Pós Graduação EAD - Sistema Constitucional Tributário - Aula 03

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SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 1 
Aula 3: Competência tributária ..................................................................................................... 2 
 ............................................................................................................................. 2 Introdução
 ................................................................................................................................ 3 Conteúdo
Conceito e atributos da competência tributária .......................................................... 3 
Dos atributos da competência tributária ...................................................................... 4 
Dos conflitos da competência tributária ....................................................................... 7 
Competência tributária e a capacidade tributária ativa ........................................... 10 
Espécies de competência tributária ............................................................................. 14 
Da classificação tradicional ............................................................................................ 14 
Classificações incomuns ................................................................................................ 17 
Atividade proposta .......................................................................................................... 18 
 ....................................................................................................................... 19 Aprenda Mais
........................................................................................................................... 19 Referências
 ......................................................................................................... 20 Exercícios de fixação
Chaves de resposta ..................................................................................................................... 27 
 ..................................................................................................................................... 27 Aula 3
Exercícios de fixação ....................................................................................................... 27 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 2 
Introdução 
Imagine retirar do orçamento dos Estados a receita oriunda do ICMS. A 
transferência do imposto que gera a maior arrecadação para os Estados não 
pode ser transferida para outro ente federativo simplesmente. Por outro lado, 
ocorre a distribuição do ICMS entre vários entes federativos, cada um com 
poder para legislar de forma diferente. Assim, temos um regime jurídico 
diferente para cada Estado da federação. Como resolver esse problema? Não 
vamos buscar esta solução aqui, até porque esta resposta é uma questão de 
ordem política e não jurídica. Vamos estudar a competência tributária, que é 
justamente o tema objeto do artigo que você deve ter lido. 
 
Objetivo: 
1. Definir competência tributária com seus atributos; 
2. Distinguir competência tributária de capacidade tributária ativa; 
3. Arrolar as espécies de competência tributária. 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 3 
Conteúdo 
Conceito e atributos da competência tributária 
Conceito 
 
A criação dos tributos não nasce da vontade das partes que se encontram 
nessa obrigação. Você vai rever que a obrigação tributária é uma espécie de 
obrigação ex lege, ou seja, ela não nasce da vontade das partes, mas, sim, 
nasce da vontade da lei, cujo exercício é exemplo da soberania estatal. Assim, a 
soberania do Estado cria tributos e arrecada. 
 
O poder de tributar tem, em decorrência dessa soberania, três formas de 
manifestação: 
 
A manifestação legislativa corresponde ao poder de criar tributos, ou 
melhor, instituir tributos por lei. A isso damos o nome de competência 
tributária. 
 
A manifestação administrativa é o poder de fiscalizar e arrecadar tributos, 
que se faz através de atividade administrativa. Desta vez, o nome dado é 
capacidade tributária ativa. É a possibilidade de figurar como verdadeiro 
credor do tributo. 
 
A manifestação jurisdicional corresponde ao poder de solucionar conflitos 
entre o credor e o devedor da obrigação tributária. No Brasil, a jurisdição é una, 
e, salvo algumas exceções constitucionais, ela será exercida sempre pelo Poder 
Judiciário. E como não há uma justiça própria para os conflitos tributários, nem 
um procedimento exclusivo para eles, não há uma denominação exclusiva. 
 
 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 4 
 
Atenção 
 Nesta aula, vamos estudar apenas a manifestação legislativa. 
Ela é fixada pela constituição e tem por objetivo garantir a 
autonomia financeira dos entes federativos. Sem recursos 
próprios, não há verdadeira autonomia. A repartição dos tributos 
entre os entes federativos pretende garantir os recursos 
necessários para evitar a dependência indesejada de municípios 
e até mesmo de estados. 
 
Dos atributos da competência tributária 
Para conhecermos melhor um instituto jurídico, uma boa técnica é analisar seus 
atributos, que são as características essenciais. A competência tributária é 
privativa, facultativa, irrenunciável, indelegável, inalterável, improrrogável e 
incaducável. Vamos analisar casa um desses atributos a seguir. 
 
Ao afirmarmos que a competência é privativa ou exclusiva, estamos dizendo 
que ela somente será atribuída a um ente federativo. A doutrina do Direito 
Constitucional distingue, seguindo a norma constitucional, a competência 
privativa da exclusiva. Privativa é a competência que pode ser delegada, e 
exclusiva é aquela que não pode ser delegada. A rigor, a competência tributária 
é uma competência exclusiva, tendo em vista a sua indelegabilidade, como 
veremos a seguir. 
 
Contudo, o cerne da questão é que ela será atribuída a um único ente 
federativo, ou seja, não teremos sua atribuição a mais de um ente de forma 
simultânea. Um tributo específico somente poderá ser instituído por um único 
ente federativo. 
 
A competência tributária é uma verdadeira autorização para que o tributo seja 
criado; assim, ela é facultativa e não obrigatória. Ora, a Constituição não 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 5 
determina que o tributo seja instituído. O que ela determina é que se o tributo 
for instituído, seja pelo ente nela designado; ou melhor, se um ente quiser 
instituir um tributo, que seja um dos previstos a ele na Constituição. A prova 
mais popular disso é o imposto sobre grandes fortunas, que está previsto na 
Constituição, no Artigo 153, VII. Ele é da competência da União. Porém, é 
somente isso que temos, pois ele jamais foi instituído no Brasil. Tivemos alguns 
projetos de lei nesse sentido, sendo o mais famoso de autoria do então 
Senador Fernando Henrique Cardoso. 
 
