CALMON, Paulo. Orçamento Público no Brasil Democrático 207 212

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207Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.]
Orçamento Público no
Brasil Democrático
Paulo Calmon
O orçamento público é o documento que
consolida as estimativas das receitas e des-
pesas do governo. Nesse sentido, o orça-
mento pode ser considerado como um plano
que orienta as decisões do governo sobre
mobilização e o destino a ser dado aos re-
cursos a serem extraídos da sociedade.
O orçamento público resolve um proble-
ma recorrente no governo, isto é, a definição
do perfil de alocação de seus recursos. Pro-
blemas recorrentes no governo tendem a
gerar soluções institucionalizadas. Esse pro-
cesso institucionalizado de alocação de re-
cursos públicos é chamado de “processo
orçamentário”. Cabe enfatizar que além da
fase de elaboração das estimativas de re-
ceitas e despesas, o processo orçamentá-
rio inclui também as fases de execução e
avaliação da alocação desses recursos.
O estudo da evolução dos processos orça-
mentários não é tarefa simples. Ele vai além
da análise centrada apenas na evolução das
técnicas de gestão das finanças públicas.
Isso porque o processo orçamentário revela
muito sobre a natureza do Estado e do regime
político existente. Algumas das perguntas
mais interessantes desse estudo dizem res-
peito à evolução das regras que regem as
diferentes formas de organização desse pro-
cesso. Esse conjunto de regras é também
chamado de “estrutura de governança” do
processo orçamentário. As características
gerais da estrutura de governança do pro-
cesso orçamentário são normalmente espe-
cificadas na Constituição de um país, sendo
posteriormente complementadas por um
conjunto de normas adicionais.
A estrutura de governança do processo
orçamentário tem várias funções, das quais
se destacam: a) a definição das arenas
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decisórias; b) a certificação dos atores que
participarão dessas arenas; e c) a estrutura-
ção das normas e procedimentos que orien-
tarão a negociação entre esses atores.
Os processos orçamentários têm um
papel muito importante na sociedade. Em
última instância, eles geram decisões que
irão definir os ganhadores e perdedores da
ação do Estado. Não é por acaso que al-
gumas das grandes revoluções na história
tiveram, entre suas principais causas, o
descontentamento com os tributos e o perfil
do gasto público. Como bem afirmou Joseph
Schumpeter, um dos grandes pensadores
do século XX e pai da sociologia fiscal,
O espírito de um povo, seu nível cultural,
sua estrutura social, o resultado das suas
políticas — tudo isso e muito mais está re-
fletido em sua história fiscal, desnudada de
todas as frases. Aquele que consegue ouvir
sua mensagem é também capaz de discernir,
com maior clareza, os trovões da história.
Considere, por exemplo, as duas diferen-
tes origens da palavra que usualmente é uti-
lizada para denominar o “orçamento público”
e como estas refletem, em grande medida,
diferentes percepções do que deveria ser a
estrutura de governança do processo orça-
mentário. Na língua portuguesa, a palavra
“orçar” é um termo originalmente relacionado
à tentativa de direcionar uma embarcação,
estimando onde se encontra a linha do vento.
Nesse sentido, orçar é uma atividade voltada
para a resolução de um problema técnico.
No entanto, em grande parte dos países
europeus o termo mais utilizado para se refe-
rir ao orçamento público é a palavra budget.
Trata-se de palavra com origem curiosa:
budget era a pasta de couro que o Chanceler
do Erário inglês levava ao Parlamento con-
tendo a estimativa das receitas e despesas
do Rei. O Parlamento então requeria que o
Chanceler “abrisse sua pasta” (open the
budget) revelando as intenções do Rei e sub-
metendo-as ao crivo dos representantes elei-
tos pelo povo. A prática de submeter o
orçamento público ao Legislativo prevaleceu
na Inglaterra desde o início do século 13.
Ela se fundamentava no princípio de que sem
representação não haveria taxação. Esse
princípio se consolidou e passou a estabe-
lecer um dos pilares dos sistemas políticos
de vários outros países. O orçamento enten-
dido como budget é fundamentalmente um
ato de natureza política, refletindo a natureza
e a dinâmica das instituições democráticas
nesses países.
E no Brasil? Que estrutura de governança
é adotada no processo orçamentário brasi-
leiro? Como essa estrutura evoluiu ao longo
do tempo? Qual a relação entre a evolução
do processo orçamentário e a trajetória da
democracia representativa no país?
