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CURSO ON-LINE – ADM PÚBLICA EM EXERCÍCIOS – AFRFB E AFT 
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Aula Extra 
Olá, Pessoal! 
Foi publicado o edital para o concurso do ISS-SP e o conteúdo de 
Administração Pública é quase o mesmo do edital de AFRFB/AFT. Foram 
apenas acrescentados dois itens: 9. Convergências e diferenças entre a gestão 
pública e a gestão privada. 12. Comunicação na gestão pública e gestão de 
redes organizacionais. A banca será a FCC. Por isso estou acrescentando esta 
aula extra, no formato de curso teórico, pois aqueles que fizeram meus cursos 
de AFRFB/AFT não viram esses itens. 
Boa aula! 
Sumário 
1 GESTÃO PÚBLICA X GESTÃO PRIVADA ................................................................. 2
1.1 CONCEITOS BÁSICOS ........................................................................................... 2
1.2 PROCESSO ORGANIZACIONAL .................................................................................. 4
1.3 PÚBLICO X PRIVADO .......................................................................................... 14
1.4 PARADIGMA DO CLIENTE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................... 20
1.5 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS .............................................................................. 23
2 COMUNICAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA ................................................................. 31
2.1 COMUNICAÇÃO NAS ORGANIZAÇÕES ........................................................................ 35
3 GESTÃO DE REDES ORGANIZACIONAIS ............................................................. 39
3.1 ORGANIZAÇÕES EM REDE .................................................................................... 41
3.2 REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................. 44
4 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 47
4.1 GESTÃO PÚBLICA X GESTÃO PRIVADA ...................................................................... 47
4.2 COMUNICAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA ........................................................................ 55
4.3 GESTÃO DE REDES ORGANIZACIONAIS ..................................................................... 64
4.4 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................ 70
4.5 GABARITO ...................................................................................................... 80
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1 Gestão Pública X Gestão Privada 
Quando falamos das semelhanças e diferenças entre a gestão pública e a 
gestão privada, podemos citar inúmeras características que aproximam ou 
distanciam estes dois tipos de gestão. As questões, então, abordam uma gama 
enorme de aspectos. Vamos começar com os conceitos básicos. 
1.1 CONCEITOS BÁSICOS 
Vamos ver algumas definições de Administração. 
Richard Daft: O alcance das metas organizacionais de maneira eficaz e 
eficiente por meio de planejamento, organização, liderança e controle dos 
recursos organizacionais. 
Antonio Maximiano: É o processo de tomar decisões sobre objetivos e 
utilização de recursos. O processo administrativo abrange cinco tipos 
principais de decisões, também chamadas de processos ou funções: 
planejamento, organização, liderança, execução e controle. 
Chiavenato: Administração é o processo de planejar, organizar, dirigir e 
controlar o uso de recursos a fim de alcançar objetivos. A tarefa básica da 
Administração é a de fazer as coisas por meio de pessoas de maneira 
eficiente e eficaz. 
James Stoner: A Administração é o processo de planejar, organizar, liderar 
e controlar os esforços realizados pelos membros da organização e o uso de 
todos os outros recursos organizacionais para alcançar os objetivos 
estabelecidos. 
Podemos notar algumas coisas em comum nessas definições. Elas mencionam 
recursos e objetivos, os processos organizacionais, pessoas e eficiência e 
eficácia. Podemos representá-los assim: 
Objetivos 
Recursos 
Pessoas 
Informação e conhecimento 
Dinheiro 
Instalações 
Decisões 
Planejamento 
Organização 
Direção 
Controle
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a) Organização 
O conceito de administração está diretamente relacionado com o de 
organização: 
Amitai Etzioni: Unidades socialmente construídas para atingir fins 
específicos. 
Richard Daft: Organização é uma entidade social dirigida a metas e 
deliberadamente estruturada. Entidade social significa ser composta de 
duas ou mais pessoas. Dirigida a metas significa ser feita para alcançar 
algum resultado, como obter lucro, ganhar aumento de salário para seus 
membros, satisfazer as necessidades espirituais ou proporcionar satisfação 
social. Deliberadamente estruturada significa que as tarefas são divididas e 
a responsabilidade pelo seu desempenho é atribuída aos membros da 
organização. 
Stephen Robbins: A organização é uma unidade social, coordenada 
conscientemente, composta de uma ou mais pessoas e que funciona numa 
base relativamente contínua para atingir objetivos”. 
Antonio Maximiano: Uma organização é um sistema de recursos que 
procura realizar algum tipo de objetivo (ou conjunto de objetivos). 
Chester Barnard: A existência de uma organização formal se dá quando (1) 
há pessoas aptas a se comunicarem entre si; (2) que estão desejando 
contribuir com sua ação e, (3) para a realização de um propósito comum. 
Podemos perceber que todas essas definições dizem praticamente a mesma 
coisa. Temos alguns elementos essenciais nelas: relação social e objetivos. É 
uma relação social porque é preciso mais de uma pessoa, é preciso algum tipo 
de interação. E nessa relação, é preciso que existam objetivos comuns, as 
pessoas se unem para alcançar alguma meta compartilhada. 
Alguns autores vão além desses dois elementos essenciais e agregam outras 
questões ao conceito, como Daft, que fala em “deliberadamente estruturada”. 
Maximiano afirma que, “além de objetivos e recursos, as organizações têm 
dois outros componentes importantes: processos de transformação e divisão 
do trabalho”. 
ƒ Objetivos são os resultados que a organização espera alcançar. 
ƒ Recursos são pessoas, instalações físicas, computadores, capital, 
máquinas, enfim, aquilo de que a organização dispõe para alcançar os 
objetivos. 
ƒ Processos de transformação são sequências de ações ou eventos que 
levam a um determinado fim, resultado ou objetivo. Em uma organização, 
temos processos de trabalho, que são “conjuntos de atividades inter-
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relacionadas que transformam insumos (entradas) em produtos (saídas)”, 
temos processos de produção, processos de gestão de pessoas (tais como 
seleção e recrutamento, desenvolvimento, remunerações e recompensas) e 
por aí vai. 
ƒ A divisão do trabalho se relaciona com a ideia de especialização. Para 
que uma organização de grande porte alcance seus objetivos, é necessário 
que sejam realizadas centenas de atividades diferentes, e uma das 
maneiras de racionalizar esta realização é por meio da especialização. 
Diferentes pessoas, áreas ou grupos da organização irão realizar diferentes 
tipos de tarefas. 
1.2 PROCESSO ORGANIZACIONAL 
Henry Fayol foi um dos primeiros autores a elencar as funções administrativas: 
ƒ Planejamento: tentativa de se avaliar o futuro por meio de um plano e 
fazer provisões para realizar este plano; 
ƒ Organização: mobilizaçãodos recursos humanos e materiais para 
transformar o plano em ação; 
ƒ Comando: estabelecimento de orientações para os empregados e 
obtenção das coisas feitas; 
ƒ Coordenação: obtenção da unificação e harmonia de todas as atividades 
e esforços; 
ƒ Controle: verificação de que as coisas aconteçam em conformidade com 
as regras estabelecidas e expressas pelo comando. 
Luther Gullik, um dos seguidores de Fayol, ampliou os elementos da 
administração e criou o POSDCORB, que é formado pelas palavras: 
ƒ Planning – planejamento; 
ƒ Organizing – organização; 
ƒ Staffing – assessoria; 
ƒ Directing – direção; 
ƒ Coordinating – coordenação; 
ƒ Reporting – informação; 
ƒ Budgeting – orçamento. 
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Maximiano segue Fayol e também cita essas cinco funções, só altera comando 
para liderança e coordenação por execução. Chiavenatto fala em quatro 
funções: planejamento, organização, direção e controle. 
1.2.a.1 Planejamento 
Segundo Maximiano, “o processo de planejamento é a ferramenta para 
administrar as relações com o futuro. As decisões que procuram, de alguma 
forma, influenciar o futuro, ou que serão colocadas em prática no futuro, são 
decisões de planejamento”. 