Mas há, por outro lado, uma regra no nosso direito que parece impor o 
contrário. Na Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), o 
Artigo 11 determina que não poderá haver transferências voluntárias (ou seja, 
a entrega de recursos além dos predeterminados na Constituição) para ente 
federativo que não tenha instituído todos os seus impostos. Mas não é isso. O 
que a Lei de Responsabilidade Fiscal quer é evitar que um ente federativo se 
torne dependente de outro ente sem que haja necessidade. Assim, um ente 
federativo somente poderá receber recursos de outro quando exercer a sua 
competência prevista na Constituição de tal forma que somente receberá 
recursos quando o que arrecadar não for suficiente. 
 
A competência tributária é determinada não sem motivo. Ela existe para que os 
entes federativos tenham autonomia, competência proporcionada apenas seo 
ente possuir recursos próprios. Ele possuirá recursos próprios através de alguns 
mecanismos e, hoje, a receita pública mais importante é o tributo. O Estado 
não é mais um empresário que obtém recursos nos exercícios de atividades 
econômicas, visto que ele o adquire diretamente da sociedade, que deve 
contribuir para a prestação de serviços públicos. Uma vez que a competência 
tributária é determinada para garantir a autonomia financeira, e que a 
autonomia dos entes federativos é algo irrenunciável, já que é essencial para a 
federação, a competência tributária é igualmente irrenunciável. 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 6 
Se, por um lado, o ente federativo não está obrigado a instituir o tributo, por 
outro, ele está proibido de renunciar. A competência não será exercida, mas 
estará lá sempre à sua disposição para quando houver necessidade. 
 
O Artigo 7º do CTN estabelece, de forma clara e objetiva, que a competência 
tributária (para instituição do tributo) é indelegável. Isso significa dizer que 
estamos diante de uma competência exclusiva que não poderá, ainda que por 
vontade de ambas as partes, ser transferida para outro ente federativo. 
 
O CTN diz que as funções de arrecadar e fiscalizar podem, sim, ser delegadas. 
Isso, contudo, não é competência, mas, sim, capacidade tributária ativa. 
 
De igual forma, uma vez que estamos diante de um instituto criado para 
garantir a integridade da federação, a competência é inalterável. A 
Constituição não permite que um ente amplie ou diminua a sua competência. 
De certa forma, somente uma emenda constitucional poderia ampliar a 
competência. Um exemplo de uma possível ampliação de competência tributária 
por emenda constitucional é a que você teve ciência pelo artigo separado para 
esta aula. Ele retrata uma proposta legislativa de nacionalizar o ICMS. Hoje, 
contamos com um infindável conjunto de leis que tratam do ICMS. Para além 
de uma legislação nacional, ou seja, elaborada pelos Estados, para valer 
perante todos eles (os convênios interestaduais), cada Estado tem a sua 
legislação própria. Isso cria um conflito entre eles, uma confusão para o 
contribuinte e um custo para o próprio pagamento do tributo, visto que este 
não é só caro em si, como também é caro pagar o tributo. 
 
Mas, será possível, ainda que por emenda constitucional, alterar essa 
competência? Um impeditivo é a questão da cláusula pétrea determinada no 
Artigo 60, §4º, I, da CR, que não poderá sequer ser objeto de emenda a 
proposta tendente a abolir a forma federativa de estado. Assim, os contrários a 
essa proposta defendem que transferir a instituição do ICMS para a União, 
ainda que a destinação de receitas fique com os Estados, retire a autonomia, o 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 7 
poder de se autogerir, dos Estados. Isto é, contudo, algo que devemos esperar 
para ver como se comportará o STF. 
 
A competência tributária é improrrogável, significando que o não exercício da 
competência pelo ente predeterminado na Constituição não a transfere para 
outro ente. Isso está dito no Artigo 8º do CTN. Ora, imagine se um Estado não 
cria o IPVA. Poderia o município criar o mesmo IPVA sobre os veículos 
licenciados em seu território? Claro que não. A competência tributária será 
exercida somente por quem a Constituição determinou. 
 
E, por fim, para aqueles que defendem, por exemplo, a instituição do Imposto 
sobre grandes fortunas, a competência é incaducável, ou seja, haverá sempre 
a possibilidade de lutar por sua instituição. Não há prazo, visto que a 
Constituição é de 1988, já se contam mais de duas décadas e não se perdeu o 
prazo para instituí-lo. 
 
Além disso, qualquer legislação que já foi elaborada (e que até esteja em vigor) 
também poderá ser alterada, pois o poder de legislar não está submetido a 
prazo no nosso ordenamento jurídico. 
 
Dos conflitos da competência tributária 
Quando o que está previsto na Constituição como partilha de competência não 
é observado, podemos afirmar que estamos diante de um conflito de 
competência. A Constituição dividiu todos os fatos possíveis entre todos os três 
entes federativos, pois preencheu qualquer lacuna através da instituição da 
competência tributária residual da União. 
 
Veremos que, se o fato não está previsto na Constituição, o tributo será 
instituído pela União. Mas, e se isso ocorre? Bom, aí estaremos diante de um 
conflito de competência. Nesse caso, dois institutos precisam ser definidos, e 
espero que, a partir de hoje, aqueles que ainda faziam alguma confusão, não 
façam mais. Clique na caixa em destaque abaixo para conhecê-los. 
 
