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ARTIGOS 
 
87Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 197, p. 87-91, jul. 2017
Da repercussão do Novo CPC no processo administrativo federal1
Rocco Antonio Rangel Rosso Nelson
Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. Especialista em Ministério Público, Direito 
e Cidadania pela Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande do Norte. Especialista em Direito Penal e Criminologia pela 
Universidade Potiguar. Ex-Professor do curso de Direito e de outros cursos de graduação e pós-graduação do Centro Universitário Facex. 
Membro do Grupo de Estudo e Pesquisa em Extensão e Responsabilidade Social, vinculado à linha de pesquisa “Democracia, Cidadania 
e Direitos Fundamentais” do Instituto Federal do Rio Grande do Norte – IFRN, campus Natal-Central. Professor efetivo de Direito do 
Instituto Federal do Rio Grande do Norte – IFRN, campus João Câmara. E-mail: <rocconelson@hotmail.com>.
Resumo: Em 2015 tem-se a publicação do Novo Código de Pro-
cesso Civil, o qual entrou em vigor em meados de março de 
2016. A inserção de uma lei desse porte no sistema jurídico 
brasileiro acarreta uma onda de impactos normativos intrassistê-
micos, conduzindo a reajustes nas normas, em todas as searas 
jurídicas, diferenciando-se apenas o grau de afetação. O direito ad-
ministrativo como parte do sistema jurídico tem seu microcosmos 
abalado com o eco do novel dispositivo processual. A pesquisa em 
tela, fazendo uso de uma metodologia de análise qualitativa, usan-
do os métodos de abordagem hipotético-dedutivos de caráter des-
critivo e analítico, tem por linha de fundo analisar a temática sobre 
o conjunto normativo processual no Novo Código de Processo Civil 
e sua repercussão sistêmica, especificamente, quanto ao proces-
so administrativo federal, regulado através da Lei nº 9.784/99.
Palavras-chave: Novo Código de Processo Civil. Afetação no 
sistema. Processo Administrativo. 
Sumário: 1 Das considerações iniciais – 2 Da afetação do pro-
cesso administrativo pelo Novo Código de Processo Civil – 3 Da 
afetação do processo administrativo quanto à contagem de prazo 
processual pelo Novo Código de Processo Civil – 4 Considera-
ções finais – Referências
1 Das considerações iniciais
O objetivo do presente ensaio é estudar a re-
percussão do Novo Código de Processo Civil quan-
to ao processo administrativo federal, o qual tem 
sua regulamentação dada pela Lei nº 9.784/99. 
Adverte-se que não se realizará uma perscrutação 
analítica aprofundada, perfazendo, apenas, uma 
análise prefacial descritiva de forma pontual das os-
cilações normativas que possam afetar o bojo da 
Lei nº 9.784/99 em face do Código de Processo 
Civil de 2015.
Acredita-se que uma análise mais crítica da di-
mensão jurídica acarretada pelo novo diploma, no 
que tange à matéria de processo administrativo, 
dar-se-á, apenas, no futuro próximo quando da aferi-
ção das repercussões normativas ao caso concreto, 
quando poder-se-á valorar a aplicação da norma ao 
fato jurídico, conforme dinâmica traçada na teoria 
tridimensional do direito do professor Miguel Reale.
É plausível afirmar que o novo codex resolve al-
guns problemas do passado, mas novos problemas 
surgiram, sem dúvida, com a sua aplicação.
Fazendo uso de uma metodologia de análi-
se qualitativa e utilizando-se os métodos de abor-
dagem hipotético-dedutivos de caráter descritivo e 
analítico, buscar-se-á fazer uma apreciação de como 
o Novo Código de Processo Civil abalou a estrutura 
normativa do microssistema do processo adminis-
trativo, em especial quanto ao reconhecimento do 
contencioso administrativo como manifestação de 
jurisdição e a contagem dos prazos processuais.
2 Da afetação do processo administrativo 
pelo Novo Código de Processo Civil
O Novo Código de Processo Civil, em sua parte 
geral, informa em seu art. 15 o caráter subsidiário 
e supletivo das normas processuais civis quando 
da ausência no que tange a normativas processuais 
trabalhistas, eleitorais e administrativas.
Art. 15. Na ausência de normas que regulem pro-
cessos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, 
as disposições deste Código lhes serão aplicadas 
supletiva e subsidiariamente.
Já no art. 13 prescreve que a “A jurisdição ci-
vil será regida pelas normas processuais brasileiras 
[...]”. 
A conjugação do art. 13 com o art. 15 permite 
a seguinte interpretação: a jurisdição se dá com o 
exercício de normas processuais, as quais regem o 
processo administrativo. Ao se vincular a jurisdição 
com o processo administrativo, pelo menos no que 
tange ao contencioso administrativo, tem-se o reco-
nhecimento da jurisdição administrativa.
De tal sorte, pode-se afirmar que os cole-
giados julgadores do contencioso administrativo 
exercem função jurisdicional, e não meramente ad-
ministrativa.
Lembrar que a norma constitucional, no aspec-
to funcional, não distingue processo judicial de ad-
ministrativo, quando da leitura do art. 5º, LV: “aos 
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e 
aos acusados em geral são assegurados o contra-
ditório e ampla defesa, com os meios e recursos a 
ela inerente”.
Em síntese, com o Código de Processo Civil 
de 2015 não se tem a distinção ontológica entre 
a jurisdição perpetrada pelo Poder Judiciário ou um 
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colegiado administrativo destinado, por exemplo, a 
aplicar uma sanção disciplinar a um servidor públi-
co, ou a julgar condutas anticoncorrenciais no seio 
do Conselho Administrativo de Defesa Econômica 
(Cade), ou do Conselho Administrativo de Recursos 
Fiscais (Carf), na esfera federal.1
Ou seja, os respectivos colegiados quando da 
omissão total ou parcial de norma processual de-
ve-se recorrer aos ditames das normas do Código 
de Processo Civil para exercer a função normativa 
substitutiva ou normativa complementar.2
A título de exemplo, apesar da existência da 
Lei de Processo Administrativo Federal, novas nor-
mativas decorrentes do novel Código de Processo 
Civil devem ser incorporadas, como a questão da 
cooperação processual, da vedação à decisão-sur-
presa, da adequação jurisdicional ao processo, da 
função conciliatória, de sistemas de precedentes, 
entre outros pontos nodais do respectivo Código. 
Atentar para não confundir o processo admi-
nistrativo com a questão do procedimento adminis-
trativo, um é expressão de jurisdição, em que se 
declara o direito para solucionar a lide; o outro é a 
corporificação da função administrativa em si. 
Como informam Paulo Cesar Conrado e Rodrigo 
Dalla Pria, chamando a atenção para a norma sub-
sidiária, o silêncio da lei nas legislações tratativas 
do processo administrativo não constituem óbice à 
aplicação do Novo Código de Processo Civil.3
É certo que com o Código de Processo Civil 
de 2015 tem-se a consolidação do sistema de pre-
cedentes no ordenamento jurídico brasileiro, como 
prescreve o art. 927 do referido diploma legal:
Art. 927. Os juízes e os tribunais observarão:
I - as decisões do Supremo Tribunal Federal em con-
trole concentrado de constitucionalidade;
1 “Possível dizer – e assim parece ficou muito claro com o Código de 
Processo Civil de 2015 – que, a despeito da pluralidade de órgãos 
exercentes de jurisdição (algo típico dos regimes em que voga a 
noção de interpenetrabilidade das funções estatais), não é dado 
distinguir, ontologicamente, a função por cada qual exercida. Não 
é menos jurisdicional a atividade do CARF, por exemplo, só porque 
sua posição orgânica não nos leva ao Poder Judiciário; por isso 
é que, no exercício de sua “jurisdição”, deve esse órgão servir-
se, e assim todos os outros, das regras processuais apostas 
no Código de Processo Civilde 2015, fazendo-o supletiva ou 
subsidiariamente” (CONRADO, Paulo Cesar; PRIA, Rodrigo Dalla. 
Aplicação do Código de Processo Civil ao processo administrativo 
tributário. In: CONRADO, Paulo Cesar; ARAUJO, Juliana Furtado 
Costa (Coords.). O Novo CPC e seu impacto no direito tributário. 
São Paulo: Fiscosoft, 2015. p. 251).
2 Cf. CONRADO, Paulo Cesar; PRIA, Rodrigo Dalla. Aplicação do 
Código de Processo Civil ao processo administrativo tributário. In: 
CONRADO, Paulo Cesar; ARAUJO, Juliana Furtado Costa (Coords.). 
O Novo CPC e seu impacto no direito tributário. São Paulo: 
Fiscosoft, 2015. p. 251.
3 Cf. CONRADO, Paulo Cesar; PRIA, Rodrigo Dalla. Aplicação do 
Código de Processo Civil ao processo administrativo tributário. In: 
CONRADO, Paulo Cesar; ARAUJO, Juliana Furtado Costa (Coords.). 
O Novo CPC e seu impacto no direito tributário. São Paulo: 
Fiscosoft, 2015. p. 252-253.
II - os enunciados de súmula vinculante;
III - os acórdãos em incidente de assunção de com-
petência ou de resolução de demandas repetitivas 
e em julgamento de recursos extraordinário e espe-
cial repetitivos;
IV - os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal 
Federal em matéria constitucional e do Superior 
Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional;
V - a orientação do plenário ou do órgão especial 
aos quais estiverem vinculados.
Outro ponto de destaque seria o conjunto de 
regras sobre provas, que no seio do processo ad-
ministrativo nunca teve um regramento próprio, utili-
zando as regras previstas no antigo CPC, mas sem 
dispositivo expresso para tanto, o que sobreleva a 
importância do art. 15 do NCPC. 
Afira que, hoje, no âmbito do processo admi-
nistrativo, podem-se utilizar de forma respaldada 
regras que tratam sobre produção antecipada de 
prova, ata notarial, reconhecimento da força proban-
te de documentos eletrônicos, utilização de provas 
emprestadas, sistema aberto para produção de pro-
vas, onus probandi etc.
