Aula Responsabilidade Civil do Estado

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Diz respeito à responsabilidade extracontratual, ou seja, a responsabilidade do Estado pelos danos causados a terceiros que no Brasil, como regra, é objetiva.
Histórico:
1ª Fase: Irresponsabilidade: nesta fase o Estado não respondia por seus atos. Época dos Estados absolutistas. O rei não errava!
2ª fase: Decorrente de previsão legal: até poderia se buscar uma responsabilidade estatal, mas só se uma lei específica previsse aquela situação como um caso de responsabilidade. Pouquíssimas eram as leis... mas já era um grande avanço!
Nessa época ganhava força o chamado “Estado de Direito”, ou seja, o Estado passava a se submeter as leis por ele mesmo criadas.
Merece destaque o caso de uma menininha que na França que acabou sendo atropelada por um trem estatal, trata-se do famoso “caso Agnes Blanco”, que segundo a doutrina teria sido o primeiro caso de responsabilização do Estado. 
3ª fase, responsabilidade subjetiva:
Civilista: se baseia na demonstração do dolo e da culpa do agente.
Aqui, nós também tivemos a evolução da idéia da “Culpa do serviço” - “Culpa Anônima” – “Foute du Service” – em suma, basta a demonstração da má eficiência, má prestação ou omissão de um serviço estatal. Não precisa demonstrar a culpa do agente e sim na culpa do serviço como um todo. Em algumas situações é aplicada no Brasil.
4ª fase, Responsabilidade objetiva: se baseia na responsabilidade objetiva estatal que não depende da demonstração de dolo do agente, basta demonstrar a conduta, o dano e o nexo de causalidade.
No Brasil, a responsabilidade estatal é objetiva desde a constituição de 1946. E aqui não houve a 1ª fase, ou seja, fase da irresponsabilidade. Art. 37, §6º, CF/88, estabelece todas as regras aplicadas à responsabilidade civil do Estado.
“Art. 37,§ 6º, CF/88 - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
Percebam que a responsabilidade do estado é objetiva e a responsabilidade do agente é subjetiva.
As empresas públicas que prestam serviços públicos possuem responsabilidade civil objetiva, ou seja, regida pelo direito público. Ex.: Dentro de um ônibus tem uma idosa. O ônibus freia e a idosa cai no meio da rua e morre. A vítima é usuária do serviço público. A responsabilidade objetiva é da empresa de ônibus, pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público. O Estado também responde objetivamente. A diferença é que a responsabilidade da empresa é primária e a do Estado é subsidiária.
Atenção! Todas as vezes que um dano for causado por um prestador de serviço a responsabilidade do prestador de serviço é primária e objetiva e a do Estado é subsidiária e quanto ao fato de ser subjetiva ou objetiva???? Xiiiii, vai depender do caso concreto, devendo-se levar em consideração se a vítima do dano será ou não prejudicada com ampliação subjetiva do mérito (discussão de culpa que é própria da responsabilidade subjetiva).
Melhor explicando... sustenta essa tal teoria da ampliação subjetiva do mérito que a Constituição Federal no Art. 37, §6º dá a vítima a vantagem, a garantia constitucional de reparação do dano sem ter que provar dolo ou culpa! Logo, trazendo o Estado para o polo passivo da demanda com uma responsabilidade subjetiva (tem que provar dolo ou culpa) isso prejudicaria a vítima do dano, o que a Constituição não quer... sendo assim, por mais que se trate de uma responsabilidade do Estado por omissão (daí ser normal pensar numa responsabilidade subjetiva) sua responsabilidade segundo essa teoria deverá ser objetiva. Enfim, trata-se de uma teoria bastante controvertida, mas convenhamos, seus fundamentos são bem razoáveis e fazem bastante sentido. 
Seguindo.... mais tranquilo, aliás, pacífico, é o entendimento jurisprudencial de que a responsabilidade da empresa é objetiva seja a vítima usuária ou não do serviço público. Pois, quando a CF/88 diz “terceiros” não especifica se são terceiros usuários do serviço ou não.
Ex.: A idosa esta atravessando a rua e o ônibus passa por cima dela e matando-a. A vítima não é usuária do serviço público. A responsabilidade da empresa de ônibus e do Estado é objetiva.
As empresas estatais que exploram atividade econômica devem ter sua responsabilidade civil de direito privado, que pode até ser objetiva diante das atividades exercidas.