Segundo o princípio da precedência do planejamento, esta função 
administrativa vem antes das outras. Na realidade, é difícil separar e 
sequenciar as funções administrativas, mas pode-se considerar que, de 
maneira geral, o planejamento aparece na ponta do processo. Como 
consequência, ele assume uma situação de maior importância no processo 
administrativo. Sem o planejamento não há base para a organização e 
controle. O planejamento é o alicerce sobre o qual operam as demais funções 
administrativas. 
Existem três tipos de planejamento: Estratégico, Tático e Operacional. A 
diferença entre eles se refere ao nível hierárquico em que são elaborados, a 
abrangência em relação às unidades e o período para o qual se referem, como 
está resumido na tabela a seguir: 
Estratégico Tático Operacional 
Prazo Longo Médio Curto 
Amplitude Toda a organização Determinado Setor Determinada Atividade
Nível Hierárquico Alta Cúpula Gerências Setoriais Operacional 
Riscos Maiores Intermediários Menores 
Aqui podemos identificar algumas das características que diferenciam o 
planejamento estratégico do tático e do operacional: 
ƒ É responsabilidade da cúpula da organização; 
ƒ Envolve a organização como um todo; 
ƒ Planejamento de longo prazo. 
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Já o Planejamento Tático será uma setorização do planejamento estratégico. 
Se este envolvia a organização como um todo, aquele vai fazer um 
planejamento para um setor da organização. Ele trabalha com decomposições 
dos objetivos, estratégias e políticas estabelecidos no planejamento 
estratégico. 
Ele é desenvolvido em níveis organizacionais intermediários, como as 
gerências de recursos humanos, de marketing, financeira, etc., tendo como 
principal função a utilização eficiente dos recursos disponíveis para a 
consecução de objetivos previamente fixados. 
O planejamento tático tipicamente tem um horizonte de tempo mais curto do 
que o planejamento estratégico. Segundo Chiavenatto, “os planos táticos 
referem-se a cada departamento ou unidade da organização e seu foco é no 
médio prazo, isto é, no exercício anual”. 
O Planejamento Operacional é o desdobramento do planejamento tático. Pode 
ser considerado como a formalização, principalmente através de documentos 
escritos, das metodologias de desenvolvimento e implantação estabelecidos. É 
neste nível que são estabelecidos os objetivos e estratégias operacionais, que 
definem as ações específicas que permitem realizar os objetivos dos níveis 
anteriores. 
São planos desenvolvidos nos níveis mais baixos da organização para 
especificar as etapas de ação para realização das metas operacionais e para 
sustentar os planos táticos. O planejamento operacional é a ferramenta do 
gerente de departamento para as operações diárias e semanais. Seu horizonte 
de tempo é o curto prazo. 
1.2.a.2 Organização 
A segunda função administrativa elencada por Fayol é Organização. Segundo 
Maximiano: “organizar é o processo de dispor de qualquer conjunto de 
recursos em uma estrutura que facilite a realização dos planos”. É 
praticamente a mesma definição de Daft: “disposição de recursos 
organizacionais para alcançar as metas estratégicas. 
A organização está relacionada ao desenho da estrutura organizacional. A 
disposição dos recursos é refletida na divisão de mão-de-obra da organização 
em departamentos específicos e empregos, linhas formais de autoridade e 
mecanismos para coordenar as tarefas organizacionais diversas. 
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1.2.a.3 Direção 
Vimos que Fayol falava em comando, enquanto Maximiano usou liderança. 
Portanto, os diversos autores dão nomes diferentes, mas que na realidade é a 
mesma coisa. 
Chiavenatto conceitua direção como “a função administrativa que se refere ao 
relacionamento interpessoal do administrador com seus subordinados. Para 
que o planejamento e organização possam ser eficazes, eles precisam ser 
complementados pela orientação e apoio às pessoas, através de uma 
adequada comunicação, liderança e motivação”. 
Para McGregor, “toda decisão administrativa tem consequências sobre o 
comportamento dos indivíduos. A administração bem-sucedida depende – não 
só, mas bastante – da capacidade para predizer e controlar o comportamento 
humano”. O autor diferenciou dois estilos extremos de direção: a Teoria X e a 
Teoria Y. 
A Teoria X é uma teoria tradicional, mecanicista e pragmática, segundo a qual: 
ƒ O ser humano médio tem um desgaste inerente pelo trabalho e o 
evitará, se possível; 
ƒ Por causa da característica humana de desgosto pelo trabalho, a 
maioria das pessoas precisa ser coagida, controlada, dirigida ou 
ameaçada com punição para que se esforcem para o alcance dos 
objetivos organizacionais; 
ƒ O ser humano médio prefere ser controlado, deseja evitar a 
responsabilidade, tem relativamente pouca ambição e quer, acima de 
tudo, segurança. 
McGregor propôs a Teoria Y como uma nova visão mais realista dos 
trabalhadores para direcionar o pensamento administrativo. Segundo esta 
teoria: 
ƒ O desgaste de esforço físico e mental é tão natural quanto brinca ou 
descansar. O desgosto pelo trabalho não é uma coisa inerente do ser 
humano médio; 
ƒ O controle externo e a ameaça de punição não são os únicos meios 
de realizar os esforços para atingir os objetivos organizacionais. Uma 
pessoa exercerá autodireção e autocontrole a serviço dos objetivos 
com os quais ela está comprometida; 
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ƒ O ser humano médio aprende, sob condições adequadas, não apenas 
a aceitar, mas a buscar responsabilidade; 
ƒ A capacidade de exercitar um grau relativamente alto de imaginação, 
engenhosidade e criatividade na solução de problemas 
organizacionais é largamente, não estreitamente, distribuída na 
população; 
ƒ Sob condições da vida industrial moderna, as potencialidades 
intelectuais do ser humano médio são apenas parcialmente usadas. 
Com base nestas suposições, são defendidas medidas como: descentralização 
e delegação, diminuindo o controle excessivo e transferindo responsabilidades; 
ampliação do cargo e maior significação do trabalho, encorajando a inovação e 
a aceitação de responsabilidades; participaçãoe administração consultiva, 
permitindo maior participação nas decisões; auto-avaliação de desempenho, 
em que os funcionários estabelecem seus “alvos” e “objetivos” e controlam seu 
desempenho. 
A liderança é definida como a “habilidade de influenciar pessoas no sentido da 
realização das metas organizacionais”. 
1.2.a.4 Comunicação 
Um professor em Harvard uma vez pediu à classe que, por meio de desenhos, 
definisse comunicação. A maioria dos alunos desenhou um gerente falando ou 
escrevendo. Alguns colocaram balões de fala perto de seus personagens; 
outros mostraram páginas voando de uma impressora a laser. “Não”, disse o 
professor, “nenhum de vocês conseguiu captar a essência da comunicação”. 
Ele continuou a explicar que comunicação significa “compartilhar” – não “falar” 
ou “escrever”. 
Richard Daft define comunicação como: 
Processo pelo qual as informações são transmitidas ou entendidas por duas 
ou mais pessoas, geralmente com a intenção de motivar ou influenciar o 
comportamento. 
O CESPE já apresentou a seguinte definição: 
“O processo de comunicação é a base do atendimento. A comunicação pode 
ser definida como o processo de passar informação e compreensão de uma 
pessoa para outra. Toda comunicação envolve pelo menos duas pessoas: a 
que envia e a que recebe. Para que haja comunicação utiliza-se um 
processo que contém no mínimo quatro elementos: 
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ƒ emissor ou fonte de comunicação – pessoa que elabora a 
mensagem, tendo como objetivo atingir o receptor; 
ƒ mensagem – o que se quer transmitir; 
ƒ canal – meio utilizado para transmitir a mensagem; 
ƒ receptor ou destino da mensagem – pessoa para quem é 
enviada a mensagem”. 
No entanto, estes quatro componentes não são os únicos no processo de 
comunicação. O processo de Comunicação ocorre quando o emissor (ou 
codificador) emite uma mensagem (ou sinal) ao receptor (ou decodificador), 
através de um canal (ou meio). O receptor interpretará a mensagem que pode 
ter chegado até ele com algum tipo de barreira (ruído, bloqueio, filtragem) e, a 
partir daí, dará o feedback ou resposta, completando o processo de 
comunicação. 
