1 Regie Jurídico Administrativo Conceito Princípios

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REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
1. Objeto do Direito Administrativo
No que diz respeito ao conceito do Direito Administrativo, formaram-se, na França, duas principais escolas que objetivaram definir o objeto do Direito Administrativo:
I. Escola da “Puissance Publique”
Desenvolvida no Século XIX, por Maurice Hariou, a teoria parte da distinção entre atividade de autoridade (quando o Estado atua como autoridade sobre particulares, tomando decisões unilaterais, regidas por um direito exorbitante) e atividades de gestão (quando atua em igualdade com os particulares, regido pelo regime comum). O direito Administrativo somente diria respeito às atividades de autoridade.
No Brasil, tal critério é utilizado para classificar os atos administrativos entre atos de império e atos de gestão, com relevância para o cabimento de mandado de segurança contra atos praticados por particulares, que somente será possível contra atos de império.
II. Escola do Serviço Público
Integrada por Duguit, Jèzze e Bonnard, surgiu a partir do Caso Blanco, em que se passou a fixar a competência dos tribunais administrativos em função da execução dos serviços públicos. O Direito Administrativo se resumiria à prestação de serviços públicos.
Para Duguit e Bonnard, o direito Administrativo se resume a regras da organização de serviços públicos em sentido amplo, abrangendo todas as funções do Estado. Para Jèzze, no entanto, deve-se considerar serviço público no seu sentido estrito, ficando excluídas as atividades de caráter econômico ou industrial exercidas pelo Estado, quando atua como particular.
III. Outros critérios
A doutrina define, ainda, o conceito de direito administrativo pela utilização de outros critérios, tais como:
Pelo critério do Poder Executivo, o Direito Administrativo teria por objeto somente aquilo que dissesse respeito à estrutura do Poder Executivo. Esse critério, no entanto, é falho, pois estuda-se estruturas administrativas em todos os poderes, bem como em outras pessoas. A Administração Pública é una, mas dividida em funções estatais exercidas de forma preponderante por cada um dos poderes.
Já o critério das relações jurídicas entende que o Direito Administrativo tão somente se refere às relações de direito público entre o Estado e os administrados. Também não se justifica, porque tal critério também é adotado pelo direito tributário, penal, processual, eleitoral, etc. Ademais, o Direito Administrativo também cuida dos atos privados praticados pela Administração, e também das relações públicas entre ela e seus agentes, e não apenas os particulares.
O critério residual entende que o objeto do Direito Administrativo é tudo aquilo ligado ao Estado que não for relativo à atividade legiferante e judicial. O direito administrativo é derrogatório dos demais.
Hoje, prevalece na doutrina o critério da Administração Pública, que estuda o direito administrativo sob os aspectos objetivo (material/funcional) e subjetivo (formal/orgânico). Em síntese, é o conjunto de pessoas e órgãos que busca o interesse da coletividade por meio do direito público.
Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. É o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades administrativas.
Já em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. É a atividade administrativa executada pelo Estado, por seus órgãos e agente, com base em sua função administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. É a administração da coisa pública (res publica).
Basicamente, a função política compreende as atividades colegislativas e as de direção, e a função administrativa compreende:
(i) Fomento: o fomento consiste no estímulo conferido pela Administração aos particulares, para que estes executem atividades de interesse público, que, anteriormente eram exercidas pelo Poder Público (saúde, educação, etc.).
Desde a década de 50, tivemos um afastamento do Estado de determinadas atividades, com a crescente aproximação do particular da sua execução. Passamos, então, de um Estado Burocrático para um Estado Gerencialista, com inúmeras alterações na Constituição. Destarte, na década de 90 disciplina-se os regimes das Organizações Sociais e das Organizações Sociais de Interesse Público, com maior estímulo ao terceiro setor. Tal fato também é verificado com a EC 19/98, com a reforma administrativa.
(ii) Prestação de serviços públicos: o serviço público não se confunde com o poder de polícia, que, via de regra, obriga a um não fazer. O serviço público é uma atividade material de titularidade estatal que assegura comodidades aos usuários dos serviços, debaixo de regras de direito público. A escolha do que é serviço público varia conforme o princípio da livre iniciativa, que autoriza ao particular exercer qualquer atividade lícita. Contudo, pode a legislação reservar determinadas atividades ao Estado, para que sejam destinadas a prestação de serviços públicos, afastando-os da livre iniciativa. Ademais, há serviços públicos que podem ser delegados ao particular, e outros que são exclusivos do Estado, como os serviços jurisdicionais e a segurança pública.
(iii) Polícia administrativa: o Poder de Polícia é um dos poderes administrativos. Com efeito, fala-se da atividade desempenhada pelo Estado (não pode ser exercida por particulares) que tem por escopo delimitar os direitos individuais do particular em benefício do interesse público. O poder de polícia somente pode ser exercido quando fundamentado em lei, ou em casos excepcionais que demandem medidas urgentes.
