçamentária Anual – LOA
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma lei ordinária de iniciativado Poder Executivo com validade para cada exercício fiscal. De acordo com o § 5º
do art. 165 da Constituição, essa lei deve conter três orçamentos:
 o orçamento fiscal;
 o orçamento da seguridade social;
 o orçamento de investimento das empresas estatais.
Os dois primeiros envolvem toda a programação de gastos dos Poderes da
União, seus fundos, autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a

administração pública, direta e indireta. O orçamento de investimentos das empresas
estatais contém a previsão de investimentos das entidades em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
De acordo com Bastos et al. (2004), os orçamentos, fiscal e da seguridade
social, listam todos os gastos da União, como os destinados à manutenção da
máquina pública, os desembolsos com saúde, educação, defesa, estradas, portos,
benefícios previdenciários, folha de pessoal, juros da dívida etc., bem como todas as
receitas que são esperadas para serem arrecadadas.
A LOA é elaborada pelo Poder Executivo e enviada ao Congresso nacional
até o dia 31 de agosto de cada exercício, cabendo a este aprová-la até o término da
sessão legislativa.
Segundo Bastos et al. (2004, p. 3), pela análise conjunta desses três
instrumentos, compreende-se que a concepção do processo de planejamento e
orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, que
pode ser assim resumida:
 PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos programas e
ações de governo;
 A LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as
ações e programas a serem executados por meio de projetos, atividades e
operações especiais;
 A LDO, por sua vez, cumpre o papel de estabelecer a ligação entre esses
dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que
deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaboração da
lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO.

UNIDADE 7 - CLASSIFICAÇÃO DE RECEITA E DESPESA
PÚBLICA

As receitas e as despesas são dois eixos básicos do orçamento público.

7.1 Receitas
São os recursos que o estado dispõe para realizar suas ações de governo.
Silva e Vasconcelos (1997) definem receita, para fins de elaboração do
orçamento, como “as previsões de recursos que se espera arrecadar durante o
exercício financeiro, destinadas a dar suporte às despesas programadas, também,
para o mesmo período”.
Segundo o Manual de Procedimento da Receita Pública da Secretaria do
Tesouro Nacional (Brasil, 2003), assim é definida Receita Pública: “são todos os
ingressos de caráter não devolutivo auferido pelo poder público, em qualquer esfera
governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas”.
Enfim, Receita Pública é o produto da arrecadação dos impostos, taxas,
contribuições, auxílios, tarifas, receitas de alienações, rendimentos do patrimônio,
recursos obtidos em aplicações financeiras e de transferências da União.
As receitas podem ser classificadas, de acordo com sua natureza, em dois
grupos: receitas orçamentárias e receitas extraordinárias.

7.1.1 Receitas Orçamentárias
São ditas orçamentárias quando sua arrecadação está prevista na lei
Orçamentária e o Estado pode dispor como propriedade sua. Como exemplo, temos
as receitas tributárias.
A Receita Orçamentária é a mais importante, destacando-se, nesse contexto
a Receita Tributária, que se constitui de impostos, taxas e contribuições de

melhoria.
Em relação ao imposto, podemos conceituar como uma obrigação genérica
exigida pelo Estado para satisfazer as necessidades públicas. O Código Tributário
Nacional (CTN) diz que o imposto é o tributo cuja obrigação tem por fator gerador a
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte.
O poder de tributar compete aos Governos Federal, Estadual, do Distrito
Federal e Municipal. O imposto apresenta as seguintes características: é reclamado
de forma geral; não possui sentido contraprestacional e atinge o ente humano e a
coisa. Em função dessa distinção, o imposto se aplica de forma direta e indireta. O
direto incide sobre o contribuinte e o indireto atinge as coisas, em outras palavras,
alcança, indiretamente, a pessoa. Estão classificados como impostos diretos: os
impostos de renda; territorial; predial; transmissão e serviços; e indiretos: IPI; ICMS;
e outros.
A taxa é a contribuição do ramo tributário cobrada para compensar a
contraprestação de um serviço público efetuado ou colocado à disposição do
contribuinte. O referido CTN declara que as taxas cobradas pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, tem como fato gerador o exercício do poder de polícia,
a utilização efetiva ou potencial do serviço público específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou posto à sua disposição.
A contribuição de melhoria corresponde ao ônus imposto ao proprietário que
se beneficia por qualquer vantagem de ordem econômica com a valorização do seu
imóvel em decorrência da realização de obras públicas no imóvel ou nas
proximidades dele. O CTN estabelece que a Contribuição de Melhoria reclamada
pela União, Estados, Distrito Federal ou Município foi instituída para fazer face ao
custo de obras públicas que produzam a valorização imobiliária e tem como valor o
acréscimo de valorização que a obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Quanto à categoria econômica, as receitas orçamentárias são classificadas
em receitas correntes e receitas de capital.
O parágrafo 1º do art. 11 da Lei 4.320/64, assim define receitas correntes:

as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial,
de serviços e outras, e ainda, as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando
destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