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Bitributação 
Na bitributação, efetivamente, temos uma hipótese de invasão de competência. 
Nela, um ente federativo distinto daquele previsto na Constituição cria a mesma 
espécie tributária sobre um fato gerador previsto a outro ente federativo. É 
claro que a bitributação é inconstitucional. Seria tudo igual, exceto o ente 
federativo. 
 
Isso já foi possível no nosso ordenamento jurídico, quer por haver expressa 
autorização na Constituição que falava das competências tributárias 
concorrentes, quer por não haver prévia designação constitucional de 
competência, o que deixava os entes federativos livres para criarem os tributos 
como bem quisessem. Realidade que não é mais a Constituição atual que 
divide, minuciosamente, os fatos e as espécies tributárias entre os três entes 
federativos. 
 
Bis in idem 
Segundo o STF, haverá bis in idem quando o mesmo ente federativo estiver 
instituindo a mesma espécie tributária sobre o mesmo fato gerador. É uma 
repetição. Tudo igual. Deve ser a mesma espécie de tributo (um dos cinco) 
sobre o mesmo fato gerador. 
 
Há uma diferença notável quanto às contribuições sociais. Nelas, a doutrina e a 
jurisprudência criaram uma peculiaridade: a distinção não estará tanto no fato 
gerador; as contribuições são distinguidas por sua destinação. Aliás, na própria 
Constituição vemos que o elemento diferenciador é o fato gerador (leia o Artigo 
149). A distinção entre as contribuições vem do destino que a verba arrecadada 
terá. 
 
Outro ponto importante é saber se o bis in idem é inconstitucional. Será que é 
vedado que o mesmo ente federativo crie o mesmo tributo mais de uma vez? 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 9 
Exemplificando: a União poderia criar dois impostos de renda? A questão não é 
simples. 
 
Podemos concluir que não há invasão de competência? Estaríamos diante de 
uma hipótese em que um ente cria um tributo que a Constituição prevê para 
outro ente? Definitivamente, não! Então, há quem afirme (e esta é a tese pro 
fisco) que este novo tributo somente seria inconstitucional se ele tivesse efeito 
confiscatório; ou seja, se a soma dos dois tributos, o novo e o antigo, gerassem 
um dever de pagar tão elevado que colocasse o indivíduo em uma situação 
muito gravosa, extinguindo a riqueza tributada. E exemplificam: você preferiria 
pagar uma dívida que fosse única em R$50,00, ou uma dívida que fosse 
dividida por dois, uma parte de R$20,00 e a outra de R$10,00. É claro que, 
matematicamente, iríamos preferir a segunda, ainda que dividida! Por outro 
lado, segundo uma regra de hermenêutica constitucional, não há palavras 
inúteis ou desnecessárias na Constituição. A Constituição não poderia, 
expressamente, autorizar o que o destinatário da norma já pudesse fazer. Uma 
autorização expressa na Constituição deveria sempre se constituir em uma 
exceção a uma regra originariamente proibitiva. De que regra estamos falando? 
Abra sua Constituição no Artigo 154, II, onde encontramos o impostoextraordinário de guerra, um imposto raro, com destinação específica, que 
poderá ter, como fato gerador, algo previsto ou não na competência da União. 
Ora, significa dizer que a Constituição autoriza que a União não precisa explorar 
de criatividade para, no caso de guerra, criar algo totalmente novo. Ela pode, 
simplesmente, copiar um fato gerador já existente e assim tomar um dos fatos 
do Artigo 153, destinando-o para a guerra. Então, pode-se afirmar, por outro 
lado, que se a Constituição precisou autorizar o bis in idem no caso de guerra, 
é porque, fora da guerra, o bis in idem é inconstitucional. 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 10 
 
 
Competência tributária e a capacidade tributária ativa 
Conceito 
Como vimos, o poder de tributar, assim como qualquer poder do estado, se 
divide, classicamente, em três funções: legislativa, administrativa e a 
jurisdicional. Esta última será estudada quando tratarmos de processo 
tributário, na próxima disciplina. 
 
Aqui, estamos tratando do poder de instituir tributos por lei, exercício da função 
legislativa, denominada de competência tributária. Mas, para podermos 
compreender melhor os seus contornos e darmos o tratamento adequado, 
precisamos distinguir da outra função de poder, que, por vezes, é confundida 
pela lei: função administrativa. 
 
Essa função, como vimos, é também chamada de capacidade tributária 
ativa. 
 
A capacidade tributária ativa corresponde aos poderes de fiscalizar e 
arrecadar o tributo. Assim, trata-se do cumprimento da lei e não de sua 
elaboração. 
 
Certamente, tanto a competência como a capacidade tributária serão exercidas 
por uma única pessoa. Mas, se falamos que a distinção entre exclusiva e 
privativa é a possibilidade desta última ser delegada, enquanto a competência é 
exclusiva, a capacidade tributária é privativa. Ela somente poderá ser exercida 
por um único ente federativo – tanto que o próprio CTN autoriza no Artigo 164 
que, na hipótese de o tributo ser cobrado por mais de um ente federativo, o 
sujeito passivo (aquele que é cobrado) poderá promover judicial uma ação de 
consignação em pagamento, em face dos que lhe cobram, a fim de que se 
determine exatamente qual é o único credor. 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 11 
 
Mas, por outro lado, essa função de fiscalizar e arrecadar pode, como autoriza 
o Artigo 7º do CTN, ser delegada a outra pessoa jurídica de direito público. 
Poderá então ser exercida por outro ente ou mesmo por numa descentralização 
a uma autarquia (e. g. cobrança da contribuição da seguridade social pelo INSS 
até 2007). 
 
