PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO

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MATERIAL DIDÁTICO 
 
 
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
 
 
 
U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES
 
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA 
PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010 
 
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SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO .........................................................................................................................................3 
UNIDADE 1 - PLANEJAMENTO PÚBLICO ............................................................................................5 
UNIDADE 2 - EVOLUÇÃO CONCEITUAL DO ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................... 16 
UNIDADE 3 - OS OBJETIVOS E A IMPORTÂNCIA DO ORÇAMENTO PÚBLICO PARA 
ESTABILIZAÇÃO ECONÔMICA .......................................................................................................... 24 
UNIDADE 4 - OS PRINCÍPIOS QUE REGEM O ORÇAMENTO PÚBLICO ........................................ 30 
UNIDADE 5 - PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO-PROGRAMA ....................................................... 36 
UNIDADE 6 - OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: PPA, LOA, LDO .................................. 39 
UNIDADE 7 - CLASSIFICAÇÃO DE RECEITA E DESPESA PÚBLICA ............................................ 43 
UNIDADE 8 - A LEI COMPLEMENTAR 101/00 - LRF ........................................................................ 61 
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................................... 69 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
A importância do conhecimento tem sido observada através de séculos e em 
cada época. Os maiores vencedores sempre detiveram a educação e o 
conhecimento, como é possível constatar através dos egípcios, gregos, romanos, 
grandes navegadores, militares, entre outros. 
As transformações pelas quais o mundo vem passando, da era industrial para 
a era da informação e o avanço tecnológico, faz surgir a configuração de um novo 
cenário, de mudanças constantes e profundas transformações nos aspectos social, 
político, econômico e cultural. Essa nova realidade faz com que a vida de pessoas e 
empresas torne-se globalizada. 
Nesse contexto, controlar déficits e equilibrar as contas públicas são 
preocupações latentes por parte de todos os setores da sociedade. 
Em relação aos organismos públicos, a administração pública precisa, cada 
vez mais, pautar por uma gerência transparente e eficaz para satisfazer aos anseios 
da população, o que significa buscar o saneamento geral das finanças dos governos 
em todas as suas esferas. Como meios para que consigam o intento, temos o 
planejamento, controle e o orçamento público. 
O planejamento objetiva corrigir distorções administrativas, alterar condições 
indesejáveis para a coletividade, remover empecilhos institucionais e assegurar a 
viabilização de objetivos e metas que se pretendem alcançar. 
Quanto ao controle da execução orçamentária, a Constituição Federal de 
1988 prevê, no art. 70, dois tipos de “fiscalização” sobre o orçamento: o controle 
interno e o controle externo. O controle interno é realizado pelos sistemas de 
Controle Interno de cada Poder. 
O orçamento, por sua vez, é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que 
traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de 
trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a 
assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos. 
 
 
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Esta apostila, que se trata de uma compilação, vem com o intuito de fornecer 
subsídios àqueles que trabalham na administração pública, mostrando um pouco de 
todo o processo que permeia o planejamento e o orçamento público e as 
implicações da Lei de Responsabilidade Fiscal que veio dar um norte ao país e 
contribuir para que a gestão pública seja, como falado, eficaz e transparente. 
Conceituaremos planejamento pela ótica de vários especialistas do assunto, 
falaremos de suas características, sua importância, os princípios e objetivos em 
termos governamental. 
Sobre o orçamento, analisaremos sua importância para a estabilização 
econômica, os princípios que o regem, o orçamento-programa, os instrumentos 
utilizados – Plano Plurianual (PPA), Lei Orçamentária Anual (LOA) e a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) – bem como o tratamento da Receita e Despesa 
pública e, evidentemente, análises mais profundas sobre a Lei de Responsabilidade 
Fiscal que engloba todos os instrumentos falados acima. 
Desejamos a todos uma boa leitura e ressaltamos que ao final, são 
disponibilizadas várias referências bibliográficas complementares, as quais 
sugerimos que utilizem para aprofundamento da matéria. 
 
 
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UNIDADE 1 - PLANEJAMENTO PÚBLICO 
 
Um dos instrumentos administrativos que mais notoriedade obtiveram nos 
últimos 30 anos, foi o planejamento. Seu emprego sistemático, nos programas 
militares, desde a Segunda Guerra Mundial, contribuiu para aperfeiçoá-lo e 
desenvolvê-lo sobremaneira, o que estimulou as empresas e outros setores do 
governo a incorporar suas técnicas. 
Já existia uma tendência para aproximar mais e mais o orçamento do 
planejamento e, para isso, na década de 1960, surgiu o PPBS – Planning, 
Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e 
Orçamento). Essa nova concepção que Giacomoni (2007) diz ser ambiciosa, 
integrava de forma sistemática: os diagnósticos, prognósticos, os objetivos, a análise 
de cursos alternativos, os programas e projetos com suas metas, os recursos a 
serem empregados, a indicação de custos, bem como os esquemas de avaliação e 
controle. O planejamento teria o papel mais saliente em todo o processo e isso seria 
possível devido ao estágio alcançado pelas modernas técnicas de informação que 
visam auxiliar a análise e a tomada de decisões. 
Entretanto, de acordo com Giacomoni (2007), surgiram problemas 
intransponíveis na trajetória de sua implantação que o levaram ao fracasso naquele 
momento, mas, felizmente não foi preciso retomar o modelo de orçamento 
tradicional, nem causou muitos estragos ao conceito moderno de orçamento. Dentre 
os problemas temos: crise econômica com a consequente escassez de recursos 
para novos empreendimentos, falta de técnicos especializados e até dificuldades 
políticas. 
 
 
 
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1.1 - Conceitos e definições 
De acordo com Hoji (2003, p. 359): 
 
[...] o planejamento consiste em estabelecer com antecedência as ações a 
serem executadasdentro de cenários e condições preestabelecidos, 
estimando os recursos a serem utilizados e atribuindo as responsabilidades, 
para atingir os objetivos fixados. 
 
Segundo Chiavenato (2000, p. 168) “o planejamento constitui a primeira 
função da administração. Antes de qualquer função administrativa ser executada, a 
administração precisa determinar os objetivos e os meios necessários para alcançá-
los”. 
O planejamento administrativo significa decidir adiantadamente o que deve 
ser feito para alcançar determinado objetivo ou meta. 
Segundo Maximiano (1995, p. 197), “o processo de planejamento tem três 
finalidades principais: antecipação a situações previsíveis, predeterminação de 
acontecimentos e preservação da lógica entre eventos”. 
De acordo com Robbins (2002, p. 116): 
 
[...] planejamento compreende a definição das metas de uma organização, o 
estabelecimento de uma estratégia global para alcançar essas metas e o 
desenvolvimento de uma hierarquia de planos abrangente para integrar e 
coordenar atividades. Diz respeito, portanto, aos fins (o que será feito) e 
também aos meios (como será feito). 
 
Vejamos a definição de planejamento de Pereira (1999, p. 113): 
 
[...] processo de elaboração, execução e controle de um plano de 
desenvolvimento, a partir do qual fixam-se objetivos gerais e metas 
específicas, assim como a ordenação do elenco de decisões e providências 
indispensáveis para a consecução desses objetivos. Dessa forma, o plano 
de desenvolvimento poderá ser executado de maneira mais rápida, 
despendendo menos recursos e esforços. 
 
