Competências da Constituição Federal de 1988

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RESUMO
Este trabalho apresenta as Competências da Constituição Federal de 1988 que trata os artigos 3º, 21, 22 e 23 da Constituição Federal que podem ser Competência Privativa da União, comum, concorrente, relativa, residual, entre outras. A República Federativa é composta por quatro poderes são eles: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, cada um possui competências diferentes que deve ser seguidas de acordo com a constituição federal, dentro de sua esfera. As entidades federativas possuem competências legislativas, administrativas e tributárias, mas existe repartição das competências, ou seja, elas são atribuídas de forma hierárquica pelas diversas modalidades de poder, sendo que cada uma tem pode legislar dentro do seu território, porém submetendo-se as constituições.
Palavras chave: Competências. Constituição Federal. União.
ABSTRACT
This paper presents the Skills of the Constitution of this 1988que Articles 3, 21, 22 and 23 of the Constitution which may be the Union's exclusive competence, shared competitor, relative residual, among others. The Federal Republic is composed of four powers they are: Federal, State, Federal District and municipalities, each has different skills that must be followed according to the federal constitution, within their sphere. The federations have legislative powers, administrative and tax, but there is division of powers, that is, they are assigned in a hierarchical fashion by different modalities of power, and each one is able to legislate within its territory, but submitting the constitutions .
Keywords: Competences. Federal Constitution. Union
1. INTRODUÇÃO
O objetivo deste documento é esclarecer as Competências da Constituição Federal,em relação aos poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Os Estados e Municípios Os Estados devem-se auto-organizar pelas constituições e pelas leis que adotarem, mas com limitações, subordinando-se aos princípios da Constituição. Os municípios possuem autonomia caracterizada pela competência concedida a municipalidade para legislar por meio da Lei Orgânica.
A União trata de assuntos referentes ao poder soberano ou de segurança, ou de eficiência, ou seja, compete a união preserva a integridade política, jurídica e física da federação através da intervenção federal,compete também, a função de manter relações com os estados estrangeiros, emitir moedas, administrar a reserva cambial, instruir diretrizes para o desenvolvimento urbano, manter e explorar serviços de telecomunicações, organizar, entre outras competências constantes no art. 21 e no art. 177.
2. A COMPOSIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA
No Brasil a República Federativa é composta por quatro poderes são eles: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Com o advento da República Federativa do Brasil em 1988, ocorreu a passagem do estado unitário representado pela monarquia, que tinha como característica principal a concentração do poder para a forma federalista, passando á adotá-la, devido a dimensão continental do brasil.
Diferente do federalismo americano, em que seus entes eram dotados de soberania, pois havia uma confederação até 1981, e através de um movimento centrípeto em 1787, agregaram-se as províncias por uma série de fatores econômicos, sociais e militares.
No Brasil o movimento federalista, deu-se por segregação, dirigindo-se do centro para periferia, em que o poder central concede autogoverno, auto-organização e auto-administração para suas antigas províncias, transformando-os em estado-membro.
Infere-se, portanto que nesta nova forma de estado, o poder precisava se desconcentrar, e que a organização do estado se daria através da repartição de competências.
É sabido que o art. 3º da CF da república, em seu inciso III, fala em reduzir as desigualdades regionais e sociais, firmou então que nosso federalismo teria que ser assimétrico, programas regionais de desenvolvimento em razão de carência, seqüelas, vicissitudes existente nas mesmas.
Para que executasse tais objetivos, a constituição de 1988 distribuiu as competências entre os entes da federação, através de normas específicas, normas de reprodução obrigatória e normas de limitação legal, elencadas nos seus artigos referentes à organização política - administrativa.
Percebemos então que o art. 21 trata da competência exclusiva da união e o art.22 da competência privativa para legislar da união, num claro modelo de repartição horizontal, que é uma técnica na qual há uma distribuição fechada, específica de competência entre os entes, numa forma de federalismo dual ou clássico, onde as competências da união são enumeradas, tornando-as exclusivas da união, estanque á este ente. E o art. 22, em sua competência privativa que em seu parágrafo único prevê através de lei complementar algumas competências remanescentes para os estados, autorizando-os sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
O art. 23 trata das competências entre os entes da federação, onde as atribuições administrativas são paralelas, cumulativas. O supremo Tribunal Federal, em seu informativo 579, nos diz, da responsabilidade solidária entre união e estados em termos de medicamentos, á luz do art.23, inciso ii, em repartição vertical no federalismo cooperativo.
O art. 24 elenca as competências concorrentes, na função legiferantes dos entes da federação, também repartindo verticalmente essa função,em um verdadeiro federalismo integrativo suplementar.esta competência suplementar tem duas espécies:a suplementar complementar (o ente vem complementar a norma da união) e a suplementar supletiva exercendo a competência legislativa plena,na ausência da união para atender as suas peculiaridades,pois a superveniência de uma lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual,no que lhe for contrário,caso essa lei federal com normas gerais seja revogada a lei estadual volta á ter plena eficácia.
A Federação é um tipo de Estado composto, adotado modernamente em inúmeros ordenamentos constitucionais, a exemplo de Brasil, Suíça (nominalmente, confederação – Confederação Helvética), Estados Unidos, Rússia (URSS – somente para alguns autores, preferindo outros caracterizá-la como confederação), etc.
Ainda que devamos observar a inexistência de uma organização federativa padrão, poderemos caracterizar juridicamente o Federalismo, segundo Georges Scelle, de acordo com duas LEIS- A Lei de Autonomia e a Lei de Participação ou Colaboração.