Concluímos que a capacidade tributária ativa é verdadeiramente privativa, 
enquanto a competência é exclusiva – se adotarmos um rigor técnico. 
 
Considerando que a competência institui o tributo por lei, e que ao 
Administrador público é dado fazer aquilo que a lei determina ou autoriza, a 
capacidade tributária ativa não é facultativa. Ao contrário, como determina o 
Artigo 142, parágrafo único, essa atividade é vinculada e obrigatória. 
 
Não há espaço na legislação que autoriza o administrador escolher se cobrará 
ou não o tributo. A lei determina exatamente qual tributo será cobrado e como 
ele será cobrado. Se você se lembra do que viu nas disciplinas de Direito 
Administrativo, já concluiu que a cobrança do tributo não é discricionária, mas, 
sim, vinculada. 
 
Mas será que se pode renunciar à cobrança do tributo? Tudo dependerá do que 
a lei determina. Se for a Constituição que define os contornos da competência, 
na capacidade tributária ativa estes contornos são definidos por lei. E aqui 
podemos falar do instituto da remissão. O CTN estabelece no Artigo 156, IV, a 
remissão. Remissão é o perdão do tributo devido. Seria a renúncia à cobrança 
do tributo. Ela não é livre, pois determina o Artigo 172 do CTN que a lei poderá 
autorizar a remissão. 
 
Logo, a capacidade tributária ativa é renunciável, nos termos da lei. O ente 
federativo poderá criar contornos legais para a renúncia do tributo. 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 12 
Já tratamos acima que a capacidade tributária ativa é delegável. Falamos disso 
tanto ao estudar os atributos da competência como ao estudarmos para a 
capacidade o atributo da privatividade ou da exclusividade. Assim, só para 
frisarmos, o poder de fiscalizar e cobrar tributos pode ser delegado. Exemplo 
disso é a cobrança das contribuições da seguridade feita pelo INSS (que possui 
personalidade jurídica própria distinta da União) e ainda a fiscalização e 
cobrança administrativa do ITR pelos Municípios. 
 
O ITR é tributo da competência da União, como estabelece o Artigo 153, VI, da 
CR. Assim, toda a legislação do ITR deverá ficar a cargo do poder legislativo 
federal (Congresso Nacional). Serão, então, leis federais que poderão fixar 
quaisquer regras relativas a esse tributo. Mas a Constituição prevê 
expressamente que a União poderá delegar a fiscalização e a cobrança aos 
Municípios. 
 
Pense comigo: se, nessa hipótese, a Constituição precisou autorizar a 
delegação da capacidade tributária ativa, é porque, para qualquer outro caso, 
ela não seria delegável. Correto? Não! O que a Constituição fez foi escolher 
para a União a quem ela poderia delegar. Veja só: sem essa previsão 
Constitucional, a União estaria livre para delegar a cobrança a qualquer pessoa 
jurídica de direito público, inclusive aos Estados. Mas a Constituição fez a 
escolha: se a União quiser delegar, poderá fazê-lo, contanto que seja para os 
Municípios. 
 
A capacidade tributária ativa é alterável. Ela poderá receber os contornos que o 
ente federativo quiser. Ora, isso decorre da própria autonomia federativa, que é 
composta também pela autonomia administrativa, pelo poder de se auto-
organizar. Assim, cada ente federativo poderá estabelecer, dentro dos limites 
das normas gerais (estabelecidas nacionalmente e previstas, por exemplo, no 
CTN), como exercerá a fiscalização e a cobrança do tributo. 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 13 
Aqui, há um ponto de semelhança: a capacidade tributária ativa, assim como a 
competência, não será transferida a outro ente na hipótese de não ser 
exercida. Se um ente institui um tributo e mal o cobra, não poderá o outro ente 
exercer esta cobrança. 
 
Aqui, surge um conflito. Na próxima aula, veremos que, para manter em 
equilíbrio o poder financeiro dos entes federativos, a Constituição cria outro 
instituto, além da partilha de competências: a repartição das receitas 
tributárias. A Constituição determina que parte daquilo que a União arrecada 
seja transferida a estados e municípios; e parte daquilo que os estados 
arrecadam seja transferida aos municípios. Isso é uma determinação 
constitucional denominada no Direito Financeiro de transferências obrigatórias. 
 
Assim, se um ente federativo institui e não arrecada o tributo, haverá um 
problema: sua receita tributária estará diminuída, e a parcela que será 
transferida a outro ente também. Mas não há mecanismo para coibir isto por 
parte do ente federativo destinatário. O que se poderia fazer é provocar os 
órgãos de fiscalização do exercício da atividade financeira do estado para que 
se coloque a questão em termos de violação da legislação de responsabilidade 
fiscal – Poder Legislativo, Tribunal de Contas e Ministério Público. 
 
Por fim, a capacidade tributária ativa é caducável. No Artigo 156, V, do CTN, 
vemos a instituição, dentre as causas de extinção do crédito tributário, da 
prescrição e da decadência. Na próxima disciplina, teremos oportunidade de 
estudarmos a fundo cada um desses dois. De toda forma, para queo raciocínio 
não fique perdido, podemos defini-los sucintamente da seguinte forma: 
decadência é a perda do prazo para lançar o tributo, enquanto a prescrição é a 
perda do prazo para cobrar o tributo. 
 