 
 
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1.2 As dimensões do planejamento 
 Também, de grande contribuição para este estudo é o entendimento dos 
aspectos básicos das cinco dimensões do planejamento segundo Steiner apud 
Oliveira (2001, p. 32), que permitem uma visão da amplitude do planejamento, as 
quais são: 
 a primeira dimensão do planejamento corresponde ao assunto abordado, do 
que pode ser a produção, pesquisa, novos produtos, finanças, marketing, 
instalações, recursos humanos etc.; 
 outra dimensão corresponde aos elementos do planejamento, entre os quais 
podem ser propósitos, objetivos, estratégias, políticas, programas, orçamento, 
normas e procedimentos, entre outros; 
 uma outra dimensão corresponde à dimensão do tempo do planejamento, que 
pode ser, por exemplo, de longo, médio ou curto prazo; 
 outra dimensão corresponde às unidades organizacionais, pelas quais o 
julgamento é elaborado, nesse caso, pode-se ter planejamento corporativo, 
de subsidiárias, de grupos funcionais, de divisões, de departamentos, de 
produtos etc.; 
 uma quinta dimensão corresponde às características do planejamento que 
podem ser representadas por complexidade ou simplicidade, qualidade ou 
quantidade estratégica ou tática, confidencial ou público, formal ou informal, 
econômico ou caro. 
Segundo Giacomoni (2007), planejamento, programação e orçamento 
constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-
relações, são levados em conta visando à obtenção de um programa de ação, 
coerente e compreensivo para o governo como um todo. 
De acordo com Sousa, Batista e Andrade (2004) planejamento é a forma de 
programar e administrar o futuro, pensando nas consequências e adaptações à 
realidade e aos fatos físicos, orçamentários, financeiros e históricos que intervenham 
no decorrer de uma ação e que podem influenciar os resultados esperados. Tal 
 
 
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procedimento parte de premissas pré-definidas ou estimadas, as quais serão 
administradas mediante controles adequados, capazes de formalizar registros que 
buscam promover qualificação, quantificação, segurança, garantias, eficiência, 
eficácia, avaliação e, consequentemente, uma tomada de decisão mais acertada. 
Dessa maneira, pergunta-se: Mas, como planejar? Qual a ferramenta inicial 
do planejamento? Uma das resposta é que não se pode falar em planejamento sem 
controle. Essa correlação proporciona o acompanhamento da realização de fatos, 
que, agrupados, demonstram vantagens e desvantagens para qualquer ente ou 
administração pública, permitindo adaptações e ajustes, a fim de se obter resultados 
satisfatórios. 
Os autores, citados até o momento, ressaltam a íntima relação entre 
planejamento e controle, o que é verdade, pois não há sentido em estabelecer 
planos sem estabelecer formas de controlar a sua execução e, nos casos de 
desvios, executar ações de alinhamento ao objetivo e estabelecer os ajustes que a 
realidade for impondo ao longo do tempo. Assim, planejar deve ser uma constante e 
essa tarefa deve estar adequada à realidade e às necessidades da administração 
governamental. 
Tratando-se de administração pública, incluindo os órgãos das esferas 
federal, estadual e municipal, percebe-se uma exigência rotineira e constante de 
controles, relatórios e planejamento, por se tratar de administração dos direitos, 
deveres e obrigações dos bens de domínio público. O administrador público recebe 
a confiança de administrar, mediante o voto popular, e se subordina às penalidades 
da má administração, as quais são previstas em diversos instrumentos legais. 
 
 
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Quadro 1 – Ambiente da Administração Pública 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: SOUZA, BATISTA E ANDRADE (2004). 
 
Fazendo uso do Planejamento, a Administração Pública passa a utilizar-se de 
métodos rotineiros e específicos, a fim de proporcionar ações que possam dar 
condições de se atingir determinados objetivos. Sousa, Batista e Andrade (2004) 
ressaltam que não se trata de pacotes de procedimentos padrões, pois cada 
entidade tem sua particularidade e cada uma terá seus procedimentos 
individualizados. 
De todo modo, o uso persistente e sistemático do planejamento contribui para 
desenvolvê-lo e aperfeiçoá-lo substancialmente, principalmente, se observarmos que 
a administração dos órgãos públicos atuava, digamos, “de qualquer maneira”, até 
pouco tempo atrás. Hoje, com o uso sistemático do planejamento, estão mais 
atentos às falhas e desvios, mesmo porque estão sujeitos a legislações rígidas, 
como veremos adiante. 
Observamos a importância do planejamento também nas organizações do 
setor privado, que utilizam com propriedade os seus benefícios e controles, 
elaborados de forma responsável e coerente, uma vez que é o futuro do negócio que 
está em jogo. Enumeramos abaixo algumas características relevantes ao 
planejamento: 
1. Antecedência, onde o planejamento deve anteceder aos atos e fatos 
 
 
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previstos em seu plano de ação; 
2. Diagnóstico de situação que deve dar um feedback dos atos e fatos 
planejados; 
3. Identificação de necessidade que deve apontar os pontos que necessitam de 
mensuração e controle; 
4. Definição de programase objetivos que os explicitarão e canalizarão 
esforços para cumpri-los; 
5. Quantificação de metas e custos, onde traçará os objetivos e os custos dos 
mesmos; 
6. Avaliação de resultados; e 
7. Integração de todos os sistemas, influenciando a minimização de esforços e 
recursos e a maximização de resultados. 
 
Quando falamos acima de “legislação mais rígida”, estávamos nos 
reportando, principalmente, à Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 
101/2000, a qual ampliou a preocupação na tarefa de planejar, considerando que 
novas responsabilidades foram impostas aos gestores públicos. 
Para falarmos de responsabilidade → planejamento → administração 
precisamos entender algumas nuances entre gestão e administração. 
Vários autores inferem que gestão e administração são termos aplicados 
como sinônimos, entretanto, tem-se observado que todo gestor é administrador, mas 
nem todo administrador é gestor. Enquanto o conceito de administração para 
Ferreira (2004) é “conjunto de princípios, normas e funções que têm por fim ordenar 
a estrutura e funcionamento de uma organização”, o conceito de gestão é mais 
amplo, pois, além de envolver a administração, está diretamente ligado aos projetos 
da entidade, como relevar a situação mercadológica e preocupar-se com seus 
funcionários, fornecedores, governo e população. Assim, a efetiva gestão 
proporciona o atingimento de resultados com grandes repercussões junto ao status 
quo da entidade e de todos seus envolvidos. 
 
 
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Segundo Sousa, Batista e Andrade (2004), quanto aos administradores 
públicos, esses estão sob evidência, já que, além de serem mandatários do povo 
que os elegeram, estão sob regime de leis e normatizações que os obrigam a ser 
veementes planejadores de seus atos. 
 