1.2.a.5 Controle e Avaliação 
O controle está ligado à realização dos objetivos. Para alcançá-los, é preciso 
dispor de informações sobre os próprios objetivos e sobre as atividades que 
procuram realizá-lo. Controlar é um processo de tomar decisões que tem por 
finalidade manter um sistema na direção de um objetivo. Para Chiavenatto 
“representa o acompanhamento, a monitoração e a avaliação do desempenho 
organizacional para verificar se tudo está acontecendo de acordo com o 
planejado”. Podemos resumir como “Monitorar as atividades e corrigir os 
desvios”. 
Para Richard Daft, controle é “a função administrativa que envolve monitorar 
as atividades dos funcionários, mantendo a organização no trilho, em direção 
Às suas metas, e fazer as correções necessárias”. Ainda segundo o autor: 
Controle organizacional é o processo sistemático pelo qual os gerentes 
regulam as atividades organizacionais para torná-las consistentes com as 
expectativas estabelecidas nos planos, metas e padrões de desempenho. 
Maximiano define controle como: 
Um processo de tomar decisões que tem por finalidade manter um sistema 
na direção de um objetivo, com base em informações contínuas sobre as 
atividades do próprio sistema e sobre o objetivo. O objetivo torna-se o 
critério ou padrão de avaliação do desempenho do sistema, ou seja, o 
objetivo torna-se o padrão de controle. 
Assim, o processo de controle informa: 
ƒ Quais os objetivos devem ser atingidos; 
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ƒ O desempenho da organização em comparação com os objetivos; 
ƒ O que deve ser feito para assegurar a realização dos objetivos. 
Djalma de Oliveira afirma que “controlar é comparar o resultado das ações 
com padrões previamente estabelecidos, com a finalidade de corrigi-las se 
necessário”. A comparação é um termo muito importante dentro do conceito 
de controle. É preciso que haja um padrão a ser seguido para que possa haver 
controle. 
b) Eficiência, Eficácia e Efetividade 
Para Maximiano: 
ƒ Eficácia é a palavra usada para indicar que a organização realiza seus 
objetivos. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos, mais a 
organização é eficaz. 
ƒ Eficiência é a palavra usada para indicar que a organização utiliza 
produtivamente, ou de maneira econômica, seus recursos. Isso significa 
uma menor quantidade de recursos para produzir mais 
A eficácia sempre está associada com o alcance de metas, com o alcance de 
objetivos. Para Richard Daft: 
ƒ A eficácia organizacional é o grau no qual a administração alcança uma 
meta declarada. Isso significa que a organização tem sucesso em 
alcançar o que ela tenta fazer. Eficácia organizacional significa 
proporcionar um produto que os clientes valorizem. 
ƒ Eficiência organizacional se refere à quantidade de recursos usados para 
alcançar a meta organizacional. Pode ser calculada como a quantia de 
recursos usados para produzir um produto ou serviço. 
Essas foram definições mais usadas no setor privado. Vamos ver agora sua 
aplicação na gestão pública. Segundo o Ministério do Planejamento: 
ƒ Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e 
recursos empregados na implementação das ações. 
ƒ Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas; 
ƒ Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um 
programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os 
impactos na sociedade; 
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Assim, podemos dizer que a EFICIÊNCIA é a racionalização no uso dos 
insumos. A eficiência é alcançada quando os insumos são manipulados de 
forma adequada para atingir os produtos. 
A EFICÁCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um 
determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. 
Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos e metas, mais a 
organização é eficaz. 
A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ação 
governamental. Não basta chegar ao produto, alcançando as metas, é preciso 
que ele produza alguma alteração na sociedade. 
Podemos observar melhor estas dimensões no quadro abaixo: 
Além desses três conceitos, outro que também é importante é o de 
economicidade, que está relacionada com os custos dos insumos. Quando 
avaliamos o desempenho em termos de economicidade, queremos saber o 
preço dos insumos usados na produção. A economicidade é a minimização dos 
custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem 
comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à capacidade de uma 
instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua 
disposição. 
No entanto, em vários momentos vemos a economicidade dentro da eficiência. 
Nos concursos, quando eles falam em custos estão se referindo à eficiência. 
Esta envolveria otimizar a produção quanto reduzir o custo dos insumos. 
Assim, a eficiência observa a relação entre PRODUTOS (bens e serviços) 
gerados por uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um 
determinado período de tempo. Uma organização é eficiente quando utiliza 
seus recursos da forma mais produtiva e econômica possível, também 
conhecida como forma racional de utilização. 
OBJETIVO INSUMO AÇÃO PRODUTO RESULTADO
Efeetiiviidaddee 
EEffiicácciia 
EEconomiicidade 
EEffiicciiêênncciiaa 
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A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) 
gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-
los em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. 
Essa dimensão refere-se ao esforço do processo de transformação de insumos 
em produtos. Pode ser examinada sob duas perspectivas: minimização do 
custo total ou dos meios necessários para obter a mesma quantidade e 
qualidade de produto; ou otimização da combinação de insumos para 
maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado. Nesse 
caso, a análise do tempo necessário para execução das tarefas é uma variável 
a ser considerada . A eficiência pode ser medida calculando-se e comparando-
se o custo unitário da produção de um bem ou serviço. Portanto, podemos 
considerar que o conceito de eficiência está relacionado ao de economicidade. 
A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens 
e serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos 
custos implicados. O conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão 
de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produção ou de 
atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com 
o estabelecido no planejamento das ações. 
É importante observar que a análise de eficácia deve considerar os critérios 
adotados para fixação da meta a ser alcançada. Uma meta subestimada pode 
levar a conclusões equivocadas a respeito da eficácia do programa ou da 
atividade sob exame. Além disso, fatores externos como restrições 
orçamentárias podem comprometer o alcance das metas planejadas e devem 
ser levados em conta durante a análise da eficácia. 
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e 
longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou 
programa, em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos 
observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos 
pelos objetivos finalísticos da intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de 
mudanças na população-alvo que se poderia razoavelmente atribuir às ações 
do programa avaliado. 
Portanto, ao examinar a efetividade de uma intervenção governamental, 
pretende-se ir além do cumprimento de objetivos imediatos ou específicos, em 
geral consubstanciados em metas de produção ou de atendimento (exame da 
eficácia da gestão). Trata-se de verificar se os resultados observados foram 
realmente causados pelas ações desenvolvidas e não por outros fatores. A 
avaliação da efetividade pressupõe que bens e/ou serviços foram ofertados de 
acordo com o previsto. O exame da efetividade ou avaliação de impacto requer 
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tratamento metodológico específico que busca estabelecer a relação de 
causalidade entre as variáveis do programa e os efeitos observados, 
comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa não 
existisse 
Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuição de 
óculos para crianças do ensino fundamental, o objetivo é melhorar a educação, 
já que as crianças estarão enxergando melhor e poderão se concentrar mais. 
Entende-se que os pais não apresentam condições financeiras de levar a 
criança a um oftalmologista e de comprar os óculos, por isso seria importante 
que o Estado desempenhasse esse papel. 
A economicidade significa que os óculos foram comprados a um preço baixo. A 
eficiência refere-se ao governo entregar um número maior de óculos com os 
mesmos recursos, o mesmo número de pessoas, de carros, etc. 
A eficácia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar 
20.000 óculos e foi entregue um número maior, o programa é eficaz. Por fim, 
a efetividade se refere ao resultado da ação governamental na sociedade. No 
exemplo, corresponde a melhora no índice de educação. 
Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficiência e da eficácia 
ao longo do tempo. Não concordo com esta visão, mas é importante 
conhecermos, pois a ESAF já deu ele como certo. 
Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graças Rua: 
ƒ Eficácia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por 
exemplo, que uma ação de governo é uma campanha de vacinação para 
50000 crianças. A eficácia será dada pelo numero de crianças vacinadas. 