O processo orçamentário no Brasil tem
peculiaridades que estão diretamente rela-
cionadas à sua estrutura social, econômica
e política. Primeiramente, há que se consi-
derar a evolução do Estado e como ela afe-
tou a capacidade de programar e controlar
as finanças do governo. Ao longo dos anos,
o setor público brasileiro foi se tornando maior
e mais complexo. Em função disso, os con-
flitos dentro do Estado se multiplicaram e
tornou-se cada vez mais difícil estabelecer
mecanismos eficazes para a coordenação
da ação pública. Apesar dos avanços nas
tecnologias de gestão do setor público, a
tarefa de elaborar e executar o orçamento é
hoje muito mais difícil e complexa do que
era há décadas.
Em segundo lugar, mas igualmente im-
portante, há que se considerar também as
condições socioeconômicas do país. O Bra-
sil é um país em desenvolvimento cujo pro-
cesso de crescimento foi marcado pela
geração de externalidades sociais importan-
tes que aprofundaram um perfil desigual de
distribuição de renda e riqueza, somado a
uma trajetória da atividade produtiva caracte-
rizada por períodos de grande instabilidade
macroeconômica. Tais condições impõem ao
governo uma enorme pressão. Há sempre a
expectativa de que este seja capaz de preco-
nizar e implementar ações que resolvam os
problemas sociais e econômicos do país. Essas
pressões afetam as condições de governa-
bilidade democrática e criam constante incer-
teza na gestão dos recursos públicos.
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Finalmente, pode-se examinar as parti-
cularidades da trajetória do sistema político
e como estas reverberaram na evolução da
estrutura de governança do orçamento pú-
blico. De maneira geral, pode-se constatar a
existência de um movimento pendular nessa
estrutura, cuja dinâmica é regida pela tenta-
tiva de elevar a participação do Legislativo
nas decisões sobre alocação de recursos e
pelas frustrações que esse processo gerou,
resultando em um movimento oposto, de
centralização de poder no âmbito do Execu-
tivo. No entanto, o que se constata é que
esse movimento pendular afetou mais os
aspectos instrumentais da estrutura de go-
vernança do processo orçamentário do que
sua substância.
Em outras palavras, o processo de cons-
trução da estrutura de governança do pro-
cesso orçamentário tem ocorrido em dois
níveis. Em um primeiro nível, que define a
distribuição de poder decisório entre o Exe-
cutivo e o Legislativo, há um movimento pen-
dular que reflete a trajetória do sistema
político brasileiro. Em um segundo nível, há
restrições de caráter estrutural, associadas
à dinâmica do Estado brasileiro e à evolu-
ção da democracia no país. Nesse segundo
nível manifesta-se, de forma consistente ao
longo do tempo, a existência de um profundo
hiato de capacidade no setor público, eviden-
ciando as dificuldades enfrentadas pelo Es-
tado brasileiro em mobilizar e programar
recursos, assim como em coordenar, con-
trolar e avaliar adequadamente suas ações
no sentido de atender às expectativas e de-
mandas da sociedade.
Se considerarmos apenas o primeiro nível,
isto é, o movimento pendular de concentração
ou desconcentraçãodo poder decisório,
nota-se que ele ocorre de maneira não harmô-
nica. De forma muito sumária, poderíamos
destacar os seguintes marcos principais
nesse movimento:
• A aprovação das Constituições de 1824 e
1891, que estruturam o processo orçamen-
tário brasileiro, dando papel de destaque ao
Legislativo, mas concedendo ao Ministério
da Fazenda a iniciativa de elaborar a proposta
orçamentária.
• O veto presidencial à proposta orçamentá-
ria aprovada pelo Legislativo em 1922, em
função do uso abusivo das emendas parla-
mentares, no episódio que marcaria o fim
das chamadas “caudas orçamentárias” e se
constitui na primeira tentativa de disciplinar
sistematicamente a intervenção do Legislativo
em matéria orçamentária.
• A tentativa de concentrar o poder decisório
nas mãos do Executivo ao longo do Estado
Novo e a iniciativa frustrada de transferir a
função de elaborar o orçamento do Ministé-
rio da Fazenda para o DASP.
• A recuperação da influência do Legislativo
no período de vigência da Constituição de
1946 e as dificuldades de ordenar o proces-
so orçamentário em função da sucessão de
conflitos envolvendo partidos políticos, con-
gressistas e burocratas.
• A reforma orçamentária instaurada pela
Constituição de 1967 e a Emenda 01/69, que
preconizava um papel meramente cerimo-
nial ao Legislativo, estabelecia a Comissão
Mista de Orçamento, com poder terminativo
para aprovar o orçamento e criava o orça-
mento plurianual de investimentos (OPI). Pa-
ralelamente, se transferiu para Secretaria de
Planejamento da Presidência da República,
hoje Ministério do Orçamento, Planejamento
e Gestão a responsabilidade de elaborar a
proposta orçamentária.