Ora, se há prazo para dar cumprimento à lei que instituiu o tributo, este é o 
prazo para o exercício da capacidade ativa tributária. Então, a capacidade ativa 
tributária caduca é diferente da competência tributária. 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 14 
Espécies de competência tributária 
A rigor, a competência tributária é privativa, ou melhor, sempre privativa. Mas a 
doutrina, para facilitar o estudo da competência tributária, cria certas 
classificações que divide a forma como a Constituição distribui este poder entre 
os entes federativos. 
 
Vamos aqui, inicialmente, apontar as classificações mais comuns de serem 
encontradas. Ao final, apenas para garantir maior completude, faremos breve 
referência a outras classificações, ainda mais desnecessárias. 
 
Da classificação tradicional 
A doutrina extrai da Constituição quatro formas de dividir a competência 
tributária: privativa, comum, residual e extraordinária. 
 
Privativa 
É aquela que a Constituição, dentro do capítulo do Sistema Tributário Nacional, 
atribui a um ente federativo determinado especificamente. Assim, basta 
abrirmos o Capítulo I do Título VI da Constituição que veremos exatamente 
quem vai cobrar tributo sobre determinado fato gerador. 
Para a União, isso ocorre no Artigo 153 (quanto aos impostos), no Artigo 148 
(quanto ao empréstimo compulsório) e no Artigo 149 (quanto às contribuições 
especiais). Somente a União poderá instituir esses tributos. Para os Estados, 
encontramos a regra do Artigo 155, que autoriza a criação de três impostos por 
entes. E para os Municípios, a regra do Artigo 156, que autoriza a criação de 
três impostos também. 
 
Comum 
É aquela que a Constituição atribui, indistintamente, aos três entes federativos 
dentro do capítulo do Sistema Tributário Nacional. Vemos isso com relação às 
taxas e contribuição de melhoria. A Constituição dirá que esses tributos 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 15 
competem à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, mas não 
diz qual taxa cabe a cada um. 
 
Então, significa dizer que todos poderão criar a mesma taxa, por exemplo? É 
claro que não, afinal, a competência tributária é privativa. Então, significa dizer 
que quem criar primeiro poderá exercer a competência tributária? Claro que 
não, a Constituição não poderia permitir um conflito desse porte entre os entes 
federativos. Então, como se resolve essa questão? Como saber quem poderá 
criar qual taxa? Ou qual contribuição de melhoria? A questão se resolve no 
âmbito da competência administrativa. 
 
Qual é a característica fundamental desses tributos quanto ao fato gerador? 
Estamos diante de tributos vinculados, tributos em que o fato gerador é uma 
atividade específica do estado. A taxa terá, como fato gerador, ou o exercício 
regular do poder de polícia, ou a prestação de serviço público. A contribuição 
de melhoria terá, como fato gerador, uma obra pública que gere valorização 
imobiliária. Assim, nos dois casos, estamos diante de tributos que dependem de 
uma ação do Estado. 
 
A pergunta não será, inicialmente, quem poderá instituir a taxa ou a 
contribuição de melhoria. Na verdade, existirão três perguntas: quem poderá 
exercer o poder de polícia regularmente? Quem poderá prestar o serviço 
público? E quem poderá realizar a obra pública? E a resposta decorre da 
competência administrativa. Assim, a competência tributária comum será 
delimitada pela competência administrativa. 
 
E se estivermos diante de uma competência administrativa comum? Todos 
poderão cobrar o mesmo tributo? Não! A questão será resolvida como o é no 
Direito Administrativo. O STF adota aqui a teoria do interesse predominante. 
Deve-se verificar, no caso concreto, se estamos diante de uma questão em que 
o interesse predominante é nacional – para exercício de atividade pela União e, 
logo, cobrança de tributo por ela; regional – para exercício de atividade pelo 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 16 
Estado e cobrança de tributo por ele; ou local – para exercício de atividade pelo 
Município e cobrança de tributo por ele. 
 
Veja, por exemplo, a questão ambiental: se estamos diante de uma atividade 
industrial que pode resultar no despejo inadequado de dejetos em grande 
quantidade e em rio que corta uma bacia hidrográfica de grandes proporções, 
que atravessa vários estados da federação, poderemos, ainda que 
abstratamente, concluir que o interesse é mais nacional do que regional. Assim, 
o interesse de exercer essa fiscalização será da União, que poderá cobrar uma 
taxa de fiscalização ambiental. 
 
E, para concluir, sobre espécie de competência, há quem defenda que o 
disposto no Artigo 149, §1º, da Constituição seria uma espécie de competência 
comum. Pessoalmente, não entendo assim. Veja só, ao ler o dispositivo, você 
sente a necessidade de procurar algum outro para saber a quem pertence o 
poder de instituir uma contribuição previdenciária para instituto próprio de 
previdência do seu Estado? Ou você conclui que somente o Estado ao qual está 
vinculado o servidor poderá instituir esse tributo? Prefiro deixar prevalecer aqui 
uma interpretação lógica do que uma mera interpretação literal. De toda forma, 
não sonego essa informação. 
 
Residual 
É aquela que você não encontra o fato escrito na Constituição, em nenhum 
dispositivo. Na verdade, porque o legislador, em qualquer esfera, é incapaz de 
listar tudo aquilo que um dia poderá ser criado pelo homem, enumerar todos os 
fatos e atos jurídicos, antecipar tudo aquilo que um dia poderá acontecer e 
sobre o que se poderá criar um tributo. 
 