As perguntas, então, são: os insumos foram disponibilizados? Estiveram 
disponíveis a tempo? Foram suficientes para gerar os outputs 
pretendidos? 
ƒ Eficiência: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a 
estratégia selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A 
eficiência é um critério que remete à racionalidade dos processos, não se 
refere somente aos resultados, mas às relações entre meios e fins. As 
perguntas são: Os insumos foram totalmente utilizados para os fins 
pretendidos? Houve insumos não utilizados? Algum dos insumos foi 
usado de maneira que não contribuiu para os resultados? A escala de 
utilização dos recursos foi apropriada, excessiva ou insuficiente? Houve 
atrasos?Erros?Haveria algum método de obter o mesmo resultado com 
custo e prazo menor? Houve perdas, desperdícios? Houve atrasos na 
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disponibilização dos insumos? Houve inadequação de quantidade ou 
qualidade dos insumos? Houve erros de operação dos processos ou de 
gestão dos recursos e atividades? 
ƒ Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos 
pretendidos. A efetividade é o grande critério de sucesso de um 
programa ou projeto. Refere-se aos efeitos, que são resultados diretos 
da ação realizada. É muito importante lembrar que é possível ter eficácia 
sem ter efetividade. Exemplo; é possível ter todas as 50000 crianças 
vacinadas e ainda assim ter muitos casos da doença devido à baixa 
qualidade das vacinas ou devido à sua aplicação numa ocasião em que 
uma epidemia já estivesse em andamento. 
1.3 PÚBLICO X PRIVADO 
A comparação entre a gestão pública e a privada não é algo recente. Frank J. 
Goodnow, ainda em 1893, afirmou que “ao realizar seu negócio, o objeto do 
governo não costuma ser a obtenção do ganho, mas a promoção do bem-estar 
da comunidade. Essa é a grande distinção entre o negócio público e o privado”. 
Realmente, é a maior diferença entre os dois tipos de gestão: a privada busca 
o lucro; a pública, o interesse público. Podemos resumir da seguinte forma: 
Enquanto as empresas se motivam pelo lucro, a gestão pública tem 
como motivação a consecução do interesse público. 
Os principais argumentos de que a gestão pública difere de maneira 
fundamental da privada em todos os aspectos relevantes são: 
ƒ O interesse público difere do privado; 
ƒ As autoridades públicas, por exercerem o poder soberano do Estado, 
devem necessariamente atender aos valores democráticos em 
detrimento dos interesses de qualquer grupo ou material em particular; 
ƒ A Constituição exige o tratamento igualitário das pessoas e descarta o 
tipo de seletividade que é essencial para sustentar a lucratividade. 
Todavia, alguns autores entendem que a enumeração de tais diferenças é 
enganosa porque oculta importantes semelhanças. Como o desenvolvimento 
da Administração Gerencial, houve uma aproximação grande entre a gestão 
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pública e a gestão privada, pois as técnicas desta começaram a ser usadas 
naquela. 
O mundo entrou num grave período de recessão na décadade 1970 devido às 
duas crises do petróleo, que fizeram com que os juros dos financiamentos 
externos subissem para a estratosfera. Ficou muito difícil para os países 
conseguirem recursos, resultando numa grave crise fiscal. 
Os governos tinham que produzir uma série de serviços e bens exigidos pela 
sociedade, mas não possuíam recursos suficientes. Eles precisavam, então, de 
eficiência, o que estava longe de ser proporcionado pelo modelo burocrático, 
que era rígido, lento, caro e não dava atenção às necessidades da população. 
Essa insatisfação da sociedade irá levar ao poder governos conservadores 
como o de Ronald Reagan, nos EUA, e de Margareth Thatcher, na Inglaterra, 
no início dos anos 1980, que irão adotar reformas segundo os princípios do 
Neoliberalismo. 
Para dar uma resposta à sociedade, que exigia serviços públicos de qualidade, 
passaram a ser adotadas técnicas da gestão privada. Os conceitos de 
eficiência, eficácia e efetividade passaram a fazer parte do vocabulário de todo 
administrador público. 
Muitas questões cobram este aspecto da aplicação das técnicas de gestão 
privada no setor público. Na esmagadora maioria das vezes, elas são sim 
aplicáveis – é óbvio que devem haver algumas adaptações. Assim, pode-se 
aplicar no setor pública a reengenharia, a qualidade total, a gestão por 
competências, o planejamento estratégico, os investimentos sob uma 
perspectiva de custo-benefício, o benchmarking, a análise SWOT, entre outras. 
Entre as teorias que buscaram estudar as mudanças da administração pública 
com a crise fiscal está a do Empreendedorismo Governamental, de David 
Osborne e Ted Gaebler. Eles buscaram analisar as diversas iniciativas de 
administrações públicas dos EUA, principalmente municipais, que demonstram 
que o Estado poderia eliminar a burocracia, superando a crise que se instalara 
em todo o mundo. 
Uma coisa importante em relação ao conceito de governo empreendedor é não 
confundir com governo empresário. O verdadeiro significado da palavra 
empreendedor é bem mais amplo. Segundo os autores, ela foi usada 
inicialmente por volta do ano 1800, para se referir àquele que “movimenta 
recursos econômicos de um setor de menor produtividade para um outro de 
maior produtividade e melhor rendimento”. Em outras palavras, o 
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empreendedor emprega recursos de novas formas, para maximizar a 
produtividade e a eficiência. 
Esta definição se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e ao 
setor voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam 
recursos de novas formas para maximizar a produtividade e a eficiência das 
escolas. Os gerentes de aeroportos inventivos fazem o mesmo. Quando 
queremos identificar instituições do setor público que sejam empreendedoras, 
olhamos para as que usam constantemente seus recursos de novos modos, 
para aumentar sua eficiência e sua efetividade. 
A partir desta noção de que empreendedor não é a mesma coisa que 
empresário, os autores defendem que não se pode “governar como quem 
administra uma empresa”. Segundo os autores: 
Assim, quando os autores defendem um governo empreendedor, não estão 
dizendo que o Estado deve ser administrado como uma empresa. Eles afirmam 
que: 
O governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa. Os 
empresários são movidos pela busca do lucro; as autoridades 
governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas 
recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são 
custeados pelos contribuintes. As empresas normalmente trabalham em 
regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema do 
monopólio. 
Aqui já podemos enumerar algumas diferenças entre a gestão pública e a 
gestão privada. A primeira delas é a motivação daqueles que definem as 
diretrizes. 
A motivação das autoridades públicas é a reeleição, dos empresários 
é o lucro. 
Podemos ver que eles reformularam um pouco a principal diferença entre a 
gestão pública e a privada. Aqui, o governo não busca o interesse público, mas 
sim a reeleição. 
Isto faz com que os “investimentos” da gestão pública sigam uma lógica 
diferente da gestão privada, inclusive no que se refere ao risco. 
Outra diferença entre a gestão pública e a privada citada pelos autores é que: 
As empresas recebem seus recursos dos clientes, enquanto o 
governo recebe por meio de impostos. 
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Assim, enquanto nas empresas os clientes têm a possibilidade de se retirarem 
no momento que quiserem, os contribuintes continuam pagando impostos 
mesmo que insatisfeitos. Vimos que os governos são pouco orientados pelos 
seus “clientes”, enquanto as empresas focam suas energias em tentar 
satisfazê-los. A Gestão da Qualidade Total, que ganhou muita força na gestão 
privada na segunda metade do Século passado, tem como uma das suas 
maiores inovações a mudança no conceito de qualidade, que deixou de ser a 
conformidade com o projeto, o produto sem defeitos, para ser considerada 
como aquilo que o cliente enxerga no produto, se ele fica satisfeito ou não. 
Assim, um produto sem defeitos não significa que será um produto de 
qualidade. 