A partir de tudo que fora exposto, entende-se 
de forma clarividente a necessidade da observação, 
no âmbito do processo administrativo, em todas 
as esferas, dos precedentes do Superior Tribunal 
Federal e Superior Tribunal de Justiça,4 concreti-
zando, assim, o télos da lei em corporificar o trata-
mento igualitários e a segurança jurídica aos casos 
análogos, no âmbito da jurisdição administrativa.
Não se admite mais uma jurisdição adminis-
trativa limitada dentro do seu próprio âmago, des-
considerando precedentes judicias consolidados, 
forçando o contribuinte a judicializar a contenda 
contra a Fazenda Pública, alastrando-se de forma 
desnecessária a lide.
3 Da afetação do processo administrativo 
quanto à contagem de prazo processual 
pelo Novo Código de Processo Civil
As regras gerais quanto ao processo adminis-
trativo federal têm sua previsão na Lei nº 9.784/99, 
sendo sempre feito desta quando da omissão par-
cial ou total de algum regramento processual em 
lei federal específica, como exemplo nas regras 
de processo administrativo disciplinar para apurar 
falta de servidor público federal, no âmbito da Lei 
nº 8.112/90.
4 Ressalta-se que o Regimento Interno do Conselho Administrativo 
de Recursos Fiscais (CARF), em seu art. 62, já indicava o respeito 
do respectivo colegiado às decisões firmadas em âmbito do STF e 
STJ.
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Da repercussão do Novo CPC no processo administrativo federal
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A Lei nº 9.784/99 também é utilizada como mo-
delo para criação legislativa nas esferas estaduais e 
municipais. E quando da inexistência de regras pro-
cessuais estaduais e municipais, que é a regra, a re-
ferida lei passa a ser o documento legal o qual as 
administrações públicas estaduais e municipais aca-
bam por seguir, diretamente ou indiretamente. 
Em suma, no que tange à matéria de processo 
administrativo, a Lei nº 9.784/99 constitui-se como 
referência legal básica para todo o sistema jurídico 
brasileiro.
Apesar de o referido diploma legal ter sido cria-
do sob a égide da Constituição Federal de 1988, em 
que se percebe que o legislador buscou atentar-se 
para as regras e princípios processuais constitucio-
nais, na elaboração das prescrições legais da Lei nº 
9.784/99, fica evidente, como não poderia deixar 
de ser, que os elaboradores do projeto de lei que co-
minou com a Lei de Processo Administrativo Federal 
inspiraram-se no Código de Processo Civil de 1973, 
em vigor à época.
Uma das normas “copiadas”, por assim dizer, 
refere-se à contagem de prazo, o qual seria contí-
nuo, não se interrompendo em feriados e contando- 
se da seguinte forma: exclui-se o dia de começo e 
inclui-se o do vencimento; e prorroga-se o prazo até 
o dia útil seguinte quando do vencimento em feriado 
ou quando não houver expediente ou quando este 
encerrar-se antes do horário normal.
A adoção do mesmo regramento do CPC de 
1973 na Lei nº 9.784/99 fica muito bem evidencia-
do quando se comparam as redações:
CPC de 1973 Lei nº 9.784/99
“Art. 178. O prazo, estabelecido pela lei ou pelo juiz, 
é contínuo, não se interrompendo nos feriados”.
“Art. 66. [...]
§2º Os prazos expressos em dias contam-se de 
modo contínuo”.
“Art. 184. Salvo disposição em contrário, computar-
se-ão os prazos, excluindo o dia do começo e 
incluindo o do vencimento”.
“Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data 
da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o 
dia do começo e incluindo-se o do vencimento”.
“Art. 183. [...]
§1º Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro 
dia útil se o vencimento cair em feriado ou em dia 
em que:
I - for determinado o fechamento do fórum;
II - o expediente forense for encerrado antes da hora 
normal”.
“Art. 66. [...]
§1º Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro 
dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que 
não houver expediente ou este for encerrado antes 
da hora normal”.
O Novo Código de Processo Civil, em seu art. 
219, inova dramaticamente na questão do cômputo 
dos prazos processuais:
Art. 219. Na contagem de prazo em dias, estabe-
lecido por lei ou pelo juiz, computar-se-ão somente 
os dias úteis.
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se 
somente aos prazos processuais.
Como se afere pela prescrição legal, abando-
na-se a regra da contagem contínua do prazo para 
contar-se, tão somente, os dias úteis, o que acar-
reta um sensível acréscimo de tempo para todos 
os partícipes do processo, seja para administração 
pública dos atos administrativos para impulsionar 
o processo, seja para as partes quanto ao prazo 
para apresentar defesa, manifestar-se nos autos, 
recorrer etc.
Como dito e demonstrado, a Lei nº 9.784/99 
espelhou o regramento dos prazos no seio do pro-
cesso administrativo no CPC de 1973. Tem-se um 
Novo CPC cujo regramento dos prazos vem a ser 
alterado sensivelmente. 
É ilógica a tentativa de interpretar restritiva-
mente, o que ocasiona uma incoerência sistêmica, 
de forma a entender pela manutenção da contagem 
contínua do prazo no processo administrativo e não 
em dias úteis. O télos que justificativa tal norma 
em 1999 cai com a entrada em vigor do NCPC, em 
2016.
Sabemos que este nosso entendimento não é 
majoritário, sendo predominante o argumento jurídi-
co da obediência quanto às regras de lei específica, 
assim como faz a Lei nº 9.784/99, ao determinar a 
contagem do prazo de forma contínua.
É importante frisar que nos estados, municí-
pios e Distrito Federal que não tenham lei de pro-
cesso administrativo, ou existindo uma que não 
determina a forma de contagem do prazo, deve-se 
obedecer à novel regra do NCPC, contando-se ape-
nas os dias úteis.
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Destaca-se que há leis específicas como do 
processo administrativo do Cade5 e portaria do 
Carf,6 que já preveem a contagem do prazo em dias 
úteis.
4 Considerações finais
A partir dos pontos desenvolvidos, podem-se 
extrair algumas premissas.
Constata-se o reconhecimento, no seio do 
NCPC, da função jurisdicional do processo admi-
nistrativo, inovando-se no dever dos conselhos e 
comissões administrativas em pautar-se de forma 
subsidiária e complementar no Novo Código, des-
tacando-se, indubitavelmente, a necessidade de 
atentar para os precedentes dos tribunais superio-
res com o fito de garantir decisões uniformizadas, 
de sorte a efetivar a segurança jurídica e decisões 
isonômicas, o que acarretará a diminuição da alta 
judicialização em matéria de direito administrativo.
Por fim, no que tange à contagem de prazo, 
no seio do processo administrativo federal (Lei nº 
9.784/99), acredita-se, em face da vigência do 
Novo Código de Processo Civil, perdeu-se o télos da 
lei que justificava a contagem de um prazo contínuo, 
devendo-se realizar a contagem em dias úteis, con-
forme o art. 219 do NCPC.
Compreende-se que este entendimento é mi-
noritário. Além de possuir muito mais densidade 
argumentativa o raciocínio do uso, apenas, suple-
tivo e subsidiário quando da inexistência de norma 
especifica. No que tange à Lei nº 9.784/99, há a 
norma específica da contagem em dias contínuos, 
apesar de sua manutenção ir de encontro à melhor 
técnica de contagem de prazo, visto que outros dis-
positivos normativos que regulam processo admi-
nistrativo (v.g., no caso do Cade e Carf) já adotam a 
regra da contagem em dias úteis.
Poderíamos nos restringir a sugerir uma pro-
posta de lege ferenda para que a Lei nº 9.784/99 
fosse alterada no ponto quanto aos regramentos da 
contagem de prazo, adequando-se ao NCPC. Isto 
sem dúvida seria o melhor.
5 Exemplo: Lei nº 12.529/11, art. 65: “[...]. §1º Em até 5 (cinco) 
dias úteis a partir do recebimento do recurso, o Conselheiro-
Relator: [...]”.
6 Portaria MF nº 343/2015, art. 61: “[...]. §2º Considerar-se-á 
aprovada tacitamente a ata, se no prazo de 3 (três) dias úteis 
da sua disponibilização, não ocorrer manifestação expressa de 
conselheiro do colegiado em sentido contrário. §3º O presidente 
da turma terá o prazo de 15 (quinze) dias úteis para formalização 
da ata da sessão de julgamento, sujeitando-se às penas previstas 
no inciso III do caput do art. 45. §4º As atas serão publicadas no 
sítio do CARF na Internet em até 5 (cinco) dias úteis após o prazo 
previsto no §3º”.
Sabemos, entretanto, que quando se fala em 
proposta de lege ferenda, no Brasil, caso não seja 
algo que esteja na pauta dos articuladores do po-
der, por mais necessário que seja, adentrar-se-á 
em décadas e ainda se estará apontando a referida 
contradição.
Acreditamos que ao final não haverá lei que 
venha a modificar a Lei nº 9.784/99. Não a curto 
ou médio prazo. 
De sorte que a matéria acabará sendo levada 
ao Judiciário, principalmente, quando de processos 
administrativos disciplinares e em relação a prazos 
recursais, ventilando que a norma da contagem em 
dias úteis melhor efetiva o devido processo legal, 
sobretudo, quanto ao exercício do contraditório e da 
ampla defesa. Será uma tese, inicialmente, rejeita-
da em face do argumento denso de que há lei es-
pecífica sobre o assunto, apesar de ir de encontro 
à melhor prática processual. De forma derradeira, 
em clara manifestação do ativismo judicial e com o 
desiderato de sanar grave insegurança jurídica, em 
face da omissão do legislador, será constituída uma 
jurisprudência no bojo do STJ, por exemplo, que aca-
be firmando a norma da contagem do prazo em dias 
úteis, também, no processo administrativo federal.