Assim, o que o constituinte faz é determinar que, se for o caso de instituir um 
tributo novo, qual será o ente que poderá fazê-lo. A União terá competência 
residual para instituir um novo imposto (Artigo 154, I, CR) e uma nova 
contribuição da seguridade social (Artigo 195, §4º, CR). Ainda podemos dizer 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 17 
que, se a competência administrativa delimita a competência tributária comum, 
se a competência administrativa residual é dos Estados (Artigo 25, §1º, CR) e 
se a competência tributária comum diz respeito às taxas e contribuição de 
melhoria, a competência residual relativa às taxas e contribuição de melhoria é 
dos Estados. 
 
Extraordinária 
É aquela que não está à disposição normalmente, ou seja, é necessária a 
ocorrência de uma situação incomum para que ela possa ser exercida. Assim, 
podemos dizer que a competência da União para instituir o imposto 
extraordinário de guerra é uma competência extraordinária – hoje ela não 
poderá ser exercida. Aliás, alguns estudiosos afirmam que o Brasil é um 
exemplo de pacifismo. Teria sido o Brasil o primeiro país do mundo a prever 
que o uso das forças armadas seria prioritariamente para restabelecer a paz. 
Assim, afirmam que este seria o motivo para uma tradição que se estende 
desde 1947: a abertura da Assembleia Geral da ONU é feita sempre por um 
discurso de representante do Brasil. Isso nos garante menos um imposto! 
 
Alguns doutrinadores incluem aqui o exercício da competência tributária relativa 
ao empréstimo compulsório, pois, a rigor, a Constituição não fixa o fato gerador 
dele, mas, sim, as hipóteses em que ele poderá ser criado. Essas hipóteses são 
igualmente incomuns: investimento urgente de relevância nacional (algo que 
não foi planejado), guerra externa e calamidade pública. 
 
Classificações incomunsÉ possível que você ainda encontre outras classificações na doutrina. Você já 
sabe como é a doutrina do direito brasileiro. Às vezes, parece que se debruçam 
em criar novas classificações apenas para fazer algo diferente, mesmo que não 
haja qualquer utilidade. Mas não estou dizendo que essas classificações são 
inúteis. Apenas que não são aquelas que qualquer doutrinador deve citar. Por 
isso, destaquei-as em outro tópico, para que você não pense que grandes obras 
são incompletas. 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 18 
 
Tem-se por competência cumulativa ou múltipla a prevista no Artigo 147 
da CR, porque atribui à União o poder de instituir também tributos estaduais e 
municipais (desde que em territórios federais), e ao DF, além dos estaduais, 
também os municipais. 
 
Por fim, para os que distinguem, competência especial seria o poder de 
instituir empréstimos compulsórios e contribuições especiais. Essa competência 
seria destacada pelo fato de apenas recentemente (com a Constituição de 
1988) ter entrado no rol dos tributos. 
 
Atividade proposta 
O aluno deve ler o projeto de lei complementar para instituição do imposto 
sobre grandes fortunas disponível em 
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=21
594. Identifique quais são os elementos da obrigação tributária: aspectos 
material (situação necessária ao nascimento da obrigação tributátia), temporal 
(momento de sua ocorrência – se trata-se de fato gerador continuado), e 
espacial, bem como os aspectos subjetivos (credor e devedor) e quantitativos 
(base de cálculo e alíquota), apresentando, em forma de parecer técnico as 
informações. 
 
Chave de resposta: O aluno deve apresentar parecer que traga 
detalhadamente as seguintes informações: 
Aspectos material: os bens, situados no Brasil ou no exterior, que integram o 
patrimônio do contribuinte excetuados (i) o imóvel de residência do 
contribuinte, até o valor de NCz$ 500.000,00 (quinhentos mil cruzados novos); 
(ii) os instrumentos utilizados pelo contribuinte em atividades de que decorram 
rendimentos do trabalho assalariado ou autônomo, até o valor de NCz$ 
1.200.000,00; (iii) os objetos de antiguidade, arte ou coleção, nas condições e 
percentagens fixadas em lei; (iv) investimentos na infraestrutura ferroviária, 
rodoviária e portuária, energia elétrica e comunicações, nos termos da lei; e (v) 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 19 
outros bens cuja posse ou utilização seja considerada pela lei de alta relevância 
social, econômica ou ecológica. 
Aspecto temporal: anual. 
Aspecto espacial: bases universais. 
Aspectos subjetivos: União e titular da grande fortuna. 
Aspectos quantitativos: base de cálculo o que exceder o valor de 8.000 vezes o 
limite mensal de isenção do imposto de renda para a pessoa físicae alíquotas 
que variam de 0,5% a 1%. 
 
Aprenda Mais 
 
Material complementar 
 
Para saber mais sobre os assuntos discutidos até agora, assista aos 
vídeos “Programa Academia – Competência tributária”, “Segurança 
jurídica, confiança e exercício da competência tributária” e “ABRADT 
– Os conflitos de competência na tributação de serviços”, disponíveis 
em nossa galeria de vídeos. 
 