(iv) Intervenção: a intervenção do Estado pode ser direta (no) ou indireta (sobre) o domínio econômico. A intervenção direta se dá pela criação de empresas estatais, para que o poder público crie pessoas para exercer atividade econômica, em regime de competição ou monopólio, sobre a influência predominante do direito privado. Já na intervenção indireta, o Estado atua sobre o domínio econômico editando regras de comportamentos a serem adotados pelos agentes econômicos, por direção, prevendo sanções, ou por indução, estimulando determinados comportamentos. A Súmula 645 do STF prevê que o Município tem competência para fixar o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais. Já a Súmula 19 do STJ prevê que a competência para estabelecer horário de funcionamento de instituição financeira é da União. Ademais, para o STF, compete ao Município legislar sobre a instalação de equipamentos de segurança e comodidade nos estabelecimentos comerciais, inclusive bancários.
2. Evolução dos Modelos de Administração
A administração pública, compreendida nos seus conceitos objetivo, subjetivo e formal atravessou, ao longo do tempo, três principais modelos históricos: o Patrimonialista, o Burocrático e o modelo atual Gerencialista.
I. Modelo Patrimonialista
Neste modelo, o Estado não era dotado de personalidade própria e era personificado na pessoa do soberano. O Estado e o soberano se confundiam, e essa fase é conhecida pelo bordão “o Estado sou eu” (le state c'est moi).
Neste período, o Estado era confessional, e, portanto, a lei e a política eram a religião, e o soberano era o chefe da igreja, representando uma manifestação de Deus na Terra, logo, o soberano não estava sujeito a qualquer lei, pois era ele que ditava as leis.
Com a confusão entre Estado, Deus e Soberano, não era possível arguir danos contra o Estado, caracterizando a fase de irresponsabilidade civil do estado “the king can do no wrong”.
A Coisa Pública e o interesse público integravam o patrimônio do soberano, e, portanto, a estrutura administrativa de poder não era voltada nem para o povo e nem para o Estado, mas exclusivamente
aos interesses pessoais do soberano.
Tinham por principais características:
	Nepotismo. Os principais cargos e funções públicas são assegurados aos familiares do soberano, independentemente de mérito – não eram acessíveis aos demais.
	Clientelismo. O Estado contrata para serviços e compras sempre os mesmos amigos e familiares do soberano (Cartel do metrô de SP, Lava Jato, etc.).
	Fisiologismo. As compras e contratações do Estado são decididas não pelo preço, nem pela qualidade, mas apenas para aquele que der a melhor vantagem pessoal ao soberano.
	Gerontocracia. O soberano se apodera do poder de forma perpétua, sem alternância, criando, assim, as dinastias.
No mundo, o modelo patrimonialista vigorou até o sec. XVIII, no período absolutista.
No Brasil, parte da doutrina entende que não houve patrimonialismo propriamente dito, pois nunca um modelo de administração reuniu todas as características. Todavia, outra parte da doutrina entende que houve patrimonialismo no período da República Velha, 1889, pelo Marechal Deodoro.
II. Modelo Burocrático
Neste modelo, a Coisa Pública e o Interesse Público passam a pertencer ao Estado (o Estado não mais se confunde com o Soberano). O poder passa a ser dividido, principalmente, em funções típicas, independentes e harmônicas, na teoria tripartite do Barão de Montesquieu, e um não interfere nem se sobrepõe ao outro, conforme um sistema de autocontrole chamado “freios e contrapesos”.
O poder passa a ser exercido exclusivamente conforme a lei, sendo, então obrigatória a prévia lei para qualquer manifestação pública. É a introdução do Princípio da Estrita Legalidade. A Estrutura Pública de Poder é voltada para o próprio Estado e não necessariamente para o povo. A principal característica era o seu déficit financeiro, pois o gasto excessivo é voltado apenas para a máquina pública. O Estado é inchado com o excesso de agentes e órgãos. O modelo burocrático é, portanto, lento, ineficiente e caro. Inovações burocráticas:
	O nepotismo foi combatido pela necessidade de concurso público, exigido por lei, para todos os cargos e funções;
	A Gerontocracia foi extinta pelas eleições com mandato definido, conforme a lei;
	O Fisiologismo restou extinto pela probidade administrativa e pela impessoalidade, decorrentes de lei, proibindo que o gestor da coisa pública administre para fazer interesses pessoais;
	Por fim, o clientelismo veio a ser combatido pela licitação.
No mundo vai da introdução do iluminismo, final do século XVIII, até o século XX. Já no Brasil, foi instituído por decreto, no primeiro governo de Getúlio Vargas, em 1929, estendendo-se até 1998.
III. Modelo Gerencial, ou “Nova Gestão”
Foi introduzido por Margaret Tatcher (1979), no intuito de trazer os fundamentos da administração privada à esfera da administração pública. O Estado agora tem que atender aos interesses do povo, que é o cliente do Estado e a administração precisa ser eficiente. Temos aqui, portanto, a origem do princípio da eficiência. Com isso, objetiva-se melhorar o modelo burocrático
**A coisa pública e o interesse público passam a pertencer ao povo. O Estado é o mero gestor para o povo (chamado de “PSO – Public Service Orientation”) se existe função de exploração administrativa, sempre deve ser voltada para o povo, não importa se de forma indireta ou direta. A função da Administração é satisfazer o povo.
