Direito Administrativo (7) Intervenção do Estado na Propriedade

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DIREITO ADMINISTRATIVO (7)
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
1 ESPÉCIES
	Pode ser restritiva, estabelece limitações ao direito de propriedade mas o bem continua sendo de propriedade do particular, ou supressiva, que faz com que o Poder Público adquira a propriedade da mão do particular.
INTERVENÇÕES SUPRESSIVAS 
1.1.1 Desapropriação
É forma originária de aquisição da propriedade. O Estado adquire a propriedade do bem livre e desembaraçado. 
Art. 5º XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
A necessidade ou utilidade pública (interesse público) estão previstas no Decreto Lei 3365/41. O Estado adquire o bem para que ele mesmo possa utilizá-lo. No caso do interesse social, segundo a Lei 4132/62, ocorre todas as vezes em que o Estado tiver a intenção de dar função social à propriedade, pode ser que seja utilizada diretamente por ele ou não. 
A indenização justa é aquela que abarca o valor de mercado do imóvel mais a indenização por quaisquer danos causados. 
A desapropriação do art. 5º, XXIV, é a chamada desapropriação comum, que é realizada mediante o pagamento prévio de indenização justa e em dinheiro.
As desapropriações especiais devem ter necessariamente base constitucional. A própria CRFB estabelece três exceções para a desapropriação comum: art. 182 (desapropriação especial urbana), arts. 184 a 186 (desapropriação especial rural) e art. 243 (expropriação – desapropriação confisco).
O art. 182 é regulamentado pela Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade), segundo a qual, se o imóvel urbano não estiver cumprindo a função social prevista no plano diretor da cidade o Poder Público poderá tomar algumas providências: notificação para parcelamento compulsório ou edificação compulsória, nos termos da lei, após notificado o proprietário tem o prazo de um ano para apresentar projeto e mais 2 anos para dar início às obras; caso a notificação não produza os efeitos desejados, o Poder Público poderá estabelecer o IPTU progressivo, aumentando as suas alíquotas ano a ano durante 5 anos (a alíquota pode chegar ao máximo de 15% - não confisco; não é possível aumentar a alíquota de um ano para o outro em mais do dobro); se após todas essas medidas o proprietário não der função social à propriedade, o Poder Público poderá desapropriar o imóvel (caráter sancionatório – pagamento em títulos da dívida pública resgatáveis em até 10 anos).
Essa desapropriação especial urbana é de exclusividade do Poder Público Municipal e somente os municípios que possuírem Plano Diretor, que é o instrumento que permitirá avaliar se a propriedade está ou não cumprindo a sua função social.
Os arts. 184 a 186 são regulamentados pela Lei Complementar 76/93, definindo que se o imóvel rural não estiver cumprindo a função social da propriedade rural, esse imóvel será desapropriado para fins de reforma agrária. Não há ITR progressivo ou qualquer das medidas prévias da desapropriação especial urbana. Contudo, permanece o caráter sancionatório, sendo por isso a indenização paga em títulos da dívida agrária resgatáveis em até 20 anos, a partir do segundo ano de emissão. A CRFB estabelece que nesse caso as benfeitorias úteis e as benfeitorias necessárias serão pagas em dinheiro. Na desapropriação especial urbana a indenização é paga integralmente em títulos, o mesmo não ocorre na desapropriação especial rural.
A função social da propriedade rural está prevista no art. 186 da CRFB: produtividade, utilização adequada e racional do solo, não exploração de trabalho, respeito ao meio ambiente, etc. 
É possível que o imóvel rural seja produtivo e mesmo assim descumpra a função social, contudo é vedada a sua desapropriação segundo o art. 185 da CRFB. A desapropriação especial rural não incide sobre pequena e média propriedade desde que seja única do sujeito e não é possível a incidência da desapropriação de propriedade produtiva.
 Essa desapropriação especial rural é de competência exclusiva da União. Qualquer ente federativo pode realizar a desapropriação comum com pagamento em dinheiro.
Art. 243 trata da desapropriação confisco que não prevê direito à indenização. É prevista em três hipóteses: imóveis utilizados para a plantação de psicotrópicos ilícitos e os imóveis utilizados para a exploração de trabalho escravo na forma da lei. Em relação a esse segundo ponto, o entendimento majoritário é de que se trata de norma de eficácia limitada. Foi incluído por meio de EC. 