 
Referências 
ÁVILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributário. 5. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2012. 
CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário e Financeiro. 4. ed. São 
Paulo: Saraiva, 2012. 
PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz 
da doutrina e da jurisprudência. 15. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 
2013. 
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e 
Tributário. v. 1. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 20 
 
Exercícios de fixação 
Questão 1 
Acerca da competência tributária, assinale a alternativa correta. 
a) A competência tributária é o poder, conferido a determinado ente 
político, por lei complementar específica, para aumentar tributos. 
b) Um ente federado pode delegar, por lei, a sua competência tributária a 
outro ente. 
c) A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de 
arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou 
decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa 
jurídica de direito público a outra. 
d) O não exercício da competência tributária por um ente defere 
competência à pessoa jurídica de direito público diferente daquela cuja 
Constituição a ela tenha atribuído. 
e) A competência tributária é determinada por lei complementar. 
 
Questão 2 
O cometimento a pessoa de direito privado, como os bancos, do encargo de 
arrecadar tributos. 
a) Constitui ato de delegação de competência, de acordo com a legislação 
tributária vigente. 
b) Constitui delegação da capacidade tributária passiva. 
c) Constitui ato legal em que se atribui apenas a capacidade de arrecadar, 
não cabendo fiscalização ou cobrança do tributo. 
d) Não pode ser revogado unilateralmente. 
e) Pode ser anulado, e não revogado, visto que a revogação tem de ser 
feita por mútuo consentimento. 
 
Questão 3 
Acerca dos atributos da competência, indique as opções corretas: 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 21 
I – a competência tributária é incaducável, em razão disto ainda cabe a 
instituição do IGF 
II – a competência tributária é irrenunciável, ela pode até não ser exercida, 
mas dela não se pode abrir mão 
III – a competência tributária é concorrente, já que a União legisla sobre 
normas gerais e os Estados instituem os tributos 
IV – a competência tributária é privativa/exclusiva pois a Constituição a define 
aos entes federativos 
a) I e II 
b) I e III 
c) II e III 
d) II e IV 
 
Questão 4 
Município Deixa pra Lá, não conseguindo, hipoteticamente, exercer sua 
competência constitucional tributária para instituir o ITBI no seu território, 
celebrou acordo com o Estado federado em que se localiza, para que esse 
Estado passasse a exercer, em seu lugar, a competência constitucional para 
instituir o referido imposto em seu território municipal e, ainda, para que 
exercesse as funções de fiscalizar e arrecadar esse tributo, recebendo, em 
contrapartida, um pagamento fixo anual, a título de "retribuição 
compensatória". 
Relativamente a essa situação, o Município Deixa pra Lá 
a) Pode delegar sua competência tributária e suas funções de arrecadar e 
de fiscalizar tributos a outra pessoa jurídica de direito público. 
b) Não pode delegar sua competência tributária a qualquer outra pessoa 
jurídica de direito público, embora possa delegar as funções de arrecadar 
e de fiscalizar tributos de sua competência tributária. 
c) Não pode delegar sua competência tributária, nem suas funções de 
fiscalizar tributos a qualquer outra pessoa jurídica de direito público, 
embora possa delegar suas funções de arrecadar tributos de sua 
competência tributária. 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 22 
d) Não pode delegar sua competência tributária, nem suas funções de 
arrecadar e de fiscalizar tributos de sua competência tributária a 
qualquer outra pessoa jurídica de direito público. 
e) Não pode delegar sua competência tributária, nem suas funções de 
arrecadar e de fiscalizar tributos de sua competência tributária a 
qualquer outra pessoa jurídica de direito público, mas pode delegar as 
funções de arrecadação às instituições bancárias públicas e privadas. 
 
Questão 5 
No que concerne à competência tributária, assinale a opção correta. 
a) O poder de criar tributos é repartido entre os vários entes políticos, e a 
CF assinala a esfera de competênciados níveis federal, estadual e 
municipal. 
b) Mesmo na ausência de normas gerais da União, os estados e o DF não 
têm a possibilidade de exercer a competência legislativa plena em 
matéria tributária. 
c) As principais características da competência tributária são a 
transmissibilidade e a renunciabilidade, conforme a legislação em vigor. 
d) Sendo, como regra geral, delegável a competência tributária, justifica-se 
a delegação da atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos. 
e) À luz do CTN, o não exercício da competência tributária pelo ente 
competente defere a outra pessoa jurídica de direito público o exercício 
tributário, que não pode ser obstaculizado. 
 
Questão 6 
Pode ser objeto de delegação: 
a) A capacidade tributária ativa. 
b) O poder tributário. 
c) A competência tributária. 
d) A soberania tributária. 
e) A autonomia tributária. 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 23 
Questão 7 
Sobre competência tributária e capacidade tributária ativa, é correto afirmar: 
a) A competência tributária é delegável por lei. 
b) A capacidade tributária ativa indica o sujeito ativo da obrigação tributária 
principal. 
c) O Código Tributário Nacional fixa as competências tributárias. 
d) A capacidade tributária ativa é exclusiva do ente político definido na 
Constituição Federal. 
e) Somente o ente político competente para instituir o tributo pode ser 
titular da capacidade tributária ativa. 
 
