Improbidade Administrativa Jorge Clecio de Moraes Dias

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JORGE CLECIO DE MORAES DIAS 
 
 
 
 
 
 
LEI 8.429/92, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: 
INSTRUMENTO APROPRIADO PARA O COMBATE AOS ILÍCITOS 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 
 
 
 
 
 
 
 
Trabalho de conclusão apresentada à banca 
examinadora do curso de Direito do 
UNILASALLE – Centro Universitário La 
Salle, como exigência parcial para a obtenção 
do grau de bacharel em Direito, sob orientação 
do prof. Paulo Garselaz. 
 
 
 
 
 
Professor Orientador: Paulo Garselaz 
 
 
Prof. Geraldo Recktenvald 
 
 
Prof. Rosaly Brandalise 
 
 
 
 
 
 
 
 
CANOAS/RS, 2006 
 
 7 
 
 
 
RESUMO 
 
 
A regulamentação do parágrafo 4º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, pela lei 
8.429 de 2 de julho de 1992, trouxe a tona o interesse ao efetivo combate aos ilícitos da 
Administração Pública. O presente trabalho procurou demonstrar, fazendo uma delimitação 
sobre os aspectos conceituais das formas de improbidade, os sujeitos ativos e passivos, as 
sanções aplicadas, a processualidade e a conjugação com outras legislações na tentativa de 
demonstrar a eficácia conferida ao diploma estudado em suas confrontações com os interesses 
políticos e econômicos. 
 
Palavras chave: Improbidade Administrativa – Ilícitos da Administração Pública – Sanções 
aplicadas – Efetividade da Legislação. 
 
 
ABSTRACT 
 
 
The settlement of the 37th article 4th paragraph of the1988 Federal Constitution by the 
8.429/92 low, brought us the real interest in order to efficient combat through the 
administration illegal acts. The commented monograph tried to show the delimitation on the 
concepts about immorality ways, actives and passives poles, the applied punishments, the 
instrumentality’s and the union with other lows, objectifying the efficiency attributed that 
studied low and the disagreement aspects with the economics and politicians interests. 
 
Key words: Administrative immoralities – Publics administrations illegal acts – applied 
punishments – effective low. 
 
 8 
 
 
SUMARIO 
 
 
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 09 
2 APANHADO HISTÓRICO.......................................................................................10 
2.1 Principio Da Moralidade nas Constituições Brasileiras......................................15 
3. AS FORMAS DE IMPROBIDADE........................................................................ 19 
3.1 Atos de Improbidade que Causam Enriquecimento Ilícito................................ 20 
3.2 Atos de Improbidade Lesivos ao Erário............................................................... 28 
3.3 Atos Contrários aos Princípios Administrativos................................................. 34 
4. SUJEITO ATIVO E PASSIVO DA IMPROBIDADE...........................................35 
5. ANÁLISE DAS SANÇÕES DA LEI 8.429/92.........................................................40 
5.1 Suspensão dos Direitos Políticos............................................................................ 40 
5.2 Ressarcimento do Dano Ao Erário........................................................................ 44 
5.3 Perda da Função Pública.....................................................................,................. 44 
5.4 Multa Civil.............................................................................................,................ 44 
5.5 Proibição de Contratar Com a Administração Pública.....................,................ 47 
6. FASE INVESTIGATÓRIA......................................................................,...............48 
6.1 Medidas Cautelares................................................................................................ 52 
6.2 Lei da Ação Civil Publica ou Lei de Improbidade?.............................................53 
7. CONCLUSÃO.......................................................................................................... 60 
REFERÊNCIAS............................................................................................................61 
 
 
 
 
 
 9 
1 INTRODUÇÃO 
 
A lei que versa sobre improbidade administrativa é a Lei 8.429, de 2 de junho de 1992. 
Seu fundamento é de regulamentação do parágrafo 4º do artigo 37 da Constituição Federal, o 
qual estatui: 
Artigo 37 da constituição federal de 1988: 
 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: 
§ 4º. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos 
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento 
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 
(CF/88, art. 37 § 4º). 
A Lei 8.429/92 revogou a Lei 3.164/57 que previa o seqüestro de bens do servidor 
público adquirido por influência ou abuso de cargo ou função pública e revogou também a Lei 
3.502/88 que complementava a Lei 3.164/57, e que tratava sobre os casos de enriquecimento 
ilícito. 
A Lei 8.429/92 surge exatamente inserida num contexto histórico-político de ampla 
repercussão nacional e para que realmente se efetive, cumpre-se a tarefa de delineá-la quanto 
aos seus aspectos relevantes e merecedores de atenção. Primeiramente, faz-se mister a 
conceituação dos termos em questão. O termo improbidade denota “falta de probidade, isto é, 
de honestidade e de retidão no modo de proceder, particular ou publicamente. Ato de 
improbidade é todo aquele contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes; aquele 
que denota falta de honradez e de retidão no modo de proceder”. 1 
Improbidade Administrativa é: "o designativo técnico para a chamada corrupção 
administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração 
Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e 
Republicano) revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do 
erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo” tráfico de influência 
 
1 MELO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 10 ed. São Paulo: Malheiros 2000. 
 
 10 
“nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos 
interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos”. 2 
Havendo ilícitos ou para que sejam devidamente apurados, o Ministério Público poderá 
de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação, requisitar a 
instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo. A perda da função pública e 
a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença 
condenatória. Todos os aspectos gerais e, mormente elencados na lei em questão visam 
colocar meios para que se coadunem interesses difusos e coletivos da sociedade. 
Existem, contudo, alguns aspectos que devem ser mais bem elaborados na interpretação 
de alguns itens para que a lei se torne primaz em seus objetivos quanto à abolição da 
corrupção prevalecente em diversos segmentos da Administração Pública. Estes aspectos 
referem-se às formas de caracterização do enriquecimento ilícito; questões relativas ao 
seqüestro e indisponibilidade de bens, e aspectos penais da improbidade administrativa. 
2 APANHADO HISTÓRICO 
Os desígnios problemáticos da improbidade administativa estão plenamente ligados ao 
da moralidade admistrativa, onde a probidade é espécie dogênero moralidade administrativa, 
deste modo, perquirir qualquer tema sobre a improbidade administativa mister se faz 
compreender a bases de sua evolução histórica. 
Helly Lopes Meireles, em sua edição de 1964, Curso de Direito Administrativo, 
primava pela atenção na existência do princípio da moralidade, como regente de todos os atos 
do administrador público brasileiro.3 O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 parágrafos 
4º elevou o principio da moralidade ao plano constitucional, delegando aos legisladores 
infraconstitucionais a tarefa de editar lei disciplinadora dos atos de improbidade. 
Após a exposição introdutória do tema, passa-se a uma reflexão sobre mais incisiva 
sobre o tema da moralidade administrativa, construindo-se a base do assunto proposto.A 
preocupação com a imoralidade dos atos administradores públicos, já se poderia ver no direito 
romano. De fato no ano 149 a .c., foi editada a lex de repentudis, a qual penalizava o mau 
administrador público mediante a devolução ao erário daqueles valores gastos irregularmente. 
 
2 MELO Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 10 ed. São Paulo: Malheiros 2000. 
3 MEIRELES, Helly Lopes. Curso de Direito Administrativo. São Paulo. Revista dos Tribunais, 1964, p. 68. 
 
 11 
Esse diploma legal pioneiro decorreu do árduo trabalho de L. Campunio Pisone que 
representava a plebe na cúria romana. Posteriormente foi sancionada a lex Julia, que ampliou 
esta pena, estabelecendo a devolução em quádruplo dos prejuízos, acrescendo a sanção de 
perda dos direitos civis ao administrador ímprobo. 4 
Maurice Hauriou, historicamente lançou as primeiras bases sobre a temática da 
moralidade, em seu compêndio de Direito Administrativo. 5 Antonio José Brandão, 
administrativista lusitano, assinala que no início do século XX, surgiu um movimento 
denominado: “moralização do Direito”, que trazia no seu conjunto um ânimo de vincular a 
atividade jurídica ao questionamento de ordem moral. 6 
Os positivistas insurgiram-se contra essa idéia, tendente no fato em que o objeto da 
Ciência Jurídica passara a sofrer uma série análise crítico-valorativa. Isto porque positivismo 
sistematizava uma cisão artificial no discurso jurídico. Mas a resistência positivista não 
exauriu os expoentes do movimento, certos que estavam da importância do pensamento em 
elaboração para o aperfeiçoamento da atividade estatal. O movimento da moralização do 
direito vai gradativamente ganhando espaço, sendo que a teoria do abuso do direito figura 
mais incisivamente no Direito Privado, tendo originado no Direito Público a formulação do 
desvio de poder. 
Dentro da análise jurisdicional do desvio de poder realizada por Hauriou, é que surge a 
idéia da moralidade administrativa. Este novo conceito apresentado desagradou inúmeros 
juristas, talvez por estes se esquecerem que, em todos os pedidos judiciais está subentendido 
que é em nome da justiça e da moral que se pretende a decisão favorável pleiteada.7 
A história do Direito atesta que ambas as noções: moral e justiça foram 
progressivamente tratadas com maior zelo. Os juristas tradicionais, contrariados ou não, 
terminaram por render-se, compreendendo a noção de moralidade administrativa. Dentro 
 