Responsabilidade objetiva é aquela que para se configurar depende da demonstração de três elementos objetivos:
Conduta do agente: deve ser a conduta de um agente público que esteja se valendo da qualidade de agente, podendo ser fora do horário de trabalho. Na responsabilidade objetiva do Estado se abre mão dos elementos subjetivos e ocorrência de responsabilidade independente de serem atos lícitos ou ilícitos.
 Quando a responsabilidade civil decorre de um ato ilícito tem base no princípio da legalidade. Quando decorre de um ato lícito tem por base o princípio da isonomia, ou seja, se um terceiro é prejudicado no benefício de toda a coletividade gera o direito de ser indenizado. No entanto, a responsabilidade do Estado pela prática de atos lícitos depende da demonstração de um dano anormal ou específico. (Ex.: Zezinho abre um hotel em frente à pracinha de certa cidade, e o hotel faz muito sucesso. No entanto, o município resolve transformar essa pracinha em um cemitério. É lícito? Sim. É uma conduta que visa benefício coletivo. No entanto, prejudicou demasiadamente Zezinho, de modo que, uma vez provado o seu prejuízo em relação ao resto da coletividade e isso o dá o direito de indenização.
A demonstração do dano anormal ou específico decorre da “Teoria do Duplo Efeito do Ato Administrativo”, ou seja, um ato pode causar efeitos diferentes em cada pessoa atingida.
Atenção! A vida em sociedade dá a cada um de nós o chamado Risco Social, ou seja, devem-se suportar as restrições da vida em sociedade e essas restrições não gera direito à indenização.
Dano causado: deve ser um dano jurídico, ou seja, a um bem protegido pelo direito ainda que seja somente um dano moral.
Nexo de causalidade entre a conduta e o dano: Teoria da Causalidade Adequada significa que a responsabilidade do Estado dependente somente da demonstração que a conduta do agente foi suficiente por si só para ensejar o dano. Se há uma conduta alheia a do agente para causar o dano há interrupção da causalidade. (ex.: sujeito foge da prisão, vai à casa de sua mãe e depois reencontra três amigos de infância e resolve montar uma quadrilha. Resolvem então fazer um assalto a um banco, contratam alguém para dirigir o carro, marcam a data do assalto depois subornam o segurança, assaltam o banco e matam o caixa. A família do caixa resolve pedir uma indenização do estado por ter deixado o preso fugir. É correto? Não! Pois houve vários eventos posteriores à fuga e estes eventos interromperam o nexo causal. O que enseja o dano não foi suficiente para causar o dano.).
A exclusão de qualquer um desses elementos acima exclui a responsabilidade.
São três excludentes principais (que interrompem o nexo causal) da responsabilidade objetiva do Estado:
Caso fortuito; Força maior; Culpa exclusiva da vítima.
Neste último caso, temos a conduta do agente e do dano, mas não há nexo entre os dois. Ex.: se uma pessoa pula em frente a um carro de polícia e ela fica tetraplégica há dano, há conduta do agente, mas não há nexo de causalidade. O que tira do Estado à responsabilidade objetiva.
Toda a responsabilidade do Estado decorre da “Teoria do Risco Administrativo”, a atividade de administrar a coletividade é arriscada, mas o estado se responsabilidade objetivamente por todos os danos.
Esclareça-se que, boa parte da doutrina, em certas situações, defende a aplicação da “Teoria do Risco Integral”, ou seja, não admite as excludentes de responsabilidade. Essacorrente coloca o Estado numa situação de garantidor universal. 
Pois bem, há algumas situações específicas em que o direito brasileiro adota a Teoria do Risco integral:
Dano decorrente de atividade nuclear: gera responsabilidade objetiva, pois extrapola a situação ordinária, por ser muito prejudicial à coletividade.
Dano ambiental: As condutas, comissivas ou omissivas, e as atividades lesivas ao meio ambiente sujeitam os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções cíveis, penais e administrativas, na forma do art. 225,§3º da CF/88.
Quanto ao poder público, o art. 942 do CC sinaliza para uma responsabilidade civil, objetiva e solidária entre os poluidores diretos e indiretos.
Crimes ocorridos a bordo de aeronaves que estejam sobrevoando o espaço aéreo brasileiro / atos terroristas.