Dentre as receitas de contribuição, temos aquelas para a Previdência Social,
a Contribuição do Salário Educação e as de ordem Econômica, tais como aquelas
sobre tarifas de Telecomunicações, as Cotas de Contribuição para a Exportação, o
Adicional sobre as tarifas de Passagens Aéreas Domésticas, entre outras.
As receitas tributárias são aquelas resultantes da cobrança de títulos. De
acordo com o Código tributário Nacional (Lei nº 5.172/66), o art. 3 fala que “tributo é
toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada”.
As receitas industrial, agropecuária e deserviços são aquelas oriundas da
ação direta do Estado nas atividades ligadas à indústria, à exploração de atividades
agropecuárias e à prestação de serviços, exemplos: agricultura (cultivo do solo),
inclusive hortaliças e flores; pecuária (criação, recriação ou engorda de gado ou
pequenos animais); silvicultura (ou reflorestamento) e extração de produtos vegetais;
atividades de beneficiamento ou transformação de produtos agropecuários em
instalações existentes nos próprios estabelecimentos. As receitas industriais são
aquelas definidas pelo IBGE: indústrias de extração mineral; de transformação; de
construção; de serviços industriais de utilidade pública. Relativas aos serviços são:
comércio; transporte; comunicação; serviços hospitalares; armazenagem; serviços
recreativos e culturais; entre outros.
As receitas patrimoniais são resultantes da exploração de bens de
propriedade do Estado, como por exemplo, aluguéis, arredamentos, foros e
laudêmios, taxa de ocupação de imóveis, juros de títulos de renda, dividendos e
outras participações em capital de outras empresas.
As transferências correntes são os recursos recebidos de outras entidades de
direito público ou privado, quando destinadas à aplicação em despesas correntes.

Integram às receitas correntes, outras receitas provenientes de multas, juros,
cobrança de dívida ativa, indenizações, receitas de convênios, etc. Podem ocorrer a
nível intragovernamental ou intergovernamental, assim como recebidos de
Instituições Privadas, do Exterior e de Pessoas. Destinam-se a aplicações correntes.
As receitas de capital estão definidas no parágrafo 2º do art. 11 da Lei
4.320/64, como:

receitas provenientes de realização de recursos financeiros oriundos de
constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os
recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado
destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e,
ainda o superávit do Orçamento Corrente.

São ainda classificadas como receitas de capital, as operações de crédito, a
alienação de bens, as amortizações de empréstimos concedidos, as transferências
de capital.
A receita passa por dois estágios, pelos quais reúnem operações de mesma
natureza, que são a provisão e realização.
Segundo Piscitelli et al (1997), a previsão é feita considerando o que o Estado
pretende arrecadar para financiar suas despesas. A fixação começa pelas
estimativas, passa pela discussão e aprovação do orçamento e termina pelo
lançamento, que permite identificar e individualizar o contribuinte ou devedor.
Já o lançamento, que é o ato de repartição competente que reconhece a
receita, identificando sua espécie, valor e vencimento fazem parte do estágio da
realização, juntamente com a arrecadação e o recolhimento. A arrecadação
acontece quando Estado recebe as receitas por meio de agentes de arrecadação.
Por fim, na última fase da receita que é o recolhimento, os agentes repassam
ao Poder Público os recursos por eles recebidos e somente após esse ato é que os
recursos ficam disponíveis para serem aplicados.
Segundo Sousa e Menezes Filho (2006), atualmente, as receitas ingressam
no caixa único do Tesouro Nacional, basicamente de três formas, e são assim

reconhecidas:
a) Receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal – SRF – são
arrecadadas por meio de Documento de Arrecadação de Receitas Federais – DARF,
utilizando-se dos bancos arrecadadores credenciados pela SRF. Da data em que o
contribuinte paga o tributo, conhecida como data de arrecadação (D), o banco tem
1(um) dia útil (D+1) para repassar os recursos para a conta única do Tesouro (data
de recolhimento). A instituição financeira poderá permanecer ainda mais 1(um) dia
com os recursos, sendo que neste caso, deverá remunerar o Tesouro Nacional pela
permanência, devendo ser utilizada a taxa SELIC do dia. A receita é contabilizada
decendialmente de forma automática no Sistema Integrado de Administração
Financeira pelo decêndio de arrecadação do tributo. Assim, não existe
contabilização diária da receita arrecadada, mas a cada dia 10, 20 ou 30 de cada
mês, de acordo com o decêndio da arrecadação.
b) Receitas Administradas pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS –
são arrecadadas por meio da Guia da Previdência Social – GPS, mediante
pagamento junto à rede arrecadadora credenciada pelo INSS. Segue basicamente
as mesmas regras do DARF e são reconhecidas mensalmente como receita, de
acordo com as informações da área de arrecadação.
c) Receitas Diretamente Arrecadadas – são arrecadas por meio de Guia de
Recolhimento da União – GRU – e centralizada numa conta de referência do
Tesouro Nacional mantida no Banco do Brasil – BB. O banco tem 2(dois) dias para
repasse dos recursos para a conta única do Tesouro. São reconhecidas como
receita na data de arrecadação.
Segundo Souza e Menezes Filho (2006), do exposto acima, verifica-se que a
contabilidade pública não registra suas receitas pela ótica de caixa e sim pela ótica
de arrecadação que antecede ao ingresso dos recursos no caixa único do Tesouro.
As únicas exceções eram as receitas diretamente arrecadadas que quando se
utilizam da sistemática do depósito direto na conta única, até 2004, eram registradas
sob a estrita ótica de caixa, ou seja, no momento do recolhimento. Com a
implantação da GRU, essas também passaram a ser contabilizadas pela data de
arrecadação em respeito ao artigo 35 da Lei 4.320/64.