A razão pela qual os órgãos públicos não são orientados pelos “clientes” está 
justamente no fato de não receberem seus recursos diretamente dos clientes, 
mas sim do Executivo e do Legislativo. A consequência é que os gestores 
públicos se preocupam em agradar mais a estes entes do que aos seus 
verdadeiros clientes, a população. Soma-se a isso o fato de não haver 
alternativas a que a sociedade possa recorrer quando estiver insatisfeita com 
determinado serviço. Se alguém não gostar do serviço do DETRAN, não há 
nenhum outro órgão ou empresa que emite carteiras de motoristas. Esta é 
outra diferença colocada pelos autores: 
As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os 
governos usam habitualmente o sistema do monopólio. 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado também traça algumas 
diferenças entre a administração gerencial e a administração de empresas: 
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, 
mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das 
empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na 
compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de 
impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. 
Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - 
por meio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a 
administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a 
maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do 
mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública 
gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. 
A primeira diferença a que o PDRAE se refere é a mesma que vimos acima: as 
empresas recebem seus recursos dos clientes e os governos dos impostos. A 
terceira diferença também já foi vista, que é o fato de a motivação das 
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empresas ser o lucro e da administração pública o interesse público. Há uma 
diferença que não foi falada antes: 
O controle das empresas é feito pelo mercado; o da administração 
pública é feito pela sociedade mediante políticos eleitos; 
Podemos dizer até que o controle da administração pública não passa 
necessariamente pelos políticos. O controle social é uma das bandeiras da 
administração gerencial.Atualmente existem diversos instrumentos que 
permitem que a sociedade realize o controle social da administração pública, 
como os conselhos gestores, as ações judiciais como a ação popular e o 
mandado de segurança coletivo, as ouvidorias, etc. 
Esta necessidade de controle implica em outra diferença, que é o rigor com 
que se devem tratar questões como a transparência na administração pública. 
A administração privada, fora as sociedades anônimas e outros tipos de 
sociedades que devem obedecer a regras de governança corporativa, não 
precisar motivar nem divulgar que medidas adota para atingir seus objetivos. 
Os princípios constitucionais da administração pública, assim como outros 
princípios administrativos, são bastante cobrados quando falamos em 
diferenças entre a gestão pública e a gestão privada, já que eles determinam 
limites para a atuação dos gestores públicos. Veremos alguns destes princípios 
mais a frente. 
O Programa Qualidade e Participação na Administração Pública, lançado 
também no Governo FHC, trazia algumas diferenças entre a gestão pública e a 
privada no que se refere à qualidade. Segundo o Programa: 
O esforço de implantar a qualidade no campo da Administração Pública 
apresenta algumas especificidades decorrentes da natureza da atividade 
pública, ausentes no setor privado, que desaconselha a mera reprodução, 
para o setor público, das diretrizes e ações adotadas na absorção da 
metodologia no setor privado. As principais diferenças são: 
ƒ as finalidades principais das atividades de caráter privado são o lucro e a 
sobrevivência em um ambiente de alta competitividade, enquanto os 
objetivos da atividade pública são imbuídas do ideal democrático de 
prestar serviços à sociedade, em prol do bem-estar comum; 
ƒ a preocupação em satisfazer o cliente no setor privado é baseada no 
interesse, enquanto no setor público essa preocupação tem que ser 
alicerçada no dever; 
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ƒ o cliente atendido, no setor privado, remunera diretamente a 
organização, pagando pelo serviço recebido ou pelo produto adquirido; 
no setor público, o cliente atendido, paga indiretamente, pela via do 
imposto, sem qualquer simetria entre a quantidade e a qualidade do 
serviço recebido e o valor do tributo que recolhe. 
ƒ as políticas voltadas para a Qualidade no setor privado referem-se a 
metas de competitividade no sentido da obtenção, manutenção e 
expansão de mercado; enquanto no setor público, a meta é a busca da 
excelência no atendimento a todos os cidadãos, ao menor custo possível; 
ƒ as diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, 
como, por exemplo, limites de autonomia estabelecidos pela legislação e 
o perfil da clientela. 
O atual programa de qualidade do governo brasileiro, o Gespública, afirma 
que: 
O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da 
premissa de que a administração pública tem que ser excelente sem deixar 
de considerar as particularidades inerentes à sua natureza pública. 
Depois ele enumera as diferenças entre a gestão pública e a privada: 
Enquanto as organizações do mercado são conduzidas pela autonomia da 
vontade privada, as organizações públicas são regidas pela supremacia do 
interesse público e pela obrigação da continuidade da prestação do serviço 
público. 
ƒ O controle social é requisito essencial para a administração pública 
contemporânea em regimes democráticos, o que implica em garantia de 
transparência de suas ações e atos e na institucionalização de canais de 
participação social, enquanto as organizações privadas estão fortemente 
orientadas para a preservação e proteção dos interesses corporativos 
(dirigentes e acionistas). 
ƒ A administração pública não pode fazer acepção de pessoas, deve tratar 
a todos igualmente e com qualidade. O tratamento diferenciado 
restringe-se apenas aos casos previstos em lei. Por outro lado, as 
organizações privadas utilizam estratégias de segmentação de 
“mercado”, estabelecendo diferenciais de tratamento para clientes 
preferenciais. 
ƒ As organizações privadas buscam o lucro financeiro e formas de garantir 
a sustentabilidade do negócio. A administração pública busca gerar valor 
para a sociedade e formas de garantir o desenvolvimento sustentável, 
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sem perder de vista a obrigação de utilizar os recursos de forma 
eficiente. 
ƒ A atividade pública é financiada com recursos públicos, oriundos de 
contribuições compulsórias de cidadãos e empresas, os quais devem ser 
direcionados para a prestação de serviços públicos e a produção do bem 
comum. A atividade privada é financiada com recursos de particulares 
que têm legítimos interesses capitalistas. 
ƒ A administração pública tem como destinatários de suas ações os 
cidadãos, sujeitos de direitos, e a sociedade, demandante da produção 
do bem comum e do desenvolvimento sustentável. A iniciativa privada 
tem como destinatários de suas ações os “clientes” atuais e os 
potenciais. 
ƒ O conceito de partes interessadas no âmbito da administração pública é 
ampliado em relação ao utilizado pela iniciativa privada, pois as decisões 
públicas devem considerar não apenas os interesses dos grupos mais 
diretamente afetados, mas, também, o valor final agregado para a 
sociedade. 
ƒ A administração pública tem o poder de regular e gerar obrigações e 
deveres para a sociedade, assim, as suas decisões e ações normalmente 
geram efeitos em larga escala para a sociedade e em áreas sensíveis. O 
Estado é a única organização que, de forma legítima, detém este poder 
de constituir unilateralmente obrigações em relação a terceiros. 
ƒ A administração pública só pode fazer o que a lei permite, enquanto a 
iniciativa privada pode fazer tudo que não estiver proibido por lei. A 
legalidade fixa os parâmetros de controle da administração e do 
administrador, para evitar desviosde conduta. 
Podemos ver nesta última diferença o princípio da legalidade. Ele é muito 
importante na distinção entre a gestão pública e a privada, o veremos daqui a 
pouco, junto com outros princípios administrativos. 
1.4 PARADIGMA DO CLIENTE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Outra distinção muito importante entre a gestão pública e a privada se refere à 
diferença entre os bens públicos e os bens privados. 
O bem público se caracteriza pelo princípio da não-exclusão, o que 
significa que o consumo de uma pessoa não exclui o consumo de outra. Os 
bens privados são exclusivos: quando uma pessoa compra um carro, as outras 
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não poderão usar esse mesmo veículo. Já nos bens públicos, se uma pessoa 
usa a segurança pública, as outras também usam. 
No caso dos bens privados, somente aqueles que contribuem para sua 
aquisição podem desfrutá-lo; com os bens públicos, mesmo aqueles que não 
contribuíram vão poder utilizá-lo. Quem não paga impostos, vai ter proteção 
policial, limpeza nas ruas e iluminação pública do mesmo jeito. 
Assim, como a pessoa vai ser beneficiada mesmo sem contribuir, surge a 
figura do free rider (carona). Quando alguém conta com a possibilidade de 
beneficiar-se da ação coletiva dos demais sem sofrer os custos da participação, 
tem um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, 
portanto, que o problema da ação coletiva aparece quando o interesse privado 
sobrepõe-se à obtenção do bem público. 