Esses imóveis são destinados a reforma agrária ou programas de habitação popular necessariamente. Além disso, a CRFB afirma que serão expropriados sem direito a indenização os bens móveis utilizados para o tráfico de drogas e esses serão destinados a fundo especial de combate ao tráfico e recuperação de viciados. A União possui competência para essa desapropriação.
Peculiaridade: o STF já assentou o entendimento de que mesmo que a plantação de psicotrópicos ilícitos o imóvel será inteiramente desapropriado. 
Procedimento Expropriatório
(a) Fase Declaratória – em que o Estado declara a utilidade pública ou o interesse social. Somente possui competência para declarar os entes federativos. O INCRA executa mediante delegação dos entes federativos. Na desapropriação urbana restringe-se a competência somente para os municípios e na rural somente para a União. Na comum qualquer um dos entes federativos pode executar a declaração. Exceções: ANEEL (agência reguladora) e DNIT (infraestrutura de estradas). A declaração é feita por meio de decreto ou lei de efeitos concretos, pode ser feita pelo Legislativo ou pelo Executivo. A declaração não possui o condão de transferir a propriedade do particular para o Poder Público. O Poder Público somente adquire a propriedade na fase executória após o pagamento da indenização justa e prévia. Feita a declaração o bem se sujeita a força expropriatória do Estado = depois de efetivada a declaração o Poder Público tem o poder de ingressar no bem (medir, avaliar, definir o valor indenizatório); fixar o estado bem (a partir de então nenhuma melhoria posterior a declaração será paga. Serão indenizadas mesmo se após a declaração as benfeitorias necessárias e as úteis autorizadas). As construções são possíveis após a declaração, mas não serão indenizadas. 
A administração pública possui o prazo de caducidade de 5 ou 2 anos para executar a expropriação. Se for de utilidade ou necessidade pública decai em 5 anos. Se for de interesse social decai em 2 anos. Se decair deve-se aguardar um ano de carência para que se faça uma nova declaração sobre o mesmo bem.
(b) Fase Executória – paga-se o dinheiro e adentra-se o bem. Promover a desapropriação. A competência executória é mais ampla que a declaratória, pode ser delegada a entidades da administração indireta, consórcios públicos, concessionárias de serviços públicos e empresas contratadas para executar obras por meio de contratação integrada ou empreitada integral, desde que o edital estabeleça as condições. 
A princípio não havendo acordo, quando o proprietário não concorda com o valor ofertado pelo Estado ou quando o Estado não sabe quem é o proprietário. Nesse caso a execução ocorre na via judicial, cuja a ação é proposta pelo expropriante. É o Estado quem possui legitimidade para propor a ação de expropriação para adquirir o bem.
Essa ação segue o rito especial previsto no Decreto Lei 3365. 
De acordo com a Lei a única matéria admitida em contestação é o valor indenizatório e causas de extinção do processo sem discussão de mérito (questões processuais). 
 O expropriado pode discutir eventual ilegalidade no procedimento de expropriação judicialmente, mas não poderá fazê-lo em contestação de ação de expropriação. Para tal fim, deve valer-se de ação direta (ordinária comum anulatória) para discutir a ilegalidade, distribuída por dependência (o juízo da expropriação é prevento para julgar essa ação). 
OSTF já assentou que os requisitos constitucionais para a prática de um ato é análise de legalidade e não de mérito. Por isso a análise judicial (na ação ordinária de anulação) abarca a análise sobre a existência ou não de interesse social ou necessidade pública. 
Proposta a ação de expropriação, se o proprietário ganhar a ação ele ficará com o dinheiro, porque a matéria de defesa está restrita ao quantum indenizatório. A ação direta não suspende a princípio a ação de desapropriação. 
O poder público pode requerer a imissão provisória na posse, declarando a urgência para ingressar no bem (decreto expropriatório) e o depósito em juízo do valor incontroverso. A declaração de urgência possui validade de 120 dias, dentro desse prazo o Poder Público deve requerer a imissão provisória na posse mediante o depósito em juízo do valor incontroverso.
A perda da posse dará o direito ao expropriado de levantar 80% do valor depositado e continuar discutindo o valor no processo. Ele poderá levantar 100%, mas nesse caso, presume-se que o expropriado concordou com o valor depositado pelo Poder Público.