1.3 O planejamento governamental 
Para gerenciar a “coisa pública”, a própria legislação pública fornece 
instrumentos capazes de dar subsídios, ou seja, a Lei Orçamentária Anual (LOA), a 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o Plano Plurianual (PPA), definidos no artigo 
165 da Constituição Federal (CF); o Plano Diretor, em cidades com mais de vinte mil 
habitantes, exaltado no artigo 182, §1º, da CF/88; e, ainda, o Estatuto da Cidade, 
conforme Lei nº 10.257/01; todos se apresentam como instrumentos governamentais 
que, ao mesmo tempo em que denotam e induzem a um planejamento real das 
condições das entidades públicas e de seus representantes, atendem às referidas 
exigências legais, dando todas as informações precisas e necessárias para a 
tomada de decisão. 
Os três primeiros instrumentos mencionados devem relacionar entre si de 
forma harmônica e eficaz. Essa harmonia deve refletir a coerência, a sistematização 
e a identidade de vontades presentes nas referidas normas legais e sua eficácia 
deve retratar os esforços para o atingimento de seus objetivos. Cada um deles será 
discutido em seus pormenores em capítulos adiante. 
Conforme Sousa, Batista e Andrade (2004), pode-se considerar o 
planejamento como uma forma de se direcionar energia, em busca de se atingir uma 
meta ou objetivo. Porém, pode-se definir, ainda, o nível de detalhamento de 
planejamento que se quer fazer. Considerando a precária aplicação do 
planejamento, sempre são criadas normas. Sob a luz da Constituição Federal de 
1988, da Lei nº 4.320/64 e da Lei Complementar nº 101/00 (LRF), combinadas com 
as Portarias do Ministério do Orçamento e Gestão, verifica-se que essas ditam 
preceitos relativos ao orçamento público, realçando as exigências de controle e 
planejamento, inclusive quanto à forma de programação estabelecida através de 
 
 
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diretrizes, programas, objetivos, ações, metas e prioridades da administração. 
Todas as tarefas do planejamento, se bem trabalhadas, repercutirão na 
execução orçamentária, na previsão de metas bimestrais de arrecadação, a 
programação financeira e o cronograma mensal de desembolso, além da fixação e 
reprogramação de cotas orçamentárias e financeiras com maior grau de 
assertividade. 
Assim, pode-se observar que o processo de planejamento é contínuo; ele não 
pára, e pode ser visualizado conforme o Quadro 2: 
 
Quadro 2 – Processo do Planejamento 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Sousa, Batista e Andrade (2004) 
 
Enfim, o planejamento em uma administração pública é a programação do 
 
 
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futuro, garantindo-lhe propostas e adaptações à realidade econômica e social local, 
aos aspectos orçamentários e financeiros, levando em consideração os fatos 
históricos. Aliado ao cumprimento do planejamento, busca-se o atendimento à Lei de 
Responsabilidade Fiscal, no que tange ao equilíbrio das contas, à transparência, à 
responsabilidade e ao controle, sendo necessária uma mudança de cultura dos 
gestores. 
O Estado, ao contrário das empresas, não tem por objetivo obter lucro, mas 
sim, promover o bem-estar da sociedade. Sendo assim, o planejamento 
governamental difere do planejamento organizacional em alguns aspectos e pode 
ser classificado também em: nacional – define as diretrizes para o país; regional – 
limita-se a regiões do país com peculiaridades econômicas e sociais específicas; 
urbano – limita-se a âmbito municipal planejando o crescimento e desenvolvimento 
da cidade e; setorial – quando relaciona-se a determinados setores, como por 
exemplo, saúde, educação, transportes, energia, dentre outros. 
No Brasil, por tratar-se de um estado federativo, observa-se também o 
planejamento estadual, que pode ser dividido por micro-regiões dentro do mesmo 
estado. 
Nesse ponto, faz-se necessário ressaltar que o planejamento governamental 
deve prever três variáveis políticas que interferem diretamente na implementação 
dos planos, que segundo Matus (1993, p. 92), são: “o poder, a cooperação e a 
coordenação”. A estrutura do poder, quando não prevista na formulação, inviabiliza 
ou torna deficiente a execução do planejamento. 
Salienta-se, ainda, que os problemas sociais e econômicos não possuem 
como opção uma única solução correta e viável. Nesse sentido, o planejamento 
deve selecionar uma entre as alternativas possíveis, fazendo uso dos aspectos 
políticos do planejamento. 
A decisão governamental a respeito de como conduzir o orçamento da União 
e aplicar as verbas públicas, interessa à sociedade como um todo, prevalecendo, 
neste momento, os critérios técnicos. 
Por último, no que diz respeito ao seu insucesso ou desuso, em escala 
 
 
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mundial, evidenciam-se críticas, haja vista que a falta de planejamento é sinônimo 
de improvisação e despreparo. 
Segundo Souza (2009), embora seja verdadeiro que a experiência brasileira 
na década de 80 e o colapso das economias planificadas no início dos anos 90 
indiquemo possível insucesso do planejamento governamental, o planejamento 
continua a ser um instrumento que pode ser útil ao governo e à nação. Constitui-se, 
na verdade, na indicação dos caminhos do desenvolvimento econômico, bem como 
na transparência da aplicação dos recursos públicos. O malogro brasileiro, na 
década de 80, esteve muito mais ligado às oscilações da economia de então do que 
às falhas no planejamento em si. 
Segundo Matus (1993, p.95), no que diz respeito ao planejamento federal, 
que passou a ser utilizado a partir da década de 30, os estados passaram a utilizá-lo 
como ferramenta de alocação de recursos públicos. 
Constituem particularidades do planejamento em âmbito estadual: 
 
[...] o efetivo controle de um reduzido número dentre as variáveis de maior 
gravitação na vida econômica local; uma capacidade pouco definida de 
influenciar decisões que, ditadas por outros centros de poder, 
profundamente afetam o comportamento das economias estaduais; e o 
menor peso e grau de diversificação institucional dos poderes públicos das 
unidades federadas, quando em comparação com a União. (SOUZA, 2009, 
p. 17). 
 
Do exposto, depreende-se que o processo de planejamento estadual fica 
restringido, haja vista que os governos locais não possuem autonomia de decisão 
suficiente para interferir na realidade econômica local. Também, na maior parte dos 
estados brasileiros, a expressiva dependência de recursos alheios, faz com que 
suas metas e objetivos referentes ao planejamento só consigam ser concretizadas 
regionalmente. O caso dos estados pertencentes à região Nordeste, exemplifica 
essa contingência. 
Segundo Souza (2009, p. 23), no âmbito local ou municipal, o planejamento 
urbano diz respeito à ocupação espacial da cidade, bem como da distribuição dos 
serviços públicos essenciais à população. Um exemplo de planejamento urbano é o 
 
 
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Plano Diretor de Brasília, que estabelece onde e como será o crescimento da cidade 
(onde haverá escolas, hospitais, prédios residenciais e comerciais, etc). 
A Constituição delega aos municípios a responsabilidade pelo planejamento 
urbano, ao determinar em seu art. 182: 
 
Art. 182 A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder 
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes. 
§ 1º o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política 
de desenvolvimento e de expansão urbana.§ 2º A propriedade urbana 
cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de 
ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º As desapropriações 
de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. 
 
No que tange às recentes mudanças no papel do Estado como principal 
agente condutor do processo de desenvolvimento econômico do país, o efeito mais 
imediato é a drástica redução no montante de recursos disponíveis para 
investimento na infraestrutura urbana. Nessas condições, o grande desafio das 
cidades passa a ser a mobilização de fontes alternativas de financiamento e a 
criação de novos arranjos institucionais que permitam compensar a crescente 
escassez de recursos 
Enfim, de acordo com Andrade (2002), o planejamento não é feito somente na 
ocasião da elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e lei 
orçamentária. Durante a execução orçamentária, para garantir o equilíbrio das 
contas públicas, é necessário rever os planos iniciais e adequá-los à realidade, ou 
até mesmo replanejar. 
 