4 FREITAS, Juarez de. Lustração do papel concretizador da interpretação jurídica. In: O ensino jurídico no 
limiar do novo século. Porto Alegre: EDIPUCS, 1997, p. 87 Cf. OSÓRIO, Fabio Medina. Improbidade 
Administrativa. 2. ed. Porto Alegre: Síntese, 1998, p. 55. 
5 HAURIOU, Maurice. Précis de Droit Adnistratif e droit public.11 ed, Paris:Sirey,1927. 
6 BRANDÃO, Antonio José. Moralidade Administrativa. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 
25 p. 454-467, jul/set. 1951. 
7 BRANDÃO. 1951, p. 457 
 
 12 
desta perspectiva Hauriou foi um fecundo e operoso agitador de idéias. 8 Um jurista dotado 
de mente aguçada, sempre disposta rever suas próprias criações. 
 A moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum, pois é 
constituída por normas de boa administração, advinda da disciplina interna da atividade 
administrativa. A moralidade administrativa é uma espécie do gênero moralidade comum, 
sendo uma forma especial desta. A administração no sentido de gestora administrativa 
concretiza as normas de Direito Público, a fim de satisfazer os interesses públicos do bem 
comum da população, por maio de serviços públicos específicos, qualificados e adequados. 
A boa administração é revelada na medida em que se aplicam o senso moral comum as 
normas do quotidiano administrativo, sem que isso represente a liberação do agente público 
da obrigação primordial de respeitar a ordem institucional. 9 Por via de conseqüência, o 
agente público, atenta contra a moralidade administrativa quando determinado por fins 
imorais e desonestos, deixando de lado a ordem institucional. Isto acontece quando embora 
zeloso profissionalmente, venha a ultrapassar sua competência legal, ou ainda, quando se 
atrever a tirar vantagens do patrimônio que tem o dever de guardar. 
A distinção entre moral comum e moral administativa é uma questão complexa a ponto 
de algumas das vezes não se poder determinar quando começa uma e termina a outra ou 
mesmo em que pesa a situação onde é apropriada uma ou a outra. Pois a noção de uma boa 
administração abrange a moral comum e conseqüentemente prescrições de ordem técnica.Para 
esclarecer o limiar da questão, Brandão utiliza-se das categorias de Bérgson, autor que 
percebeu que a moral poderia ser vista como aberta ou fechada. 
Moral aberta é aquela advinda da natural inclinação do homem em procurar a perfeição, 
tendo um caráter individual. A moral fechada é de cunho social, tratando-se de uma 
exteriorização da vontade social, difundida com o fito de autoproteger o meio contra 
desvirtuamento que pudessem desestabilizá-lo. A moralidade administrativa enquadra-se na 
segunda modalidade, pois está num contexto de forte concentração de normas técnicas, cuja 
finalidade precípua é impedir o afastamento do fim institucional. 
 
8 BRANDÃO. 1951, p.458. 
9 WELTER, 1929, p. 74, Cf. BRANDÃO, op. cit., p. 459. 
 
 13 
O legislador ao positivar as normas, não se refere expressamente à moralidade. 
Outrossim, a análise da moralidade é um “pressuposto da aplicação das leis administrativas, é 
a semelhança do que ocorre como o crivo da moral em relação do Direito como um todo”.10 
De forma mais clara e objetiva “a atividade dos administradores, além de traduzir a 
vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder a vontade 
constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe é 
devido.”, o que se faz no entendimento deste autor, é a consagração dos princípios do Direito 
Natural, ensinados pelos grandes jurisconsultos romanos.11 
No cenário administrativo brasileiro, coube a Manuel de Oliveira Franco Sobrinho, a 
primazia de expor o assunto, dentro de sua obra “O controle da Moralidade Administrativa”. 
12 A importância desta obra se deve, principalmente por ser a primeira que aborda em 
consistência o assunto, realizada na circunscrição pátria, examinando os problemas da 
moralidade e legalidade dos atos administrativos. 
A moralidade administrativa tem ligações estreitas com o conceito de bom 
administrador, para Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, ou seja, tudo aquele que usando de 
competência legal, se orienta não somente pelos preceitos vigentes, mas também pela moral 
comum, necessitando conhecer os limites do lícito e do ilícito, do justo e do injusto, em todos 
os seus efeitos.A expressão nos seus efeitos, sem duvida, é para admitir a lei como regra comum e 
medida ajustada. Falando, contudo, de boa administração, referimo-nos 
subjetivamente a critérios morais que, de uma maneira ou de outra, dão valor jurídica 
à vontade psicológica do administrador. 
13 
 Manuel de Oliveira Franco Sobrinho, entende que a moralidade administrativa torna-se 
mais visível quando os administradores fazem uso do seu poder discricionário. 
Há e não pode deixar de haver, no exercício da discricionariedade, um juízo de valor 
imanente da ordem jurídica. Um juízo de função social e moral no seu melhor 
sentido normativo. Sensível ao fato e a lei, ponderando entre o direito formado e a 
 
10 BRANDÃO, 1951, p. 459. 
11 Ibid., p. 459. 
12 FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. O Controle da Moralidade Administrativa. São Paulo: Saraiva 
1974, p. 268. 
13 Ibid., 1974, p. 11. 
 
 14 
realidade, traduzida numa expressão, não de antinomias flagrantes, mas de harmonia 
entre a ação administrativa e o objeto do ato administrativo. 14 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, diante da complexidade da relação existente entre o 
direito e a moral tenta aclarar alguns aspectos, para isso faz uma busca incessante pelos 
filósofos que melhor trataram deste assunto. 
No compasso deste administrativista, as formulações propostas pelos filósofos: 
Christian Thomasius e Imanuel Kant são as pilastras epistemológicas para a compreensão do 
que é moralidade administrativa. 15 
A moral (caracterizada pela idéia de honestum), a Política (caracterizada pela idéia 
de decorum) e o Direito (caracterizado pela idéia de iustum). O fito da divisão era 
demonstrar que os deveres morais são de foro interno e insujeitáveis, portanto a 
coerção, enquanto os deveres jurídicos são externos, por isso coercitíveis. 16 
Imanuel Kant dividiu a metafísica dos costumes em dois campos distintos: a teoria do 
direito e a teoria da virtude. As regras morais ”visam a garantir a liberdade interna dos 
indivíduos, ao passo que as regras jurídicas asseguram-lhe a liberdade externa na convivência 
social”. 17 Destarte, pode-se afirmar que as regras morais, nesta visão garantiriam a liberdade 
pessoal íntima, enquanto liberdade externa ou social é garantida pelo direito. 
Miguel Reale, na construção teórica da tridimensionalidade do direito, interpôs o que 
era direito e valor no mesmo plano, e assim constituiu o “elemento moral e valorativo como 
essencial ao direito”, referenciado por Diogo de Figueiredo Moreira Neto. A distinção entre 
direito e moral se evidencia no aspecto funcional de um e de outro. O Direito é bilateral-
atributivo e visa a atos exteriorizados, ao passo que a moral é unilateral, vinculando-se à 
intenção do agente. 
Nos estudos de Miguel Reale, encontra-se o desenvolvimento da expressão 
bilateralidade-atributiva. Os fatos sociais denominados jurídicos são “quando duas ou mais 
pessoas se relacionam segundo uma proporção objetiva que as autoriza a pretender ou fazer 
garantidamente algo”. 
 
14 FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. O Controle da Moralidade Administrativa. São Paulo: Saraiva 
1974, p. 161. 
15 MOREIRA NETO. 1992, p. 3-4. 
16 THOMASIUS, Christian. Fudamenta iuris naturae et gentium. Halle, 1705, Cf. MOREIRA NETO, op. cit., 
p.4. 
17 KANT, Imanuel. Metaphisik der sitter. 1797. Cf. MOREIRA NETO, op. cit., p. 4. 
 