O modelo gerencial busca melhoria ou o aprimoramento da burocracia, dando ênfase na eficiência pública. Marco Referencial no Brasil: em 1995 foi criado o Ministério Administrativo de Reforma do Estado (MARE), que tinha por objetivo concluir o Programa Nacional da Desburocratização, iniciado em 1979 pelo Presidente Figueiredo (Regime Militar). Os trabalhos desse ministério foram concluídos pela EC 19/1998 – Emenda da Reforma Administrativa. Essa Emenda introduz o Gerencialismo ou o “New Public Management” e trouxe para o artigo 37, caput, da CF, o princípio da eficiência e o tornou explícito, para que passe a ser determinante para a Administração.
3. Regime jurídico da Administração
Regime jurídico é o conjunto de normas e princípios jurídicos que irá reger, com exclusividade, uma determinada relação jurídica, afastando a incidência de qualquer outra norma ou princípio (o operador do Direito não escolhe a norma que quer aplicar, pois todas as normas estão pré-ordenadas às relações jurídicas em que são validamente aplicadas). O ordenamento jurídico é dividido em dois grandes regimes: o Público e o Privado.
O regime jurídico DA Administração é expressão utilizada em sentido amplo, para designar o regime público e o regime privado que a administração pode se submeter.
O regime jurídico privado é o conjunto de normas e princípios jurídicos “comuns”, que irão reger relações jurídicas que envolvam, exclusivamente, interesses privados. Interesses Privados são disponíveis, em regra. Admitem renúncia, transação e a omissão não responsabiliza nem implica punição. O titular desses interesses deve ser livre para dispor e, portanto, não depende de prévia lei para poder agir (o preceito normativo é “negativo”, pois a lei vem excluir ou proibir liberdades de agir que o titular possuía até então). *Nesse regime prevalece, portanto, a Autonomia da Vontade. O vício na manifestação da vontade pode até invalidar o negócio jurídico.
Já o regime jurídico público é o conjunto de normas e princípios jurídicos “constitucionalizados” (previstos ou decorrentes da constituição), que irão reger relações jurídicas que envolvam interesses públicos. Interesses públicos que são meta ou transindividuais, pertencendo genericamente a todos do povo.
Como regra, interesses públicos não admitem nem renúncia, nem transação. Portanto, quando ente administrativo estiver atendendo, de maneira privada, seus próprios interesses instrumentais ou operacionais – são os interesses necessários para que ela possa funcionar- ela poderá utilizar até mesmo juízo arbitral, pois são interesses disponíveis da Administração. Porém, quando estiver atendendo interesses propriamente públicos da coletividade, tal como, saúde, segurança ou educação, NÃO poderá empregar juízo arbitral, pois são interesses que não pertence a Administração, mas ao povo (Modelo Gerencial), portanto, ela não pode nem dispor, nem renunciar.
No Modelo Gerencial, a Administração estará SEMPRE vinculada à todas obrigações instituídas por lei e só poderá agir dentro dos limites que a lei oferece (portanto é sempre necessária a prévia lei autorizadora e o preceito normativo é permissivo ou positivo, pois a lei vem autorizar formas de agir que a Administração não possuía até então).
*Nesse regime prepondera a obrigatoriedade do cumprimento da lei (independente da manifestação da vontade). A omissão no cumprimento da lei, em regra, implica em punição do administrador (tal como, prevaricação, condescendência criminosa, improbidade, crime de responsabilidade – Lei 1.079/50, etc.).
Todos os órgãos públicos que integram a Administração direta, as autarquias de todas as espécies e, em regra, as associações e as fundações públicas estão sujeitas ao regime jurídico administrativo. Excepcionalmente, porém, essas duas últimas poderão estar sujeitas ao regime privado, que é adotado por todas as empresas públicas, tanto de serviços quanto de atividade econômica (art. 3º, Lei 13303/16), e por todas as sociedades de economia mista.
Nesse sentido, regime jurídico administrativo é o conjunto de normas e princípios jurídicos próprios e privativos da Administração de Direito Público, quando no atendimento dos interesses propriamente públicos. Os interesses propriamente públicos preponderam sobre interesses privados quando colidem (é o princípio da supremacia do interesse público).
Portanto, esse fundamento de supremacia constitui um conjunto de poderes e faculdades de agir que só a Administração de Direito Público, no atendimento do interesse público, gozará – são as PRERROGATIVAS PÚBLICAS, tal como, para desapropriar, regular, condicionar, etc.
O interesse
propriamente público sempre obriga e condiciona a Administração de Direito Público por ser indisponível (é o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público, que constitui um conjunto de obrigações e restrições que irão formar as SUJEIÇÕES PÚBLICAS)
***Portanto, Regime Jurídico Administrativo é o conjunto de prerrogativas e sujeições públicas decorrente da supremacia e indisponibilidade do interesse público.