 
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UNIDADE 2 - EVOLUÇÃO CONCEITUAL DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
 
2.1 Origens 
Fazendo uma retrospectiva histórica, Freitas (2003) nos mostra que o 
orçamento público remonta à Constituição inglesa, outorgada em 1217, pelo rei João 
Sem Terra, e que em seu artigo 12 estabelecia restrições para a criação de tributos, 
os quais deveriam ser aprovados pelo Conselho Comum do Reino. 
Uma vez que os integrantes do conselho não estavam preocupados com as 
despesas do rei, mas com os tributos que este lhes impusera, temos nesse 
momento, muito provavelmente, o início da luta pelo controle parlamentar das 
finanças públicas, quando os nobres entenderam que o poder ilimitado do rei deveria 
ser controlado. 
Haver um excedente econômico por parte do Estado e da moeda foi condição 
primordial para as primeiras práticas orçamentárias que coincidiram com o advento 
da monarquia absoluta – passagem do feudalismo para o capitalismo. 
De acordo com Pompeu e Tassigny (2005), a partir do século XIX, a maioria 
dos orçamentos públicos, praticados em todo mundo, apresentava a forma 
semelhante dos orçamentos tradicionais: fixava a receita e a despesa. 
No século XX, o orçamento passou a ser mais que uma simples previsão de 
receita ou estimativa de despesa. Transformou-se em um instrumento legal da 
administração pública que tinha como fim auxiliar o Poder Executivo nos processos 
de planejamento, programação, execução e controle de propostas orçamentárias de 
determinado exercício, em se tratando da gestão de finanças públicas. 
O orçamento sofreu muitas alterações ao longo do tempo. Hoje em dia, 
representa um método utilizado pela administração para coordenar despesas e 
receitas públicas imprimindo-lhes organização e controle. 
 
 
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17 
 
2.2 Conceituações 
Conceitualmente, podemos dizer que constitui um mecanismo fundamental de 
planejamento e gestão dos recursos públicos. 
Segundo Ferreira (2004) o verbo orçar possui uma multiplicidade de sentidos: 
avaliar, calcular, estimar, atingir e, por extensão, planejar, calcular, etc. Acredita-se 
que a palavra “orçar” venha do italiano orzare ou do latim ordior, os quais se referem 
ao ato de planejar, de calcular ações orçamentárias ou simplesmente fazer cálculos. 
Analisando na categoria de Orçamento Público, segundo Pompeu e Tassigny 
(2005), podemos conceituar como sendo o ato de planejar, ou ainda, a execução e a 
aproximação de diversos objetivos de diferentes políticas que devem ser orçadas e, 
posteriormente, efetivadas por meio da administração pública. 
Segundo Baleeiro (1984) o orçamento-público é: 
 
o ato pelo qual o Poder legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por 
certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento 
dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou 
geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. 
 
 
Numa definição mais simples, Bastos (1991) diz que “é uma peça jurídica, 
visto ser aprovado pelo legislativo para vigorar como lei dispondo sobre a atividade 
financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas”. 
O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em 
termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, 
ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursosprevistos, de modo a assegurar 
a contínua e oportuna liberação desses recursos. 
Na realidade, o orçamento é um instrumento de grande valia no apoio à 
gestão pública. Contudo, mesmo sendo uma ferramenta gerencial, muitos 
administradores, especialmente aqueles que ainda não experimentaram a técnica 
orçamentária, ignoram seus benefícios. 
Ele não deixa de ser um meio de comunicação, ao corpo gerencial, dos 
 
 
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planos de direção da empresa e, sobretudo, harmonizam os objetivos das unidades 
que compõem a organização como um todo. 
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado 
por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem 
realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano). 
O orçamento tem como finalidade última, de acordo com Bastos (1991): 
 
se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os 
particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só 
verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que 
estiverem autorizadas na lei orçamentária. 
 
Não é possível deixar de expor o conceito ampliado de Giacomoni (1994) que 
caracteriza o orçamento público como “a resultante de uma multiplicidade de 
aspectos: jurídico, contábil, econômico, financeiro, administrativo, etc.”. 
 
2.3 Os tipos, os aspectos e as funções do orçamento público 
Segundo Angélico (1995), o orçamento pode ser classificado segundo o seu 
tipo, seus aspectos e suas funções. 
O tipo seria a característica que determina a maneira pela qual o orçamento é 
elaborado, dependendo do regime político vigente; daí podemos dizer que os 
orçamentos variam segundo a forma de Governo e podem ser classificados em três 
tipos: 
 Legislativo – é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação são da 
competência do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua execução. Esse tipo 
é utilizado em países parlamentaristas; 
 Executivo – é o orçamento cuja elaboração, aprovação, execução e controle 
são da competência do Poder executivo. É utilizado em países onde impera o poder 
absoluto; 
 Misto – é o orçamento elaborado e executado pelo Poder Executivo, cabendo 
 
 
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ao Poder Legislativo a sua votação e controle. Esse tipo é utilizado pelos países em 
que as funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamento, sendo 
sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. Esse é o tipo utilizado no Brasil. 
Segundo o mesmo autor, citado anteriormente, os aspectos do orçamento 
seriam: 
 Aspecto econômico – é o resultado da evolução das características políticas 
do orçamento; 
 Aspecto político – diz respeito à sua característica de Plano de Governo ou 
Programa de Ação do grupo ou facção partidária que detém o poder; 
 Aspecto jurídico – é o que define a Lei orçamentária no conjunto de Leis do 
país; 
 Aspecto financeiro – é caracterizado pelo fluxo monetário das entradas da 
receita e das saídas da despesa, meio efetivo e normal da execução orçamentária. 
Do ponto de vista econômico, o orçamento passou por duas fases distintas: a 
tradicional e a moderna. Na primeira predominava a concepção liberal, na qual a 
organização da atividade econômica era regulada pelas leis de mercado (oferta e 
procura) e o papel do Estado era limitado às funções de justiça, educação e 
segurança. O Estado liberal tinha como preocupação manter o equilíbrio e impedir o 
crescimento dos gastos, assim, o orçamento relacionava as receitas e despesas, 
tornando-se um eficaz instrumento de controle das contas públicas. 
Em relação às suas funções, na fase moderna (final do século XIX e início do 
século XX), resultante de mudanças do papel do Estado na economia, quando este 
passou a intervir no sistema econômico para impedir distorções e corrigir os 
desequilíbrios do sistema, vimos a ampliação do papel do Estado e a definição de 
três funções básicas: alocativa, distributiva e estabilizadora. 
A função alocativa está relacionada com as necessidades do Estado em atuar 
como promotor de ajustes na alocação de recursos resultantes da deficiência do 
sistema de preços de mercado, ou seja, onde a ação privada é desestimulada por 
causa do alto volume de recursos financeiros necessários, o Estado atua. 
 
 
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A função distributiva resulta do reconhecimento da incapacidade do mercado 
como distribuidor de rendas. O Estado intervém para corrigir as falhas decorrentes 
do sistema de preços, buscando tirar de uns para melhorar a situação de outros. 
Nesse aspecto, o orçamento público funciona como um mecanismo essencial para 
viabilizar as políticas públicas de distribuição de renda. 
A função estabilizadora, também, só entrou em atividade a partir da crise da 
década de 30, e da mesma forma que a distributiva, teve o propósito de atenuar o 
impacto social e econômico de crises de inflação e desemprego, tendo como 
principal instrumento de ação, a política fiscal por meio do aumento ou redução dos 
gastos públicos e a política monetária que ajusta a oferta da moeda às necessidades 
do contexto econômico. 
Sob o enfoque político, é um instrumento pelo qual são legitimadas as 
propostas de gastos do grupo detentor do poder, refletindo as ações governamentais 
para solucionar os problemas e necessidades de determinado grupo social ou 
região. 
Administrativamente, é um autêntico objeto de planejamento, no qual se 
procura administrar e compatibilizar as ações governamentais, tendo em vista as 
demandas prioritárias de recursos disponíveis e a eficiência dos serviços prestados 
pelo Estado. 
Como instrumento financeiro, o orçamento sistematiza o fluxo de entradas e 
desembolsos do Poder Público, ou seja, as receitas que o Estado recolhe e a 
utilização dessas para pagamento dos compromissos assumidos. 
 