7.1.2 Receitas Extraorçamentárias
São as receitas que ingressam nos cofres públicos, mas que não fazem parte
do orçamento. Geralmente, recursos provenientes de terceiros e que o Estado terá
que repassar ou devolver, como os depósitos de terceiros, as consignações, as
cauções em dinheiro, etc.
O Estado, neste caso, é simples depositário de valores que serão restituídos
na época oportuna aos interessados por decisão administrativa ou sentença judicial.
O governo poderá beneficiar-se com as prescrições, insubsistências, medidas
administrativas e sentenças favoráveis. Constituem esses tipos de rendas:
 os valores em poder de Agentes Financeiros e Outras Entidades;
 salários de servidores não reclamados;
 as consignações e outras retenções não pagas ou recolhidas no período;
 os valores recebidos de Bens de Ausentes;
 os valores registrados em Depósitos de Diversas Origens, que reúnem os
depósitos administrativos e judiciais, bem como, as provisões para cheques não
resgatados no exercício;
 as inscrições de Restos a Pagar e do Serviço da Dívida a Pagar;
 os saldos em poder dos Fundos Especiais.

7.1.3 Codificação da Receita Orçamentária
Para efeito de elaboração, acompanhamento e avaliação do orçamento,
existe uma codificação da Receita, exemplificada abaixo, de acordo com Sousa e
Menezes Filho (2006):

Codificação da Receita Orçamentária
(Natureza da Receita)
Codificação da Receita Orçamentária(Fonte de Recursos)

A.B.C.D.EF.GH
A- Categoria Econômica
1 - Receitas Correntes
2 - Receitas de Capital
B- Fonte de Receita
1.1 -Receita Tributária
1.2 -Receita de Contribuições
1.3 - Receita Patrimonial
1.4 - Receita Agropecuária
1.5 - Receita Industrial
1.6 - Receita de Serviços
1.7 - Transferências Correntes
1.9 - Outras Receitas Correntes
2.1 - Operações de Crédito
2.2 - Alienação de Bens
2.3 - Amortização de Empréstimos
Concedidos
2.4 - Transferências de Capital
2.5 - Outras Receitas de Capital
C- Subfonte
D- Rubrica
EF- Alínea
GH- Subalínea

A.B.CD.EFGHIJ
A- ID Uso
0 - País
1 – BIRD
2 – BID
3 – Outras Contrapartidas
B- Grupo Fonte
1 – Recursos Tesouro – Exercício
Corrente
2 – Recursos Outras Fontes – Exercício
Corrente
3 – Recursos Tesouro – Exercícios
Anteriores
4 – Recursos Outras Fontes –
Exercícios Anteriores
CD- Fonte
EFGHIJ- Detalhamento da Fonte
(Utilizado apenas na execução – SIAFI)

Abaixo, apresentamos um quadro resumo com as classificações das
Receitas, segundo as fontes econômicas de sua geração:
1 - RECEITAS CORRENTES
1.1 RECEITA TRIBUTÁRIA
Impostos
Taxas
Contribuições de Melhoria
1.2 RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES
Contribuições Sociais
Contribuições Econômicas
1.3 RECEITA PATRIMONIAL
Receitas Imobiliárias
Receitas de Valores Mobiliários
Outras Receitas Patrimoniais
1.4 RECEITA AGROPECUÁRIA
Receita da Produção Vegetal
Receita da Produção Animal e Derivados
Outras Receitas Agropecuárias
1.5 RECEITA INDUSTRIAL
Receita da Indústria Extrativa mineral
Receita da Indústria de Transformação