Observação: interesses públicos secundários ou derivados são interesses privados da Administração. Não são voltados para a coletividade, porém são necessários e essenciais para o funcionamento da Administração, tal como, contratando serviços que a Administração consome (serviços bancários, luz, telefone, etc.), alugando imóveis ou, ainda, comprado material de consumo. Esses interesses privados passam a ater relevância pública, porém de natureza secundária. Já o interesse público primário é o interesse meta ou transindividual da coletividade em geral. É o “interesse propriamente público”.
4. Princípios da Administração Pública
Princípios são proposições básicas que servem de alicerce para toda a estrutura da ciência. Os dois princípios fundamentais expõem a bipolaridade que compõe a Administração, que são o da Liberdade do Indivíduo e da Autoridade da Administração, e se refletem nos princípios da Legalidade e da Supremacia do Interesse Público Sobre o particular.
Aplicam-se os princípios a todos pertencentes à Administração Direta e Indireta, dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Na administração Direta tem-se os entes políticos e seus órgãos (Ministérios, Secretarias, Subprefeituras e administrações regionais); na indireta há Pessoas Jurídicas (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista).
Há princípios explícitos, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência), e os implícitos, decorrentes do regime jurídico administrativo.
	Princípios Explícitos no “caput” do art. 37 da Constituição Federal
I. Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade é a base do Estado Democrático de Direito, no qual todos, inclusive o Poder Público, devem se submeter aos ditames da lei.
Há, no entanto, diferentes incidências em relação ao particular e à Administração. Para o particular, o preceito normativo é negativo, isto é, pode fazer tudo o que a lei não veda, com base na autonomia da vontade (art. 5º, II, da CF). Já para a Administração, o preceito normativo é positivo, e só pode fazer aquilo que estiver previsto em lei.
Tem por objeto definir direitos, estabelecendo limites à atuação administrativa que objetive restringir direitos do particular em benefício da coletividade. Nenhuma obrigação pode ser imposta sem previsão legal.
Atualmente, há uma severa crítica ao rigor do princípio da legalidade, que remonta ao Estado em que as leis eram o centro gravitacional do ordenamento. Contudo, no pós-positivismo, passou-se à supremacia da Constituição, que passa a ocupar o centro do ordenamento jurídico. Assim, é possível que o administrador deixe de cumprir a lei para cumprir a Constituição, atuando contra ou praeter legem.
Com efeito, fala-se no Princípio da Juridicidade Administrativa, pelo qual o administrador público deve observância ao ordenamento jurídico como um todo, principalmente à Constituição, podendo deixar de aplicar a lei quando tiver por base um fundamento constitucional. Da mesma forma, um determinado ato praticado pelo administrador, embora esteja em conformidade com a lei, pode ser considerado ilegítimo, por estar em desconformidade com o ordenamento jurídico em sentido amplo.
A atuação do legislador também pode ser praeter legem. É nesse sentido que a jurisprudência do STF entende que a vedação ao nepotismo independe de lei específica em sentido formal para que seja efetiva, porque extrai seu fundamento diretamente do texto constitucional.
Defende-se, ainda, que se o Chefe do Poder Executivo entende que determinada norma é inconstitucional, poderá exercer controle difuso de constitucionalidade, deixando de aplica-la, baixando determinação para que seus subordinados também não a cumpram.
II. Princípio da Impessoalidade
Deve ser analisado sob duas perspectivas: dos administrados e da Administração.
No em relação aos administrados, o princípio os protege contra as atuações da Administração que tenham por objetivo beneficiar ou prejudicar um particular específico, porque a atuação estatal deve ser regida pelo interesse da coletividade. Portanto, a administração está proibida de privilegiar ou prejudicar alguém de forma gratuita, só sendo cabível algum tipo de discriminação para preservar o interesse público, caso contrário, estará configurada uma ilegalidade, por desvio de finalidade, podendo aquele prejudicado buscar os seus direitos no poder judiciário.
Por esse motivo, a contratação de servidores públicos deve ser precedida de concurso público de provas ou de provas e títulos (art. 37, II, CF). A contratação de serviços e obras deve ser precedida, em regra, de licitação (art. 37, XXI, CF). O pagamento de credores ocorre pela ordem cronológica de precatórios (art. 100 CF). Ainda, segundo o STF, a demissão de empregados públicos deve ser motivada. *Todo ato administrativo ou decisão judicial que violar esses ditames (concurso público, licitações ou precatórios) estará afrontando o princípio da impessoalidade e da isonomia.
Já no que diz respeito à Administração, o princípio significa que os atos praticados pelos agentes e órgãos da administração imputáveis à pessoa jurídica de direito público que integram. Nesse sentido, o art. 37, §1º, da Constituição, veda que conste nome, símbolo ou imagem que caracterize promoção pessoal de autoridade ou servidor em publicidade, atos ou programas do Poder Público, vedando a autopromoção. Como corolário, sustenta-se a teoria do agente de fato, quando se reconhece a validade de atos praticados por funcionários irregularmente investidos na função, pois os atos foram praticados pelo órgão, e não pelo agente.