2.4 O orçamento público no Brasil 
A necessidade de fortalecer os vínculos entre planejamento e orçamento tem 
sido observada no cenário brasileiro desde a implantação da Lei nº 4.320/64. 
Hoje em dia, ao contrário do que ocorria naqueles períodos de inflação alta, 
temos observado ações voltadas para a realização eficiente de políticas públicas 
onde a programação do orçamento não está direcionada somente para o controle de 
 
 
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gastos, mas para a avaliação de resultados. 
No período inflacionário, o orçamento era elaborado a preços correntes e, ao 
longo da execução, corrigiam-se as distorções de preços através de 
suplementações, pois os valores orçados já não correspondiam, quando do 
desembolso, ao montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia 
correspondência entre a realidade da execução orçamentária com a execução 
financeira das despesas, que acabavam sendo mensalmente corrigidas. 
Elaborações foram feitas, principalmente atravésda implantação do Plano 
Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, objetivando acompanhar a 
execução do orçamento, adequando a necessidade de realização das despesas à 
realidade. 
Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para o controle 
financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas em volume, dentro de um 
determinado período de tempo. 
 
2.5 A lei 4.320/64 
De acordo com Freitas (2003), a partir de várias iniciativas e estudos 
procedentes de diversas áreas, dentre elas, a Terceira Conferência de Técnicos em 
Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários (1949) e o Manual das Nações 
Unidas, o Congresso Nacional aprovou, em 17 de março, de 1964, a Lei nº 4.320 
que consolidou o modelo orçamentário padrão para os três níveis do governo 
brasileiro. 
Essa lei passou a ser um marco na legislação orçamentária brasileira, 
disciplinando as práticas orçamentárias através de: 
 dispositivos da receita e da despesa; 
 elaboração da proposta orçamentária: 
 do exercício financeiro; 
 dos créditos adicionais; 
 
 
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 da execução orçamentária; 
 dos fundos especiais; 
 do controle da execução orçamentária; 
 da contabilidade nos segmentos orçamentário, financeiro, patrimonial e 
industrial; 
 dos balanços; 
 das autarquias e outras entidade. 
 
Foram apresentados 115 artigos. E pelo previsto no art. 113, são verificadas 
as adequações necessárias ao longo dos anos, de acordo com os anexos da lei e 
por meio dos atos administrativos. 
Em 1967, com o Decreto nº 200, descentralizando a administração pública 
federal (a primeira tentativa de reforma gerencial no Brasil), dando maior autonomia 
às empresas estatais e fundações, definiu conjuntamente que o planejamento seria 
um dos princípios fundamentais para orientar as atividades do governo, enfatizando 
o orçamento-programa. Isso quer dizer que desde 1967, o governo já utilizava a 
classificação funcional-programática da despesa, por meio de funções, programas e 
subprogramas (subdividido em projetos e atividades). 
Segundo Freitas (2003), em 1974, a Portaria nº 9 ampliou a sua utilização 
para estados e municípios, o que nos leva a observar que essa classificação é uma 
grande iniciativa de aproximar o planejamento do orçamento, o que foi feito através 
do fornecimento de informações mais amplas sobre as programações de governo 
nas leis orçamentárias anuais e, ainda, uniformizando também, as terminologias 
entre União, estados, municípios e Distrito Federal. 
Há que se ressaltar que antes da Lei nº 4.320/64, o orçamento utilizado no 
Brasil era o orçamento tradicional, ou seja, era um documento clássico caracterizado 
ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas 
classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o 
período de um ano. Em sua elaboração, não se enfatizava, primordialmente, o 
 
 
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atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se 
destacavam os objetivos econômicos e sociais. 
 
 
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UNIDADE 3 - OS OBJETIVOS E A IMPORTÂNCIA DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO PARA ESTABILIZAÇÃO ECONÔMICA 
 
De acordo com a Constituição Federal de 1988, são objetivos a serem 
alcançados pela República Federativa do Brasil: 
Art. 3º [...] 
I – Construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II – garantir o desenvolvimento nacional; 
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
regionais; 
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, 
idade e quaisquer outras formas de discriminação. 
 
Percebe-se pelo exposto acima e após conceituarmos e analisarmos o que é 
orçamento, que seu objetivo maior evidentemente é o cidadão. 
Segundo Pompeu e Tassigny (2005), o instrumento orçamento público deve 
propiciar o desenvolvimento de uma sociedade democrática e participativa, na qual 
os cidadãos sentem-se partes integrantes do processo de gestão dos recursos 
público. 
Além do objetivo maior que é atender ao cidadão, temos outros objetivos de 
toda política orçamentária quais sejam: 
 corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade; 
 melhorar a distribuição de renda e alocar os recursos com mais eficiência; 
 regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e 
externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, 
problemas urbanos, etc.). 
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política 
 
 
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fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, 
inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda. 
Dentre os instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na 
Economia, podemos citar: 
 Política Fiscal – envolve a administração e a geração de receitas, 
além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado 
para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, 
com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma 
melhor distribuição de renda. 
 Política Regulatória – envolve o uso de medidas legais como 
decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os 
recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem 
ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, 
entre outras. 
 Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa 
de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência 
na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se 
controlar a inflação, preços, restringir a demanda, entre outros. 
Desse modo, é fácil entender o Orçamento Público funcionando como um 
balizador na Economia. Se tivermos elevados investimentos governamentais no 
Orçamento, provavelmente, o número de empregos aumentará, assim como a renda 
agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, 
provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto 
interno bruto. 
Antes de passarmos a analisar a importância do orçamento enquanto 
ferramenta de controle da estabilidade econômica, vamos falar um pouco sobre o 
orçamento participativo e sua contribuição enquanto mecanismo de afirmação da 
cidadania. 
 
 
 
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3.1 Orçamento participativo 
O orçamento participativo, segundo Pires (2001, p.13), representa “umamodalidade de participação popular que teve início e vem se consolidando num 
contexto específico do desenvolvimento socioeconômico e da vida política 
brasileira”. 
Para Scheider citado por Calife (2002, p.7): “O orçamento participativo abre 
avenidas para a participação de segmentos da sociedade anteriormente ignorados, 
acentuando a accountability do governo”. 
É necessário deixar claro que, conforme seus ideólogos, o orçamento 
participativo busca um conceito de democracia no qual, a conquista do governo, por 
meio do voto popular, não esgote a participação da sociedade, mas, ao contrário, 
permita iniciar um outro processo, gerando dois focos de poder democráticos: um, 
originário do voto; outro, originário de instituições diretas de participação. 
Segundo Pires (2001), o Orçamento Participativo é um instrumento que serve 
para alocar os recursos públicos de forma eficiente e eficaz. Recursos (receitas) que 
advêm primordialmente do poder do governo de tributar, devendo, pois, reverter tais 
recursos em benefícios coletivos (gasto público), sendo estes benefícios a 
materialização das demandas levantadas mediante as diferentes opiniões, 
interesses e desejos da comunidade. Dessa forma, o orçamento vem, 
gradativamente, assumindo dois papéis: o de instrumento e expressão da 
democracia, uma vez que a lei orçamentária está definida nos marcos do chamado 
Estado de Direito. 
De acordo com Genro citado por Calife (2002, p.8): 
 
A principal riqueza do Orçamento Participativo é a democratização da 
relação do Estado com a sociedade. Esta experiência rompe com a visão 
tradicional da política, em que o cidadão encera a sua participação política 
no ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entendem, 
por meio de políticas tecnocráticas ou populistas e clientelistas. O cidadão 
deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão 
pública. 
 