 15 
Na teoria do Direito, de origem romana, encontra-se historicamente, a primeira inserção 
do conceito de moral no âmbito jurídico. Esta aparente intromissão, com o passar do tempo, 
abriu uma importante perspectiva pela qual passaram uma visão jurídica do bom pai de 
família, do locupletamento ilícito, da boa fé negocial, e etc.18 
2.1 O princípio da Moralidade nas Constituições Brasileiras 
Finalizados os apontamentos históricos, passa-se de uma forma geral, às referencias do 
principio da moralidade administrativa, no âmbito das constituições brasileiras, trabalhando 
sobre os ensinamentos do ilustre Fabio Osório Medina. 19 
Na esfera constitucional brasileira, a nossa carta de 1891 não fazia referencia em 
nenhum dos seus artigos ao princípio em questão. Igualmente, a magna carta de 1934, 
estabeleceu no seu artigo 113, nº. 38, a prerrogativa dos cidadãos requer sentença declaratória 
de nulidade dos atos que importassem em lesividade ao patrimônio da União, dos Estados ou 
dos Municípios. Neste cenário dispunha: 
Art.113. A constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no país da 
inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança 
individual e à propriedade nos termos seguintes: 
n.º38 Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou 
anulação dos atos lesivos ao patrimônio público da União, dos Estados e dos 
Municípios.20 
A carta política de 1937 (Estado Novo) retrocedeu, não fazendo nenhuma normatização 
a respeito, deixando o princípio da moralidade à margem da administração pública. A 
constituição democrática de 1946, no artigo 141 parágrafo 31, determinou que a lei dispusesse 
sobre o seqüestro e perda dos bens, como sanções, na ocorrência de enriquecimento ilícito, 
ocorrido por uso de influência ou abuso de poder. Assim poder-se-ia ler: 
Artigo 141. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no país 
a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança individual 
e à propriedade, nos termos seguintes: 
Parágrafo 31. A lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de 
enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso do cargo ou função pública, ou 
de emprego em entidade autárquica. 21 
 
18 REALE, Miguel. Teoria Tridimensional do Direito. 5 ed. São Paulo: Saraiva. 1994, p.161. 
19 OSÓRIO, Fabio Medina. Observações sobre a lei nº. 8.429/92. 2 ed. Porto Alegre: Síntese. 1998, p. 57. 
20 CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. 12 ed. Constituições do Brasil. São Paulo: Atlas, 
1998, p. 718. 
21CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. 12 ed. Constituições do Brasil. São Paulo: Atlas, 
1998, p. 509-512. 
 
 16 
Ainda fazia menção à constituição de 1946, em seu artigo 141, parágrafo 38, que o 
cidadão possuía legitimidade ativa para ingressar em juízo, buscando a anulação dos atos 
administrativos que fossem lesivos ao patrimônio público. 
 
Parágrafo 38. Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou 
declaração de nulidade dos atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados, dos 
Municípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista. 22 
 
Salienta Fabio Medina Osório, igualmente, que a caracterização da lesividade ao 
patrimônio dependia da prova do caráter doloso, culposo ou ilegal dos atos praticados pelos 
agentes públicos. 23 Este mesmo autor recorda que a iniciativa do constituinte de 1946 
mereceu elogios de Pontes de Miranda, que classificava a desonestidade dos administradores 
como o grande mal dos Estados sem tradição de responsabilidade administrativa. Pontes 
verificou um abismo histórico entre a honestidade dos administradores do século XIX, quando 
comparada com os do novo século. É admirável a posição do autor reclamando da falta de 
obrigatoriedade dos administradores declararem seus bens, possibilitando, em sendo o caso, 
efetividade a ação popular. 24 
A carta Constitucional de 1967, não apenas limitou-se a reescrever em seu artigo 150 
parágrafo 11, da Constituição de 1946, igualmente, trouxe a idéia de lesão causada a qualquer 
entidade pública. 
Artigo 150. A constituição assegura a brasileiros e estrangeiros residentes no país a 
inviolabilidade dos direitos concernentesà vida, à liberdade, segurança e a 
propriedade, nos termos seguintes: 
Parágrafo 11. Não haverá pena de morte, de prisão perpétua, de banimento, ou de 
confisco. Quanto a pena de morte fica ressalvada a legislação militar aplicável em 
caso de guerra externa. A lei disporá sobre o perdimento de bens por danos causados 
ao Erário, ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício da função pública. 25 
 
O Ato Institucional nº. 14, de 5 de setembro de 1969, que alterou a redação do texto 
referido, consoante abaixo transcrito: 
 
22 CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. 12 ed. Constituições do Brasil. São Paulo: Atlas, 
1998, p. 512. 
23 OSÓRIO, Fabio Medina, 1998, p. 57-58. 
24 MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Comentários a Constituição de 1967. Rio de Janeiro: Forense, 
1987, v.4. 
25 CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, op. cit. P.430. 
 
 17 
Parágrafo 11. Não haverá pena de morte, de prisão perpétua, de banimento, ou de 
confisco. Salvo, nos casos de guerra externa, psicológica, adversa ou revolucionária 
ou subversiva nos termos que ela determinar. Esta disporá também sobre o 
perdimento de bens por danos causados ao Erário, ou no caso de enriquecimento 
ilícito no exercício do cargo ou função ou emprego na administração pública direta 
ou indireta. 26 
É merecedor de destaque o fato de que não foram previstas, no âmbito das constituições 
de 1946 e 1967, penas de caráter civil para as lesões ao patrimônio público, tendo esta 
matéria, ficado para os constituintes no plano infraconstitucional. 
Fabio Medina Osório, menciona em suas considerações, sobre a previsão do artigo 151 
da Constituição Federal de 1967, de ação direta ao Supremo Tribunal Federal, onde o pólo 
ativo era restrito ao Procurador Geral da República, nos casos de abuso de direito individual 
ou político, cujo resultado culminasse em corrupção, ou naqueles considerados subversivos ao 
regime democrático, por qual passava o país, a norma possuía uma amplitude indesejada, 
onde até poderia se prestar a desvios de sua finalidade. 27 
Artigo 151. Aquele que abusar dos direitos individuais previstos nos parágrafos: 8º, 
23º, 27ºe 28º do artigo anterior e dos direitos políticos, para atentar contra a ordem 
democrática ou praticar corrupção, incorrerá na suspensão destes últimos pelo prazo 
de dois a dez anos, declarado pelo Supremo Tribunal Federal, mediante 
representação do Procurador Geral da República, sem prejuízo da ação civil ou penal 
cabível, assegurado ao paciente a mais ampla defesa. 28 
 Deixando o plano constitucional e balizando-se sobre a legislação infra, passa-se a 
análise de algumas legislações que vieram para regulamentar o princípio da moralidade 
administrativa pública. Encontra-se na Lei Pitombo-Godoi Ilha, como ficou conhecida a lei 
nº. 3.164/57, de 1º de junho de 1957, e a Lei Bilac Pinto, assim conhecida, a lei nº. 3.502, de 
21 de dezembro de 1958, como diplomas legais no que se referia ao enriquecimento ilícito; 
A Lei Pitombo Godoi Ilha, apesar de ter o objetivo de regular o seqüestro dos bens do 
servidor público, vindos pelo uso do cargo, ou de influência da função pública, se constituiu 
em diploma extremamente restrito, não somente pelos seus mitigados quatro artigos, que 
visava, regular a segunda parte do artigo 141 parágrafo 31 da Constituição de 1946, mas, 
principalmente pela falta de profundidade conferida às expressões: “influência e abuso do 
cargo”. 
 
26 CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, op. Cit, p.430. 
27 OSÓRIO, Fabio Medina. 1998, p. 57-58. 
28 CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, op. cit. P.432. 
 
 18 
Entretanto, é de se destacar que no parágrafo segundo do artigo primeiro, da mesma lei, 
foi concedida ao Ministério Público, legitimidade para ajuizar ação civil de ressarcimento, 
legitimidade ativa também concedida aos particulares, em antecipação à Lei nº. 4.717/65 que 
veio a regular a Ação Popular, disciplinando o artigo 141 parágrafo 38 da carta de 1946. 
Outro ponto importante é o artigo terceiro, que criou a obrigatoriedade de declarações a 
cada dois anos do patrimônio dos agentes públicos. A limitação à administração direta e às 
autarquias deve-se ao fato de que os demais entes estaduais, sociedades de economia mista e 
empresas públicas, somente passaram a pertencer o cenário jurídico-normativo, com a edição 
do Decreto-Lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967. 
As sanções para os casos de enriquecimento ilícito limitavam-se ao ressarcimento ao 
Erário, daqueles valores obtidos ilicitamente por agente públicos, sujeitando o agente ao 
seqüestro dos seus bens a fim de garantir o ressarcimento. A Lei Bilac Pinto tinha o objetivo 
de regulamentar a forma do seqüestro e da perda dos bens advindos de enriquecimento ilícito. 
Este diploma era composto de seis artigos, e dispunha no seu artigo segundo, oito 
hipóteses, caracterizadas as condutas de enriquecimento ilícito. Para que fosse configurado o 
enriquecimento ilícito era mister que se demonstrasse o interesse político ou quaisquer outros, 
que acarretassem vantagem direta ou indireta ao agente beneficiário do ato investigado. Nas 
hipóteses de recebimento de vantagens econômicas, através de doações, aquisição ou venda, 
dependeria, para a caracterização do ilícito civil, a demonstração do interesse pessoal que o 
agente teria na concretização do negócio. 
A crítica feita a esta lei, se deve às dificuldades para a caracterização do ilícito civil. A 
imprecisão legislativa, as lacunas e as incertezas do seu resumido texto, podem ter sido 
responsáveis pela ocorrência de inúmeros casos de corrupção, sem que houvesse uma 
penalização efetiva, no período em que vigorou. 29 
Por outro lado julga-se importante referir que esta lei teve o mérito de esclarecer a 
extensão do conceito de servidor público, em sintonia com o entendimento atual de agente 
público. 
 