The repercussion of the New CPC in the administrative federal 
process
Abstract: In 2015 the publication of the New Code of Civil 
Procedure, which came into force in mid-March 2016. The insertion 
of a law of this magnitude into the Brazilian legal system entails a 
wave of intrassemic normative impacts leading to readjustments 
in the norms, in All legal fields, differing only in the degree of 
affectation. Administrative law as part of the legal system has in its 
microcosmos shaken with the echo of the procedural procedural 
noval. On-line research, using a qualitative analysis methodology, 
using the hypothetical-deductive approaches of a descriptive and 
analytical character, has as its background analyze the thematic 
on the normative set of procedures in the New Code of Civil 
Procedure and Its systemic repercussion, specifically, regarding 
the federal administrative process, regulated by Law nº 9.784/99.
Keywords: New Code of Civil Procedure. Affectation in the 
system. Administrative process.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: atualiza-
da até a Emenda Constitucional nº 91. Diário Oficial da União, 
Brasília, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 18 
jan. 2017.
BRASIL. Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011. Estrutura 
o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência; dispõe sobre a 
prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica; 
altera a Lei nº 8.137, de 27 de dezembro de 1990, o Decreto-Lei 
nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 – Código de Processo Penal, 
e a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985; revoga dispositivos 
da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, e a Lei nº 9.781, de 
19 de janeiro de 1999; e dá outras providências. Diário Oficial 
da União, Brasília, 30 nov. 2011. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12529.
htm>. Acesso em: 18 jan. 2017.
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Da repercussão do Novo CPC no processo administrativo federal
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BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de 
Processo Civil. Diário Oficial da União, Brasília, 17 mar. 2015. 
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20 
15-2018/2015/lei/l13105.htm>. Acesso em: 18 maio 2016.
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o proces-
so administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. 
Diário Oficial da União, Brasília, 29 jan. 1999. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. 
Acesso em: 18 jan. 2017.
CONRADO, Paulo Cesar; PRIA, Rodrigo Dalla. Aplicação do 
Código de Processo Civil ao processo administrativo tributário. 
In: CONRADO, Paulo Cesar; ARAUJO, Juliana Furtado Costa 
(Coords.). O Novo CPC e seu impacto no direito tributário. São 
Paulo: Fiscosoft, 2015.
MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo – Princípios 
constitucionais e a Lei 9.784/1999. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 
2007.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 
da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
NELSON, Rocco Antonio Rangel Rosso. Da repercussão do Novo 
CPC no processo administrativo federal. Fórum Administrativo – 
FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 197, p. 87-91, jul. 2017.
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ARTIGOS 
 
49Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
Uber e serviços de táxi no Brasil sob a ótica do direito administrativo
Thaís Amaral Dourado
Advogada. Bacharel em Direito da Universidade Federal de Goiás. Advogada. Especializanda em Planejamento Tributário pela Faculdade 
de Administração, Ciências Contábeis e Economia da Universidade Federal de Goiás. E­mail: <thais_181@yahoo.com.br>.
Fabrício Macedo Motta
Professor Adjunto da Universidade Federal de Goiás. Mestre em Direito pela UFMG. Doutor em Direito do Estado pela USP. Procuradordo Ministério Público do TCM. Membro do Conselho Editorial das Revistas A&C, Direito Administrativo e Constitucional e Revista 
Brasileira de Interesse Público. Presidente do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo. Professor da UFG e Professor convidado dos 
Cursos de Especialização do Instituto Bacellar e da Fundação Getúlio Vargas (EDESP) e de cursos de extensão da Sociedade Brasileira 
de Direito Público. E­mail: <fabricio.motta@uol.com.br>.
Resumo: O presente trabalho se propõe a discutir a regulação 
da atividade de transporte individual de passageiros em face da 
economia capitalista que estima a autorregulação dos mercados, 
inovação, produtividade e outros valores característicos do 
ocidente. O objeto principal de análise deste artigo será o regime 
jurídico aplicado e aplicável à Uber e aos serviços de táxi no Brasil. 
Será realizada uma apreciação comparativa das características 
e do funcionamento dos serviços de táxi e daqueles prestados 
sob o modelo Uber em âmbito nacional, através do exame dos 
principais entendimentos legais, doutrinários e jurisprudenciais 
sobre os temas. As conclusões ao final deste estudo possuem 
a finalidade de servir como norte para a compreensão não só do 
sistema Uber, mas também de outros softwares relacionados 
à mobilidade urbana semelhantes a ele que vêm surgindo na 
atualidade.
Palavras-chave: Mobilidade urbana. Uber. Táxi.
Sumário: 1 Introdução – 2 Uber e serviços de táxi – 3 Con clu-
são – Referências
1 Introdução
A sociedade contemporânea vivencia nos 
dias de hoje o desafio das inovações tecnológicas 
disruptivas, termo de Clayton Christensen (et al., 
2006), professor de Harvard, que são aquelas que 
rompem com os modos tradicionais de prestação 
e oferta de bens ou serviços, pressionando a com-
petição e contestando mercados já consolidados, 
pelo que inauguram uma nova ordenação econômica 
e social. 
Quando essa situação ocorre em setores pou-
co regu lados pelo Estado, há a absorção do desa-
fio pelas leis mercadológicas. Entretanto, quando 
a inovação tecnológica disruptiva incide sobre seto-
res regulados, pondo à prova serviços públicos 
tradi cionais, por exemplo, a questão se torna mais 
complexa. 
Nesse sentido, as estruturas sociais preexis-
tentes, em regra, tendem a moldar novas tecnolo-
gias que permeiam a sociedade. A contrario sensu, 
as tecnologias também amoldam o corpo social 
ao inovar, trazer perspectiva de retorno financeiro 
e convergir com os anseios do público ao qual se 
direcionam.
A confluência desses dois fenômenos e inte-
resses amiúde ocasiona controvérsias e gera polê-
micas e contendas, como as que vêm ocorrendo 
acerca da Uber, aplicativo para dispositivos móveis 
dis ponibilizado pela empresa homônima, uma multi-
nacional norte-americana facilitadora do transporte 
privado urbano que se baseia justamente em tec-
nologia disruptiva em rede, ou seja, que visa suple-
mentar espaços no mercado que as tecno logias 
tradicionais não conseguem atender.
A evolução tecnológica disruptiva, no caso 
Uber, reedita o conflito entre serviços públicos e 
com petição, entre monopólio e regulação, de um 
lado, e concorrência e mercado, de outro, notada-
men te ao polarizar com os serviços de táxi e os 
inte resses que os envolvem. Trata-se de revisitar 
as con cepções tradicionais de serviços públicos 
e poder de polícia, enquanto principais atividades 
admi nistrativas, sem, necessariamente, abandonar 
os institutos. 
Ao passo que a Constituição Federal estabe-
leceu a livre iniciativa e a livre concorrência como 
princípios orientadores da ordem econômica, as 
restrições regulatórias à prestação de serviços em 
regime de concorrência devem ser exceção jus-
tificada. A regulação é, sim, necessária e não raro 
pode fundamentar a prestação exclusiva de deter-
minada atividade pelo Estado ou seu delegatá rio. 
Porém, a concorrência também tende a ser bené-
fica ao produzir externalidades positivas, como 
diminuição de preços e aumento na qualidade dos 
produtos e serviços ofertados.
Assim, é importante o estudo e definição do 
regime jurídico aplicado e aplicável aos serviços 
prestados pelos taxistas e pelos motoristas cre-
denciados no aplicativo Uber para que a regulação 
possa modular os níveis de incidência da concor-
rência sobre a prestação de serviços públicos e de 
utilidade pública. O objetivo é o equacionamento 
entre o direito dos cidadãos em receber serviços 
essenciais e o direito à exploração de atividades 
econômicas. 
50 
 
ARTIGOS Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
Thaís Amaral Dourado, Fabrício Macedo Motta
A questão principal discutida neste artigo é 
a regulação da atividade de transporte individual 
de passageiros em face da economia capitalista 
que estima a autorregulação dos mercados, inova-
ção, produtividade e outros valores característicos 
do ocidente.
Destarte, deseja-se concluir qual das seguintes 
possibilidades deve prosperar: a) a preservação 
da legalidade constituída favoravelmente aos que 
detêm licenças ou permissões de táxi; b) a libera-
ção ampla e irrestrita das atividades sob modelo 
Uber no Brasil; ou c) a regulamentação do serviço 
em busca do convívio entre os táxis e a Uber nas 
cidades. 
Para tanto, proceder-se-á a análise do funciona-
mento e do regime jurídico aplicável aos serviços 
de táxi e ao aplicativo Uber no Brasil, através de 
um estudo comparativo entre ambos, identificando 
semelhanças e diferenças, por meio do exame das 
principais compreensões legais, doutrinárias e juris-
prudenciais sobre os temas.
Ressalta-se, por derradeiro, a importância das 
conclusões ao final deste artigo, no sentido de ser-
virem como substrato para a compreensão tanto do 
sistema Uber quanto de outros softwares relacio-
nados à mobilidade urbana semelhantes a ele. 
Assim, é essencial que a sociedade, os juristas e 
legisladores captem a complexidade da questão e 
a relevância das consequências sociais e jurídicas 
por ela trazidas. 
2 Uber e serviços de táxi
A política de mobilidade urbana historicamente 
concebeu o transporte de passageiros seguindo o 
modelo clássico de classificação dos modos de 
transporte urbano proposto por Vuchic (1981), 
segundo o qual tais modos são divididos em quatro 
grupos: a) privado; b) público; c) semipúblico; e 
d) de aluguel.
No modo privado, o usuário é proprietário do 
veículo e possui total flexibilidade de tempo e espa-
ço. No modo público, os veículos percorrem rotas 
e horário predefinidos, possuem maior capacidade, 
mas não têm flexibilidade espacial ou temporal, 
podendo o usuário livremente utilizar os veículos em 
circulação desde que pague a tarifa estabelecida. 