Em matéria de responsabilidade civil, o agente público não poderia responder diretamente por danos causados ao particular, pois seus atos são imputáveis à pessoa jurídica de direito público, e não à pessoa física (teoria da dupla garantia, que é adotada pelo STF, mas que o STJ entende em sentido contrário).
III. Princípio da Moralidade
Aplica-se tanto à Administração, cuja atuação deve se dar segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé, quanto ao particular quando das suas relações com o Estado (licitação, concursos, etc.) O ato pode ser legal, porque atende os requisitos da lei, mas imoral, porque ofende os bons costumes ou as regras da boa administração, podendo ser declarada a sua invalidade, inclusive pelo Poder Judiciário. A moralidade, portanto, vai além da legalidade. Assim, a análise da moralidade pelo Poder Judiciário não é controle de mérito, mas de legitimidade.
Embora seja lícito ao Administrador nomear agentes para a ocupação de cargos em comissão, a Súmula Vinculante nº 13 prevê que a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal. 
Consoante o entendimento sedimentado na jurisprudência do STF, em regra, a Súmula Vinculante em questão não alcança as nomeações para cargos políticos, como os de Ministro de Estado, a menos que reste demonstrada a existência de desvio de finalidade.
A vedação em questão deve ser interpretada no sentido de que a vedação somente alcança os cargos de provimento
em comissão, função gratificada, cargos de direção e assessoramento, mas não os servidores admitidos mediante prévia aprovação em concurso público, ocupantes de cargo de provimento efetivo, haja vista que isso poderia inibir o próprio provimento desses cargos, violando, dessa forma, o art. 37, I e II, da CF, que garante livre acesso aos cargos, funções e empregos públicos aos aprovados em concurso público (ADI 524/ES).
O nepotismo não decorre diretamente da existência da relação de parentesco entre a pessoa designada e agente político ou servidor público, mas da presunção de que a escolha para ocupar cargo de direção, chefia ou assessoramento seja direcionada a pessoa com relação de parentesco com alguém com potencial de interferir no processo de seleção. Assim, viola o princípio da impessoalidade vedar o acesso de qualquer cidadão a cargo público somente em razão da existência de relação de parentesco com servidor que não tenha competência para selecioná-lo ou nomeá-lo para cargo de chefia, direção ou assessoramento, ou que não exerça ascendência hierárquica sobre aquele que possui essa competência (Rcl 18.564, info. 815).
Nosso ordenamento jurídico prevê uma forma qualificada de imoralidade, a que se dá o nome de improbidade administrativa. Como regra, a improbidade depende de dolo. Excepcionalmente, haverá improbidade administrativa por ato culposo que cause lesão ao erário.
O fato de a probidade ser atributo de toda atuação do agente público pode suscitar o equívoco interpretativo de que qualquer falta por ele praticada, por si só, representa quebra desse atributo e, com isso, o sujeitaria às sanções da Lei 8429/92. Contudo, o conceito jurídico de ato de improbidade administrativa, por ser circulante no ambiente do direito sancionador, não é daqueles que a doutrina chama de elásticos, isto é, daqueles que podem ser ampliados para abranger situações que não tenham sido contempladas no momento de sua definição. Dessa forma, o ato de improbidade é a conduta do agente pública frente a coisa pública a que foi chamado a administrar, assim, não enseja o reconhecimento de ato de improbidade administrativa eventuais abusos perpretados por agentes públicos durante abordagem policial, caso os ofendidos pela conduta sejam particulares que não estavam no exercício da função pública (REsp 1.558.038-PE, info 573). Por outro lado, a tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública, ante a existência de violação aos direitos humanos cometida por agente responsável pela segurança pública (REsp 1.512.214-PR, info. 580).
IV. Princípio da Publicidade
Exige ampla divulgação dos atos administrativos. Não se trata de elemento de validade, pois mesmo que não se dê publicidade ao ato ele permanece válido. Em último caso, porém, poderá ser condição de eficácia (contratos administrativos).
No artigo 5º, XXXIII, a Constituição estabelece que todos têm o direito de obter dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral, que deverão ser oferecidas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade. A Lei 12.527/11 regulamentou esse artigo, conhecida como Lei de Acesso à Informações Públicas.
Qualquer interessado pode pedir informações (art. 10), que deverão ser prestadas de imediato pela administração, sob pena de responsabilidade (art. 11). Todavia, se a informação for de difícil acesso, a lei estabeleceu um prazo de 20 dias, prorrogáveis por mais 10. Se a informação for negada pela administração, a natureza da informação solicitada será determinante para a adoção de uma ou de outra medida, dentre duas possíveis:
	se a informação solicitada é de natureza personalizada, caberá habeas data – art. 5º, inciso LXXII, CF. Nessa hipótese, não há qualquer justificativa para o sigilo, devendo, sem exceção, ser fornecida.
	se a informação for de natureza coletiva, geral ou de terceiros, desde que não seja personalizada, caberá mandado de segurança, que tem caráter residual, isto é, tutela o direito líquido e certo não amparado por habeas corpus e habeas data – CF, artigo 5º, LXIX.