29 PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade 
Administrativa: Aspectos Jurídicos da Defesa do Patrimônio Público. 4 ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 30-32. 
 
 19 
Alem disso, previu penas para a magistratura, para os agentes do Ministério Público e 
demais serventuários nas hipóteses de procrastinação culposa ou dolosa das ações propostas 
nos casos de enriquecimento ilícito. Cabe fazer referência ao Decreto-Lei nº. 201, de 27 de 
fevereiro de 1967, cujo texto houve precisão de responsabilidade penal para os prefeitos 
condenados pelo crime de responsabilidade. 
Ainda faz-se referência a Lei nº. 4.717, de 29 de junho de 1965 (Lei da Ação Popular) 
que no entendimento de Fabio Medina Osório, representou um “gigantesco avanço no 
combate a improbidade administrativa, na medida em que buscava vedar atos lesivos ao 
patrimônio público”. 30 
3. AS FORMAS DE IMPROBIDADE 
Celso Antônio Bandeira de Melo nos diz que o enriquecimento sem causa é o aumento 
do patrimônio de alguém em detrimento do patrimônio de outrem, sem que haja para isso, 
uma causa juridicamente idônea, inserindo-se dentro do principio geral de direito. 31 
José Alfredo de Oliveira Baracho recorda os elementos constitutivos do enriquecimento 
ilícito do servidor, no âmbito da Lei 3.502 de 21 de dezembro de 1958, como sendo a 
atribuição patrimonial; enriquecimento de umas das partes; empobrecimento da outra; 
correlação entre o enriquecimento e o empobrecimento. 32 A constitucionalização dos 
princípios gerais da atividade e do procedimento administrativo, objetiva definir parâmetros 
de controle dos atos administrativos, sobremaneira para coibir qualquer lesão à administração 
pública, através da limitação do poder discricionário da administração. 
Certamente,a moralidade administrativa e o combate a todas as formas de corrupção 
contra o Estado no sentido mais íntimo de coletividade e de um bem social maior constituem 
um dos temas essenciais a fim de se prevenir o enriquecimento ilícito por parte dos servidores 
públicos, enquanto representantes do poder estatal, sejam eles de quaisquer categorias, 
municipal, estadual ou federal assim como de qualquer dos poderes constituídos. 33 
 
30 OSÓRIO, Fabio Medina. 1998, p. 60. 
31 MELO, Celso Antonio Bandeira de. O princípio do enriquecimento sem causa em Direito Administrativo, 
Revista do Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v 210, P. 25-35. 
32 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. O Enriquecimento injusto como principio geral do Direito 
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 210, p. 37-83. 
33 Ibid., p. 61. 
 
 20 
José Alfredo de Oliveira Baracho, ainda salienta a dificuldade na definição do termo 
corrupção, tomando por conta o sentido largo em que é empregado pela opinião pública, 
como sendo: “a aquisição de vantagem indevida por parte de pessoas investidas numa função 
ou no cumprimento da mesma”. 34 A falta de rigor no uso do vocábulo corrupção também se 
torna presente no âmbito da capitulação penal genérica, que inclui várias práticas, tais como: 
utilizar-se do suborno, tráfico de influência, o uso indevidamente de informações 
privilegiadas, a abusiva apropriação de bens públicos, o uso dos recursos públicos em caráter 
particular, bem como diversas outras formas de malversar os recursos do Estado em proveito 
particular, contrariando todos os princípios e normas contidas em nossa carta constitucionais 
de 1988. 
A corrupção é ilícito administrativo grave, causando a deturpação da administração 
pública. Esta se traduz como a utilização indevida dos recursos advindos da função pública. 
Assim o agente público se torna um corrupto sempre que, no exercício da função, busca se 
beneficiar particularmente de valores presentes ou futuros, de cunho monetário ou não. E este 
fenômeno passa a ter íntimas relações com o conceito de ética. A origem do vocábulo vem do 
termo latino “corrumpere”, assim temos: “co” que significa: juntos, e “rumperem” que é: 
romper, tendo como a soma um significado sinonímico, onde podemos atribuir várias palavras 
tais como: suborno, malversação, improbidade... 
A palavra corrupção, para José Baracho, expressa “a idéia de um ato que altera o estado 
das coisas, mediante a cumplicidade de um agente, ocasionando desconfiança nas instituições 
estatais”. 35 Da perda de credibilidade nas instituições públicas e do crescimento das relações 
do setor privado como o setor público decorre a necessidade da ampliação dos instrumentos 
de fiscalização e controle capazes de produzir a efetividade da ética pública. 
3.1 Atos de improbidade que causam enriquecimento ilícito 
Certamente a lei 8.429/92 foi um importante instrumento de prevenção da corrupção e 
combate às várias formas de enriquecimento ilícito.A nossa lei de improbidade dividiu os atos 
de improbidade em três grandes grupos, sejam eles: os atos de improbidade que importassem 
enriquecimento ilícito, art.9º; os atos de improbidade que causassem lesões ao erário, art. 10 e 
os atos que atentassem contra os princípios constitucionais da administração pública, art. 11. 
 
34 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. O Enriquecimento injusto como principio geral do Direito 
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 210, p. 66. 
35Ibid., p. 66. 
 
 21 
O núcleo central do art. 9º refere-se a “auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial 
indevida em razão do exercício do cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas 
entidades mencionadas no art. 1° da lei”. Percebe-se que aí o legislador quis fechar qualquer 
porta de acesso daqueles que desejariam aproveitar-se de alguma forma do seu cargo público 
para que em razão dele conseguisse burlar qualquer meio de fiscalização e se apropriar de 
vantagem quer seja patrimonial ou não. 
Na parte final do caput, o legislador fez constar à expressão, “notadamente”, ensejando 
o entendimento de que os doze incisos que compõem o artigo não constituem “numerus 
clausulus”, mas sim de relação exemplificativa, permitindo a incidência da norma a outros 
casos, desde que se perceba o auferimento de vantagem indevida. Ponto central das condutas 
tipificadoras do enriquecimento ilícito é a obtenção indevida de vantagem econômica, 
entendida essa como qualquer modalidade de prestação, positiva ou negativa. 36 
Certamente a interpretação de há ser sistemática, atentado-se ao fim visado pela lei de 
improbidade, que é banir condutas dessa natureza da administração pública. Claramente, 
dentro do projeto que deu iniciativa a lei de improbidade, já se percebia uma tendência em 
escolher verbos no tempo infinitivo a fim de dar maior abrangência aos tipos construídos no 
corpo da lei federal nº. 8.429/92, exemplo temos em que: ao invés de usar a expressão 
genérica “casos de corrupção”; nesse ponto, os núcleos verbais das condutas ímprobas são: 
receber, perceber, aceitar, utilizar, usar, adquirir, incorporar. 
Há ilicitude bilateral toda vez que forem utilizados os termos: receber, perceber, aceitar. 
As sanções pertinentes, incutidas no artigo 3º da lei 8.429/92: o terceiro que incorre para a 
prática de atos de enriquecimento ilícito. Nesse caso o elemento subjetivo necessariamente é o 
dolo, não comportando formas culposas. É certo que o agente e o terceiro que participam da 
ação ímproba, geradora do enriquecimento ilícito têm consciência da ilicitude da conduta. 
As hipóteses articuladas no artigo 9º, além da responsabilização civil, permitem que 
sejam os atos examinados no âmbito da seara penal, visto que são comuns a casos de 
concussão, artigo 316 do CP, corrupção passiva, artigo 317 do CP e peculato, artigo 312 do 
CP. 37 
 
36 PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 62. 
37 PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p 62. 
 