Essa diferenciação é importante quando nos referimos ao chamado “paradigma 
do cliente na gestão pública”. Outra mudança importante do final do séculopassado, que veio com a administração gerencial, foi o fato de a administração 
pública passar a ver as pessoas como clientes dos serviços públicos que 
desejam qualidade, dentro do chamado consumerism. 
A administração pública voltada para o cidadão-usuário tem origem ainda nos 
anos 80. Em 1987, a OCDE publicou um documento intitulado “Administration 
as Service, the Public as Client”, que traz alguns princípios gerais dessa nova 
administração. Segundo esse documento, os clientes devem saber como a 
administração funciona, o que a constrange, como é controlada e quem são os 
responsáveis. Além disso, a administração deve possibilitar a participação dos 
clientes, satisfazer suas necessidades e ser, ao máximo, acessível ao público. 
A administração burocrática era auto-referida, ou seja, não olhava para fora da 
organização para saber qual eram as reais necessidades das pessoas. Havia a 
desconfiança tanto em relação aos servidores quanto em relação àqueles que 
lhe traziam demandas. A administração gerencial tenta mudar esta 
perspectiva, incorporando a visão do cliente à noção de qualidade no serviço 
público. 
Assim como as empresas dão prioridade às necessidades de seus clientes, a 
administração pública também deve atender às necessidades dos cidadãos. Ela 
deve prestar serviços públicos de qualidade, da mesma forma que as 
empresas. As limitações impostas ao setor público não justificam a falta de 
qualidade. 
Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser 
visto como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a idéia de 
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consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para 
outros, num universo em que todos têm os mesmos direitos. É possível 
perceber isso quando levamos em consideração que clientes melhores 
organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores 
serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. 
A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços 
públicos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o 
consumidor de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços públicos. É 
mais complexa a relação do prestador de serviço público com a sociedade, já 
que ela não obedece ao puro modelo de decisão de compra vigente no 
mercado. Aliás, há determinados serviços públicos cujo caráter é compulsório, 
isto é, não existe a possibilidade de escolha, como provam a utilização em 
determinados momentos dos hospitais e dos serviços policiais. 
Por isso, nesta abordagem é preferível o uso do conceito de cidadão, que ao 
invés de buscar a sua satisfação, estaria voltado para a consecução do bem-
comum. Além disso, deve-se buscar a equidade, ou seja, o tratamento igual 
aos iguais e o tratamento desigual aos desiguais. Assim, as pessoas não 
devem ser vistas apenas como clientes, em que aqueles que possuem mais 
recursos recebem mais. Deve-se privilegiar justamente aqueles que mais 
precisam, dando tratamento diferenciado. 
É por isso que defende-se que o Estado Mínimo não é viável, pois, apesar do 
mercado ter suas vantagens em termos de eficiência, não olha para a 
equidade. Segundo Humberto Falcão Martins e Caio Marini, é preciso que haja 
um equilíbrio entre Estado, mercado e terceiro setor. Para os autores: 
O Estado promove equidade, mas é menos eficiente. Enfraquecê-lo em 
detrimento das demais esferas pode levar à baixa capacidade de governo, 
fortalecê-lo pode levar ao estatismo dirigista e formas autoritárias 
perversas. 
O mercado é virtuoso em eficiência, mas insensível em equidade. 
enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas pode levar à ineficiência e 
perda de competitividade, fortalecê-lo pode levar a formas perversas de 
“mercado livre”, concentração e “capitalismo selvagem”. 
O terceiro setor é virtuoso porque é o domínio do valor, da causa, provendo 
meio de expressão de iniciativas comunitárias e cidadãs essenciais à 
afirmação da identidade cívica, mas sua natureza não é a regra de direito. 
Fortalecê-lo em detrimento das demais esferas pode gerar formas anômicas 
de atuação paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo, 
enfraquecê-lo pode levar a negligência de comunidades e identidades. 
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Além da equidade, outro princípio importante na Administração Pública é o da 
Accountability. Não há tradução do termo para o português. Alguns autores 
afirmam que isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia em 
comparação com as anglo-saxãs. Alguns traduzem o termo como 
responsabilização, outros como dever de prestar contas, mas nenhum destes 
termos consegue abarcar todos os sentidos presentes na accountability. Ela 
abrange pelo menos três aspectos: 
ƒ O agente público administra bens pertencentes a terceiros, por isso te a 
obrigação de prestar contas desta administração. 
ƒ O segundo aspecto é a responsabilização. O agente deve responder 
pelos seus atos, tanto em termos de legalidade quanto de resultados. A 
administração gerencial mudou o foco do controle a priori sobre os 
processos para ser a posteriori de resultados, por isso o administrador 
público responde não só em termos de legalidade, mas também em 
termos de eficiência, eficácia e efetividade. 
ƒ A responsividade refere-se à sensibilidade do agente em à vontade do 
principal. Assim, na administração pública, as decisões do governo 
devem ter como finalidade sempre o interesse público, seguindo o 
princípio da impessoalidade. 
1.5 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 
Veremos agora alguns dos princípios que têm importância neste tema das 
convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. 
a) Princípio da Legalidade 
Segundo o princípio da legalidade, a Administração só pode fazer o que a lei 
permite. Este conceito diverge da aplicação do princípio da legalidade na 
relação entre particulares (princípio da autonomia das vontades), que podem 
fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, segundo o inciso II do art. 5º da CF: 
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude de lei; 
Aqui temos uma das diferenças mais importantes da gestão pública para a 
gestão privada. Segundo Hely Lopes Meirelles: 
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao 
atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade 
pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei 
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não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei 
autoriza. 
Assim, para os administrados, o princípio da legalidade possui uma conotação 
negativa, já que os particulares são autorizados desempenhar todos os 
comportamentos para os quais não exista expressa proibição em lei. No caso 
da Administração Pública, o princípio tem uma conotação positiva, pois a 
ausência de norma proibitiva não é suficiente para que determinados 
comportamentos possam ser exercidos, é preciso que haja uma lei que a 
autorize a agir (nas competências discricionárias) ou que determine que o faça 
(nas competências vinculadas). 
Toda ação administrativa apresenta-se como exercício de um poder atribuído 
previamente pela lei e por ela é construído e delimitado. O que legitima a ação 
administrativa é retirar seu fundamento de uma lei anterior. O pessoal do 
Direito gosta muito dos termos em latim. Michel Stassinopoulos afirma que: 
A lei não é apenas o limite do ato administrativo, mas a sua condição e a 
sua base. Emum Estado de Direito, a Administração não se encontra 
apenas impossibilitada de agir contra legem ou praeter legem, mas é 
obrigada a agir sempre secundum legem. 
O que ele quis dizer é que não basta que a atividade administrativa não seja 
contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem), é preciso que ela 
seja segundo a lei (secundum legem). 
Vimos acima que pode haver competências discricionárias. É praticamente 
impossível que a lei atinja todos os vários aspectos de uma atividade 
administrativa. Quando ela faz isso, dizemos que o poder da Administração é 
vinculado, porque a lei não deixa opções. A lei estabelece que, diante de 
determinados requisitos, a Administração deve agir de tal ou qual forma. Nos 
casos em que a lei não atinge todos os aspectos da atuação administrativa, 
quando ela deixa certa margem de liberdade de decisão para autoridade no 
caso concreto, dizemos que o poder da Administração é discricionário. Diante 
de uma situação, a Administração poderá optar por uma dentre várias soluções 
possíveis, todas válidas perante o direito. 
José dos Santos Carvalho Filho, o poder discricionário como 
A prerrogativa concedida aos agentes administrativos de eleger, entre 
várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade 
para o interesse público. 
Quando falamos em conveniência e oportunidade, estamos nos referindo onde 
que é possível a discricionariedade. A discricionariedade pode ainda residir no 
conteúdo do ato. Um primeiro aspecto ao qual concerne a discricionariedade é 
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o momento da prática do ato. Se a lei nada estabelece, a Administração 
escolhe o momento que lhe pareça mais adequado para atingir a consecução 
de determinado fim. Aqui temos a oportunidade. 