Receita da Indústria de Construção
Receita de Serviços Industriais e de Utilidade Pública
1.6 RECEITA DE SERVIÇOS
1.7 TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
Transferências Intragovernamentais
Transferências Intergovernamentais
Transferências de Instituições Privadas - Transferências do Exterior
Transferências de Pessoas
Transferências de Convênios
1.8 OUTRAS RECEITAS CORRENTES
Multas e Juros de Mora
Indenizações e Restituições
Receita da Dívida Ativa
Receitas Diversas
2 - RECEITAS DE CAPITAL
2.1 OPERAÇÕES DE CRÉDITO
Operações de Créditos/Lanternas
Operações de Créditos/Externas
2.2 ALIENAÇÃO DE BENS
Alienação de Bens Móveis

Alienação de Bens Imóveis
2.3 AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS
2.4 TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
Transferências Intragovernamentais
Transferências Intergovernamentais
Transferências de Instituições Privadas Transferências do Exterior
Transferências de Pessoas
Transferências de Convênios
2.5 OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL
Integralização do Capital Social
Outras Receitas

7.2 Despesas Públicas
São consideradas despesas públicas todos os gastos realizados pela
administração pública no atendimento dos serviços demandados pela sociedade, ou
seja, o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público, para
o financiamento dos serviços públicos.
Como parte do orçamento, as despesas formam o complexo de distribuição e
emprego das receitas para custeio de diferentes setores da administração.
Quanto à natureza podem ser classificadas em:
 Orçamentária – é a aplicação de recursos públicos na realização dos gastos
necessários à manutenção e expansão dos serviços públicos. Trata-se de despesas
que integram o orçamento, ou seja, derivam da lei orçamentária ou dos créditos
adicionais e, por isso, sofrem rigorosa disciplina nos arts. 12 e 13, da lei nº 4.320/64,

e alterações posteriores editadas pelo órgão central do orçamento.
 Extraorçamentária – constitui uma saída financeira decorrente da devolução
dos recursos recebidos anteriormente a título de ingresso extraorçamentário. Na
realidade, é mais bem denominada de dispêndio extraorçamentário. É uma despesa
que não consta da lei do orçamento e compreende as diversas saídas de numerário
decorrentes do levantamento de depósitos, cauções, pagamento de restos a pagar,
bem como de quaisquer valores que se revistam de características de simples
transitoriedade, recebidos anteriormente e que, na oportunidade, constituíram
receita extraorçamentária.
Ainda, pela Lei nº 4.320/64, é classificado, em seu artigo 12, em duas
categorias econômicas: Despesas Correntes e Despesas de Capital.

7.2.1 Despesas Correntes
São aqueles gastos realizados para a manutenção e o funcionamento dos
serviços públicos em geral. Ainda, se subdividem em:
 despesa de custeio;
 transferências correntes.
As despesas de custeio, de acordo com o parágrafo 1º do art. 12, da Lei nº
4.320/64, são aquelas “dotações para a manutenção de serviços anteriormente
criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de
bens imóveis”.
Dentre as despesas de custeio, incluem-se as despesas com pessoal civil e
militar, com material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos e outras.
As transferências correntes são aquelas dispensadas para as quais,
segundo o parágrafo 2º do art. 12, da Lei nº 4.320/64, “não corresponda a
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e
subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito
público ou privado”
Podemos citar as subvenções sociais e econômicas, as transferências

intergovernamentais, as despesas com inativos, com pensionistas, salário-família e
abono família, juros da dívida pública, benefícios da previdência social, indenizações
de acidente do trabalho, dentre outros.

7.2.2 Despesas de Capital
As despesas de capital são os desembolsos para adquirir ou constituir bens
de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços e
integrarão o patrimônio público. Englobam três grupos: investimentos, inversões
financeiras e transferências de capital.
Os investimentos são as dotações para o planejamento e a execução de
obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados, necessários à
realização dessas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho,
aquisição de instalações,equipamentos e material permanente e constituição ou
aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
De acordo com o Parágrafo 5º do art. 12, da Lei nº 4.320/64, as inversões
financeiras são as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - obtenção de títulos representativos do capital de empresas ou entidades
de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de
capital;
III - constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem
a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguro.
As transferências de capital são as dotações destinadas a investimentos ou
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam
realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços,
constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivam
diretamente da Lei de Orçamento ou de Lei especial anterior, bem como as dotações
para amortização da dívida pública.
Enfim, de acordo com o art. 12, da Lei nº 4.320/64, a classificação econômica,

que abrange tanto a despesa quanto a receita, possibilita analisar o impacto das
ações governamentais na economia como um todo. Ela pode proporcionar uma
indicação de contribuição do Governo na formação bruta do capital do País.
As categorias econômicas são assim codificadas:
3000 - Despesas correntes
3100 - Despesas de Custeio
3200 - Transferências Correntes
4000 - Despesas de Capital
4100 - Investimentos
4200 - Inversões Financeiras
4300 - Transferências de Capital