 22 
De fato a dificuldade na responsabilização dos agentes públicos ímprobos que 
enriqueceram ilicitamente acha-se na prova. Os atos de locupletamento ilícitos, em geral são 
realizados com “muito cuidado”, demandando muito empenho do Ministério Público para que 
as investigações tornem evidente o fato delituoso, se consubstanciado de provas robustas a 
fim de garantir um mínimo de embasamento processual para que seja dado início a ação do 
“parquet”. 
Marino Pazzaglini Filho sintetiza os requisitos do artigo 9º da seguinte maneira: 
“vantagem patrimonial auferida por agente público, acarretando ou não danos ao erário; 
vantagem patrimonial resultante de causa ilícita; ciência do agente público da ilicitude da 
vantagem patrimonial alcançada; nexo etiológico entre o exercício funcional do agente 
público, em qualquer das entidades elencadas no artigo 1º, e a indevida vantagem patrimonial 
por ele adquirida.”. 38 
Após os comentários tecidos sobre o caput do artigo 9º, analisaremos os incisos da 
seguinte maneira: 
I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer 
outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, 
gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente 
público. (Lei 8.429/92, art. 9º, I). 
Afim de que se configurem essas hipóteses, será suficiente que o agente público receba 
valor, comissão, gratificação, percentagem ou presente pelo favor realizado. No que diz 
respeito ao terceiro,não é necessário que este obtenha o resultado pretendido, bastando a sua 
possibilidade. No entanto, ressaltamos que pequenos agrados dados em épocas festivas, tais 
como: festas natalinas, datas de aniversários ou comemorativas de qualquer ordem, desde que 
não exista ligação com um eventual favorecimento, não caracterizam a ilicitude. 
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, 
permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas 
entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado. 
No inciso segundo, onde o agente público obtenha ganho econômico, mesmo sendo 
indireto o auxílio para que o negócio jurídico de compra e venda, de permuta ou locação, 
ocorra. A ação ímproba pode se resumir a não criar dificuldades, entraves burocráticos ou 
abrir caminho, fechar os olhos ao ilícito, isto é, não sendo suficientemente diligente nas 
 
38PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 64. 
 
 23 
avaliações prévias da necessidade e utilidade do bem a ser obtido na licitação, locação ou 
contratação de serviços e preços incompatíveis com os praticados normalmente pelo mercado. 
Como os contratos administrativos são regidos pela Lei Federal nº 8.666/93, o inciso em 
questão, via de regra, ocorrerá em conexão, também com o artigo 10, VIII da lei das 
licitações. Observe-se que nesse caso, os procedimentos investigativos deverão incluir os 
membros da comissão de licitação e peritos que tiverem opinado favoravelmente ao negócio. 
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, 
permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por 
preço inferior ao valor de mercado. 
Aqui, na análise deste inciso, a conduta do agente público tem como objetivo beneficiar 
terceiro em prejuízo de entidade. Nestes casos, havendo, portanto, um subfaturamento. Deste 
modo, para a concretização dessa modalidade de improbidade, será necessária a participação 
de várias pessoas no concurso do ilícito. 39 
Gize-se que a alienação de bens imóveis depende de autorização legislativa, avaliação, 
demonstração do interesse público e concorrência pública, salvo as hipóteses de dispensa de 
licitação. A exceção fica para os casos de doação, que visam a atender fins sociais e têm 
justificativas plenas de acordo com a conveniência. A permuta, por seu turno, somente é 
possível entre os órgãos da administração, corroborando o que dispõem os artigos 17, 18, e 
19, da Lei das Licitações. 
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou 
material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das 
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores 
públicos, empregada ou terceiros contratados por essas entidades. 
Singularmente, nos mais altos escalões da administração pública, é comum a 
modalidade de enriquecimento ilícito, constante do inciso IV. É certo que o uso de veículos 
oficiais, maquinário ou quaisquer equipamentos, o aproveitamento do serviço dos 
funcionários subalternos com o fito de realizar atividades desvinculadas do serviço público, 
têm se tornado freqüentes em todas as esferas da administração, isto é, União, Estados, 
Municípios, Autarquias, Empresas Públicas e todas as entidades com vínculo estatal. O agente 
público que concorda com o pedido do superior hierárquico, também estará incurso na 
tipologia da Lei de improbidade, ou seja, a caracterização da hipótese independe da aceitação 
 
39 PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 65-66. 
 
 24 
da ordem. De qualquer turno, é necessário mencionar a dificuldade do servidor em rechaçar a 
ordem recebida. 40 
Para que a utilização do bem público seja regular, mister será obedecer às disposições 
legais referentes à permissão de uso, e a cessão de uso da Lei das Licitações, em seus artigos 
2º e 17 º respectivamente. Outrossim, friza-se que a conduta em exame configura crime de 
responsabilidade, em consonância com o decreto-lei nº. 201/67. 
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para 
tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de 
contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de 
tal vantagem. 
O quinto inciso, pressupõe que o agente possua dever legal de atuar na represão das 
atividades ilícitas oriundas do crime organizado. Em sua parte final, o legislador fez constar a 
expressão “qualquer outra atividade ilícita”, sinalizando que é possível punir o agente 
público que omita ou tolere a ocorrência de qualquer atividade criminosa organizada habitual. 
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer 
declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro 
serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de 
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º 
desta lei. 
A ocorrência da improbidade prevista no inciso VI, também requer condição funcional 
especial do funcionário público. A hipótese é claramente vista em atividades de perícias, 
medições em obras públicas, donde decorreu autorização para pagamentos por parte de 
autoridades públicas, decorrente de declaração do profissional na realização dos trabalhos de 
perícia, que atestem a fiscalização de obras, serviços ou mesmo observância aos cronogramas 
previstos. Outrossim, a Improbidade fica restrita a aferição inadequada de preço, podendo ser 
em relação com o peso, desproporcional ao trabalho, quantidade, medida, qualidade e etc. A 
improbidade se configura quando o agente público que recebeu a vantagem econômica, presta 
a declaração falsa, arranjada. É hipótese muito noticiada na imprensa quando se trata de obras 
de grande impacto e contratos de alto valor econômico. 
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou 
função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à 
evolução do patrimônio ou à renda do agente público. (Lei 8.429/92, art. 9º). 
 
40 PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Marcio Fernando Elias; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 67-68. 
 
 25 
Neste inciso, a forma de improbidade é uma das mais freqüentes e evidentes. Sempre 
que um agente público denote uma aparência súbita de acúmulo de riquezas acima das suas 
capacidades esperadas de ganhos, fica justificada a suspeita do ato de improbidade. No 
entanto, é mister, para a confirmação do enriquecimento ilícito, que no decorrer da 
investigação a respeito da origem do patrimônio, seja verificada a ilicitude dada à 
desproporção relativamente aos valores dos ganhos pelo servidor, que nesta hipótese poderá 
ser condenado por locupletamento ilícito e conseqüentemente se sujeitar às penas impostas na 
Lei. 
Fabio Medina Osório opina a respeito, indicando que cabe ao agente público investigar 
a comparação que reflete o liame entre a evolução patrimonial e a realidade dos seus 
vencimentos. 
A probidade administrativa é protegida de forma oblíqua. Se o agente exerce função 
pública “lato sensu”, sua evolução patrimonial é rigorosamente controlada, tanto 
que, quando de sua posse, deve apresentar declaração de bens e valores que 
compõem seu patrimônio privado, atualizando-a anualmente, nos termos do artigo 
13 e seus parágrafos, da Lei nº 8.429/92. A evolução patrimonial injustificada, aqui, 
gera presunção de improbidade administrativa, dentro do princípio e idéiade se 
proteger a aparência da honestidade dos agentes públicos, bem como justificar a 
declaração obrigatória de bens de patrimônio. 41 
Marcelo Figueiredo registra que é normal a utilização de técnicas e operações 
sofisticadas para não deixar vestígios dos atos de improbidade. Porem é necessário diferenciar 
a hipótese comentada, da existência de “sinais exteriores de riqueza” utilizada em matéria 
fiscal. 
Nesse tipo de improbidade há uma efetiva incorporação de patrimônio desproporcional 
à renda auferida pelo agente público. 
A necessidade de demonstração, pelo Estado da ilicitude ou desproporção das 
aquisições dos bens ou rendas tidas por atos de improbidade. O Estado, por sua vez, 
não fica desarmado, pois, poderá, com a documentação, ser capaz de coligir, 
apresentar inclusive, pedido de indisponibilidade de bens, visando a proibir 
alienações fraudulentas até que o devido processo legal tenha seu curso ordinário. 42 
Para Marino Pazzaglini Filho, a interpretação da hipótese não permite entendimento da 
inversão do ônus da prova. 
 