 
 
 
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De acordo com Souza (2002), ele surge como uma iniciativa de elaborar o 
orçamento público levando-se em conta a participação real e efetiva da população, 
tendo como objetivo, concretizar de forma mais direta e cotidiana o contato entre os 
cidadãos e o governo, de forma a possibilitar que esse considere os interesses e as 
concepções político-sociais no processo decisório. Portanto, o que está em jogo 
nesse processo é o estimulo à crescente participação da população, em geral, e dos 
setores mais carentes, em especial. 
Enfim, o orçamento participativo constitui-se num mecanismo relativamente 
simples, porém eficaz, porque contempla uma prática governamental transparente e 
que promove o exercício da democracia. 
 
3.2 A estabilização econômica 
O papel do orçamento público foi reforçado e deixou de ser um instrumento 
de controle financeiro ao atuar no processo de reformulação do Estado, o que 
podemos comprovar com a estabilidade da economia e com a redução do déficit 
público. 
O orçamento público é um instrumento de planejamento das ações 
governamentais e dele constam todas as receitas passíveis de serem arrecadadas 
num determinado exercício e sua destinação, pelas ações explicitadas nos diversos 
projetos e atividades. 
Segundo Fontenele (2007), em períodos de crise, em que os recursos se 
tornam mais escassos e as despesas maiores, e não havendo a desculpa dos altos 
índices de inflação, fica mais evidente o tamanho do déficit público. Ao mesmo 
tempo em que se recorre a iniciativas que promovam o aumento da arrecadação, 
exige-se, de outro lado, que o processo decisório de alocação desses recursos seja 
aperfeiçoado, para que todas as prioridades sejam atendidas e não haja 
descontinuidade nas ações de prestação de serviços básicos. 
O estabelecimento de limites de gasto leva os órgãos executores da política 
governamental a racionalizarem suas despesas, minimizando custos, através da 
redução de quantitativos físicos ou financeiros, negociando preços mais atrativos, 
 
 
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enfim, toda uma reformulação da visão na consecução do gasto. 
Desse modo, segundo Fontenele (2007), além de instrumento de 
planejamento na formulação das ações de políticas públicas, o orçamento passa a 
ser ferramenta para a ação gerencial do Estado, visto que introduz novos conceitos 
e indicadores que permitem avaliar a eficácia e a efetividade da prestação dos 
serviços públicos. 
Não há, portanto, como se pensar em planejamento sem se aperfeiçoarem os 
orçamentos para que eles reproduzam fielmente os planos de governo e as políticas 
públicas. Para tanto, é necessário ter em vista uma efetiva cobrança de resultados 
pela sociedade das ações desenvolvidas pelos governos, as quais devem ser 
aferidas em termos de benefícios que lhe foram prestados, sem esquecer, é claro, 
da importância de promover a responsabilização dos "gerentes do poder" em caso 
de má gestão na realização dos gastos. 
O destaque que se tem dado para os indicadores pretende chamar a atenção 
para o fato de que o momento não concebe mais dissociar o planejamento financeiro 
das respectivas metas físicas. Não é possível empregar recursos em algo que não 
reverta benefícios, ou, o que é pior, que reverta benefícios em favor apenas dos 
detentores do poder. 
Essa mudança de modelo de planejamento, orçamento e gestão exige maior 
responsabilidade e racionalidade no processo de alocação dos recursos, impondo 
um novo padrão de cultura na administração pública, pautada em transformações 
qualitativas que passam, é claro, pela modernização da máquina governamental e 
da legislação correlata. 
Assim, de acordo com Fontenele (2007), o processo de mudança não se 
refere apenas à revisão do processo orçamentário e financeiro, mas, principalmente, 
à adoção de um código de boas condutas dos administradores públicos, que com 
suas ações revertam benefícios em favor da população, propiciando não só o 
equacionamento da questão fiscal, como também a elevação no nível de satisfação 
da sociedade quanto ao atendimento de suas necessidades. 
Para continuar mantendo uma estabilidade econômica garantindo o equilíbrio 
 
 
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das contas públicas e o atendimento das necessidades sociais básicas, 
enumeramos os seguintes instrumentos que foram adotados pelo governo. 
1. Lei Complementar nº 101/00 (Lei da Responsabilidade na Gestão Fiscal) - 
que estabeleceu limites para as despesas de pessoal; 
2. O acompanhamento sistemático das despesas de Pessoal e Encargos 
Sociais que foi aperfeiçoado, assegurando-se com essa medida que os gastos com 
admissão e benefícios de pessoal não assumam montantes incompatíveis com a 
arrecadação; 
3. No âmbito da Lei de Diretrizes Orçamentárias é estabelecido valor mínimo 
para aplicação na área da saúde; 
4. Dispositivo Constitucional determina a aplicação mínima de 25% da receita 
tributária na área da educação; 
5. Foram estabelecidos parâmetros disciplinadores do gasto com os Poderes 
Legislativo e Judiciário; 
Espera-se com a adoção desses instrumentos, maior eficiência na gestão das 
políticaspúblicas e possibilidade de se ajustar o dispêndio às necessidades de 
retomada dos investimentos em áreas, hoje, carentes de expansão e modernização, 
em particular de elevado interesse social. 
Para que tais medidas sejam positivas e efetivas, é preciso que haja um 
orçamento executável e, muito importante, a cooperação entre o Poder Executivo e 
Poder legislativo que é de vital importância para que a política caminhe nesse 
sentido, o que nos mostrará a sensibilidade de ambos à necessidade de fortalecer 
os mecanismos de controle das finanças públicas. 
 
 
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UNIDADE 4 - OS PRINCÍPIOS QUE REGEM O ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
 
Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e 
execução do orçamento, os quais estão definidos na Constituição Federal de 1988, 
na Lei nº 4.320/64, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esses 
princípios constituem-se em características específicas que as leis orçamentárias 
têm e que as tornam distintas das demais e dos outros atos praticados pelo governo. 
Isso leva a uma maior facilidade no controle de sua execução. 
A Lei nº 4.320/64 em seu art. 2º, determina a obediência aos princípios da 
unidade, da universalidade e anualidade, ou seja, estabelece os fundamentos da 
transparência orçamentária, "A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita 
e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de 
trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e 
anualidade". 
Antes de falarmos um pouco sobre cada um dos princípios, é preciso lembrar 
que o orçamento é dividido em duas partes ou seções separadas – Receitas e 
Despesas – tanto no aspecto jurídico como no aspecto contábil. 
Em matéria de despesa pública, as Previsões contidas no orçamento, sejam 
as iniciais ou a ele incorporadas em virtude de créditos adicionais abertos durante o 
exercício, destacam um caráter limitativo e imperativo, inibindo e proibindo a 
administração de efetuar gastos além dos créditos concedidos. 
Quanto à receita pública, ao estimar as receitas prováveis de cada fonte, o 
legislador não pretende limitar as faculdades de arrecadação do poder público. O 
objetivo de cálculo dos recursos é fundamentar o montante dos gastos e, por via de 
consequência, chegar ao nivelamento entre Receitas e Despesas. Entretanto, ao 
contrário das Despesas, tal previsão não constitui um limite, chegando ao qual a 
arrecadação deva ser suspensa. 
Dado o seu caráter de documento legislativo que autoriza e limita a ação do 
 
 
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Poder Público, o orçamento deve incluir todas as receitas e todas as despesas, pois 
essa é a condição essencial para que o controle do Poder Legislativo seja efetivo. 
Reservamos um capítulo para discorrer sobre as receitas e despesas. 
Esses princípios básicos objetivam assegurar o cumprimento dos fins a que 
se propõe o orçamento e podem ser resumidos em dois aspectos: gerais e 
específicos. 
 