7.3 Os estágios da despesa pública
Angélico (1997) coloca que o processamento da despesa pública consiste no
“conjunto de atividades desempenhadas por órgãos de despesa na aquisição de
bens e serviços”. Esse processamento engloba dois períodos distintos de atividades.
O primeiro, refere-se à fixação da despesa, correspondendo ao momento da
elaboração da proposta orçamentária no qual as despesas são previstas. O segundo
período é denominado realização da despesa. Nos dois períodos de processamento
da despesa são executados operações ou procedimentos, que se convencionou
chamar de estágios, sendo quatro os estágios da despesa: fixação, empenho,
liquidação e pagamento. Segundo o Art. 58, da Lei nº 4.320/64, "O empenho da
despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição".
O empenho é prévio, ou seja, precede a realização da despesa e está restrito
ao limite do crédito orçamentário, como, aliás, o Art. 59, da Lei nº 4.320, diz: "O
empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos". Além
disso, é vedada a realização de despesa sem prévio empenho (veja Art. 60, da Lei

nº 4.320/64). A emissão do empenho abate o seu valor da dotação orçamentária,
tomando a quantia empenhada indisponível para nova aplicação.
Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, têm a seguinte
classificação:
a) empenho ordinário - para acudir as despesas com montante previamente
conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
b) empenho global - para atender às despesas com montante também
previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento parcelado (§
3º do Art. 60, da Lei nº 4.320/64). Exemplos: aluguéis; prestação de serviços por
terceiros; vencimentos; salários; proventos e pensões, inclusive as obrigações
patronais decorrentes; etc.
c) empenho por estimativa - para acolher despesas de valor não
previamente identificável e, geralmente, de base periodicamente não homogênea.
Exemplo: água; luz; telefone; gratificações; diárias; reprodução de documentos; etc.
O empenho deverá ser anulado no decorrer do exercício:
a) parcialmente, quando seu valor exceder o montante da despesa realizada.
b) totalmente, quando o serviço contratado não tiver sido prestado; o material
encomendado não tiver sido entregue; ou o empenho tiver sido emitido
incorretamente.
Segundo o Art. 63, da Lei nº. 4.320/64, o estágio da liquidação da despesa
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito.
A liquidação tem por finalidade reconhecer ou apurar:
a) a origem e o objeto do que se deve pagar;
b) a importância exata a pagar; e
c) a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.
O estágio da liquidação da despesa envolve, portanto, todos os atos de
verificação e conferência, desde a entrada do material ou a prestação do serviço até

o reconhecimento da despesa.
O pagamento é a última fase da despesa. Esse estágio consiste na entrega
de recursos equivalentes à dívida líquida, ao credor, mediante ordem bancária, que
será precedida de autorização do titular da Unidade Gestora, ou seu preposto, em
documento próprio da Unidade.

7.4 Classificações orçamentárias
As classificações orçamentárias permitem visualizar a despesa sob diferentes
enfoques, sendo que cada uma delas possui uma função ou finalidade específica e
um objeto original que justificam sua criação e pode ser associada à um questão
básica que procura responder, como por exemplo, qual é a finalidade da despesa.
A classificação institucional identifica as unidades administrativas
responsáveis pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que utilizam os
recursos públicos alocados ao orçamento. Essa classificação é fundamental para a
definição de responsabilidades e para os processos de controle e avaliação de
resultado da utilização dos recursos.
A classificação institucional deve acompanhar a estrutura administrativa da
entidade pública.
Nem todos os setores aparecem em destaque no orçamento. O critério
institucional mostra somente os órgãos e unidades orçamentárias responsáveis pela
execução de projetos e atividades.
O artigo 14, da Lei nº 4.320/64, define o conceito de unidade orçamentária
como sendo “o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou
repartição a que serão consignadas dotações próprias”.
Segundo Machado Jr. e Reis (1998), cada unidade orçamentária corresponde
a “responsabilidade pelo planejamento e execução de certos projetos e atividades e
competência para autorizar despesas ou empenhar”. Logo, cada unidade
orçamentária se tornará um centro de planejamento, elaboração orçamentária,
execução orçamentária, controle interno e custos.

Para Giacomoni (1994), a utilização da codificação Institucional resulta em
vantagens e desvantagens.
Vantagens:
 permite “comparar” os vários órgãos em termos de dotações recebidas;
 permiteidentificar o agente responsável pelas cotações autorizadas pelo
Legislativo, para dado programa;
 serve como ponto de partida para um sistema de contabilização de custos dos
vários serviços ou unidades administrativas;
 quando combinado com a classificação funcional, permite focalizar num único
ponto a responsabilidade pela execução de determinado programa.
Desvantagens:
 se usado de forma predominante, impede que se tenha uma visão global das
finalidades dos gastos do governo, em termos de funções precípuas que deve
cumprir;
 tende a gerar rivalidades interorganizacionais na obtenção de dotações,
quando da preparação do orçamento e de sua aprovação no Legislativo;
A demonstração de quanto um órgão está autorizado a despender, em
determinado exercício, não contribuiu em nada para a melhoria das decisões
orçamentárias, por apresentar apenas quantias que são necessárias para o
funcionamento interno do órgão, fato que interessa mais ao administrador do mesmo
do que ao legislador ou ao povo em geral.
Para finalizar, é preciso falarmos da classificação funcional e do estabelecido
pela Portaria SOF, nº 42/99, em relação à Portaria nº 09 que definia Funções,
Programas e Subprogramas de governo, de forma independente das peculiaridades
locais.
Com a Portaria nº 42/99, prevalece hoje, a visão local, em que cada esfera de
governo passa a ter sua própria estrutura de programas a partir do Plano Plurianual.
Justificamos isso porque, num país de grandes proporções como o Brasil e