41 OSORIO, Fabio Medina, Observações acerca dos Sujeitos do Ato de Improbidade Administrativa.Revista 
dos tribunais. São Paulo, n. 750, p. 69-85, abr 1998, p.187. 
42 FIGUEIREDO, Marcelo. 1998, p.76. 
 
 26 
A Lei Federal nº. 8.429/92, não se refere aos conhecidos “sinais ostensivos de 
riqueza” que, na esfera tributária, possibilitam a atuação do fisco a partir de uma 
presunção de ilicitude. Reclama a investigação da origem daquele patrimônio. Nos 
moldes em que está colocado o dispositivo, tem-se a descrição do enriquecimento 
sem causa lícita, em razão do exercício de função, cargo ou emprego. É que o inciso 
VII é extensão do caput, denunciado pelo uso do advérbio “notadamente”. Esse ao 
conceituar o enriquecimento ilícito refere-se a qualquer tipo de vantagem 
patrimonial indevida em razão do exercício do cargo, mandato, função pública, 
emprego ou atividade nas entidades. O que leva a inexorável conclusão de que deve 
ser evidenciado o nexo etiológico entre o enriquecimento ilícito e o exercício 
público, ou seja, que a causa do enriquecimento seja ilícita, porque decorre do tráfico 
da função pública. O rigor das sanções estipuladas recomenda que a aquisição 
patrimonial decorra da atuação ímproba do agente público. No Estado Democrático 
de Direito, não é concebível exigir que o agente investigado prove sua inocência. 43 
Destarte, caberá ao titular da ação civil pública comprovar que há incompatibilidade 
entre o patrimônio do acusado e o total de ganhos auferidos e que o acusado é ou foi agente 
público na época do ilícito e ainda que exista o liame de causalidade entre o comportamento 
ilícito e o exercício da função pública. 44 
Também encontramos como partidário desta concepção, Juarez de Freitas: 
Incontestavelmente, aquele que intentar a ação terá que se basear, na declaração de 
bens e não alegar, sem solidez ou pelo só gosto de testilha, incertos sinais de riqueza 
desmedida. Como regra, não admite, em nosso sistema, a culpa presumida, já que a 
formação da prova carece de esforço consistente. 45 
 
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou 
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente 
público, durante a atividade. (Lei 8.429/92, art. 9º). 
Aqui, o legislador se valeu de fórmula extensiva. Isso porque para a configuração da 
improbidade, basta que o agente público receba o valor acordado, não sendo obrigatório a 
realização da atividade. É sabido que o agente público que preste consultoria ou 
assessoramento para entes privados em áreas afins na sua atividade profissional, pode ser 
considera atividade ilegal, pois grande parte dos serviços públicos exigem dedicação 
exclusiva, sendo vedada a acumulação de cargo, v.g servidor público que possua a função de 
criar programas de informática em secretaria de ciência e tecnologia e preste serviço técnico 
em empresas particulares que concorrem no processo licitatório daquela secretaria para 
contratação de serviços de mesma área.46 
 
43 PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 70-71. 
44 Ibid., p. 71. 
45 FREITAS, Juarez. 1999, p. 112. 
46 PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Marcio Fernando Elias; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 72. 
 
 27 
É claro que não se realizará tal ilícito e nem incidirá a lei, se o agente público puder 
acumular as funções em decorrência das exceções permissivas. 
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de 
verba pública de qualquer natureza. 
A previsão legislativa aqui mencionada, neste inciso, visou a atacar as atividades de 
corretagem de verbas públicas junto ao administrador competente para liberar o pagamento ao 
fim desejado. 
A expressão verba pública tem sentido amplo, abrangendo qualquer forma de liberação 
de valores pela administração. O esforço do agente público se caracteriza em duas 
perspectivas: a primeira quando o “lobby” visar à liberação de importância para serviços não 
finalizados, ou mesmo inexistente; e quando objetivar liberar a importância, desrespeitando 
ordem cronológica de pagamentos. 
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para 
omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado. 
Os agentes públicos têm, por força de lei, a obrigação de agir na esfera de competência 
que possuem. Destarte, toda vez que o administrador deixe de agir quando deveria, ocorrerá 
essa forma de improbidade. Observa-se que o clímax do inciso é a ação negativa, ou seja, a 
omissão propositada e remunerada do agente público que induz a não tomada de providência 
que, por um dever de ofício, lhe era imputado, também podendo ocasionar prevaricação ou 
corrupção passiva, ilícitos penais. 
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta 
lei. 
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo 
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei. (Lei 8.429/92, art. 9º). 
Os bens públicos, via de regra, são bens que estão fora do comércio, em harmonia com a 
disposição do artigo 98 e 99 do Código Civil Brasileiro, e com o artigo 11, parágrafos 1º e 2º 
da Lei Federal nº. 4.320/64, e somente podendo ser alienados mediante observância da regras 
legais. Da característica pública especificada do bem público, decorrerá, por força de lei, a 
autorização legislativa, a desafetação, a escritura pública e etc. O novo Código Civil manteve 
a regra de inalienabilidade dos bens públicos, artigo 100 CCB, entretanto inovou ao retirar 
essa condição dos bens dominicais, artigo 101 CCB. 
 
 28 
O patrimônio público, não pode evidentemente, ser confundido com o patrimônio dos 
diretores, presidentes, ou gestores públicos. 
No que tange ao inciso XII, o legislador previu a improbidade pelo simples uso e gozo, 
ainda que de forma temporária. Nesse caso, o ímprobo não incorpora o bem ao seu 
patrimônio, mas sim o desfruta, com se fosse de sua propriedade. 
3.2 Atos de Improbidade Lesivos ao Erário 
O agente público estará sujeito aos imperativos da norma do artigo 10, quando da sua 
conduta resultar lesão ao erário público. O elemento subjetivo tanto poderá ser a culpa quanto 
o dolo, conduta ativa ou omissiva. 47 
A repressão à perda patrimonial do erário, se atingida as condutas culposas, se torna 
mais larga que a do enriquecimento ilícito, no que se refere aos prazos, multas e outras.O 
rigor legal dessa previsão, ao englobar as condutas meramente culposas, tem uma razão de 
ser. É inconteste que todo agente público que trate com dinheiro público deve pautar sua 
conduta pela máxima diligencia possível, sob pena de se ver inserto no tipo ilícito. 
Obviamente, esse foi o pressuposto no qual se assentou o legislador ao considerar 
passíveis das sanções da regra do artigo 10º os ímprobos culposos, na qual a redação é: 
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário 
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, 
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades 
referidas no art. 1º desta lei, e notadamente. 
Em suma, o espírito do legislador, ao estabelecer o artigo em questão, “não seria em 
coibir o eventual proveito obtido pelo agente público, direta ou indiretamente, mas tão 
somente seu agir em benefício de outrem contra o erário”. 48 A lesão ao erário ocorre no 
aspecto patrimonial ou econômico, pois essa é a finalidade da lei, não permitir que o 
patrimônio seja dilapidado ou malbaratado. Assim, como modalidades de enriquecimento 
ilícito, o legislador fez constar, ao final do caput, a expressão, notadamente, deixando claro 
não se tratar de rol exaustivo, e sim exemplificativo. 
 
47 PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 75. 
48PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Marcio Fernando Elias; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 77-78. 
 
 29 
É evidente que não se trata de permitir que os intérpretes criem novas figuras, ou novos 
tipos. O que se quis foi permitir o combate de outras formas de atentado a probidade 
administrativa lesivas ao erário público, retiradas das noções doutrinárias de moralidade ou 
probidade administrativas, igualmente elencados na Lei. 49 Outrossim, a atividade do operador 
do direito tem limites, pois poderá pretender converter pequenas lesões em delito, o que não 
poderá ocorrer, pois em tese, possibilita o agente que descuidou da diligencia habitual, estar 
sujeito à suspensão de direitos políticos, perda da função pública, multa e etc. 
Dessa forma, parece razoável que o operador tenha o cuidado em abrandar o rigor das 
sanções. Nesse sentido, vem o propósito a observação preciosa de Marcelo Figueiredo, 
quando ensina: “é preciso abrandar o rigor legal, ou por outra, amolda-lo ao espírito 
constitucional. Tal linha de raciocínio, segundo percebemos, deve presidir a interpretação de 
toda a lei que falha ou por erros de redação, técnica regular ou ora pelo conteúdo”. 50 
Ao certo modo à gradação de gravidade entra as condutas de locupletamento ilícito e 
dano ao erário estão relacionadas entre si. De um lado existe aquele agente público ou terceiro 
que usufrui do patrimônio público, de outro aquele que permite, facilita, coopera. Isso poderá 
ser compreendido melhor com a análise dos incisos artigos 10, cujo teor é o seguinte: 
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio 
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes 
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; 
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, 
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades 
mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie; 
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que 
de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de 
qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das 
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; 
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do 
patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a 
prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado; 
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço 
superior ao de mercado; 
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e 
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea; 
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades 
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; 
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente; 
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou 
regulamento; 
 
49PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Marcio Fernando Elias; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p.77. 
50 FIGUEIREDO, Marcelo. 1998, p. 82. 
 