Note-se que se ao final do processo o juízo decidir que o valor indenizatório a ser pago é maior que aquele ofertado pelo Poder Público, o expropriado poderá levantar os 20% restantes do valor inicial, mas a diferença (valor determinado pelo juízo) será paga na ordem de pagamento de precatório, por ser o valor constituído a partir decisão judicial contra a Fazenda Pública. Portanto, não será prévio, mas para que o valor seja justo irão incidir valores acessórios (correção, juros compensatórios, juros moratórios e honorários advocatícios).
Correção monetária é apenas a atualização da moeda (art. 100 CRFB – é garantida a correção monetária desde o trânsito em julgado da sentença. No caso da desapropriação, a correção deve ser feita desde o momento em que foi definido o valor por meio de perícia. Segundo o art. 100, para operar a correção aplica-se o índice de correção oficial para a caderneta de poupança. O STF declarou a inconstitucionalidade do dispositivo. Atualmente são aplicados os índices atrelados à inflação.
Os juros compensatórios existem para compensar o fato de que a pessoa perdeu a posse do bem antes de receber a indenização justa. Por isso, começam a incidir a partir da imissão provisória da posse (perda da posse do bem). Note-se que os juros compensatórios irão incidir não somente sobre a diferença entre o valor ofertado pelo Poder Público e o valor determinado pelo juízo, como também sobre os 20% que o expropriado deixou de levantar no momento da imissão.
A Súmula 618 do STF determina que os juros compensatórios incidem no percentual de 12% ao ano. Esse entendimento era contrário à Lei, mas já houve alteração. MP 700 alterou a disposição do Decreto 3365 (art. 15-A). Desde 2001 aplica-se o índice de 12% ao ano.
Os juros moratórios são pagos para suprir a demora no cumprimento da decisão judicial. Art. 15-B, DL 3365 – 6% ao ano. Os juros compensatórios incidem sobre o valor determinado como excedente em sentença. Passam a incidir a partir de 1º de janeiro do ano seguinte a aquele em que o precatório deveria ser pago e não foi.
Se o precatório for inscrito até julho de um ano, deve ser pago até 31 de dezembro do ano seguinte. O STF vem entendendo que se o Poder Público pagar o precatório dentro desse prazo (prazo constitucional), não há mora. 
O NCPC não altera as disposições do DL 3365, por ser legislação especial. Então, os honorários advocatícios incidem sobre o valor de sucumbência (valor excedente determinado pelo juízo). Súmula 117 do STF. 
O juiz irá determinar o percentual, que irá variar de 0,5% a 5% do valor da sucumbência. O teto de 151.000 foi declarado inconstitucional pelo STF em sede de ADIn.
Súmula 12 do STJ. Desapropriação. Juros compensatórios e moratórios. Cumulação. Possibilidade. Em desapropriação, são cumuláveis juros compensatórios e moratórios.
Essa súmula tem sido mal interpretada porque cumulação significa juros sobre juros. A cumulatividade é juros compostos, utilização de juros como base de cálculo para juros. O STJ já decidiu que cumular nessa súmula significa que no mesmo processo podem incidir os dois. Os dois juros incidem em momentos diferentes.
A doutrina administrativa diferencia a indenização da desapropriação pela indenização por reparação civil. Há três situações em que a administração pública tem que indenizar o particular: contratos (manutenção do equilíbrio financeiro); responsabilidade civil do Estado (extracontratual); e em hipóteses de sacrifício de direito de particular (a desapropriação é uma delas). 
1.1.2 Direito de Extensão
A desapropriação pode ser parcial. Nesse caso se a parte remanescente da propriedade foi inútil ao expropriado surge o direito de extensão. Poder de exigir do Poder Público que ele estenda a desapropriação do terreno inteiro e consequentemente indenize todo o terreno.
De acordo com a LC 76, o direito de extensão pode ser discutido na contestação da ação de desapropriação.
1.1.3 Desapropriação Indireta
Desapropriação indireta é esbulho. Invasão do Poder Público sem respeitar qualquer procedimento expropriatório. Embora o Estado tenha invadido ilicitamente o bem, no momento em que ele dá destinação pública ao bem, passa a incidir sobre ele a supremacia do interesse público. 
Nesse caso o particular poderá se valer de ação de indenização por desapropriação indireta. 
É comum que isso apareça em provas quando o Estado, a pretexto de impor uma intervenção restritiva, impede totalmente o uso do bem pelo particular. 
Os juros compensatórios incidem no momento em que o proprietário perde a posse do bem, incidindo sobre o valor fixado em sentença (já que o particular não recebeu qualquer valor em momento anterior).