Por fim, no modo semipúblico o usuário encontra 
características intermediárias entre o público e o 
privado. É nessa classificação em que os serviços 
de táxi estão incluídos (MARQUES, 1998). 
Contudo, na ordenação urbanística das cida-
des modernas contemporâneas, o transporte indivi-
dual remunerado de passageiros, tradicionalmente 
mono po lizado pelo modal táxi, vem sendo desafia-
do por novas modalidades de transporte, como é o 
caso do sistema criado pela Uber, que provoca essa 
tradição centenária e se coloca como um modelo 
que não só compete com o sistema de táxi, mas 
que também exigirá uma revisão da forma como 
a mobilidade urbana historicamente concebeu o 
transporte individual remunerado de passageiros 
nas cidades modernas, com reflexos determinantes 
em seu modelo regulatório.
Essas novas modalidades têm se revelado 
complexos problemas de interpretação das normas 
jurídicas de direito público brasileiro, como se nota 
a partir das diversas visões, amiúde divergentes, 
que vêm sendo produzidas por juristas acadêmi cos 
e práticos do direito. Além dessas, ressaltam-se as 
manifestações e protestos, pacíficose violentos, 
realizados por taxistas, que têm ocorrido desde a 
entrada e consolidação do aplicativo Uber nas cida-
des brasileiras.
A Uber, no entanto, é apenas um software 
dentre uma série de tecnologias que têm surgido 
baseadas em inovação disruptiva, ou seja, que 
de sestabiliza e pode até “derrubar” determinado 
modelo tecnológico solidificado e dominante no mer-
cado. Porém, esse aplicativo se destaca em razão 
de ter sido muito bem recepcionado pelo público, 
tornando-se um novo modelo de negócios que alte-
rou o comportamento de consumo de opções de 
mobilidade dentro das cidades e foi a partir dele 
que outros aplicativos semelhantes surgiram e os 
preexistentes se desenvolveram.
Pertinente, portanto, a análise das caracterís-
ticas e do regime jurídico aplicado e aplicável aos 
serviços de táxi e aos serviços prestados sob o 
modelo Uber no Brasil, com o objetivo de contribuir 
na busca por uma solução para as controvérsias 
já levantadas acerca dos aspectos regulatórios de 
cada um desses serviços de transporte individual 
de passageiros, bem como de estabelecer um cami-
nho para as discussões envolvendo outras tecno-
logias de transporte congêneres que já existem e 
que ainda serão criadas.
2.1 Os serviços de táxi
2.1.1 Histórico e características
Dias (2007) leciona que a origem histórica do 
serviço de táxi se deu com a invenção do riquixá 
(do inglês rickshaw), um veículo de duas rodas e 
tração humana, utilizado pelas elites desde a anti-
guidade oriental e até os dias atuais, principal mente 
para fins turísticos. 
Apesar de já existirem veículos com rodas, na 
Roma Antiga os ricos circulavam em cadeiras sobre 
duas varas laterais transportadas por pessoas 
escravizadas ou animais, as chamadas liteiras, me-
diante pagamento de preço aos amos. 
Uber e serviços de táxi no Brasil sob a ótica do direito administrativo
ARTIGOS 
 
51Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
Apenas no início do século XVI, em Londres, 
as primeiras carruagens de aluguel surgiram. Con-
tudo, em razão do elevado congestionamento das 
ruas, o parlamento restringiu sua circulação apenas 
às carruagens licenciadas, cuja quantidade passou 
a ser limitada. No século seguinte, os riquixás, da 
mes ma forma, foram restritos no Japão.
Outras modalidades de carruagem de aluguel 
foram criadas até o século XIX, sendo que, em 
1896, na Alemanha, o primeiro veículo de aluguel foi 
moto rizado. No ano subsequente, Freidrich Greiner 
inovou o sistema de tarifação instalando um taxí me-
tro em seus veículos, aparelho criado pelo também 
alemão Wilhelm Bruhn e que deu origem ao nome 
táxi (DIAS, 2007).
Com o serviço de táxi já difundido ao redor 
do mundo, nos anos 1920 os países em desen vol-
vimento começaram sua regulamentação, institu cio-
nalizando o sistema de licença para sua explo ração 
comercial, o que alargou tanto os níveis de serviço 
quanto os níveis tarifários (KANG, 1988).
Em 1929, adveio a Grande Depressão, o que 
ocasionou uma ampla corrida no mercado de táxi 
em razão do súbito aumento do índice de desem-
prego na maioria das indústrias; como consequência, 
as tarifas aumentaram e os taxistas passaram a 
ter prejuízo. Esse desequilíbrio de mercado, então, 
ori ginou a barreira à entrada instituída pelos gover-
nos locais através de documentos autori zativos em 
quantidade fixa, estabelecendo-se, desde então, 
um mercado fechado e sem concorrência (DIAS, 
2007).
Nos anos 1970, os economistas já apresen-
tavam variados argumentos favoráveis e contrários 
à regulação dos serviços de táxi, e diversos países 
já haviam adotado políticas buscando sua desre-
gulamentação, como foi o caso dos Estados Unidos. 
Os serviços de táxi são chamados de paratran­
sit por Kang (1988), sendo um modo de trans porte, 
como dito, com características entre os veículos 
privados e os ônibus, sem rota regular e contínua, 
não acessível ao público em geral por ser um trans-
porte individual de tarifa alta. São envol vidos na 
indústria de táxi o governo, os pro vedores (moto-
ristas-proprietários, cooperativas, asso ciações ou 
empresas) e os consumidores (usuários), formando 
um mer cado sob a regulação das diver sas esferas 
gover namentais e dos agentes regu la dores e fiscali-
zadores do Poder Público.
Os três maiores grupos regulatórios desse 
modelo de indústria são, conforme a OFT:
a) barreiras diretas à entrada: regulação qualitati-
va (padrões de qualidade) e quantitativa (tamanho 
do mercado) dos provedores; b) barreiras indiretas 
à entrada: outros aspectos relacionados à criação 
de barreiras à entrada (requisitos veiculares e dos 
condutores, etc.); e c) regulação tarifária (OFT apud 
DIAS, 2007, p. 48). 
Segundo o autor, são os principais padrões 
de qualidade dos provedores a competência profis-
sional, as condições financeiras e a reputação dos 
motoristas. Mesmo sujeita a determinadas regras 
regulatórias, a prestação dos serviços de táxi é 
oferecida ao consumidor de variadas formas, sendo 
as quatro principais os que procuram passageiros 
nas ruas (bandeirada), os pontos de táxi, os serviços 
de radiotáxi e, mais recentemente, aplicativos para 
dispositivos móveis, como o 99Taxi e o Easy Taxi.
2.1.2 Táxi é serviço público? 
2.1.2.1 O que diz a legislação
Na recente história da civilização ocidental 
capi talista industrial, a ideia de desenvolvimento 
sustentável, que é a do desenvolvimento que não 
esgota os recursos para as gerações futuras, con-
seguiu forte adesão entre diferentes grupos e pas-
sou a ocupar espaço significativo nas discussões 
urbanas, dentro e fora do meio acadêmico, e não se 
limita à sustentabilidade do meio ambiente natural, 
mas abrange também os meios econômico e social. 
Assim, surgiu a necessidade de se teorizar e 
praticar a “cidade justa”, que envolve pensar o am-
biente urbano enquanto organismo complexo e lugar 
da experiência existencial completa do homem. 
Essa preocupação refletiu-se na Constituição 
de 1988, que dedica um capítulo de seu texto à 
política urbana, regulada nos artigos 182 e 183. 
A partir desses dispositivos, a doutrina enunciou o 
princípio da cidade sustentável ou da cidade justa, 
pelo qual ações públicas e privadas devem ser 
dedu zidas com o objetivo de assegurar a promoção 
de uma cidade justa ou sustentável (MELLO, 2016).
O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/01, 
densifica e aperfeiçoa a ideia de política constitucio-
nal de desenvolvimento urbano a partir do enfoque 
nas funções sociais da cidade e no bem-estar de 
seus habitantes, incluindo no seu conceito o direito 
aos transportes, aos serviços públicos e à segu-
rança, por exemplo (BRASIL, 2001).
Percebe-se, portanto, que política urbana é 
um conceito multidimensional, destacando-se, 
dentre essas múltiplas dimensões, a mobilidade 
urba na, que é a capacidade de deslocamento de 
pes soas e bens nas cidades, e possui interesse 
público tão relevante que levou à edição da Lei nº 
12.587 de 2012, instituidora da Política Nacional 
de Mobilidade Urbana.
Tal lei, em seu art. 4º, define as diversas 
moda lidades de serviços de transporte urbano, 
52 
 
ARTIGOS Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
Thaís Amaral Dourado, Fabrício Macedo Motta
dentre elas o “transporte público individual”, no 
inciso VIII, como sendo um “[...] serviço remunerado 
de transporte de passageiros aberto ao público, por 
intermédio de veículo de aluguel, para a realização 
de viagens individualizadas [...]” (BRASIL, 2012). A 
partir de tal definição, os serviços de táxi podem ser 
classificados, com base nos critérios estabeleci-
dos pelo art. 3º da mesma lei, enquanto serviço 
de transporte urbano de passageiros, individual e 
público, conforme o §2º, I, a; II, b; e III, a.
Acerca desses serviços, o art.12 trazia origi-
nalmente a seguinte redação: 
Art. 12. Os serviços públicos de transporte individual 
de passageiros, prestados sob permissão, deverão 
ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo 
poder público municipal, com base nos requisitos 
mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de 
qua lidade dos serviços e de fixação prévia dos valo-
res máximos das tarifas a serem cobradas (BRASIL, 
2012). (Grifou-se)
Contudo, no ano seguinte, foi promulgada a 
Lei nº 12.865/13, a qual alterou o texto do referido 
artigo, passando a ser o seguinte:
Art. 12. Os serviços de utilidade pública de transpor-
te individual de passageiros deverão ser organiza-
dos, disciplinados e fiscalizados pelo poder público 
municipal, com base nos requisitos mínimos de 
segurança, de conforto, de higiene, de qualidade 
dos serviços e de fixação prévia dos valores máxi-
mos das tarifas a serem cobradas (BRASIL, 2013). 