4.1 Princípio da Unidade 
Segundo Giambiagi e Além (2000): 
 
Pelo princípio da unidade, o orçamento deve ser uno, ou seja, todas as 
despesas e receitas de uma pessoa jurídica de direito público devem estar 
contidas numa única proposta orçamentária. Esse princípio tem como base 
a necessidade de centralização de gastos e receitas em uma só lei. 
 
Parágrafo 5º - art. 165 – “a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento 
fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público”. 
Isso quer dizer que só existe um Orçamento para cada ente federativo (no 
Brasil, existe um Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada 
Município). Cada ente deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma 
política orçamentária e estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em 
uma mesma esfera. O fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o 
Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de 
Investimento não representa afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é 
único, válido para os três Poderes. O que há é apenas volumes diferentes, segundo 
áreas de atuação do Governo. 
Ao adotar esse princípio, evita-se as manobras que visam à ocultação de 
despesas em contas especiais. 
 
 
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4.2 Princípio da Universalidade 
O Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a 
administração direta e indireta dos Poderes para a manutenção dos serviços 
públicos. 
 A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, 
nenhuma instituição pública que recebe recursos orçamentários ou gerencie 
recursos federais pode ficar fora do Orçamento. 
O objetivo principal desse princípio, segundo Giambiagi e Além (2000): 
 
é permitir um controle da atividade econômica do Estado. Não podem existir 
receitas e despesas que não configurem na lei orçamentária anual. Muitos 
autores aliam a esse princípio a premissa de que as receitas e despesas 
devem constar na lei orçamentária pelos seus totais brutos, sem quaisquer 
deduções. Tal premissa é denominada princípio do orçamento bruto. 
 
Dessa forma, quando um ente público tem a competência de arrecadar 
determinado tributo e repassar para outro ente público, deverá incluir a receita 
tributária pelo valor total sem dedução. 
 
4.3 Princípio da Anualidade/Periodicidade 
O Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, esse período corresponde 
ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. A lei orçamentária deve ser 
atualizada todos os anos. Sua vigência se fundamenta, principalmente, nas 
seguintes razões: 
 a previsão orçamentária não pode ter uma existência ilimitada, sob pena de 
ficar fora do alcance da capacidade humana; 
 sendo periódico o orçamento, há um maior controle quanto à sua execução; 
 o contribuinte está mais protegido, uma vez que se pode fazer uma revisão da 
carga tributária e adaptá-la às necessidades do Estado, que, como se sabe, variam 
 
 
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no tempo e no espaço. 
 
4.4 Princípio da Legalidade 
O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como 
tal, deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, 
inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou 
Congresso Nacional. 
Segundo Giambiagi e Além (2000), no caso específico das receitas, esse 
princípio refere-se às limitações e vedações ao poder de tributar do Estado. 
 
4.5 Princípio da Exclusividade 
O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter 
autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda 
que por antecipação da receita. Mas não pode, o texto da lei, estabelecerinstituição 
de tributo, nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas da 
previsão de receita e fixação de despesa. 
 
4.6 Princípio da Especificação ou discriminação ou especialização 
São vedadas autorizações globais no Orçamento. As despesas devem ser 
especificadas no Orçamento, no mínimo, por modalidade de aplicação. De acordo 
com Silva (2002, p.53), “a regra da especificação vincula-se com a classificação das 
receitas e despesas, sendo que as primeiras obedecem a critérios estabelecidos no 
Código Tributário e as segundas, a critérios econômicos financeiros e institucionais”. 
 
4.7 Princípio da Publicidade 
O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e 
transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da 
 
 
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União. 
 
4.8 Princípio do Equilíbrio 
As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível, 
iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos. 
 
4.9 Princípio do Orçamento-Bruto 
A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos 
constitucionais (exemplo, transferências constitucionais), devem aparecer no 
Orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie. 
 
4.10 Princípio da Não-afetação ou não-vinculação 
É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as 
próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do 
ensino (FPE, FPM, etc.) e as garantias às operações de crédito por antecipação da 
receita. 
Em outras palavras, nesse princípio, observa-se que não pode haver 
mutilação das verbas públicas. O Estado deve ter disponibilidade da massa de 
dinheiro arrecadado, destinando-o a quem quiser, dentro dos parâmetros que ele 
próprio elege como objetivos preferenciais. Ele deve ter responsabilidade para agir. 
 
4.11 Princípio da Programação, tipicidade e atipicidade 
Durante a fase de consolidação da proposta de Orçamento, geralmente, 
seguem-se determinadas classificações orçamentárias existentes. Há uma tabela de 
classificação funcional de despesas, por exemplo, que classifica a despesa em 
funções, subfunções, programas e ações. Há outra tabela de classificação da 
despesa por fontes de recursos e outra por unidade orçamentária, por exemplo. No 
processo de programação da despesa no Orçamento, em primeiro lugar é preciso 
 
 
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identificar a função a que pertence a despesa (se é uma despesa classificável na 
função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, ou qualquer outra). 
A função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representando 
quase que uma área de atuação do Governo. As diferentes funções se dividem em 
subfunções que, por sua vez, comportam diferentes programas de Governo, 
compostos por ações (projetos, atividades ou operações especiais) a realizar no 
exercício. 
Programar uma despesa é classificar a despesa de maneira a ficar 
evidenciado onde será utilizado o recurso (em qual função, subfunção, programa ou 
ação do Governo). Porém, no processo de programação, pode ocorrer de um 
programa não se vincular à sua respectiva subfunção da tabela de classificação 
funcional, ou uma subfunção não se vincular à sua função típica, constante da tabela 
de classificação funcional, ou seja, em termos práticos, nem sempre se programa a 
despesa respeitando-se a classificação funcional existente nas tabelas 
orçamentárias. Quando um programa é vinculado a uma subfunção que não aquela 
correspondente à da tabela de classificação, dizemos que ocorreu atipicidade na 
programação da despesa, ou seja, não há uma classificação típica. O mesmo 
acontece quando uma despesa classificada no Orçamento em uma subfunção está 
vinculada a outra função que não a função correspondente, segundo a tabela de 
classificação orçamentária. A tabela de classificação funcional da despesa por 
funções e subfunções está consignada no livro “Manual Técnico de Orçamento” 
publicado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão (MPOG). 
Essa classificação será explicada com mais detalhes no capítulo adiante. 
 