De maneira geral, a centralização preco-
nizada pela reforma orçamentária de 1967
teve pouco sucesso. Na verdade, as esti-
mativas contidas na dobradinha formada
pelo Orçamento Geral da União e pelo OPI
se tornavam rapidamente obsoletas em fun-
ção das altas taxas de inflação que prevale-
ceram nos anos 70 e 80. Com isso, o
orçamento era continuamente redesenhado
ao longo do ano a partir de reestimativas da
receita e da concessão de créditos suple-
mentares. Além disso, o orçamento tinha
abrangência muito limitada, ficando de fora
uma série de despesas e receitas importan-
tes para o governo. Em suma, a despeito
da existência de um regime autoritário e, su-
postamente, gerido de forma hierárquica, a
capacidade do governo de programar suas
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despesas era pequena e sujeita a diferentes
tipos de manipulação e manobras.
A Assembléia Constituinte de 1987 al-
mejou modificar a estrutura de governança
do processo orçamentário, com intuito de
tornar esse processo mais transparente e
democrático. Com esse intuito objetivou-se
restaurar a influência do Legislativo nas de-
cisões e deliberações sobre o orçamento
público. Ao mesmo tempo, se intentou au-
mentar a abrangência do orçamento, que
passaria a incluir as receitas e despesas com
a previdência social e os investimentos das
empresas estatais. Por outro lado, mantive-
ram-se vários dos elementos estabelecidos
anteriormente, tais como uma Comissão
Mista de Orçamento separada das demais
comissões permanentes do Legislativo, que
teve seus poderes ampliados. Embora tivesse
perdido seu poder terminativo, a Comissão
Mista de Orçamento passou a centralizar
todas as decisões sobre matéria orçamen-
tária, constituindo, na prática, quase como
uma terceira casa no Congresso Nacional.
Em termos de instrumentos, conforme já
mencionado, a Lei Orçamentária Anual (LOA)
teve seu escopo ampliado e o OPI foi subs-
tituído pelo PPA (Lei do Plano Plurianual), que
proporcionava uma perspectiva de médio
prazo (quatro anos) sobre os investimentos
governamentais. Esses instrumentos foram
complementados pela Lei de Diretrizes Orça-
mentárias (LDO). A função da LDO era fixar
metas e prioridades da administração pú-
blica federal, incluindo a meta para o supe-
rávit primário e orientando a elaboração da
LOA e do PPA.
Havia grande esperança de que a nova
estrutura de governança pudesse também
inaugurar uma nova fase no processo orça-
mentário. No entanto, a própria Assembléia
Constituinte de 1987 reconheceu a necessi-
dade da elaboração de uma lei complemen-
tar, que complementasse e especificasse os
vários dispositivos fixados na Constituição.
Até o momento, tal lei ainda não foi subme-
tida ao Congresso Nacional. Isso significa
que a reforma orçamentária de 1988 perma-
nece até hoje fundamentalmente incompleta.
Em 2006 a estrutura de governança do
processo orçamentário completará 18 anos
de vigência. Ao atingir a maioridade, eviden-
cia-se a frustração daqueles que esperavam
que as reformas implementadas pela Cons-
tituição de 1988 proporcionariam uma ma-
neira mais eficiente e democrática de
planejar, executar e avaliar os gastos gover-
namentais. No entanto, ao longo desses anos
foram inúmeros os escândalos envolvendo
a má alocação de recursos públicos, muitos
desses tendo atores no Legislativo como
principais protagonistas. Esses escândalos
têm afetado não apenas a imagem do Le-
gislativo, mas a própria crença nas institui-
ções democráticas. Portanto, é urgente e
fundamental que se faça uma reflexão críti-
ca sobre a atual estrutura de governança do
processo orçamentário. Dentre as muitas
questões que poderiam pautar essa refle-
xão, cabe citar as seguintes:
a) Como estabelecer mecanismos transpa-
rentes e democráticos para negociação do
ajuste fiscal, reduzindo a rigidez orçamen-
tária hoje existente, manifesta em um gran-
de número de vinculações e despesas
mandatórias, mas ao mesmo tempo garan-
tindo um perfil de gastos públicos que seja
politicamente sustentável, economicamente
coerente e justo do ponto de vista social?
b) Como integrar melhor as funções de
planejamento e orçamento, gerando uma
programação de gastos que verdadeira-
mente reflita as prioridades definidas no
Congresso Nacional e que seja factível de
ser implementada, tanto do ponto de vista
da administração financeira, quanto do ponto
de vista da análise e avaliação das políticas
públicas? Como criar condições para o esta-
belecimento de um orçamento impositivo,
e não apenas autorizativo como existe hoje,
mas que ao mesmo tempo gere um perfil
de gastos coerente com os recursos dispo-
níveis e as prioridades elegidas?
c) Como fortalecer o controle e a avaliação
da ação governamental, reduzindo a oportu-
nidade de ocorrência de desvios ou o uso
inapropriado dos recursos públicos, mas
também evitando o surgimento de um estilo
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de auditoria ineficiente ou predatória, que
consuma tempo e recursos disponíveis, mas
que gere pouco impacto substantivo em
termos de efetividade das políticas públicas?
d) Como estruturar cronogramas, procedi-
mentos, regras e arenas decisórias do pro-
cesso orçamentário que viabilizem uma
participação substantiva, e não apenas ceri-
monial, do Congresso Nacional nas decisões?