Caso o administrador negue, de forma indevida, informações solicitadas, incorrerá nas sanções de improbidade administrativa, na modalidade de violação de princípios administrativos. Contudo, ressalva-se o sigilo das informações que sejam imprescindíveis para a segurança da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII), e para defesa da intimidade e interesse social (art. 5º, LX)
V. Princípio da Eficiência
Volta-se tanto ao agente público, o qual deve demonstrar bom desempenho no exercício da função, com melhores resultados, quanto à Administração, em relação ao modo de organizar, estruturar e alcançar melhores resultados na prestação de serviços públicos. Se alguém for atingido por um serviço público prestado de forma ineficiente, o prejudicado poderá buscar indenização junto ao poder judiciário, independentemente da comprovação de culpa ou dolo, mas tão somente demonstrando o nexo causal entre o dano sofrido e a má prestação do serviço.
Também se refere à obrigação atribuída ao administrador de manter, ou ampliar, a qualidade dos serviços que presta e das obras que executa, com controle de gastos. Em matéria de eficiência relacionada ao pagamento de folha, o artigo XI do artigo 37 CF estabelece um teto de remuneração, qual seja, aquela concedida aos Ministros do STF. Que não se aplica às empresas públicas e sociedades de economia mistas que sejam autossustentáveis.
Contudo, o princípio da eficiência não pode ser vulgarizado a ponto de implicar descumprimento de previsões legais. Somente em casos excepcionalíssimos, o princípio da eficiência poderá afastar previsões legais que sejam inegavelmente ineficientes. Contudo, a regra é a de que o princípio da eficiência deve nortear a atuação do administrador público, que deverá agir conforme a lei, podendo ser feito controle de economicidade (melhores gastos com menores recursos). Assim, não caberia ao Poder Judiciário determinar que o Prefeito deveria comprar uma impressora à laser e não uma de jato de tinta. Contudo, se o Prefeito optar por comprar máquinas de escrever para as repartições públicas, haverá violação à eficiência, apta a ser corrigida pelo Judiciário.
	Princípios implícitos apontados pela doutrina
VI. Princípio da Supremacia do Interesse Público
Não tem fundamento legal, mas é um pressuposto para o convívio em sociedade, entendendo-se que o interesse da coletividade deve se sobrepor ao interesse do indivíduo.
O Princípio está presente tanto na elaboração quanto na execução da lei, isto é, inspira o legislador e vincula a administração.
O interesse público deve prevalecer sobre o individual. Se a Constituição dá ao Estado poderes para intervir na propriedade privada, policiar, intervir na economia, é porque tem em vista o interesse público. Se, ao agir, o administrador o faz por razões pessoais ou políticas, estará agindo conforme interesse particular, individual, incorrendo em desvio de finalidade.
Considerando que o interesse a ser buscado é o da coletividade, ao lado da Supremacia figura o princípio da Indisponibilidade do Interesse Público. O Estado é mero curador dos interesses que pertencem à coletividade, e, por isso, não pode deles dispor. Assim, não pode o agente renunciar sua competência, deixar de punir quando cabível, deixar de exercer poder de polícia ou poderes decorrentes da hierarquia, etc. Contudo, a indisponibilidade não impede que a Administração se submeta à arbitragem, com base na nova lei. A análise do que será melhor ao interesse público vai depender da análise do caso concreto.
Fala-se, portanto, em um poder-dever, porque a Administração, ao mesmo tempo em que tem o poder de agir, o que lhe é conferido por lei, tem o dever de fazê-lo para preservar o interesse da coletividade.
A crítica que se faz é no sentido de que não dá para pressupor que o interesse público é supremo, mormente pela proximidade cada
vez maior entre interesse público primário e secundário. Peter Harbele sustenta que o interesse privado faz parte do interesse público, mormente quando se trata de direitos fundamentais. Exemplo: ticking-bomb scenario.
VII. Princípio da Finalidade
O Administrador deve sempre estar pautado na busca do interesse público, diferentemente do particular, que tutela seus próprios interesses. Ademais, deve-se buscar o interesse da norma. Assim, todo ato administrativo deve ser editado sob o propósito de ser alcançado uma finalidade de interesse público. Exemplo: servidor público pratica ato pelo qual deve ser punido. Contudo, não há previsão de pena de remoção em seu estatuto funcional, mas o administrador o faz mesmo assim. Houve, no caso, preocupação com a satisfação do interesse público: punir um transgressor, afastando-o de sua função. Contudo, a remoção não tem caráter punitivo, e não pode ser utilizado com esse viés.