(Grifou-se)
Assim, a qualificação do serviço de táxi, que 
era de serviço público, com a alteração legis la ti va 
passou a ser de serviço de utilidade pública. Além 
disso, a expressão “prestados sob permis são” foi 
supri mida. Essa alteração, que é conceitual, se en-
qua dra no âmbito da dicotomia cons tit ucio nalmente 
prevista “serviço público” (art. 175 da CF/88) versus 
“atividade econômica em sentido estrito” (art. 170, 
parágrafo único, e art. 173 da CF/88), apesar de 
a CF/88 nada dizer expressa mente sobre serviço 
de transporte individual de passageiros, como os 
serviços de táxi (GIACOMUZZI, 2016, no prelo).
A Constituição Federal, também, em nenhum 
momento fala expressamente em “serviço de 
utilidade pública”, mas alguns de seus dispositivos 
permitem que seja implicitamente deduzida a exis-
tência de atividades de utilidade pública quando 
utiliza o termo “autorização” não como ato de dele-
gação de serviço público, mas como possuindo, de 
fato, natureza de ato administrativo de poder de 
polícia (art. 21, XI e XII; art. 170, parágrafo único). 
Além disso, infere-se a existência do mencionado 
tipo de serviço quando o legislador constituinte 
explicitamente menciona a possibilidade de regu-
lação das atividades econômicas realizadas por 
sujei tos privados (art. 174) (GIACOMUZZI, 2016, no 
prelo).
Partindo dessas premissas, a princípio seria 
simples indicar a qualificação dos serviços de táxi 
no país: antes da alteração da Lei nº 12.587/12, 
foram considerados serviços públicos a serem pres-
tados sob permissão, ou seja, serviços de titulari-
dade estatal, prestados em colaboração pelos 
particulares. 
Entretanto, atualmente, desde a Lei nº 
12.865/13, os serviços de táxi passaram a ser 
atividade econômica em sentido estrito, exercida 
pelos particulares, mas que pode ser regulamen-
tada pelo Estado de maneira contundente em razão 
do interesse público, uma vez que qualificado como 
serviço de utilidade pública e suprimida a exigên cia 
de permissão.
2.1.2.2 Entendimento jurisprudencial 
 dominante
A conclusão a que se chegou sobre a qualifi-
cação dos serviços de táxi com base nas alterações 
da Lei de Mobilidade Urbana não é compartilhada, 
contudo, por muitos tribunais do país, de forma 
que há vários julgados, inclusive do Supremo Tribu-
nal Federal (STF), que refletem uma vasta confu-
são conceitual e defendem que táxi é, sim, serviço 
público, mesmo após a alteração da Lei de Mobili-
dade Urbana e, dessa forma, os municípios têm 
regulamentado os serviços de táxi. 
O STF, desde a Constituição de 1988, possui 
dois julgados emblemáticos acerca do tema, con-
forme a análise de Giacomuzzi (2016, no prelo): o 
Agravo Regimental na Petição nº 2.788-4/RJ, julgado 
pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal em 24 de 
outubro de 2002, de relatoria do Ministro Carlos 
Velloso, e o Recurso Extraordinário nº 359.444-3/
RJ, julgado em 24 de março de 2004, de relatoria 
do Ministro Marco Aurélio. 
No julgado de 2004, o tribunal deveria deci-
dir acerca da constitucionalidade da Lei Municipal 
do Rio de Janeiro nº 3.123/00, que transformava 
mo to ristas auxiliares de táxi em permissionários 
autônomos. Essa lei foi julgada constitucional pelo 
TJRJ, o que foi ratificado pelo STF. No acórdão de 
2002, a discussão era semelhante e girava em tor-
no da natureza do ato administrativo de outorga 
à prestação dos serviços de táxi (GIACOMUZZI, 
2016, no prelo).
O pano de fundo de ambos os julgados era o 
fato de as normas municipais discutidas conside-
rarem como permissão as outorgas para exploração 
do serviço de táxi e de os permissionários poderem 
Uber e serviços de táxi no Brasil sob a ótica do direito administrativo
ARTIGOS 
 
53Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
cadastrar até dois motoristas auxiliares. Entretanto, 
empresas também passaram a operar o serviço 
e as regras de cadastramento eram igualmente 
obri ga tórias a elas. Por isso, inúmeros motoristas 
auxiliares acabavam sendo explorados pelos per-
mis sionários originais, o que acontece até hoje em 
vários municípios. Nesse sentido, discutia-se no 
STF se os permissionários originais haviam se sub-
me tido a alguma licitação, posto que o instituto da 
per missão a tem como pré-requisito. 
De toda sorte, todos os ministros referiram-
se de modo expresso ao táxi como um serviço 
público, mas concordando implicitamente que ele 
não pre cisava ser licitado. Assim, analisando tal 
enten dimento à luz da Lei de Mobilidade Urbana, 
conclui-se que o STF não revela clareza sobre o 
tema da dicotomia “serviço público”, cujo regime 
jurídico é público, e “serviço de utilidade pública”, de 
regime jurídico comum via regulação (GIACOMUZZI, 
2016, no prelo).
Já no Superior Tribunal de Justiça (STJ), todos 
os julgados sustentam, direta ou indiretamente, 
que o serviço de táxi é serviço público (exceto um, 
em matéria criminal, no qual menciona que o táxi é 
serviço de utilidade pública).1 A maioria dos casos 
julgados pelo STJ é proveniente do Tribunal de Jus-
tiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ), para o 
qual o serviço de táxi é serviço público, cujo instru-
mento jurídico de outorga é a permissão, que seria 
precária, discricionária e revogável (GIACOMUZZI, 
2016, no prelo).
Recente julgado do STJ,2 de 2015 e, portanto, 
posterior à alteração da Lei de Mobilidade Urbana, 
é claro em considerar os serviços de táxi como 
serviço público e manter a exigência de licitação 
para contratação de tais serviços, tendo em vista 
que a referida lei não a veda expressamente. 
Transcreve-se parte do julgado:
[...] Com efeito, as Leis Federais 12.587/12 e 
12.468/11, além da Lei Municipal 5.492/12, em 
momento algum vedam expressamente a realização 
de licitação para a outorga de permissão para o exer-
cício da atividade. No ponto, cumpre destacar que 
a redação dos arts. 12 e 12-A, da Lei 12.587/12, 
não exclui a possibilidade de realização de certame 
licitatório, pois este pode constar entre os requisi-
tos exigidos pelo poder público local para outorga 
do direito à exploração de serviços de táxi.
O legislador pátrio, de forma consciente ou 
não, outrora classificou o táxi como sendo serviço 
1 STJ, 5ª Turma, Habeas Corpus nº 177.920/RS, rel. Min. Jorge 
Mussi, j. 04 dez. 2012.
2 AgRg no REsp nº 1.441.510/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell 
Marques, Segunda Turma, julgado em 20.08.2015, DJe 31.08. 
2015.
público e, atualmente, o classifica como serviço 
de utilidade pública. Entretanto, a jurisprudência, 
conforme analisado, se confunde nos termos e con-
ceitos de direito administrativo e parece descon-
siderar a dicotomia constitucionalmente prevista 
entre os dois institutos presente na alteração legis-
lativa analisada.
2.1.2.3 Análise a partir das construções 
 doutrinárias
Caso parta-se de uma concepção amplíssima 
de serviço público, no entanto, é possível conside-
rartáxi como tal, de forma que o entendimento dos 
tribunais brasileiros faria algum sentido. Porém, 
essa conclusão pressupõe que a alteração da Lei 
de Mobilidade Urbana foi vazia de propósito, ignora 
que a concepção ampla de serviço público não foi 
adotada pela Constituição de 1988, pelo menos não 
no art. 175,3 e não capta a riqueza da discussão 
sobre a amplitude do conceito de serviço público 
(GIACOMUZZI, 2016, no prelo).
Além disso, na atualidade, não cabe mais 
se considerar o conceito extremamente amplo de 
serviço público adotado pela Escola de Serviço 
Públi co francesa, porque ela considerava que o 
Esta do nada mais era do que um grande prestador 
de serviços públicos (MELLO, 2003).
Nesse aspecto, é importante analisar se, na 
prática, os serviços de táxi, em razão de suas carac-
terísticas, se enquadram no conceito moderno de 
serviço público doutrinariamente construído. Para 
tanto, parte-se da análise dos critérios subjetivo, 
formal e material sobre os quais tal conceito foi 
edificado.
Subjetivamente, os serviços de táxi são pres-
ta dos de forma exclusiva por taxistas mediante 
ato de aquiescência do Poder Público, geralmente 
permissão precedida de licitação ou, mais raro, 
autorização, razão pela qual se infere que a titula-
ridade de tais serviços é do Estado, que delega a 
execução ao particular, a despeito de não haver 
exigência legal para tanto.
Formalmente, os serviços de táxi possuem 
regime jurídico característico, sendo fortemente regu-
lados pelo Poder Público, principalmente através de 
regulação à entrada no mercado, caracterizada pelos 
3 Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente 
ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos.
 Parágrafo único. A lei disporá sobre:
 I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua 
prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização 
e rescisão da concessão ou permissão;
 II - os direitos dos usuários;
 III - política tarifária; 
 IV - a obrigação de manter serviço adequado.
54 
 
ARTIGOS Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
Thaís Amaral Dourado, Fabrício Macedo Motta
atos de delegação suprarreferidos (permissões e 
autorizações) e de tabelamento de preços. 
Por outro lado, o título que enseja o exercício da 
atividade pode, em muitos municípios, ser alienado 
ou transmitido causa mortis (art. 12-A, §§1º e 2º, da 
Lei nº 12.587/12), o que parece não conciliar com 
a lógica do serviço público. Além disso, o taxista 
não é obrigado a assegurar a continuidade na pres-
tação do serviço, podendo deixar o táxi parado por 
longos períodos, caso prefira (SARMENTO, 2015). 