O DL 3365 estabelece que prescreve em 5 anos a pretensão indenizatória por atos de constrição do Poder Público (sacrifício de direito). A desapropriação indireta não é ato administrativo de constrição, mas uma situação de fato. 
Súmula 119 STJ. Desapropriação indireta. Prazo prescricional. Prescrição vintenária. CCB, arts. 177 e 550. A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos.
Na época em que foi editada essa súmula estava em vigor o CC/16, que estabelecia que 20 anos era o prazo da usucapião extraordinária. Portanto, se o particular deixasse transcorrer esse prazo, se operaria a “usucapião”. Contudo, o CC foi alterado e o art. 1.238 estabelece que a usucapião ocorre em 15 anos ou 10 anos se dada destinação pública. 
A Súmula 119 STJ é aplicada em seu raciocínio e não mais em sua literalidade. A ação de desapropriação indireta prescreve em 10 anos.
1.1.4 Retrocessão
Quando o Poder Público altera a finalidade específica do ato de desapropriação (em vez de construir uma escola, constrói um hospital), desde que mantido o interesse público ocorre a tredestinação lícita (autorizada pela legislação, salvo em casos específicos de confisco).
Contudo, quando o Poder Público desapropria o bem e não dá a destinação pública a ele, estar-se diante da tredestinação ilícita ou adestinação. Nesse caso o proprietário possui o direito de reaver o bem (tredestinação/proteção à propriedade).
Quanto ao exercício de direito de retrocessão em face de terceiro a doutrina se divide: para uma parte da doutrina entende que a retrocessão é um direito real ou uma faculdade de reaver o bem inerente ao direito real de propriedade (há direito de sequela). De outra banda, parte da doutrina entende que a retrocessão é direito pessoal, o exproprietário pode apenas pleitear perdas e danos, não pode prejudicar o terceiro de boa-fé.
1.1.5 Desapropriação por Zona
Desapropriação por zona vizinha à obra. Deve haver delimitação da zona e do terreno referente à obra. O Estado desapropria por zona se houver necessidade de posterior extensão da obra e também quando o Estado verifica que a obra irá gerar uma supervalorização da obra (se remunerar dos gastos que o Estado teve com a obra). Alguns doutrinadores chegarama afirmar que esse último caso não teria sido recepcionado pela CRFB, já que, inclusive, a Constituição criou uma espécie tributária para esses casos (contribuição de melhoria).
O STF entende que a desapropriação por zona em caso de supervalorização foi recepcionada: a supervalorização pode ser ordinária (todos os terrenos vizinhos são valorizados de forma equivalente) ou extraordinária (quando alguns são mais valorizados que outros). Então, para evitar alíquotas variáveis da contribuição de melhoria é possível a desapropriação por zona. 
1.2 INTERVENÇÕES RESTRITIVAS
Decorrem do exercício do Poder de Polícia. As intervenções afetam o caráter absoluto ou exclusivo da propriedade.
1.2.1 Limitações
	Intervenção de caráter geral e abstrato. São intervenções que restringem o direito de propriedade sem tomar o bem das mãos do particular. O bem fica sujeito à restrições pelo Estado. 
	A limitação opera efeitos ex nunc (prospectivos) e em regra não é indenizável, salvo se causar restrição de caráter individual.
	O Estatuto da Cidade estabelece que o Poder Público Municipal pode exercer um direito de preempção, qualquer pessoa que possui imóvel no local estabelecido pelo poder público (área de preempção) quiser alienar o bem, deverá oferecer primeiramente ao poder público. O prazo para manifestação de interesse na alienação é de 30 dias. Ocorrida a recusa tácita ou expressa, o particular pode vender a quem quiser pela mesma proposta que realizou ao Município. Se o particular modificar a proposta, deverá oferecer o bem novamente ao Poder Público.
	Se o direito de preferência for desrespeitado, a alienação feita a terceiro será anulada e o Poder Público irá adquirir a propriedade do bem pelo valor vendido ao terceiro ou pelo valor venal do imóvel, o que for menor.
	Esse direito de preferência pode durar até 5 anos. Depois de passado o prazo definido no ato declaratório da preempção, para que se declare a mesma área como área de preempção deve-se respeitar o prazo de 1 ano de carência.
	A preempção é uma limitação de caráter administrativo. 
	A limitação afeta o caráter absoluto da propriedade porque o particular continua utilizando (sozinho) o bem, mas com limitações impostas pelo Poder Público. 