VIII. Princípio da Motivação
Os motivos, como será visto na parte de atos administrativos, são os fundamentos de fato e de direito que embasaram a prática do ato. A motivação é a indicação do motivo quando da prática de determinado ato. O vício no motivo implica desvio de finalidade, ao passo em que o vício na motivação é vício de formalidade.
Aplica-se a todos os atos administrativos, seja vinculado ou discricionário, permitindo maior controle pelo judiciário. É indispensável para o exercício da ampla defesa, que somente pode ser exercida quando se sabe do que está sendo acusado.
Decorre do art. 93, X, da CF, pois, se os atos do Poder Judiciário dependem de motivação, com mais razão os administrativos, mormente por sua autoexecutoriedade. Também tem previsão específica na Lei do Processo Administrativo (art. 50, lei, 9784/99).
A motivação não exige formas específicas, podendo ser ou não concomitante ao ato, além de poder ser feita, também, por órgão diverso do que proferiu a decisão. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a motivação pode ser exarada quando das informações prestadas pela autoridade em mandado de segurança impetrado em face da ausência daquela.
Segundo a teoria dos motivos determinantes, ainda que o ato independa de motivação, esta, quando indicada, vincula o administrador, ensejando a invalidade do ato se comprovado que ele não condiz com a realidade. Nesse sentido, se um servidor ocupante de cargo em comissão é exonerado, e, embora não se exija motivação (ad nutum), o administrador aponte como fundamento a sua impontualidade, se o servidor comprovar que tal motivo era inexistente, o ato será considerado nulo.
Por fim, o ordenamento jurídico aceita a motivação aliunde, ou per relationem, que se dá por indicação a outro ato administrativo (art. 50, §1º, da Lei 9784/99).
IX. Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade
Parte da doutrina entende que não há diferença entre os princípios em questão, sendo duas palavras com o mesmo significado. Essa posição, contudo, não é pacífica na doutrina. A proporcionalidade seria um postulado de sopesamento de outros princípios, enquanto a razoabilidade implicaria o afastamento de uma regra válida em uma situação em que a sua aplicação não se revela razoável.
A proporcionalidade se divide em adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Assim, o ato praticado deve ser adequado para o alcance do resultado pretendido (necessidade); deve gerar o menor sacrifício possível aos direitos dos administrados (adequação); e deve haver uma adequação entre os custos e os benefícios da medida praticada, isto é, a solução oferece mais vantagens do que defeitos. Exemplo: o exame de OAB é uma medida necessária para aferir a qualidade dos profissionais que saem dos cursos de direito, para que possam exercer a advocacia; a medida é adequada, não limitando excessivamente o direito dos bacharéis em exercer a advocacia, pois podem se submeter ao exame quantas vezes for necessário; por fim, em sendo uma função essencial à justiça, a restrição traz mais benefícios à coletividade do que prejuízo aos interesses individuais.
Já a razoabilidade impõe limites à discricionariedade administrativa. O ato discricionário será ilegítimo se, embora não transgrida nenhuma norma concreta e expressa, for irrazoável, o que ocorre quando:
	Não dê fundamentos de fato ou de direito que o sustentem;
	Não considere fatos notórios relevantes;
	Não guarde proporção adequada entre meios e fins objetivados pela lei – medida excessiva em relação ao que se deseja alcançar.
Pelo aspecto teleológico, deve haver relação de pertinência entre a conveniência e a oportunidade e a finalidade que se busca, conforme o caso concreto.
X. Princípio da Continuidade do Serviço Público
Tem como propósito impedir a interrupção na prestação de serviços públicos, servindo de base para fundamentar a impenhorabilidade e não onerabilidade de bens públicos.
Em razão dele, a exceção do contrato não cumprido não pode, como regra, ocorrer para beneficiar o particular que contrata com a administração – pressupõe o descumprimento pela Administração por mais de 90 dias (art. 78, XV, Lei 8.666/93). Dessa forma, MSZDP chega a sustentar que a mitigação da exceção do contrato não cumprido estaria afastada quando o contrato não envolver a prestação de serviços públicos, mas é doutrina minoritária.
Durante muito tempo, o STJ divergiu sobre o corte de energia elétrica por parte da concessionária, por ser um serviço público essencial, que, conforme o CDC, deve ser contínuo. Contudo, o art. 6º, §3º, inciso II, da Lei 8987/95, prevê que não configura descontinuidade do serviço a interrupção em decorrência de inadimplemento do usuário, após prévio aviso.
Assim, a jurisprudência do STF fixou o entendimento segundo o qual seria possível o corte de energia elétrica, serviço público essencial, quando o usuário estivesse inadimplente, após prévio aviso. Todavia, os débitos devem ser presentes, não podendo ocorrer por débitos pretéritos. Ademais, não seria possível o corte de energia elétrica de repartição pública que também preste serviço público essencial, como um hospital público.
XI. Princípio da subsidiariedade
O Estado deve permitir que o poder decisório seja transferido, ao máximo, para os indivíduos ou instituições, tais como as famílias, organizações não governamentais, associações de moradores e congêneres ou ao menos permitir a transferência do poder decisório para as esferas estatais mais próximas.