Voltando às situações normais... temos que em alguns casos a responsabilidade do Estado será subjetiva, no entanto, não necessitará da demonstração de dolo ou culpa de um agente público específico... aqui entrará em cena a tal da Teoria da “culpa do serviço”, ou seja, trata-se de uma responsabilidade anônima, aqui o serviço pode não ter sido prestado ou foi, mas de forma ineficiente, precária.... Ex.: se uma pessoa cai em um bueiro completamente aberto, eu não preciso saber qual foi o agente público deixou o bueiro aberto ou não providenciou seu conserto, o fato é que o serviço se apresentou precário ineficiente e o Estado será responsabilizado.
Por fim, o Brasil também adotou a Teoria do Risco Criado ou Risco Suscitado, segundo essa teoria quando o risco decorre de uma situação em que se cria o risco para alguém a responsabilidade se torna objetiva, mesmo que não decorra de uma conduta direta do agente. Ex.: um preso mata o outro na prisão ou então um preso foge do presídio e assalta a casa ao lado. Houve conduta de agente? Não, mas a situação presídio é uma situação de risco criado pelo Estado mesmo que seja lícito.
Sendo assim, criada a situação de risco ele se responsabiliza objetivamente pelos riscos. A doutrina brasileira entende que essa situação de risco sempre é criada quando o Estado possui alguém ou alguma coisa sobre sua custódia, chamado pelo STF de omissão específica, e por isso a responsabilidade é objetiva. Ex.: duas crianças em uma escola pública brigam e uma fica cega. O Estado responde? Sim, objetivamente, pois assumiu o risco de colocá-las juntas. O STF entende que até mesmo se um preso se suicidar na prisão a responsabilidade do Estado é objetiva, pois o preso esta sobre custódia do Estado. Ex.: se um preso sai para visitar o pai no dia dos pais e nessa saída pratica um crime o Estado responde objetivamente. Porque no momento que o Estado permite que o sujeito que esta sob sua custódia passe o dia dos pais com seu pai, ele cria uma situação de risco à sociedade. Nas situações de custódia por parte do Estado, há a aplicação Teoria da Condicio Sine Qua, para que haja responsabilização do Estado em situações de custódia deve ser demonstrado que se não fosse à situação de custódia criada, o risco não iria ocorrer.
Esclareça-se que, as situações fortuitas presentes nos casos concretos serão divididas em:
Fortuito interno / Caso Fortuito: aquele fortuito que decorre logicamente da situação de custódia gerando ao Estado responsabilidade objetiva. (ex.: mulher feita refém em uma rebelião em um presídio. Se não houvesse presídio não haveria rebelião, então apesar de situação fortuita o Estado responde objetivamente).
Fortuito externo / Força Maior: é uma situação fortuita absolutamente alheia à situação de custódia, o que exclui a responsabilidade do Estado. A situação fortuita externa não decorre nem pelo Estado nem pela vítima. (ex.: um raio cai na cabeça de um preso e o mata).
RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR OMISSÃO
Pessoal, aqui nós temos bastante controvérsia, vejamos:
Uma primeira corrente fala em Responsabilidade Objetiva, pois a Constituição não fez distinção entre condutas comissivas e omissivas.
Uma segunda corrente defende uma Responsabilidade Subjetiva, tendo em vista que o Estado, na omissão não seria o causador do dano, mas tão somente estaria atuando de forma ilícita (com culpa) por estar descumprindo o dever legal de impedir a ocorrência do dano.
Uma terceira corrente afirma que temos Responsabilidade Subjetiva nos casos de omissão genérica e Objetiva nos casos de omissão específica.
Ainda tem um pessoal que sustenta que nos casos de omissão genérica não seria o caso de responsabilizar o Estado. 
Pois bem, na jurisprudência de nossos Tribunais Superiores arrisco dizer que são comuns decisões que responsabilizam o Estado objetivamente nos casos de omissão específica propriamente dita, nos casos de risco criado, como vimos acima em que o estado tem alguém ou alguma coisa sob sua custódia, nos casos de culpa do serviço, por outro lado, nos casos de omissão genérica acaba que o Estado muita das vezes não vem sendo responsabilizado por não ser considerado garantidor universal e não ter como evitar sempre o tempo todo danos ocorram.