E, de semelhante forma, como estruturar
canais de deliberação e participação direta
da sociedade nas discussões e debates sobre
os vários aspectos do orçamento público?
e) Como estabelecer uma trajetória coerente
e sustentável para criação de capacidade no
setor público federal, estadual e municipal
para elaboração, implementação e avaliação
das ações preconizadas não apenas nos seus
orçamentos? Como capacitar a sociedade
para participar desse processo de uma forma
construtiva?
Tais questões exigirão mudanças que não
poderão ser geradas apenas pela adaptação
do processoorçamentário hoje existente.
Elas requerem transformações estruturais,
que estão diretamente associadas às mu-
danças no sistema político do país. Portanto,
as discussões sobre a reforma orçamentária
e a reforma política deveriam caminhar lado
a lado. Elas se complementam e se reforçam.
O êxito ou o fracasso dessas reformas afetará,
de maneira muito importante, os limites e as
possibilidades da governabilidade democrá-
tica do país.
Referência
SCHUMPETER, J.A. 1918. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG,
R.A. (Ed.). Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of
capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1991.
Sugestão de 10 textos para serem
consultados sobre o tema
AZEVEDO, Sergio; FERNANDES, Rodrigo. Orçamento Participativo:
construindo a democracia. Rio de Janeiro: Revan, 2005.
BEZERRA, Marcos Otavio. Em nome das bases: política, favor e
dependência pessoal. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1999.
BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor público no Brasil.
São Paulo: Campus, 2005.
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo
na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio
Vargas, 1999.
GIACOMONI, James. Orçamento público. 13. ed. São Paulo: Atlas,
2005.
LOPREATO, Francisco Luiz. O colapso das finanças e a crise da fede-
ração. São Paulo: UNESP, 2003.
MONTEIRO, Jorge Vianna. Lições de economia constitucional brasi-
leira. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2004.
OLIVEIRA, Fabrício Augusto. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil.
São Paulo: Hucitec, 1995.
REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando. O orçamento público e a
transição de poder. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2004.
SENADO FEDERAL. Planos e orçamentos públicos: conceitos, ele-
mentos básicos e resumos dos projetos de leis do Plano Plurianual
2004-2007 e do Orçamento 2004. Editado pela Consultoria de Orça-
mentos, Fiscalização e Controle – CONORF do Senado Federal.
Obtida, por meio eletrônico, em 9 de Junho de 2006 no endereço:
<http://www.senado.gov.br/sf/orcamento/sistema/CARTILHA2004.pdf.>.
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Autonomia/
Independência dos
Bancos Centrais
William Ricardo de Sá
O estado-da-arte do debate normativo
sobre o desenho e a implementação da
política monetária indica como recomendável
um alto grau de autonomia dos bancos cen-
trais, por razões teóricas e pela evidência
empírica disponível. Conceitualmente, a auto-
ridade monetária é dita independente quando
autônoma na definição de seus objetivos e
instrumentos de atuação. Se sua liberdade
é restrita à escolha desses instrumentos,
trata-se de um banco central com autonomia
operacional ou com independência de instru-
mentos (Fischer, 1994; Maziero; Werlang,
2004).
Como indicadores de independência ou
autonomia são usualmente considerados os
processos de indicação das diretorias dos
bancos centrais e a eventual existência de
mandatos para os seus membros, bem
como o seu tempo de permanência no car-
go. Também importam os objetivos e a for-
mulação da política monetária, assim como
as definições quanto à concessão de crédi-
tos pelo banco.
Mandatos mais longos e legalmente de-
finidos — de modo a impedir ou dificultar a
demissão dos seus diretores — sinalizam
maior autonomia, assim como a eleição da
defesa da estabilidade de preços como o
objetivo exclusivo do Banco Central, que te-
ria a palavra final quando este conflitasse com
outras preferências do governo. Outros ob-
jetivos ou a incapacidade de decidir entre
prioridades concorrentes implicariam menor
autoridade. Por fim, a maior restrição ao
papel de emprestador do Banco Central o
tornaria mais autônomo. Se o acesso aos
seus recursos é restrito ao governo central,
menos mal. Caso se estenda a outros níveis
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