Refletindo-se sobre o critério material, consi-
de rado determinante para a caracterização de certa 
atividade como serviço público ou não, a ativi dade 
prestada pelos serviços de táxi é o trans porte 
indi vidual de passageiros, o qual se compre ende 
carecer de essencialidade, porque não é indis pen-
sável para a manutenção de um mínimo neces sário 
à persecução de uma vida digna pelo ser humano. 
É imprescindível assegurar a todos o acesso 
ao transporte, mas a universalização que se almeja 
é do transporte coletivo, e não do individual, que con-
siste em atividade com custo elevado, cujo público-
alvo possui maior capacidade financeira. Como 
pontuou de forma irônica Marques Neto (2015), 
“[...] seria risível um programa ‘táxi para todos’ ou o 
subsídio nas tarifas do transporte individual”.
Quanto ao posicionamento específico dos 
doutrinadores, Marçal Justen Filho (2014) parte da 
regulamentação da atividade de táxi e da profissão 
de taxista, que se deu através da Lei nº 12.468/11, 
e entende que táxi trata-se de serviço de interesse 
coletivo, expressão proposta pelo próprio autor. 
Ou seja, são serviços que não são públicos, mas 
atendem interesses relevantes e abrangem os casos 
de transporte por meio de táxi, profissões regu la-
mentadas em geral, hotelaria, bancos, entre outras 
atividades que, com base no parágrafo único do 
art. 170 da Constituição Federal de 1988, depen-
dem da intervenção estatal para impor requisitos 
para seu desempenho ou para controle mais ou 
menos intenso da atividade.
Meirelles (1998), por outro lado, concebe os 
serviços de táxi como serviços públicos autorizados, 
que não exigem execução pela própria Administra-
ção e, a despeito de não serem atividades tipica-
mente públicas, convém ao Poder Público conhecer, 
credenciar e controlar aqueles que os executam. Não 
obstante, o autor compreende que a contratação 
desse serviço com o usuário é sempre relação de 
direito privado, sem participação direta ou mesmo 
delegada do Poder Público em sua execução.
Sobre tal entendimento, Di Pietro (2014) 
comenta que, em verdade, o que aquele autor inter-
preta como sendo serviço público autorizado refe-
re-se à classificação originalmente chamada de 
serviço público impróprio, que, juridicamente, não 
é serviço público. 
Diante do exposto, conclui-se que também a 
doutrina não está isenta de divergências sobre o 
assunto.
2.1.2.4 O “modelo” regulatório brasileiro
O formato regulatório dos serviços de táxi no 
Brasil é muito diversificado e varia de município 
para município; por isso, não há um modelo regula-
tório propriamente dito. A Associação Nacional de 
Transportes Públicos – ANTP (2003) considera que 
o táxi deve submeter-se à licitação por ser uma 
atividade de elevado interesse público. 
Em levantamento montado a partir de pesqui-
sas nos sites oficiais de 16 capitais brasileiras, 
Dias (2007) concluiu que em todas há limitação 
do número de operadores e de veículos (barreira 
de entrada), revelando que a indústria de táxi brasi-
leira ainda opta pela manutenção de mercados 
fechados. Além disso, a tarifação desses serviços 
é severamente restrita, sendo que quase todas as 
capitais pesquisadas têm suas tarifas pré-fixadas 
pelo Poder Público local.
Existem, basicamente, três modelos de regu-
lação tarifária dos serviços de táxi: a) tarifa fixa ou 
única a ser cobrada por todos os táxis, utilizada 
quando o mercado dominante é o segmento ponto 
de táxi, já que neles a competição é inviável devido 
à característica operacional de que a ordem de 
chegada à fila determina a de saída; b) tarifa teto 
(máximo e mínimo), que possibilita que os taxis-
tas concedam descontos abaixo do valor máximo, 
geral mente utilizada quando se pretende evitar ou 
des montar um mercado sob monopólio ou oligo-
pólio – há um preço máximo fixado no taxímetro 
que protege o passageiro de eventuais abusos, 
permitindo, ao mesmo tempo, que haja competição 
por descontos entre as diferentes empresas de 
táxi; e c) de livre concorrência, que, na verdade, é 
a ausência de regulação tarifária, permitindo aos 
taxistas fixar preços livremente. Essa modalidade 
não é encontrada nas cidades do Brasil (BRASIL, 
2011).
A grande maioria das capitais brasileiras utiliza 
tarifação fixa. Em diversos desses municípios, foi 
implantada a venda antecipada de bilhetes no aero-
porto com tarifação preestabelecida por bairro. 
Brasília é uma exceção de tal perfil regulatório, 
uma vez que lá é utilizada a tarifação máxima, per -
mi tindo que os operadores ofereçam descontos 
previa mente aferidos no taxímetro, estimulando a 
concorrência entre os permissionários (DIAS, 2007). 
Atualmente, todas as capitais brasileiras ado-
tam o sistema de bandeira 2, que se justifica para 
Uber e serviços de táxi no Brasil sob a ótica do direito administrativo
ARTIGOS 
 
55Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
remunerar o condutor em seu trabalho noturno e 
de fim de semana ou feriado. A ANTP (2003) reco-
mendaque seja adotado o índice de 20% de acrés-
cimo sobre a bandeira 1, mas poucas capitais 
seguem tal instrução: a maioria utiliza-se de índices 
maio res, chegando a 50% em algumas (DIAS, 
2007).
Em relação à regulação de entrada, analisando 
as capitais do Centro-Oeste, notou-se que elas pos-
suem a permissão como forma predominante de 
outorga da exploração dos serviços de táxi, como é 
o caso de Goiânia (2014), Cuiabá (2008) e Campo 
Grande (AGêNCIA MUNICIPAL DE TRANSPORTE E 
TRÂNSITO, 2014); no Distrito Federal (2014), por 
sua vez, tal outorga se dá por meio de autorização. 
Em todos esses casos, é possível que o 
direito à exploração dos serviços seja transferido 
aos suces sores legítimos dos outorgados. Há, 
ainda, outras formas de transferência da outorga a 
ter ceiros, o que gera um mercado reservado sem 
concorrência. 
Nesse caso, para entrar no mercado, o preten-
dente negocia de forma direta com o permissio-
nário, em relação estritamente comercial, sob o 
re gi me de direito privado. Como resultado, o interes-
se público fica de lado, uma vez que a prestação 
dos ser viços não necessariamente estará nas 
mãos do mais capacitado para exercê-la, mas sim 
do que propôs melhor oferta ao permissionário 
original.
2.1.2.4.1 Falhas regulatórias no mercado 
 nacional de táxi
As falhas regulatórias se dão a partir do 
momento em que o Poder Público toma medidas 
que vão além das estritamente necessárias e sufi-
cientes para regular o mercado, uma vez que a 
função do regulador público é agir na exata medida 
para manutenção do mercado em funcionamento 
eficiente. 
Assim, quando ausente ou excessiva a inter-
venção do Estado para sanar as falhas de merca-
do, ou seja, quando o pleno funcionamento dos 
mercados de táxi não está associado à capacidade 
de prestar serviços de transporte de passageiros 
da melhor forma possível, constituem-se as falhas 
regulatórias (DIAS, 2007).
Conforme a OFT (apud Dias, 2007), tais falhas 
se dão quando a regulação é aplicada para alcan-
çar tão somente objetivos políticos, o que pode 
gerar externalidades, sendo as duas principais o 
desvio de recursos e a significante inércia no pro-
cesso legislativo. Dessa forma, é necessário aten-
ção a essas “falhas de governo”, que acontecem 
quando o Poder Público, na tentativa de remediar 
as falhas de mercado, é capaz de piorá-las ou gerar 
outros problemas.
Santos e Orrico Filho (apud DIAS, 2007) 
entendem que a regulamentação da indústria de 
táxi não é necessária, podendo a intervenção do 
Poder Público ser oriunda de excessiva proteção 
social das partes envolvidas ou até mesmo da 
cap tura regulatória, teoria segundo a qual o órgão 
regulador eventualmente atua mais no interesse de 
grupos privados do que dos usuários, uma vez que 
os entes regulados costumam ser mais organizados 
politicamente. 
Para Kang (1988), tal situação é mais percep-
tível quando a regulação é introduzida a requeri men-
to da própria indústria regulada, sendo a indústria 
de táxi consideravelmente sujeita à captura, poden-
do-se conduzir o mercado a tarifas superiores às 
necessárias e à redução da frota de determinada 
praça, criando um ambiente de oligopólio.
A despeito de tudo isso, tem se notado que 
as mudanças regulatórias nos serviços de táxi têm 
se concentrado mais na qualidade dos serviços 
(DIAS, 2007). A diminuição das restrições regulató-
rias dirige-se ao aumento da oferta de veículos e, 
em regra, à satisfação do usuário, através da busca 
por melhores padrões de qualidade dos serviços, 
principalmente diante do surgimento de diversos 
aplicativos de transporte que concorrem com o táxi, 
como Uber, T81, Cabify e WillGo.
2.1.3 Transporte individual de 
 passageiros e concorrência
Como visto, o serviço de táxi é, em regra, 
considerado serviço público pela jurisprudência e 
pelo Poder Legislativo dos municípios brasileiros. 
Nesse sentido, entende-se que devem ser aplica-
das as normas concorrenciais na prestação desse 
serviço, porquanto a existência de um regime de 
direito público a que estejam submetidos os ser-
viços de táxi não derroga a aplicabilidade da livre 
concorrência, que tem eficácia jurídica direta e vin-
culante e tende a ser benéfica ao usuário.