1.2.2 Servidões
	Não é uma intervenção de caráter geral. É direito real incidente sobre determinado bem imóvel. Não incide sobre bens móveis. 
	Instituída a servidão, há um bem privado como bem serviente a prestação de determinado serviço público (dominante). 
	Utilização de patrimônio particular para prestar serviços públicos. Haverá indenização em caso de dano. 
O Poder Público declara a utilidade pública/interesse público em utilizar o bem, calcula se haverá dano ou potencialidade indenizatória previamente (fase executória). Se o particular concordar a servidão será instituída por acordo de forma administrativa, se o particular não concordar o Poder Público poderá se valer da via judicial. Há ainda a possibilidade de instituição de servidão por meio de lei. 
A servidão possui caráter perpétuo, o administrador precisa utilizar o bem por prazo indeterminado.
Pode ser extinta se não houver mais interesse público sobre o bem. Verificada ilegalidade da servidão, será anulada. Também poderá ser extinta pelo desaparecimento da coisa. 
Servidão é direito real sobre coisa alheia. Se o Poder Público adquirir o bem, é extinta a servidão pela consolidação. 
A servidão afeta o caráter exclusivo do direito de propriedade, porque o Poder Público passa a também utilizar o bem. 
1.2.3 Tombamento
Intervenção restritiva no direito de propriedade que visa a proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural. Incide sobre bens públicos ou privados e não há necessidade de respeitar a hierarquia federativa. É possível que o Município imponha tombamento sobre bem da União. 
O tombamento pode incidir sobre bens móveis ou imóveis desde que sejam bens corpóreos. Celso Antônio defende que o tombamento é uma espécie de servidão. Esse entendimento não é mais aceito pela doutrina majoritária atual. É uma forma autônoma de intervenção do Estado.
Para Di Pietro, é possível que o tombamento recaia sobre bens incorpóreos. Entendimento minoritário. Bens incorpóreos podem sofrer registro ambiental. 
O mesmo bem pode ser tombado mais de uma vez (Município, Estado, União – direito interno). O tombamento efetivado sobre bens móveis é registrado no livro do tombo e o tombamento efetivado sobre bens imóveis é registrado no livro do tombo e no CRI (registro duplo).
	O tombamento possui caráter perpétuo (o bem é tombado por prazo indeterminado). Note-se que existe o tombamento provisório (medida cautelar administrativa).
	O tombamento gera obrigações de fazer, não-fazer e tolerar. 
	Obrigações de fazer – dever de conservar o bem da forma em que se encontra. O proprietário é responsável pelas benfeitorias necessárias para conservação. Caso o proprietário não possua condições de conservar, deve informar ao Poder Público a necessidade de conservação.
	O bem tombado pode ser alienado, empenhado, hipotecado. No caso da alienação, o Poder Público possui direito de preferência, devendo exercê-lo em até 30 dias. Se o bem for tombado ao mesmo tempo por Município, Estado e União, o particular deverá oferecer a todos. Caso todos manifestem interesse, a ordem de preferência será: União > Estado > Município.
	Obrigação de não-fazer: dever de não destruir ou modificar os aspectos do bem tombado. Qualquer reforma depende de autorização de natureza específica (não é só licença para construir). 
	O bem tombado não sai do país, salvo por um curto período de tempo desde que autorizado pelo Poder Público. 
	O proprietário possui o dever de tolerar a fiscalização do Estado sobre o bem tombado.
	O Decreto 25/39 regula o tombamento no âmbito federal.
	Atualmente prevalece o entendimento doutrinário de que o tombamento de um bem gera obrigação aos vizinhos (não pode impedir a visualização ou o acesso ao bem tombado) sob a forma de servidão. O bem tombado é o dominante e os vizinhos servientes. 
	
1.2.4 Requisição Administrativa
Art. 5º, XXV da CRFB – em situações de iminente perigo público o Estado pode requisitar bens de particulares para resolver a situação, assegurado o direito de indenização ulterior em caso de dano.
Pode recair sobre bens móveis, imóveis e serviços. 
O bem consumível pode ser requisitado desde que seja fungível.
1.2.5 Ocupação Temporária de Bens
Funciona como a requisição administração, mas não há situação de perigo iminente. A ocupação é realizada sob o fundamento do interesse público. 
DL 3365 – ocupação temporária de terreno vizinho para realização de obra.
A utilização é de caráter provisória.