recheado de desigualdades regionais expressivas, a adoção de nomenclatura
padronizada para os programas e subprogramas trazia grandes prejuízos à
transparência do gasto público.
Na Lei orçamentária e nos documentos contábeis, as ações passam a ser
identificadas por Funções, Subfunções, Programas, Atividades/Projetos/Operações
Especiais.
Os projetos e atividades correspondem às ações previstas no PPA e na LDO,
já as operações especiais (despesas que não contribuem para a manutenção das
ações de governo, como o pagamento da dívida pública), embora não contidas no
PPA, integrarão a LOA em programas de trabalho específicos.
No artigo 1º e seus parágrafos, a Portaria nº 42/99 define o conceito de
FUNÇÃO como o maior nível de agregação das diversas áreas de despesas que
competem ao setor público e SUBFUNÇÃO como uma partição da Função, que
agrega determinado subconjunto de despesas. Institui, também, a função
ENCARGOS ESPECIAIS para abrigar as despesas às quais não se pode atribuir um
bem ou serviço prestado à população, como as relativas ao serviço da dívida
pública.
Essa nova codificação facilita a análise dos gastos do governo, tornando mais
transparente e objetiva a aplicação dos recursos. Sem dúvida, é um ganho em
relação a situação anterior, em que os gastos com Educação e Cultura, Saúde e
Saneamento, Assistência e Previdência, Habitação e Urbanismo apareciam em
grupos, embora muitas vezes as duas componentes tivessem características e
públicos diversos.
Conforme a Portaria SOF, nº 42/99, para a classificação funcional utilizar-se-á
os seguintes conceitos:
 Função - o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que
competem ao setor público.
 Subfunção - a partição da função, visando a agregar determinado
subconjunto de despesa do setor público.
 Programa - é o instrumento de organização da ação governamental visando

à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores
estabelecidos no plano plurianual;
 Projeto - é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais
resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de
governo;
 Atividade - é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo
e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de
governo;
 Operações Especiais - são despesas que não contribuem para a
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

UNIDADE 8 - A LEI COMPLEMENTAR 101/00 - LRF

A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, foi criada com o objetivo
de ditar normas de finanças públicas voltadas para uma boa administração e gestão
fiscal dos recursos públicos, isso porque, na década de 80, o Brasil se encontrava
numa grave crise, com suas finanças públicas desequilibradas, mostrando
acentuado déficit orçamentário.
De acordo com Nóbrega (2002), conhecida também como LRF, veio
estabelecer os princípios do equilíbrio fiscal, planejamento e transparência, ou
seja, seus objetivos foram:
1. Instituir uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto
continuado e no endividamento;
2. Prevenir desvios e estabelecer mecanismos de correção e dessa forma
punições a administradores pelos desvios graves e por eventual não-adoção de
medidas corretivas;
3. Modificar profundamente o regime fiscal brasileiro, dando um "choque" de
transparência no setor público, com maior divulgação das contas públicas e, ao
mesmo tempo, tornando-as mais inteligíveis.
A LRF parte do pressuposto de que para uma boa gestão pública, os
governantes não podem gastar mais do que arrecadam e os recursos públicos
precisam ser administrados de forma responsável.
Portanto, para alcançar essa responsabilidade é necessário, segundo o
Parágrafo 1º do art.1º, “ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”.
Analisando ponto a ponto, temos os seguintes postulados:
 Ação planejada e Transparente – consiste em ações voltadas para a
satisfação de um programa definido por ações ou projetos que tenham sempre
começo, meio e fim;

 Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das
contas públicas – um dos aspectos mais relevantes da Lei de responsabilidade
fiscal é justamente o acompanhamento das ações, projetos ou atividades dos
administradores públicos pelos controles internos e externos, a cargo de funcionários
dos próprios órgãos e Tribunais de Contas, respectivamente.
 Garantia de equilíbrio nas Contas Públicas – cumprimento de metas e
resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de
receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de
crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar;
 Transparência – diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e
transparente na administraçãopública.
Foi inspirada em outras experiências internacionais, principalmente a da Nova
Zelândia, que implementou uma profunda reforma dos sistemas e relatórios
contábeis, introduzindo a análise gerencial dos dados gerados por eles.
Segundo Toledo Jr. e Rossi (2002) ela foi inspirada no Tratado de Maastrich,
da Comunidade européia, de onde buscou a tolerância com desvios fiscais, desde
que, mantido o efetivo compromisso de ajuste. Os mesmo autores dizem que ainda
se inspirou na experiência americana, especialmente, quando exige a compensação
da renúncia de receitas e das novas despesas obrigatórias de reprodução
continuada.
A LRF se apóia em quatro grandes eixos:
1. Planejamento - é aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e
condições para a renúncia de receita, geração de despesas, despesas com pessoal,
despesas da seguridade, dívidas, operações de crédito, ARO, concessão de
garantias.
2. Transparência - é prevista pela divulgação ampla, inclusive pela internet, de 4
novos relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar as
receitas e despesas e que são: 1. Anexo de Metas Fiscais; 2. Anexo de Riscos
Fiscais; 3. Relatório de Gestão Fiscal; 4. Relatório Resumido da Execução
Orçamentária.

3. Controle - é aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações,
exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas.
4. Responsabilização - deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das
regras, com a suspensão das transferências voluntárias, garantias e contratação de
operações de crédito, inclusive ARO.

Como esclareceu Pelicioli (2000, p. 109), a LRF dá suporte à criação de um
sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, até então,
inexistente no cenário brasileiro. Tem o objetivo de controlar o déficit público para
estabilizar a dívida em nível compatível com o status de economia emergente. Seu
aspecto inovador, segundo análise de Cruz (2001, p. 8), reside no fato de
responsabilizar o administrador público pela gestão financeira, criando mecanismos
de acompanhamento sistemático (mensal, trimestral, anual e plurianual) do
desempenho.
O fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal está nos artigos 163 a 169
da Constituição Federal, mas especificamente, no artigo 165, § 9º, os quais
expressam a intenção do legislador de promover uma administração financeira
eficiente, atendendo ao critério de maior controle da sociedade sobre o Estado.
Castro (2000, p.17) esclarece que o poder executivo federal, ao propor o
projeto que deu origem à Lei Complementar 101/2000, apoiou-se no argumento de
que a medida fazia parte do conjunto de estratégias componentes do Programa de
Estabilidade Fiscal – PEF. Porém, o mesmo autor põe em dúvida essa intenção,
identificando, implicitamente, o objetivo de ampliar a arrecadação de recursos e
racionalizar seu emprego para cumprir compromissos nacionais relativos à dívida
externa e atender às exigências oriundas do FMI, do Banco Mundial e dos Estados
Unidos da América (organismos financeiros internacionais credores de nosso país).

8.1 Histórico da Elaboração da Proposta
Sua origem é a Constituição de 1988, onde encontramos no Capítulo II – Das
Finanças Públicas, Seção I – Normas Gerais que:
Art. 163 - Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais
entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização das instituições financeiras;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União,
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional.

Já, a Emenda Constitucional nº 19/98 – Reforma Administrativa – fixou o
prazo de 180 dias, a partir da data da Promulgação da Emenda (04/06/98), para o
Poder Executivo apresentar Projeto de Lei Complementar ao Congresso Nacional,
regulamentando o art. 163 da CF/88.

8.2 Estrutura da Lei
I – Disposições Preliminares (arts. 1 a 2)
II – Do Planejamento (arts. 3 a 10)
III – Da Receita Pública (arts. 11 a 14)
IV – Da Despesa Pública (arts. 15 a 24)

V – Das Transferências Voluntárias (art. 25)
VI – Da Destinação de Recursos Públicos para o Setor Privado (arts. 26 a 28)
VII – Da Dívida e do Endividamento (arts. 29 a 42)
VIII – Da Gestão Patrimonial (arts. 43 a 47)
IX – Da Transferência, Controle e Fiscalização (arts. 48 a 59)
X – Disposições Finais e Transitórias (arts.60 a 75)

8.3 Dos crimes de responsabilidade fiscal
A partir da Lei nº 10.028/00, que introduziu no sistema jurídico-penal
brasileiro, novas figuras típicas penais, no Código Penal e no Decreto-Lei que trata
dos crimes de responsabilidade dos Prefeitos (nº 201/76), os agentes públicos
ficaram inseguros, justamente devido às implicações de caráter penal que poderiam
envolver os chefes do Executivo Municipal tanto quanto outros administradores
públicos. Alcança os três poderes no que couber a cada um deles.
Em relação ao Código Penal, encaixou-se no último título, um capítulo
acrescido de oito novas condutas ao artigo que previa o crime de responsabilidade
dos Prefeitos. Enfatiza punição em situações de omissão e não adoção de medidas
corretivas quando da ocorrência de desvios fiscais; má conduta no final de mandato,
como por exemplo, aumento arbitrário de dívida ou folha salarial; pune com multa,
inelegibilidade ou inabilitação para exercício de função, cargo ou empresa pública e
ainda a reclusão. Acrescenta novas infrações ao rol dos crimes tipicamente políticos
e próprios dos Chefes do Executivo como perda de mandato por não prestação de
contas, etc.
Além de sanções aos administradores, o descumprimento das normas implica
sanções para o Município, tais como proibição para receber transferências
voluntárias, obter garantias, contratar operações de crédito e outras, conforme o tipo
de desobediência a suas regras.
Em anos eleitorais, a Lei de Responsabilidade Fiscal contém restrições