Entretanto, a Lei nº 12.468/11 (BRASIL, 
2011) restringe aos profissionais taxistas “[...] 
a utilização de veículo automotor, próprio ou de 
terceiros, para o transporte público individual remu-
nerado de passageiros, cuja capacidade será de, 
no máximo, 7 (sete) passageiros” e determina os 
requisitos exigidos dos motoristas para exercício 
de tal atividade. Assim, há regra de exclusividade 
na prestação do serviço de táxi expressamente 
prevista em lei, o que, em tese, afasta a aplicação 
das normas de concorrência ao caso em análise. 
Outro obstáculo para a aplicação das normas de 
concorrência é que o modelo regulador adotado para 
56 
 
ARTIGOS Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
Thaís Amaral Dourado, Fabrício Macedo Motta
esse tipo de serviço é o político, ou seja, exercido 
pelos órgãos governamentais.
A despeito disso, entende-se que deve ocorrer 
a liberalização do serviço de táxi, uma vez que 
não há, na restrição referida, justificativa estrita e 
proporcional que fundamente o monopólio na pres-
tação do serviço de transporte individual de passa-
geiros ou mesmo a regulação política dele e que 
a concorrência é benéfica ao usuário neste caso, 
no qual o aumento de fornecedores tende a gerar 
melhor oferta na prestação do serviço. Além disso, 
não se tem ideia de qualquer aspecto do serviço 
de táxi de que decorram princípios que entrem em 
conflito com o da livre concorrência.
Por outro lado, todos os julgados e práticas 
legislativas municipais que consideram o táxi como 
serviço público levam em conta essencialmente 
os aspectos formais da atividade, preocupando-se 
mais com a necessidade de licitação como forma 
de se executar um processo isonômico para esco-
lher entre os particulares quais poderão explorar 
uma atividade econômica regulada. Materialmente, 
contudo, não há dúvidas de que o serviço de táxi 
não é serviço público, mas, sim, serviço de utili-
dade pública, pois os outros aspectos (forma de 
pres tação e regime jurídico) decorrem justamente 
do critério material. 
Portanto, não há óbice e, pelo contrário, é 
dese jável a abertura à concorrência no transporte 
individual de passageiros, que representa, para o 
usuário, o reconhecimento do seu direito de esco lha 
e de obter da prestação de tais serviços o melhor 
resultado na satisfação de seus direitos funda-
mentais, assegurada oferta adequada, acessível e 
universal a todos os fruidores. 
2.2 Uber
2.2.1 Características
O aplicativo Uber é uma plataforma tecnoló gi-
ca para smartphones e outros dispositivos móveis, 
como tablets, lançado nos Estados Unidos em 
2010 pela empresa homônima, o qual estabelece 
uma conexão entre motoristas profissionais e pes-
soas interessadas em contratá-los para viagens 
espe cíficas. Através desse software, indivíduos nele 
previamente cadastrados conseguem encontrar, 
de forma simples e rápida, motoristas parceiros 
da Uber que promete transportá-los com conforto 
e segu rança.
Esses motoristas são empreendedores indivi-
duais que utilizam o aplicativo (app) Uber em siste-
ma de economia compartilhada, a qual contempla 
mercados de redistribuição, lifestyles colaborativos 
e sistemas de produtos e serviços. 
Os mercados de redistribuição ocorrem quando 
um item usado passa de um local onde ele não 
 mais necessário para onde ele é. No caso da 
Uber, muitos motoristas são pessoas desempre-
gadas que tinham um carro parado na garagem 
e viram a possibilidade de auferir alguma renda 
através dele. No mesmo sentido, os lifestyles cola-
borativos baseiam-se no compartilhamento derecur-
sos, tais como dinheiro, habilidades e tempo. Por 
fim, os sistemas de produtos e serviços ocorrem 
quando o consumidor paga pelo benefício do 
produto, e não pelo produto em si. Tem como base 
o princípio, por exemplo, de que a necessidade não 
é de possuir um carro, e sim a locomoção que ele 
proporciona (TROPOSLAB, 2014). 
Os motoristas parceiros são credenciados 
pela Uber e pagam-lhe atualmente em torno de 25% 
do valor que recebem de cada passageiro como 
retribuição pelo uso da plataforma tecnológica. 
Apenas estão habilitados ao credenciamento no 
aplicativo motoristas cujas carteiras de habilitação 
autorizem o exercício de atividade remunerada de 
condutor de veículo, além de deverem satisfazer 
a exigências que englobam requisitos subjetivos, 
como qualificação do motorista, e objetivos, como 
qualidade, tempo de uso do veículo a ser empregado 
no serviço e seguro com cobertura APP (Acidentes 
Pessoais a Passageiros).
A manutenção do credenciamento dos moto-
ristas parceiros depende, principalmente, das ava-
liações anônimas que recebem de cada passageiro 
após o término das respectivas viagens, através de 
um sistema de pontuação que admite comentá rios. 
Essa avaliação varia entre zero e cinco estrelas, 
sendo que os motoristas com média baixa podem 
ser descredenciados pela Uber. 
O valor das viagens é calculado com base em 
fatores como a distância a ser percorrida e o tempo 
de viagem, a partir das informações previamente 
cedidas pelo cliente de localização e destino. Além 
disso, o preço a ser pago está sujeito a oscilar em 
função da demanda, em legítima aplicação da lei da 
oferta e da procura, ou seja, quando há mais usuá-
rios solicitando viagens do que motoristas dispo-
níveis, o preço da corrida subirá.
O usuário pode pagar sua corrida automati-
camente com o cartão de crédito ou débito cadas-
trado no aplicativo através do próprio, com dinheiro 
ou via PayPal, um serviço de pagamento online.
Até dia 22 de maio de 2017, a Uber está dis-
ponível em mais de quinhentas cidades no mundo e, 
no Brasil, nas cidades de Anápolis, Aracaju, Belém, 
Belo Horizonte, Blumenau, Boa Vista, Brasília, 
Campina Grande, Campinas, Campo Grande, Campo 
dos Goytacazes, Caruaru, Cascavel, Criciúma, 
Caxias do Sul, Cuiabá, Curitiba, Dourados, Feira de 
Uber e serviços de táxi no Brasil sob a ótica do direito administrativo
ARTIGOS 
 
57Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
Santana, Florianópolis, Fortaleza, Goiânia, Itajaí, 
João Pessoa, Joinville, Juazeiro do Norte, Juiz de 
Fora, Londrina, Macapá, Maceió, Manaus, Maringá, 
Montes Claros, Mossoró, Natal, Palmas, Petrolina, 
Piracicaba, Ponta Grossa, Porto Alegre, Porto Velho, 
Recife, Ribeirão Preto, Rio de Janeiro, Rio Verde, 
Rondonópolis, Santos, São José do Rio Preto, São 
José dos Campos, São Luís, Salvador, São Paulo, 
Sorocaba, Teresina, Uberaba, Uberlândia, Vitória e 
Volta Redonda.
Até o momento, há três categorias de moto-
rista: X, a básica; Select, recém-lançada no Brasil, 
que possui veículos mais confortáveis e preços 
cerca de 20% maiores que a modalidade uberX; 
e Black, com carros mais luxuosos e preços, em 
condições normais de demanda, mais elevados que 
os das categorias anteriores.
Em cidades como São Paulo, a Uber disponi-
biliza acesso a carros que prestam serviços es-
pecíficos, nas subcategorias Bike, que permite 
levar bicicletas no veículo; Pet, que transporta ani-
mais de estimação; Bag, com veículos de porta-
malas grande, possibilitando carregar bagagens ou 
demais itens que ocupem mais espaço; Pool, em 
que é pos sível compartilhar o carro com até quatro 
pes soas que estão indo na mesma direção, a um 
preço menor; Events, que permite que anfitriões de 
eventos paguem as viagens de Uber de seus convi-
dados com antecedência; e English, com motoristas 
que falam inglês.
Em outros países, a Uber disponibiliza outras 
opções, como Eats, para pedir comida em res-
taurantes, e Rush, para entregas de encomendas, 
além de ter inaugurado recentemente, nos Estados 
Unidos, uma nova função que integra o aplicativo 
a outro chamado Transit, que oferece previsões de 
horários de ônibus e trens em tempo real.
Depreende-se, a partir das características 
expostas, que cada viagem perfaz relação direta 
entre o consumidor e o motorista, uma vez que o 
aplicativo Uber apenas alcança a contratação para 
lhe agregar valor de segurança e qualidade, em 
decorrência do compartilhamento de informações 
em rede e do uso de um sistema de gerenciamento 
eletrônico do processo proporcionado pelo software. 
Apesar de os motoristas estarem sujeitos a regras 
operacionais da plataforma tecnológica para che-
garem à demanda, não existe, até então, qualquer 
compromisso laboral entre os motoristas e a em-
presa Uber. 
2.2.2 Uber é serviço público?
Primeiramente, é importante destacar que o 
serviço proporcionado pela Uber é dotado de uma 
fisiologia híbrida, caracterizando-se, num primeiro 
plano, como transporte individual remunerado; num 
segundo plano, aproxima-se da ideia de serviço 
com partilhado; e, num terceiro, a tecnologia atua 
no sentido de estruturar ou modelar a dinâmica de 
todo processo de transporte de pessoas (TAVARES, 
2014). 
Nesse sentido, é importante ressaltar que 
o uso da tecnologia aplicada ao mercado de trans-
porte não faz da empresa de tecnologia uma empre-
sa de transporte. Da mesma forma, os aplicativos 
de táxi, como o 99Taxi, Easy Taxi, TaxiBeat e Vá 
de Táxi não são cooperativas de táxi ou algo dessa 
espécie, pois basicamente conectam os usuários 
com os taxistas de forma inteligente e otimizada.
Destarte, indagar se Uber é serviço público 
significa refletir acerca da conformação jurídica dos 
serviços de transporte prestados sob tal modelo, 
ou seja, do regime de acesso à atividade econômica 
do transporte individual de passageiros, bem como 
do regime jurídico aplicável em decorrência de tal 
formato.