 30 
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz 
respeito à conservação do patrimônio público; 
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir 
de qualquer forma para a sua aplicação irregular; 
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; 
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, 
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de 
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de 
servidor público, empregada ou terceiros contratados por essas entidades. (art. 10 da 
Lei8. 429/92). 
O inciso I, introduz a idéia de lesão ao erário, através de verbos no infinitivo: “facilitar 
ou concorrer”. Concorre àquele agente público que contribui ou coopera para que a lesão ao 
erário se efetive. O artigo supra, relaciona-se com o artigo 9º, inciso IX. 
Nesse caso, a conduta do agente, por sua ação ou omissão facilita ao terceiro, a 
incorporação de bens públicos, a despeito das normas que regulam a alienação do patrimônio 
estatal. No artigo 10º, inciso II, o agente público terá que ir além de tolerar ou facilitar a ação 
ilícita, permitindo que a ilicitude ocorra. Parece claro que essa norma pressupõe a conduta 
dolosa e relaciona-se com o inciso XII do artigo 9º. 
Na acepção do Código Civil Brasileiro, o instituto da doação é uma espécie de contrato, 
através do qual o sujeito ativo, o doador, por ato de liberalidade, transfere um ou mais bens 
que compõem seu patrimônio para outrem, denominado donatário, que concorda em aceitar o 
objeto do contrato. Claro está que nas relações privadas, é um procedimento simples e está na 
seara da liberdade de cada indivíduo. 
Contudo, a doação ao entrar nos limite do Direito Público, sofre imposições e limites 
advindos dos princípios próprios que regem o artigo 37 da CF/88. Um raciocínio incipiente 
como esse que estamos fazendo já nos poderá dar uma idéia da ilegalidade que cometerá o 
agente público que doar bens públicos a pessoas físicas ou jurídicas que não façam parte da 
administração pública. 
A doação de bens públicos sempre será uma exceção na administração e, com tal, 
deverá observar regras rígidas, evitando, com isso, que seja propiciada pelo próprio 
ordenamento a dilapidação do patrimônio público. 51 
 
51 FIGUEIREDO, Marcelo. 1998, p. 85. 
 
 31 
A Lei 8.666/93, em seu artigo 17, regula a doação no âmbito da administração, 
estabelecendo que os bens imóveis, para serem alienados, dependerão da realização de alguns 
requisitos, tais como: avaliação prévia, autorização legislativa e concorrência. A autorização 
legislativa em duas hipóteses será dispensável, qual seja: em imóveis oriundos de dação em 
pagamentos ou adjudicação judicial, artigo 19; e imóveis de entidades paraestatais, artigo 17 
da lei 8.666/93. 
A concorrênciapor seu turno, não ocorrerá quando: a Administração efetuar dação em 
pagamento, doação ou permuta, pois estas se destinam a pessoas certas, artigos 17, I e 
parágrafo 2º; alienação a outros órgão ou entidades da Administração pública; e alienação, 
concessão de direito real de uso público, locação se os imóveis destinarem-se a habitação de 
interesse social, artigo 17, I, “e” e “f”. Os bens móveis, com regra geral, para serem doados, 
dependerão de avaliação e licitação. A licitação será dispensada quando o destino dos bens for 
outros órgãos ou entidades da Administração, artigo 17, II, ou para fins de interesse social. 
A finalidade do inciso III, do artigo 10º da Lei 8.429/92, combinado com as regras da 
Lei 8.666/93, dá-se em função da proteção dos bens públicos, evitando a dilapidação 
patrimonial do Estado. No que tange as entidades assistenciais ou filantrópicas, ou ainda 
educacionais, mister se faz grande cuidado por parte do legislativo e do Tribunal de Contas, 
em razão das facilidades que a legislação lhes confere, são aquelas mais procuradas para o 
desvirtuamento de suas finalidades. No inciso IV do artigo 10º, a facilitação ou 
permissividade ensejada pelo agente público, será no sentido de que a alienação dos bens seja 
realizada por valores inferiores ao que o mercado tenha previsão para o bem em questão. O 
agente público subfatura o preço, frustrando a competitividade objetiva estipulada pelo 
procedimento da regra da licitação onde requer buscar-se a proposta mais vantajosa, 
consubstanciada nos princípios constitucionais, na lei e no instrumento convocatório. 52 
Obeserva-se que no inciso VI, do artigo em comento, há um cuidado no que tange ao 
desvio do administrador público, na efetivação das operações financeiras. Situações diversas 
vivenciadas pelas sociedades de economia mista e empresas públicas que têm maior liberdade 
de atuação em relação às pessoas jurídicas de Direito Público. No entanto, sendo entidades 
públicas, ao adquirirem ou alienarem títulos, efetuarem transações financeiras, tomarem 
empréstimos e etc, têm com certo, menos liberdade que o particular, nas escolhas das opções 
 
52 FIGUEIREDO, Marcelo. 1998, p. 87 
 
 32 
que o mercado oferece. A Administração pública tem sua vida financeira rigidamente 
controlada pela Lei orçamentária e deverá observá-la de modo reto e atento. 
O dispositivo constante do inciso VII, artigo 10º, tem como ponto central, tipificar como 
ato de improbidade o descuido dos requisitos exigidos para a concessão de quaisquer 
benefícios administrativos ou fiscais ao particular. A regra é relevante, consideravelmente no 
momento atual da vida administrativa pública brasileira, em que são grandes e vultuosos os 
benefícios que o Estado concede para investimentos econômicos que possam proporcionar 
desenvolvimento e emprego. 
No inciso VIII, é de grande relevância e abrangência, tanto é que merece um 
aprofundamento mais amiúde, tendo em vista trata-se de procedimento licitatório. A regra na 
Administração é a licitação. A dispensa ou a inexigibilidade será sempre a exceção. A 
Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37º, XXI, já traz a idéia desse princípio e regra 
geral. 
A Lei 8.666/93, denominada de Estatuto das Licitações, em seu artigo 3º, determina 
que: 
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da 
isonomia e a selecionar a melhor proposta mais vantajosa para a Administração e 
será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da 
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da 
probidade administativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento 
objetivo e dos que lhes são correlatos. (artigo 3ºda Lei 8.666/93). 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona que: 
A diferença básica entre as duas hipóteses está no fato de que, na dispensa há 
possibilidade de competição que justifique a licitação; de modo que a lei faculta a 
dispensa, que fica inserida na competência discricionária da Administração. Nos 
casos de inexigibilidade, não há possibilidade de competição, porque só existe um 
objeto e uma pessoa que atenda às necessidades da Administração; a licitação é, 
portanto, inviável. 53 
O diploma federal das licitações e contratos administrativos delimita as hipóteses 
autorizativas de dispensa de licitação, em seu artigo 24º, e respectivos incisos. Já o artigo 25º, 
com seus três incisos, especifica quatro hipóteses em que a realização do certame licitatório 
não é exigível. 
 
53 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, 2000, p. 90. 
 
 33 
Cabe ressaltar que não é o propósito desse exame aprofundar o estudo do instituto da 
licitação, nem tampouco de sua dispensa ou inexigibilidade. O objetivo, ao analisar o inciso 
VIII, é delinear alguns aspectos para compreender o alcance da norma, para que não seja uma 
obsessão o ingresso das ações de improbidade administrativa, toda vez que o administrador 
dispense ou entenda-a como inexigível. 
O inciso IX, está relacionado com o artigo 167, inciso I, da Constituição Federal de 
1988, que determina: “São vedados: o início de programas ou projetos não incluídos na lei 
orçamentária anal”. 54Todas as receitas e despesas do setor público devem constar no 
orçamento anual. As despesas públicas, para serem realizadas, submetem-se ao controle legal 
e constitucional. Já no inciso X, tipifica como ato de improbidade, a negligencia do 
administrador na arrecadação dos tributos ou rendas, pois essas receitas são indispensáveis 
para a manutenção do setor público e para a efetivação das prestações do serviço público, o 
que é tratado com maior abrangência e delineamento, pela lei de responsabilidade fiscal. 
No inciso XI, conceitua-se com ato de improbidade, a liberação irregular ou displicente, 
das verbas públicas. O agente público deverá ter a devida diligência ao liberar quaisquer 
verbas públicas, na medida em que esse é o ato final do procedimento jurídico detalhado na 
carta constitucional e nas leis orçamentárias. O controle formal compete ao congresso que 
autoriza o Executivo quando aprovada a lei orçamentária, artigo 165º a 169º da CF/88. 
O Tribunal de Contas fiscaliza a adequada liberação de verbas públicas, sendo uma das 
suas atribuições observar a irregularidade grave na aplicação de recursos públicos pela 
entidade fiscalizada, no qual caracterizará ato de improbidade administrativa, artigo 3º da Lei 
7.675/88. A intenção do legislador no inciso XII, foi sem dúvida, consolidar a proteção da 
moralidade administrativa, vedando qualquer forma de participação em planos de ação ilícita, 
os chamados “esquemas de corrupção”. Algumas vezes, o agente público, ainda que não 
enriqueça ilicitamente, poderá eventualmente, dolosamente, pretender favorecer ou permitir 
que a mais grave forma de improbidade, o enriquecimento ilícito, ocorra na esfera da 
administração. Logo a regra busca garantir e abarcar também a ação do agente que por 
qualquer meio, em co-autoria ou participação, elege terceiros a fim de que ele não apareça 
ostensivamente com o autor do ilícito. 55 
 