 
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UNIDADE 5 - PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO-
PROGRAMA 
 
Planejamento, programação e orçamento formam um sistema integrado de 
gerência inteligente. De acordo com Lopes (1990), o planejamento público é um 
“método coerente e compreensivo de formação e implementação de diretrizes, 
através de um controle central de vastas redes de órgãos e instituições 
interdependentes, viabilizados por conhecimentos científicos e metodológicos”. 
O planejamento é entendido como um processo racional para definir os 
objetivos e determinar os meios para alcançá-lo, devendo logicamente ser anterior à 
realização do empreendimento, ou seja, precede a elaboração orçamentária e tem 
como objetivo a seleção nacional das alternativas para a ação governamental em 
compatibilidade com os meios disponíveis, pois se houvesse uma quantidade 
ilimitada de recursos, não haveria em princípio, necessidade de planejamento. 
 Deve obedecer às seguintes características: 
 diagnóstico da situação existente; 
 identificação das necessidades de bens e serviços; 
 definição clara dos objetivos para a ação; 
 discriminação e quantificação de metas e seus custos; 
 avaliação dos resultados obtidos; 
 trabalho integrado. 
 
O processo de planejamento é desenvolvido nos seguintes níveis que 
integram e sincronizam os planos: 
 Diretriz – conjunto de critérios de ação e de decisão que deve disciplinar e 
orientar os diversos aspectos envolvidos no processo de planejamento. Trata-
se de um nível mais abstrato onde ocorre a formulação geral do objetivo. 
 
 
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 Objetivo – indica os resultados que a administração pretende alcançar com a 
realização das ações governamentais. 
 Metas – é a especificação e a quantificação física dos objetivos 
estabelecidos. 
 Programa – corresponde às ações que resultam em serviços prestados à 
comunidade, passíveis de quantificação. 
O Orçamento-Programa deve, pois, ser entendido como uma etapa do 
planejamento e compreende os seguintes aspectos: 
 instrumento de ação administrativa para execução dos planos de longo, 
médio e curto prazos; 
 previsão das receitas e fixação das despesas com o objetivo de atender às 
necessidades coletivas definidas no programa de Ação do Governo; 
 instrumento de aferição e controle da autoridade e da responsabilidade dos 
órgãos e agentes da administração orçamentária e financeira, permitindo, 
igualmente, avaliar a execução dos programas de trabalho do Governo. 
Nesse sentido, de componente de um sistema integrado de gerência, o 
orçamento-programa é entendido como uma dasetapas do planejamento e foi 
adotado na esfera federal pela Lei nº 4.320/64. 
Segundo Silva (2002), identificam-se na elaboração de um orçamento-
programa, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam: 
1. Determinação da situação – identificação dos problemas existentes. 
2. Diagnóstico da situação – identificação das causas que concorrem para o 
aparecimento dos problemas. 
3. Apresentação das soluções – identificação das alternativas viáveis para 
solucionar os problemas. 
4. Estabelecimento das prioridades – ordenamento das soluções 
encontradas. 
5. Definição dos objetivos – estabelecimento do que se pretende fazer e o 
 
 
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que se conseguirá com isso. 
6. Determinação das tarefas – identificação das ações necessárias para 
atingir os objetivos. 
7. Determinação dos recursos – arrolamento dos meios (recursos humanos, 
materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros) necessários. 
8. determinação dos meios financeiros – expressão monetária dos 
recursos alocados. 
O orçamento-programa contribui para o planejamento governamental, pois é 
capaz de expressar com maior veracidade as responsabilidades do Governo para 
com a sociedade, visto que o orçamento deve indicar com clareza os objetivos 
perseguidos pela nação da qual o governo é intérprete. 
Assim, podemos constatar que é princípio fundamental do Estado moderno 
que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem organizar e exercer suas 
atividades com planejamento permanente, atendendo às peculiaridades locais e aos 
princípios técnicos convenientes ao desenvolvimento econômico e social. 
 
 
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UNIDADE 6 - OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: 
PPA, LOA, LDO 
 
O atual processo orçamentário brasileiro foi definido pela Constituição Federal 
de 1988, nos incisos I a III do art. 165, sendo necessários três instrumentos básicos 
para elaboração da proposta orçamentária e que consagram o orçamento-programa 
no Brasil. 
 
6.1 Lei do Plano Plurianual – PPA 
O Plano Plurianual – PPA – tem por finalidade abranger as ações 
relacionadas ao objetivo da administração pública para determinado período. Ele é 
publicado a cada quatro anos em forma de lei ordinária e deve ser enviado ao 
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato 
presidencial. 
Sua execução tem início no segundo mandato presidencial e é finalizado no 
primeiro ano do próximo mandato, assim, cobre o lapso de tempo entre o 2º ano de 
um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subsequente. O parágrafo 1º 
do art. 165 da CF/88 dispõe que o PPA: “estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos processos de duração 
contínua”. 
Segundo o art. 174 da CF/88, o PPA é um instrumento normatizador do 
planejamento de médio prazo e de definição das macro-orientações do Governo 
Federal para a ação nacional em cada período de quatro anos, sendo estas 
determinantes (mandatórias) para o setor público e indicativas para o setor privado. 
Na realidade, o poder executivo ordena suas ações com a finalidade de atingir 
seus objetivos e metas usando o Plano Plurianual. 
Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores 
a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA 
 
 
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ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância desse preceito 
caracteriza crime de responsabilidade. 
 
6.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO 
 A lei de Diretrizes Orçamentárias, de acordo com o parágrafo 2º do art. 195, 
da CF/88, compreenderá: 
 
as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as 
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento. 
 
É uma lei ordinária que vale para somente um exercício e estabelece assim, 
de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e 
parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o 
exercício seguinte. 
As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e ações são 
apresentadas em anexo ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual de 
metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para constar do projeto de lei 
orçamentária de cada exercício. 
A LDO é delineada para fazer a articulação e o ajustamento conjuntural do 
PPA com o orçamento. 
As Leis de Diretrizes Orçamentárias e os orçamentos anuais têm de ser 
compatíveis com o que dispõe o PPA, bem como todos os planos e programas 
nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição ou quaisquer outros 
instituídos durante um período de governo. Nenhum investimento cuja execução 
ultrapassar um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA 
ou sem lei que autorize tal inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. As 
emendas parlamentares à LDO e ao orçamento, somente serão apreciadas pela 
comissão mista pertinente do Congresso Nacional se compatíveis com a lei do PPA 
 
 
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(artigos 165, 166 e 167 da Constituição Federal). 
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou 
também a conter dois anexos de extrema importância para orientar o governo e a 
sociedade sobre a condução da política fiscal. Trata-se do Anexo de Metas Fiscais, 
onde são estabelecidos os resultados primários esperados para os próximos 
exercícios, e que dão uma dimensão da austeridade dessa política; e o Anexo de 
Riscos Fiscais, onde são enumerados os chamados passivos contingentes, ou seja, 
aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, por decisão 
judicial, poderão vir a aumentar a dívida pública. 
Segundo Bastos et al. (2004), cabe apontar que as normas de direito 
financeiro, baixadas pela Lei nº 4.320/64, são ainda as que estabelecem as regras 
básicas de elaboração, execução e controle dos planos e orçamentos. Porém, face, 
principalmente, aos novos comandos orçamentários introduzidos pela Constituição 
de 88, essa lei ficou desatualizada. 
Assim, conforme Bastos et al. (2004), mediante a ausência da lei 
complementar prevista no § 9º do art. 165 da CF, que viria a substituir a referida lei, 
a LDO tem exercido também o papel de suprir as lacunas e imperfeições legais 
sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar as normas infraconstitucionais 
com as disposições contidas no texto da Lei Maior. 
 
6.3 Lei Orçamentária Anual – LOA 
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma lei ordinária de iniciativa