adicionais para controle das contas públicas, com destaque para o seguinte:
 Fica impedida a contratação de operações de crédito por antecipação de
receita orçamentária (ARO);
 É proibido ao governante contrair despesa que não possa ser paga no
mesmo ano. A despesa só pode ser transferida para o ano seguinte, se houver
disponibilidade de caixa; É proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos
Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou
mandato dos chefes do Poder Executivo.
De acordo com o MPOG (2007), na medida em que os administradores de
recursos públicos respeitem a LRF, agindo com responsabilidade, o contribuinte
deixa de pagar a conta, seja por meio do aumento de impostos, redução nos
investimentos ou cortes nos programas que atendam à sociedade.
Essa nova legislação vem em decorrência da LRF que, segundo Castro
(2000), tem o objetivo de reduzir de forma drástica e veloz o déficit público,
buscando a estabilização do montante da dívida em relação ao produto interno bruto
da economia.
Segundo o MPOG (2007), quando o setor público gasta mais do que pode, o
governo tem duas alternativas para se financiar. Uma delas é permitir a volta de
inflação, imprimindo mais papel-moeda e colocando mais dinheiro em circulação na
economia. Uma outra alternativa é o governo pegar dinheiro emprestado no mercado
financeiro, emitindo títulos públicos. Para isso, vai pagar juros ao mercado, porque,
caso contrário, ninguém vai lhe emprestar dinheiro. Com isso, cada vez que precisar
se financiar, vai oferecer títulos e pagar juros, e, quanto mais se endividar, maior
será o risco de não conseguir pegar o que deve. Resumindo, a taxa de juros sobe,
toda a economia sofre, mas o governo cobre sua conta.
LRF vem, então, reforçar os alicerces do desenvolvimento econômico
sustentado, sem inflação para financiar o descontrole de gastos do setor público,
sem endividamento excessivo e sem a criação de artifícios para cobrir os buracos de
uma má gestão fiscal.

8.4 Os limites impostos pela LRF
Na Lei de responsabilidade Fiscal encontramos limites de gastos com
pessoal, como percentual das receitas para os três Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos municípios. Eles são assim distribuídos:
Para a União, os limites máximos para gastos com pessoal (50% da Receita
Corrente Líquida) são assim distribuídos:
 2,5 % para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
 6 % para o Judiciário;
 0,6 % para o Ministério Público da União;
 3 % para custeio de despesas do DF e de ex-territórios;
 37,9% para o Poder Executivo.

Nos Estados, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita
Corrente Líquida) serão:
 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
 6% para o Poder Judiciário;
 2% para o Ministério Público;
 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo.

Nos Municípios, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da
Receita Corrente Líquida) serão:
 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
 6% para o Poder Judiciário;
 2% para o Ministério Público;

 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo.
 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
 54% para o Executivo.

Esperamos ter contribuído com as explanações realizadas ao longo desta
apostila, mas, salientamos que pesquisas adicionais e o aprofundamento dos
estudos são de extrema importância para conhecimento de toda matéria pertinente
ao Orçamento Público e à Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez serem assuntos
que não se esgotam.

REFERÊNCIAS

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Paulo: Atlas, 2002.

CARVALHO, José Carlos de Oliveira de. Orçamento Público, teoria e questões
atuais comentadas. 2. Ed. Campus, 2007. 256 p.

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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

CASTRO, Flávio Régis Xavier de Moura e (org). Lei de Responsabilidade Fiscal:
abordagens pontuais: doutrina, legislação. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.

CRUZ, Flávio da (Coord.) et alii. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. São
Paulo: Atlas, 2000.

KOHAMA, H. Contabilidade Pública. São Paulo: Atlas, 1995.
SERRA, José. Orçamento no Brasil – Raízes da Crise. São Paulo: Atual, 1994.

LEIS E DECRETOS BÁSICOS

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm

Decreto nº 93.872 de 24 de dezembro de 1986. Dispõe sobre a Unificação dos
Recursos de Caixa do Tesouro Nacional, Atualiza e Consolida a Legislação
Pertinente, e dá outras Providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto/D93872.html

Lei 4.320/64 Lei Complementar de Finanças Públicas. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L4320.htm

Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal.
Disponível no site da Receita Federal -
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp

OUTRAS BIBLIOGRAFIAS
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Paulo: Saraiva, 1991.

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Brasil. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
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