 
PRESCRIÇÃO
Segundo o Dec. 20.910/32, e a Lei 9.494/98, prescreve em 5 anos a reparação contra atos de pessoa jurídica de direito público, e em 3 anos a reparação contra atos de pessoa jurídica de direito privado, art. 206, CC/02. Por ser maior o prazo para a pessoa privado, e por se tratar de lei posterior mais benéfica, a doutrina diz que se aplica o CC na reparação civil contra o Estado. O STJ diz que a lei civil é lei geral e o decreto e a lei citada anteriormente é específica, que, portanto não poderá ser aplicada reparação civil contra o Estado o prazo de 3 anos. 
RESPONSABILIDADE POR ATO JUDICIAL.
Em regra o Estado é irresponsável por ato judicial, em virtude da soberania do judiciário e pela recorribilidade da decisão. O art. 5º, LXXV, CF/88, estabelece que o Estado indenizará aquele que ficar preso por erro judiciário ou aquele que ficar preso além do prazo fixado em sentença (além do prazo fixado em sentença é ato administrativo, mas o Estado responde). A responsabilidade será objetiva, pois o Estado assumiu o risco de privar as pessoas da liberdade. Não se aplica em casos de prisão cautelar, em flagrante, temporária, preventiva, etc., pois estas possuem requisitos próprios dados pelo Direito Penal, mesmo se o terceiro for absolvido no final da decisão. O juiz, figurando como agente público em uma ação de regresso proposta pelo Estado, só irá responder na comprovação de dolo.
RESPONSABILIDADE DECORRENTE DE OBRA
A responsabilidade “decorrente de obra” trata das situações em que a existência da obra em si causa o dano, nesses casos há a responsabilidade pelo simples fato da obra ou responsabilidade decorrente de obra, aqui a responsabilidade será objetiva sendo irrelevante saber quem a executou.
Percebam que não se trata do dano causado pela má execução da obra, neste caso quem responde é o executor da obra com base no direito privado. A responsabilidade estatal na má execução da obra será sempre subjetiva, pois decorre da omissão deste no dever de fiscalizar a obra. 
Cuidado! Uma obra pública não pode ser confundida com a prestação de serviços públicos.
RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATO LEGISLATIVO
Não enseja a responsabilidade civil do estado. A lei em si é geral e abstrata, e em regra geral o estado é irresponsável por atos legislativos típicos. A doutrina costuma dizer que se a lei for inconstitucional e se causar um dano direto a alguém (requisitos cumulativos), neste caso o Estado possui responsabilidade. Ex.: lei diminui a remuneração dos servidores públicos. Ela é inconstitucional, pois a remuneração é irredutível, e causa um dano a esses servidores. Aqui há uma responsabilidade pelo ato legislativo, a responsabilidade é objetiva.
Atenção! As leis de efeitos concretos que são consideradas leis em sentido formal, mas que em sentido material acabam não sendo gerais e abstratas (ex.: declaração de um bem público). Nestes casos essas leis de efeitos concretos seguema mesma regra de responsabilização como os atos.
DA AÇÃO REGRESSIVA
A ação de regresso que poderá ser proposta pelo Estado em face do agente com demonstração de dolo ou culpa, podemos dizer que é uma garantia da vítima de ser indenizada sem a discussão de elementos subjetivos.
 Por outro lado, é possível que a vítima cobre diretamente do agente? Não, apesar de algumas doutrinas entenderem que sim. O STF diz que a cobrança ao Estado decorre da “Teoria da Dupla Garantia”, ou seja, tem a garantia da vítima cobrar do Estado só discutindo elementos objetivos e também tem a garantia do agente só ser cobrado regressivamente pelo Estado. Percebam! São duas garantias: a do terceiro e a do agente. Essa teoria decorre do princípio da impessoalidade.
DA DENUNCIAÇÃO À LIDE
O art. 125 do CPC/2015 fala da “admissibilidade” da denunciação da lide(...) Inciso II – àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo. Só para lembrar.... o art. 70 do CPC/73, falava que a denunciação era obrigatória. Pois bem, no âmbito do direito administrativo há a discussão se é possível à denunciação a lide, pois se há a denunciação juntamente com o agente vem para ação principal à discussão de dolo e culpa ocorrendo a “ampliação subjetiva do mérito”, quebrando a garantia constitucional da vítima de somente discutir elementos objetivos. A doutrina entende que em razão da referida quebra da garantia da vítima, em regra, não é possível à denunciação à lide, mas nós temos alguns casos específicos em que o STJ se pronunciando pela possibilidade.