A discricionariedade ainda pode dizer respeito a uma escolha entre o agir e o 
não agir. Quando há um ilícito administrativo, a Administração atua de forma 
vinculada, é obrigada a agir, a apurar o ilícito. No entanto, depois de realizada 
a licitação, a Administração pode ou não celebrar o contrato, ou revogar a 
licitação, segundo razões de interesse público devidamente demonstradas. 
Aqui temos a discricionariedade sob a forma da conveniência. 
Com relação ao conteúdo, ou objeto, o ato será vinculado quando a lei 
estabelecer apenas um objeto possível para atingir determinado fim. Por 
exemplo, quando a lei prevê uma única penalidade possível para punir uma 
infração. Será discricionário quando houver vários objetos possíveis. É o que 
ocorre quando a lei diz que, para uma determinada infração, a Administração 
pode punir com as penas de suspensão ou multa. 
Nos casos de discricionariedade, o Judiciário não pode atuar sobre o mérito, ou 
seja, sobre o tripé visto acima: conveniência, oportunidade e conteúdo. No 
entanto, o Judiciário poderá fazer o controle da discricionariedade, é aqui que 
entram os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 
O princípio da razoabilidade aplica-se na aferição da legitimidade de atos 
discricionários, em especial daqueles que estabelecem limitações ou 
condicionamentos ao exercício de direitos ou atividades individuais, impõem 
obrigações ou aplicam sanções. Ele acabou dividido em três subprincípios: a 
adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito. 
A adequação traduz uma exigência de compatibilidade entre o fim pretendido 
pela norma e os meios por ela enunciados para sua consecução. A necessidade 
diz respeito ao fato de a medida restritiva de direitos ser indispensável à 
preservação do próprio direito por ela restringido ou a outro em igual ou 
superior patamar de importância, isto é, o ato que restringe direito só deve ser 
edita se for indispensável. Por último, o subprincípio da proporcionalidade em 
sentido estrito diz respeito à valoração entre o direito que está sendo protegido 
em comparação com o que está sendo restringido. O juízo de 
proporcionalidade permite um equilíbrio entre o fim almejado e o meio 
empregado, ou seja, o resultado obtido com a intervenção na esfera de direitos 
do particular deve ser proporcional à carga coativa da mesma. 
Vamos ver um exemplo. Para acabar com os congestionamentos em uma via, 
a prefeitura decide alargá-la. Mas, para isso, terá que utilizar parte dos 
terrenos que estão ao longo da via, desapropriando-os. O ato será adequado 
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se está medida for realmente a melhor solução para o trânsito, se ela 
realmente vai reduzir os congestionamentos. Talvez a solução fosse retirar os 
semáforos. O ato é necessário se há realmente congestionamentos e isso 
prejudica a qualidade de vida da população. Por fim, será proporcional se a 
parcela dos terrenos não exceder ao necessário. Assim, se uma desapropriação 
de um metro é suficiente, será desproporcional uma desapropriação de três 
metros. 
b) Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado 
Este é outro princípio importante na distinção entre a gestão pública e a 
privada. É um princípio implícito, que não é objeto de qualquer norma 
expressa de caráter geral (ele atualmente é citado no art. 2º da Lei 9.784/99, 
aplicável na esfera federal). A própria razão de existir da Administração é a 
busca dos interesses públicos, e para cumprir a contento sua missão é 
necessário assegurar que esses interesses, porque pertinentes a toda a 
coletividade, prevaleçam sobre os interesses privados de seus membros. É o 
princípio que distingue o Direito Administrativo dos demais ramos, no 
disciplinamento das relações jurídicas. 
É justamente essa a essência do princípio: a Administração atua voltada aos 
interesses da coletividade, aos interesses mais básicos e relevantes do corpo 
social. Logo, deve gozar de superioridade perante os administrados, como 
medida indispensável para assegurar a prevalência desses interesses, os 
interesses públicos, sobre os interesses privados dos membros da coletividade. 
Tais considerações fazem com que nossa doutrina amplamente majoritária 
este princípio como o princípio fundamental do regime jurídico-administrativo. 
Este princípio serve de fundamento para todas as prerrogativas 
administrativas, os poderes conferidos por lei à Administração que lhe 
asseguram uma posição de superioridade perante o administrado, quando e 
enquanto age na busca do interesse público. Entre as principais prerrogativas 
administrativas, podemos citar: 
ƒ Os atributos dos atos administrativos, a exemplo da presunção de 
legitimidade e veracidade, da auto-executoriedade e da imperatividade; 
ƒ As cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos, a exemplo dos 
poderes de alteração unilateral do contrato e de rescisão unilateral do 
contrato; 
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ƒ As diversas formas de intervenção do Estado na propriedade privada, 
dentre as quais podemos citar a desapropriação, a servidão 
administrativa, o tombamento, a requisição administrativa, a ocupação 
temporária e as limitações administrativas. 
c) Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público 
Para Celso Antonio Bandeira de Mello, este é um dos dois princípios basilares 
do Direito Administrativo, juntamente com a Supremacia do Interesse Público. 
Enquanto este princípio está ligado às prerrogativas da Administração que 
fazem com que ela seja preponderante numa relação com os administrados, o 
princípio da indisponibilidade do interesse público está ligado às sujeições da 
Administração. É mais um princípio implícito. 
A Administração tem o dever de defender o interesse público.Não é uma 
faculdade sua escolher se irá praticar um ato ou não que tenha como objetivo 
a satisfação do interesse público. O que nós denominamos como poderes da 
Administração (hierárquico, de polícia, etc.) são na realidade poderes-deveres. 
Sempre que a finalidade, o interesse público previsto em lei o requerer, são 
eles de utilização obrigatória para o agente. 
Esta é a aplicação mais importante do princípio da indisponibilidade do 
interesse público: sempre que a ordem jurídica confere a um agente público 
um poder, o faz tendo em vista dada finalidade; presente esta, tal poder é de 
exercício obrigatório para o agente. As questões, além de poder-dever, 
chamam isto de caráter instrumental dos poderes administrativos e aspecto 
dúplice dos poderes administrativos. 
A segunda aplicação deste princípio é a indisponibilidade dos bens públicos. 
Qualquer aplicação dos recursos financeiros, qualquer utilização dos bens 
públicos, deve-se voltar para o interesse previsto em lei. Destinação contrária 
à lei, desvirtuada de qualquer interesse legítimo, caracteriza ato ilícito. 
O princípio é a justificativa para todas as sujeições administrativas, as 
limitações e restrições impostas por lei à Administração com o intuito de evitar 
que ela atue de forma lesiva aos interesses públicos ou de modo ofensivo aos 
direitos fundamentais dos administrados. Sempre que estivermos perante uma 
regra imposta à Administração e que limita seu comportamento, 
comparativamente ao dos particulares, estaremos perante uma sujeição 
administrativa, a qual tem seu fundamento o princípio da indisponibilidade do 
interesse público. Exemplos de sujeições é a necessidade de concurso público 
para contratação de pessoal, as licitações, entre outros. 
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Uma quarta interpretação do princípio é o impedimento imposto à 
Administração de transferir aos particulares os direitos relacionados aos 
interesses públicos que a lei lhe encarregou de defender (Bandeira de Mello 
inclusive trata a matéria como um princípio à parte, o princípio da 
inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses públicos). 
d) Princípio da Eficiência 
O princípio da eficiência não estava na redação original do art. 37, ele foi 
incluído pela Emenda Constitucional 19/98. Hely Lopes Meireles fala na 
eficiência como um dos deveres da Administração Pública, definindo-o como: 
O que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com 
presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da 
função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada 
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público 
e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus 
membros. 
O princípio da eficiência pode ser considerado em dois sentidos diversos: pode 
ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se 
espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os 
melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar e 
disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar 
os melhores resultados na prestação do serviço público. 