Foi com base nesse princípio que o STF entendeu constitucional lei local que limite o número de alunos em salas de aula, pois cada ente pode verificar as necessidades de sua rede de ensino.
XII. Princípio da Segurança Jurídica
O princípio da segurança jurídica veda a aplicação retroativa de nova interpretação legislativa pela Administração, preservando a boa-fé daquele que pautava a sua conduta em conformidade ao entendimento da época.
Isso não significa, porém, que a administração não pode anular seus próprios atos, respeitados os prazos prescricionais e decadenciais, nas hipóteses em que forem eivados de vícios de ilegalidade.
A preservação de atos ilegais no ordenamento, do ponto de vista objetivo, gera insegurança jurídica. Contudo, do lado do cidadão, a sua manutenção gera segurança.
O princípio da proteção à confiança denota o aspecto subjetivo da segurança jurídica, porque diz respeito à boa-fé do cidadão, que espera que os atos praticados pela administração sejam lícitos, e que, por isso, sejam mantidos pela Administração e terceiros. Protege-se a confiança do Administrado quanto a legitimidade dos atos praticados pelo Poder Público. A doutrina sustenta que é princípio de mão única, e protege o cidadão em face dos atos do Estado, e não este em face dos atos daquele.
Com base no princípio da proteção à confiança, sustenta-se a teoria do fato consumado, segundo a qual uma situação jurídica que estabilizou pelo decurso de longo prazo temporal deve ser mantida, mesmo que posteriormente considerada ilegal, porque gerou expectativa
na consciência do cidadão. Contudo, segundo o entendimento do STF, a teoria do fato consumado não se aplica ao servidor público aprovado em concurso público por força de decisão jurídica precária, porque: i) a decisão judicial precária tem caráter provisório, podendo ser posteriormente revista e revertida, tendo o candidato ciência de tal situação, ii) não houve ato praticado pela administração a gerar expectativa no cidadão, iii) o postulado do concurso público é intransponível, sob pena de quebra na isonomia.
No que diz respeito ao princípio da boa-fé, este deve nortear tanto a conduta do particular quando da Administração. Sob o aspecto objetivo, diz respeito à conduta legal e honesta; o aspecto subjetivo diz respeito ao estado de consciência que o sujeito tem ao agir (boa-fé objetiva e subjetiva).
Implicações:
(i) manutenção de atos administrativos inválidos: o prejuízo resultante de anular pode vir a ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal;
(ii) manutenção de atos praticados por agente de fato: há algum tipo de vício na investidura do agente (ausência de requisitos para o exercício do cargo, limite de idade, acumulação irregular). O ato, a rigor, é ilegal, porque o agente não tinha competência para a sua prática. Porém, mantém-se o ato, uma vez que tem aparência de ser legal, gerando expectativa aos seus destinatários quanto à validade;
(iii) prazo para anulação: quando do ato decorrerem efeitos favoráveis aos destinatários, decai em 5 anos o direito da Administração em anular o ato, salvo comprovada má-fé.
XIII. Princípio da Hierarquia
Os órgãos da Administração pública são estruturados de forma a criar uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros. Dele decorrem as prerrogativas conferidas aos superiores (poder dever), e o dever de obediência dos subordinados:
	Rever atos dos subordinados
	Punir agentes
	Dever de obediência
Se há hierarquia no exercício da função administrativa, não há na legislativa ou judicial, quando no exercício de suas funções primárias constitucionais. Quando, porém, exercerem atividades administrativas, haverá hierarquia – tribunal concedendo férias, licença, organização de plantão, etc.
Do princípio da hierarquia decorre a autotutela, pela qual a Administração pode rever seus próprios atos, isto é, controle de uma mesma pessoa jurídica, para revogar os inconvenientes ou inoportunos e anular os ilegais (Súmulas 346 e 473 STF), independentemente da anuência do Poder Judiciário. Há de se observar que a menção prevista na Súmula 473 de que “os atos inválidos não produzem efeitos”, inclusive quando se considera o princípio da proteção à confiança (teoria do fato consumado, do agente de fato, etc.).
XIV. Princípio da Especialidade
O princípio da especialidade tem aplicação na descentralização administrativa, quando, por lei, cria-se pessoas da administração indireta para o exercício de determinadas competências especificadas na lei.
Assim, não pode o Administrador dessas pessoas praticar atos que não estejam previstos na lei que as instituiu, não podendo se afastar dos objetivos que ensejaram a sua criação, porque não tem a livre disponibilidade do interesse público.
Para assegurar o princípio da indisponibilidade, elaborou-se o Princípio da Tutela, pelo qual a Administração DIRETA fiscaliza as atividades da administração INDIRETA. Ressalta-se que não há hierarquia entre a pessoa política e a pessoa da Administração indireta, mas meramente tutela (os agentes de uma autarquia não têm o dever de obediência e nem se sujeitam ao poder disciplinar do Chefe do Executivo).