Parte-se, para tanto, da própria Constituição 
Federal (BRASIL, 1988), que se funda nos valores 
sociais do trabalho e da livre iniciativa (artigo 1º, IV), 
na liberdade (artigo 5º, caput) e no livre exercício 
de qualquer trabalho, ofício ou profissão (artigo 
5º, XIII). A ordem econômica, em consonância com 
tais preceitos, funda-se na valorização do trabalho 
humano e na livre iniciativa, com a finalidade de 
asse gurar a todos uma existência digna, conforme 
dita a justiça social (artigo 170), segundo, entre 
outros, o princípio da livre concorrência (artigo 170, 
IV) e a defesa do consumidor (artigo 170, V).
Resumindo todos esses princípios constitu-
cionais, o parágrafo único do artigo 170 impõe que 
é assegurado a todos o livre exercício de qualquer 
atividade econômica, independentemente de auto-
rização de órgãos públicos, salvo nos casos previs-
tos em lei. 
Nesse sentido, a criação de reservas ou con-
tingentes de acesso à atividade econômica priva-
da, bem como monopólios públicos de intervenção 
(quali ficação de atividades econômicas como públi-
cas ou sob reserva de intervenção/execução públi-
ca), exige razões jurídico-constitucionais legí ti mas 
e justificadas segundo o princípio da proporcionali-
dade (CANOTILHO, 2015). 
Ressalte-se, ainda, que o contexto constitu-
cional brasileiro da tecnologia se preocupa com 
o resguardo da liberdade de expressão científica, 
protegendo a criação tecnológica e reconhecendo 
o direito fundamental à livre exploração econômica 
da tecnologia criada. Ou seja, a liberdade do parti-
cular torna-se ainda mais relevante no campo da 
inovação, sem a qual não há progresso. 
58 
 
ARTIGOS Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
Thaís Amaral Dourado, Fabrício Macedo Motta
Nessa mesma perspectiva, a Lei nº 12.965/14, 
o Marco Civil da Internet (BRASIL, 2014),estabe-
lece como fundamentos, em seu artigo 2º, IV, a 
livre iniciativa e a livre concorrência, bem como fixa 
como princípio a liberdade de modelos de negó cios 
promovidos na internet no artigo 3º, VIII. Por fim, 
o artigo 4º, III, define como objetivo a promoção da 
inovação e do fomento à ampla difusão de novas 
tecnologias e novos modelos de uso e acesso. 
Assentadas essas premissas, passa-se à aná-
lise da legislação sobre transporte individual de 
pas sageiros para responder ao questionamento 
enunciado neste tópico.
2.2.2.1 Uber versus táxi
Como referido na discussão sobre os serviços 
de táxi, a Lei nº 12.587/12 alude ao serviço de 
transporte individual de passageiros de natureza 
pública. Mas o mesmo diploma traz também expre-
ssa referência ao serviço de transporte individual 
de passageiros de natureza privada no artigo 3º, 
§2º, I, a c/c II, b, e III, b (BRASIL, 2012).
Bem verdade é que o artigo 4º dessa lei não 
definiu a modalidade privada do transporte indi-
vidual de passageiros; porém, isso não significa 
dizer que o legislador tenha deixado de reconhecer 
tal categoria. O fato é que esse artigo estabelece 
definições apenas “para os fins” da aplicação da 
Lei de Mobilidade Urbana, a qual, portanto, reco-
nheceu, mas não regulou o transporte individual 
privado de passageiros. 
A Lei nº 12.468/11 (BRASIL, 2011), que 
regu lamentou a profissão de taxista, por sua vez, 
determina que o transporte público individual de 
passageiros seja atividade privativa dos taxistas. 
Entretanto, a eles não foi dado o monopólio do 
exercício de toda e qualquer atividade de transporte 
individual de passageiros. Assim, não há na le-
gislação a publicização desse tipo de transporte, 
mesmo porque os próprios serviços de táxi, como 
já visto, são tidos legalmente como serviços de 
utilidade pública, que se enquadram no âmbito da 
atividade econômica em sentido estrito, prestada 
mediante mera outorga de um “direito à exploração 
de serviços de táxi”, como versa o art. 12-A da Lei 
nº 12.865 de 2013 (BRASIL, 2013), e não como 
serviço público. 
Ademais, entende-se, como já explicitado, 
que, no aspecto material, o transporte individual 
de passageiros, tanto público quanto privado – o 
que abrange igualmente o modelo Uber e os táxis –, 
carece de essencialidade e, por isso, não é possível 
que seja tido como serviço público. 
Ainda assim, mesmo partindo-se do posicio-
namento jurisprudencial de que os serviços de 
táxi caracterizam serviço público, a forma como o 
transporte de passageiros é exercido pelos moto-
ristas no modelo Uber não é compatível com aquela 
desempenhada pelos taxistas, bastando observar 
as características retrodescritas dos dois serviços. 
Na tabela abaixo, foi feita a comparação das prin-
cipais diferenças entre eles.
Critérios Uber Táxi
Acesso Exclusivamente via app. Via bandeirada, ponto de táxi, radiotáxi e apps.
Mecanismo principal 
de controle
Avaliações dos passageiros.
Fiscalização direta ou indireta pelo Poder Público 
municipal.
Motoristas Empreendedores individuais cadastrados no app. Permissionários/autorizatários.
Devem satisfazer os requisitos de 
credenciamento do app, que incluem 
exigências para o carro.
Devem satisfazer os requisitos legais e exigidos pelo 
município em edital de licitação/seleção, que também 
envolvem características do carro.
Podem ser descredenciados se tiverem 
avaliações baixas.
Perderão seu título apenas mediante decisão final em 
processo administrativo.
Impostos e taxas
Motoristas arcam com o custo total do veículo 
e contribuem como Microempreendedor 
Individual (MEI) ou pelo Simples Nacional.
Taxistas têm isenção de impostos na compra do 
veículo e, em certos municípios, há isenção de ICMS, 
IPVA e/ou ISS.
Não pagam taxas específicas.
Pagam taxas específicas, como de renovação de alva-
rá e relativas a cadastros de taxistas.
Caracterização do 
veículo
Descaracterizado.
Caracterizado por cor, placa diferenciada, letreiro 
luminoso e/ou sinais gráficos.
Quadro 1 – Principais diferenças entre os serviços prestados sob o modelo Uber e os serviços de táxi
(continua)
Uber e serviços de táxi no Brasil sob a ótica do direito administrativo
ARTIGOS 
 
59Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 196, p. 49-65, jun. 2017
 Especialmente, destaca-se o fato de que as 
viagens realizadas pelos motoristas parceiros da 
Uber não são abertas ao público, mas restringem-
se àqueles que tenham acesso ao aplicativo, única 
forma de contratar esses serviços. 
Na prática, essa seletividade se traduz no fato 
de que apenas aqueles indivíduos que contratam 
previamente, aderindo às condições operacionais 
especiais do serviço, estão possibilitados a usufruir 
deles. É essa caracterização de usuários a partir 
das definições operacionais de transporte que deter-
mina a distinção entre o transporte público indivi-
dual e o transporte privado individual, modalidade 
em que se considera inserido o serviço de transporte 
sob o modelo Uber (TAVARES, 2014). 
Como não houve, ainda, regulamentação da 
atividade prevista em lei de transporte individual 
privado de passageiros, pelo princípio da livre em-
presa, garantido no artigo 170, parágrafo único, 
da Constituição Federal (BRASIL, 1988), não há 
impedimento para o exercício de tal atividade pelos 
particulares que tenham interesse em fazê-lo. Em 
razão do mesmo princípio, o exercício de ativi dade 
econômica em sentido estrito, como a desempe-
nhada pelos motoristas parceiros sob o modelo 
Uber, não depende de prévia licença ou autorização 
estatal, até eventual advento de regulação que 
disponha em sentido contrário (SARMENTO, 2015). 
Os próprios atos administrativos de consen-
timento concedidos aos motoristas de táxi, histo-
ricamente, serviram para regular o baixo acesso 
às informações necessárias para os passageiros 
fazerem suas escolhas conscientes sobre servi-
ços e produtos. Quer dizer, os passageiros não 
conheciam os motoristas, mas acreditava-se que 
poderiam confiar naqueles que detivessem a auto-
rização estatal, partindo do pressuposto que eles 
reuniriam os requisitos para prestação do serviço 
satisfatoriamente (SARMENTO, 2015). 
Contudo, a inovação tecnológica que trouxe 
o aplicativo Uber proporcionou a criação de um 
mecanismo muito mais eficaz para a superação 
dessa ausência de informações do que as estraté-
gias da burocracia estatal, que se tem notado cada 
vez mais serem falhas. Esse mecanismo consiste 
no acesso prévio do passageiro ao nome e à foto 
do motorista, ao modelo e à placa do carro que o 
transportará, mas principalmente na possibilidade 
de visualizar as avaliações do condutor do veículo 
realizadas pelos passageiros que já foram por ele 
transportados (SARMENTO, 2015).
O usuário tem também prévio conhecimento 
da rota que será seguida, de estimativas do preço 
do serviço, do tempo de espera para a chegada 
do veículo e da duração da viagem. Dessa forma, 
o consumidor possui acesso a informações muito 
mais completas e confiáveis que aquelas propor-
cionadas pelas estratégias regulatórias atualmente 
vigentes para o serviço de táxi (SARMENTO, 2015). 
Assim, as atividades que os motoristas par-
ceiros da Uber desempenham são enquadradas 
no conceito de transporte individual privado de 
passageiros, que configura atividade econômica 
comum, não se qualificando, por óbvio, como serviço 
público, tanto por não haver disposição legal nes-
se sentido quanto por não possuir regime jurídico 
próprio desse, nem visar suprir uma necessidade 
essencial. 
2.2.3 Uber e poder de polícia
Sabe-se que mesmo para atividades econô-
micas tipicamente privadas, que não se considera 
em absoluto serem serviços de utilidade pública, é 
comum a existência de instrumentos públicos de 
Fontes: Aplicativo Uber e Dias