54 FIGUEIREDO, Marcelo. 1998, p.101. 
55 FIGUEIREDO, Marcelo. 1998, p. 102. 
 
 34 
Trata-se de uma síntese de todas as hipóteses do artigo 10 que na realidade, traduz atos 
de improbidade que o agente público comete, ensejando o aproveitamento de terceiros em 
detrimento dos cofres públicos. 56 E por último no inciso XIII, observa-se uma redação muito 
semelhante ao artigo 9º, do inciso IV. A diferença é que naquela o agente público utiliza-se 
efetivamente de equipamentos ou máquinas da AdministraçãoPública, visando a locupletar-se 
ilicitamente, nessa o agente público permite que ocorra a utilização por terceiros. As normas 
são complementares, tendo em vista um ou outro comportamento do agente público que 
perfazem os elementos da ilicitude. O objetivo da regra é responsabilizar os agentes públicos 
que no âmbito da sua competência, autorizem, permitam, utilizem, enfim, em última análise, 
se aproveite do patrimônio público, direta ou indiretamente, de maneira ilícita, abusiva, ou 
contrária ao direito. 57 
3.3 Atos contrários aos princípios Administrativos 
O desenvolvimento das atividades administrativas deve focar a satisfação do interesse 
social, não sendo admissível, nem desejável que a estrutura administrativa se volte a atender 
aos interesses dos particulares. O interesse público deve prevalecer sobre os interesses dos 
administrados, logo, os administrados podem e devem esperar que os agentes públicos, sejam 
de qualquer nível, reúnam um conjunto mínimo de virtudes ligadas à moralidade 
administrativa, v.g. honestidade, lealdade, imparcialidade, impessoalidade, esses são os 
adjetivos imprescindíveis a qualquer profissional que pertença aos quadros da administração 
pública. 
É trivial que a conduta dos administradores públicos esteja sempre sob a mira da 
fiscalização da população, e também que essa fiscalização por parte dos administrados e da 
imprensa em geral perceba uma séria de ocorrências, irregularidades, desvio dos valores 
públicos e práticas de atos ilícitos contrários aos princípios da administração pública. Esses 
fatos maculam o bom desempenho da máquina pública, colocando-a em descompasso com a 
expectativa de seriedade dos agentes públicos e atentando contra os vários princípios éticos e 
jurídicos que norteiam a administração. 
Com o propósito de tentar eliminar esses vícios que podem contaminar a conjuntura 
administrativa, o legislador previu, no artigo 11 da Lei 8.429/92, uma regra de reserva, para 
 
56 PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 79. 
57 FIGUEIREDO, Marcelo. 1998, p.103. 
 
 35 
os casos de improbidade administrativa que não acarretam lesão ao erário, nem importam em 
enriquecimento ilícito do agente público que a pratica. Compreende-se que assim seja, visto 
que o bem jurídico tutelado pelo diploma em questão é a probidade admistrativa, revelada 
pelo artigo 21, quando ventila a possibilidade de se caracterizar como ato de improbidade, 
ainda que sem a efetiva ocorrência de prejuízo. 58 
Deste modo podemos expressar a importância dos princípios para o Direito 
Administrativo, pois sendo este uma elaboração pretoriana e não codificado, os princípios 
representam um relevante instrumento nessa seara jurídica, possibilitando a Administração e o 
judiciário estabelecer um equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da 
Administração. 59 O artigo 37 da CF/88 previu como princípios constitucionais, a legalidade, 
a moralidade, a impessoalidade, a publicidade, e mais recentemente, foi incluído pela Emenda 
Constitucional nº. 19, de 4 de junho de 1998, o princípio da eficiência. 
É certo que não podemos somente nos ater a esses princípios, visto que, a doutrina e a 
jurisprudência expressivamente salientam a existência de outros princípios, tais como: 
prevalência do interesse público sobre o privado, razoabilidade, proporcionalidade, ampla 
defesa, segurança jurídica. Ainda esses últimos são referidos expressamente pela Lei 
9.784/99, Lei do Processo Administrativo Federal. 
4. SUJEITO ATIVO E PASSIVO DA IMPROBIDADE 
Aqui conheceremos os sujeitos ativos e passivos da relação jurídica que abarcará 
aqueles passíveis das sanções e aqueles que no exercício de sua cidadania poderão acionar os 
mecanismos de defesa de proteção ensejados pelo diploma jurídico contido na Lei 8.429/92. 
Os sujeitos passivos da lei de improbidade poderão ser: a União, os Estados, os 
Municípios, as Autarquias, as Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista. Assim, o 
sujeito passivo da improbidade será qualquer “entidade pública ou particular que tenha uma 
participação de capital público em seu patrimônio ou receita anual”. 60 
Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, 
contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa 
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o 
 
58 PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p. 125. 
59 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, 2000, p. 67. 
60 PAZZAGLINI FILHO, Marino.; ROSA, Marcio Fernando Elias.; FAZZIO JUNIOR, Waldo. 1999, p 41. 
 
 36 
erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio 
ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei. (Art. 1° da Lei 8.429/92). 
No que tange a utilização, pelo legislador na expressão – administração direta, indireta 
ou fundacional de qualquer dos poderes, Marino Pazzaglini, entende que nesse sentido, a 
partir da vontade do legislador, tomou-se uma redação pouco clara, ressalta que a atividade 
administrativa é exceção nos poderes legislativo e judiciário. Além disso, somente o poder 
executivo se expressa como administração direta, indireta e fundacional. Os demais poderes, 
via de regra, legislam e julgam. 
De modo diverso entende Fabio Medina, tendo em vista que a estrutura administrativa, 
também integra os membros dos poderes legislativos e judiciários, exercendo funções de 
administração a serem potencialmente enquadradas nos dispositivos da Lei de Improbidade 
Administrativa. No legislativo as hipóteses de improbidade podem ocorrer quando os 
parlamentares atuarem administrativamente, como: presidência ou mesa diretora da casa, ou 
mesmo se viessem a editar leis classificadas como leis de efeitos concretos. Regras, como 
fixadores de diárias e vencimentos de agentes públicos, ou que permitam a concessão pelo 
Executivo de benefícios fiscais ou creditícios. 61 
Nesse contexto, os atos jurisdicionais, ministeriais, legislativos típicos, se praticados 
com dolo e lesarem o erário público, enquadram-se como atos de improbidade administrativa. 
O diploma sobre a improbidade, não se limita a coibir os atos atentatórios à moralidade 
administrativa vindas somente do poder Executivo, pois todos estão obrigados a zelar pelo 
respeito à coisa pública. Esta ampla responsabilização provém da constatação de que a da lei 
não impede a subsunção de atos jurisdicionais, ministeriais e legislativos típicos. Sobre as 
autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, o artigo é claro e inequívoco, 
não deixando margem para maiores considerações. Entretanto, no que se refere às fundações 
públicas, o legislador acompanhou a redação dada pelo constituinte ao caput do artigo 37 da 
Constituição Federal de 1988, assim a redação atual da norma constitucional, alterada pela 
Emenda nº. 19, de 4 de junho de 1998, retirou a expressão “ou fundacional”. Todavia, essa 
modificação não exclui os membros dos preceitos da Lei nº. 8.429/92. 
Os serviços sociais autônomos como: SESI, SESC, SENAI e etc., são entidades 
constituídas por lei, mas cuja natureza é de direito privado, o que as coloca sob o manto da 
Lei de Improbidade, na proporção em que integram a Administração pública indireta. 
 
61 OSÓRIO MEDINA, Fabio, 1998, p. 71. 
 
 37 
No mesmo compasso das entidades supramencionadas, consta no artigo primeiro da lei 
de improbidade que “a entidade para