Questão 8 
Acerca dos atributos da capacidade tributária ativa, indique as opções corretas: 
I – a capacidade tributária ativa é caducável, em razão dos institutos da 
decadência e da prescrição 
II – a capacidade tributária ativa é renunciável, pois poderá ocorrer a remissão, 
que corresponde ao perdão do tributo 
III – a capacidade tributária é concorrente, já que na hipótese do Estado não 
cobrar o IPVA, o Município como destinatário de 50% dele poderá fazê-lo 
IV – a capacidade tributária é facultativa, cabendo à autoridade administrativa 
avaliar a conveniência e oportunidade de sua cobrança 
a) I e II 
b) I e III 
c) II e III 
d) II e IV 
 
Questão 9 
Indique abaixo atributo que corresponde à competência e não à capacidade 
tributária ativa: 
a) Privativa 
b) Facultativa 
c) Improrrogável 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 24 
d) Delegável 
e) Caducável 
 
Questão 10 
Quanto ao artigo 153 §4º III da Constituição é correto afirmar que: 
a) Se trata de verdadeira exceção à regra da indelegabilidade da 
competência. 
b) Se trata de verdadeira exceção à regra da indelegabilidade da 
capacidade tributária ativa. 
c) Se trata de competência concorrente entre a União e o Município. 
d) Se trata de delegação da capacidade tributária ativa. 
e) É norma inconstitucional. 
 
Questão 11 
A prestação de serviços de transporte intermunicipal e interestadual é fato 
gerador de imposto de competência: 
a) Dos Municípios 
b) Dos Estados e do Distrito Federal 
c) Da União 
d) Concorrente 
e) Comum 
 
Questão 12 
A competência para instituir contribuições especiais de interesse das categorias 
profissionais e econômicas, cabe: 
a) A União 
b) Aos Estados 
c) Ao Distrito Federal 
d) Aos Municípios 
e) Aos Estado e ao Distrito Federal 
 
Questão 13 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 25 
O artigo 155, § 2º, XII, da Constituição Federal estabelece: (Março/02) 
“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituírem impostos 
sobre: 
II – Operações sobre circulação de mercadoria e sobre prestação de serviços de 
transporte e comunicação...; 
§ 2º - O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: 
XII – Cabe a lei complementar:...”. A referida lei complementar é de 
competência da (o, os): 
a) Estados 
b) Territórios 
c) Municípios 
d) União 
e) Estados e Distrito Federal 
 
Questão 14 
Dentro da competência da União, estão os impostos: 
a) Imposto sobre a propriedade territorial rural, imposto sobre transmissão 
de bens imóveis e direitos a eles relativos, imposto sobre a propriedade 
territorial urbana. 
b) Imposto sobre produtos industrializados, imposto sobre a propriedade 
territorial rural. 
c) Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, imposto sobre 
a propriedade territorial rural e imposto sobre propriedade de veículos 
automotores. 
d) Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, imposto sobre 
a propriedade territorial rural, imposto sobre transmissão de bens 
imóveis e direitos a eles relativos. 
e) Impostos sobre serviços de qualquer natureza. 
 
Questão 15 
Consoante a Constituição Federal, entre os impostos cuja competência 
tributária é dos Estados-membros, estão: 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 26 
a) Imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou 
direitos, impostos extraordinários, e o imposto sobre a circulação de 
mercadorias e prestação de serviços de transporte e de comunicação. 
b) Imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou 
direitos, imposto de renda estadual, e o imposto sobre a circulação de 
mercadorias e prestação de serviços de transporte e de comunicação. 
c) Imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou 
direitos, impostos extraordinários, imposto sobre a circulação de 
mercadorias e prestação de serviços de transporte e de comunicação, e 
imposto sobre a propriedade de veículos automotores. 
d) Imposto sobre propriedade de veículos automotores, imposto sobre a 
circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte e de 
comunicação, e o imposto sobre transmissão causa mortis e doação de 
quaisquer bens ou direitos. 
e) Imposto sobre a circulação de mercadorias e serviços de qualquer 
natureza e o imposto sobre transmissão causa mortis e doação de 
quaisquer bens ou direitos. 
 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 27 
Aula 3 
Exercícios de fixação 
Questão 1 - C 
Justificativa: Resposta fundada no Artigo 7º do CTN. 
 
Questão 2 - C 
Justificativa: Resposta fundada nos arts. 7º e seguintes do CTN. 
 
Questão 3 - A 
Justificativa: Resposta fundada em conceitos doutrinários. 
 
Questão 4 - B 
Justificativa: Resposta fundada no Artigo 7º do CTN. 
 
Questão 5 - A 
Justificativa: Resposta fundada nos arts. 145, 148, 149, 153 a 156 da 
Constituição. 
 
Questão 6 - A 
Justificativa: Resposta fundada no Artigo 7º do CTN. 
 
Questão 7 - B 
Justificativa: Resposta fundada no Artigo 119 do CTN. 
 
Questão 8 - A 
Justificativa: Resposta fundada em conceitos doutrinários. 
 
Questão 9 - B 
Justificativa: Resposta fundada em conceitos doutrinários. 
 
 
 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO 28 
Questão 10 - D 
Justificativa: Resposta decorrente da leitura do Artigo 153 §4º III e Artigo 7º 
do CTN. 
 
Questão 11 - B 
Justificativa: Resposta fundada no Artigo 155 II da Constituição. 
 
Questão 12 - A 
Justificativa: Resposta fundada no Artigo 149 da Constituição. 
 
Questão 13 - D 
Justificativa: Resposta fundada na interpretação do Artigo 146 III combinada 
com o artigo citado na questão. 
 
Questão 14 - B 
Justificativa: Resposta fundada no Artigo 153 da Constituição. 
 
Questão 15 - D 
Justificativa: Resposta fundada no Artigo 155 da Constituição.