No primeiro sentido, o princípio impõe aos agentes públicos uma atuação 
célere e tecnicamente adequada, sempre objetivando um melhor desempenho 
das suas atribuições. As principais aplicações do princípio são: a avaliação 
especial de desempenho do servidor ocupante de cargo efetivo, requisito para 
a aquisição da estabilidade; a avaliação periódica de desempenho, nova 
hipótese de perda do cargo para o servidor estável; e o concurso público, 
procedimento de adoção obrigatória para o preenchimento de cargos efetivos e 
empregos públicos. 
Ainda num terceiro possível sentido, o princípio da eficiência consagra o 
princípio da economicidade, impondo à Administração uma atuação sob uma 
adequada relação custo/benefício, visando sempre à obtenção de um máximo 
de benefícios com um mínimo de despesas. Com o menor gasto possível os 
melhores resultados possíveis, tanto em termos quantitativos como 
qualitativos. 
Vamos ver uma questão do CESPE. 
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1. (CESPE/AGU/2004) A transparência e a desburocratização 
são, entre outras, obrigações do Estado decorrentes do 
princípio da eficiência. 
Esta questão foi dada como CERTE. Neste concurso o CESPE fez algo que 
deveria fazer em todos os demais: explicou não só porque alterou ou anulou 
questões, mas também porque manteve o gabarito de algumas que foram alvo 
de recursos. A justificativa para a manutenção deste gabarito foi: 
As características citadas na assertiva são do princípio da eficiência, 
apontadas por Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 15.ed. São 
Paulo: Atlas, 2004, pp. 321-322. O fato de a transparência ser também 
característica do princípio da publicidade não invalida a veracidade da 
assertiva, como também a existência de outras características do princípio 
da eficiência não a invalida, uma vez que esta traz a expressão “entre 
outras”. 
Segundo Alexandre de Moraes, o princípio da eficiência 
é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus 
agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas 
competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, 
eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela 
adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização 
possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e 
garantir-se uma maior rentabilidade social. 
Portanto, devemos entender que a transparência é decorrência também do 
princípio da eficiência. Isso deveria ser estendido então a tudo que o Alexandre 
de Moraes falou em relação ao princípio da eficiência: imparcial, neutra, 
participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade. Mas 
nem sempre é assim. Vejamos a próxima questão: 
2. (CESPE/MPE-AM/2007) Fere o princípio da eficiência a 
atitude praticada pelo prefeito de uma cidade do interior que, 
com o objetivo de valorizar sua propriedade, abre processo de 
licitação para asfaltar a estrada que liga a cidade à sua 
fazenda. 
Esta questão foi dada como ERRADA. Contudo, se formos seguir a lógica do 
Alexandre de Moraes, esta atitude seria sim contrária ao princípio da eficiência, 
já que não é imparcial. 
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Para Paulo Modesto: 
Eficiência, para fins jurídicos, não é apenas o razoável ou correto 
aproveitamento dos recursos e meios disponíveis em função dos fins 
prezados. A eficiência, para os administradores, é um simples problema de 
otimização de meios; para o jurista, diz respeito tanto à otimização dos 
meios quanto à qualidade do agir final. 
Outro ponto importante é que o princípio da eficiência não pode sobrepor-se 
aos demais, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à 
segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito. Dessa forma, não se pode 
identificar a eficiência como algo fora da legalidade, mas sim como uma nova 
versão, que enfatiza o elemento discricionário, conferindo ao administrador a 
utilização de critérios subjetivos de apreciação baseados em conveniência e 
oportunidade. Modesto acredita que o princípio da eficiência pode ser 
percebido como componente da própria legalidade, percebida sob ângulo 
material e não formal. 
Além do princípio da eficiência no art. 37, temos também a economicidade, no 
art. 70, que trata do controle externo: 
Art. 70. A fiscalização contábil,financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada 
Poder. 
Enquanto a eficiência olha para a relação custo e produto, a economicidade vê 
só o custo. Segundo Lei Orgânica do TCU (Lei 8.142/1990): 
Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e 
dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha 
a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por: 
III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado 
dano ao Erário; 
Muitas questões tentam dizer que o gestor público, devido Às imposições 
legais, não precisa ter eficiência e economicidade. Ele não só pode perseguir 
tais princípios, como é uma obrigação. 
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2 Comunicação na Gestão Pública 
Um professor em Harvard uma vez pediu à classe que, por meio de desenhos, 
definisse comunicação. A maioria dos alunos desenhou um gerente falando ou 
escrevendo. Alguns colocaram balões de fala perto de seus personagens; 
outros mostraram páginas voando de uma impressora a laser. “Não”, disse o 
professor, “nenhum de vocês conseguiu captar a essência da comunicação”. 
Ele continuou a explicar que comunicação significa “compartilhar” – não “falar” 
ou “escrever”. 
Richard Daft define comunicação como: 
Processo pelo qual as informações são transmitidas ou entendidas por duas 
ou mais pessoas, geralmente com a intenção de motivar ou influenciar o 
comportamento. 
No concurso da Paraná Previdência, de 2002, O CESPE disse: 
“O processo de comunicação é a base do atendimento. A comunicação pode 
ser definida como o processo de passar informação e compreensão de uma 
pessoa para outra. Toda comunicação envolve pelo menos duas pessoas: a 
que envia e a que recebe. Para que haja comunicação utiliza-se um 
processo que contém no mínimo quatro elementos: 
ƒ emissor ou fonte de comunicação – pessoa que elabora a 
mensagem, tendo como objetivo atingir o receptor; 
ƒ mensagem – o que se quer transmitir; 
ƒ canal – meio utilizado para transmitir a mensagem; 
ƒ receptor ou destino da mensagem – pessoa para quem é 
enviada a mensagem”. 
No entanto, estes quatro componentes não são os únicos no processo de 
comunicação. O processo de Comunicação ocorre quando o emissor (ou 
codificador) emite uma mensagem (ou sinal) ao receptor (ou decodificador), 
através de um canal (ou meio). O receptor interpretará a mensagem que pode 
ter chegado até ele com algum tipo de barreira (ruído, bloqueio, filtragem) e, a 
partir daí, dará o feedback ou resposta, completando o processo de 
comunicação. Podemos observar estes elementos na figura abaixo. 
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a) Código: é o conjunto de sinais e regras que permite transformar o 
pensamento em informação que possa ser entendida, na sua 
globalidade, pelo receptor. O emissor utiliza o código para construir a 
sua mensagem -operação de codificação - (é capaz de construir 
mensagens com significado e que sejam entendidas pelo receptor), 
enquanto que o receptor utiliza esse mesmo código para compreender a 
mensagem – o receptor decodifica a mensagem (é capaz de interpretar a 
mensagem, compreendê-la, dar-lhe um significado). 
b) Contexto: é o conjunto de variáveis que rodeiam e influenciam a 
situação de comunicação. 
c) Ruído: Inclui tudo aquilo que perturba ou distorce o processo de 
comunicação. Os ruídos que adulteram a comunicação podem surgir em 
qualquer altura do processo e se tornam barreiras para uma 
comunicação eficaz. Em comunicação, um ruído é tanto um barulho 
(fisicamente perceptível), como uma ideia ou sentimento que esteja 
perturbando a eficácia do processo comunicacional. Exemplos de 
possíveis fontes de ruído incluem problemas de percepção, excesso de 
informações, dificuldades semânticas ou diferenças culturais. Quanto 
mais ruído, menos informações podem ser transmitidas. 
d) A redundância é um recurso que pode ser usado para anular ruídos. 
Redundância é todo o elemento da mensagem que não traz nenhuma 
informação nova. É um recurso utilizado para chamar à atenção e 
eliminar possíveis ruídos. Nesse sentido, devem-se repetir frases e 
informações julgadas essenciais à compreensão do receptor. 
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A escolha de um canal depende de a mensagem ser rotineira ou não-rotineira. 
As mensagens rotineiras costumam ser diretas e apresentar um mínimo de 
ambiguidade. As não-rotineiras tendem a ser mais complicadas e podem levar 
a um erro de entendimento. Os executivos podem comunicar