Assim, no Estado Federal, as unidades federadas possuem autonomia (que não se confunde com a soberania, conforme veremos) e participam na constituição e no funcionamento do Poder Federal. A autonomia significa um certo grau de poder próprio, limitado embora por princípios básicos da Federação, constantes de seu Estatuto – a Constituição Federal. Caberia aqui o exame dos atributos da autonomia dos Estados-membros da Federação Brasileira, ou dos da autonomia dos Municípios, impossível porém em face das limitações deste trabalho.
Sendo autônomas as unidades integrantes da Federação, o que significa limitação, conforme dissemos, é do cerne da organização federativa o instituto da intervenção federal, destinado exatamente a manter o equilíbrio federativo, o equilíbrio entre a necessidade de ordem, de segurança, da Federação, e a necessidade de liberdade, de autonomia, das Unidades Federadas – é outro assunto que, infelizmente, não poderá ser aprofundado neste trabalho.
O valor essencial do federalismo consiste exatamente em manter esse equilíbrio permanentemente tenso, permanentemente instável, entre a necessidade de ordem e a necessidade de liberdade. E a organização jurídica do federalismo é engendrada, de fato, em termos de uma descentralização territorial, necessária em decorrência de certas circunstâncias, mas sempre potencialmente benéfica, e normalmente utilizada juntamente com a descentralização funcional (Poderes Constituídos – Teoria da Separação dos Poderes- "...para evitar a tirania"..., Montesquieu,
constitucionalismo histórico ou ideológico, consagrado no art. 16 da Declaração Francesa de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789 – eis outro tema que deveremos abandonar no momento).
A Federação é, assim, um Estado composto, caracterizado juridicamente pelas leis de autonomia das unidades federadas e de sua participação no Poder Federal, no qual, portanto, os jurisdicionados estão sujeitos a mais de uma (duas, nos EEUU, ou três, como no Brasil) esfera de competências. Incidem harmonicamente sobre os jurisdicionados normas federais, estaduais e municipais (para exemplificar com o Brasil).
No âmbito do Direito Tributário, exemplificaríamos com o imposto de renda, que pagamos para a União, com o I.C.M., que pagamos para o Estado e com o I.S.S., que pagamos para o Município. Ainda restaria o exame das figuras do Território Federal e do Distrito Federal, para concluirmos o ligeiro esboço de nossa organização federativa, mas devemos passar logo ao item seguinte.
1. A REPARTIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS
É realizada através da predominância de interesse, ou seja, ele é o princípio que define a hierarquia dos poderes, sendo assim, a União predomina no Geral, como poder soberano, os Estados membros em nível Regional, os Municípios a nível local e o Distrito Federal atua como regional e local. Assim a União trata de assuntos de predominância do interesse geral, os Estados de assuntos de predominância regional, e os Municípios tratam de assuntos de interesse local. O Distrito Federal por ter disposição constitucional possui competências estatais e municipais, com exceção do art. 22, XCII, DA CF.
A matéria administrativa está disposta em duas competências que são a Competência Exclusiva e a Competência Comum.
Competência Exclusiva trata-se de poderes enumerados e reservados. Os poderes enumerados são os da União, previstos no art. 21, e os dos Municípios previstos no art. 30. Os poderes reservados referem-se aos Estados conforme descritos no art. 25, § 1º.
Art. 21. Compete à União:
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;
VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;
VII - emitir moeda;
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Os incisos previstos no artigo 22 dispõe de preceitos declaratórios e autorizativos da competência geral na legislação federal demonstrando claramente soberania perante os entes federativos. Por mais que a competência seja privativa ainda sim existe a possibilidade de delegação de poder, mas compete privativamente a união, sem prejuízo de outras previsões constitucionais. Essa possibilidade de delegação, trata-se da autorização concedida aos dos Estados de legislar sobre questões específicas de competência privativa da União, legislar sobre:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V - serviço postal;
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Art. 23. Competência Comum é cumulativa ou paralela, refere-se a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como descrita abaixo:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
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A Competência Concorrente abrange a União, Estados e Distrito Federal no qual estão estabelecidas as matérias que devem ser regulamentadas de forma geral ou específica nas áreas de atuação legislativa concorrente.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
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Art. 25 Competência Exclusiva dos Estados:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, a empresa estatal, com exclusividade de distribuição, os serviços locais de gás canalizado.
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 5, de 1995)
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
A competência administrativa dos Estados são todas as que não forem da União (CF, art. 21), dos municípios (CF, art. 30) e comuns (CF, art. 23). Os Estados também possuem a chamada competência remanescente, que é uma técnica clássica adotada pela constituição brasileira para garantir a autonomia dos Estados em relação a União.
As competências privativas dos Municípios estão contidas no art.30, podendo ser Legislativa, Tributária, Financeira, Administrativa e Políticas Públicas Municipais.
Legislativa: é aquela que trata dos assuntos de interesse local e também pede complementar a legislação federal e estadual no que couber.
Tributária: é o Código Tributário Municipal ajustado ao Código Tributário Nacional, para elaborar e aprovar a legislação específica e arrecadar impostos, taxas e contribuições.
Financeira: refere-se a gestão de recursos públicos, ou seja, realizar processo Orçamentário (PPA, LDO, LOA). A competência financeira esta relacionada com a tributária para gerir as receitas tributárias entre outras.
Administrativa: os municípios possuem liberdade para administrar seus bens e serviços, mas é necessário regulamentá-los, ou seja, criar normas. Também concretiza as medidas adotadas pelas outras competências, desta forma elas são executadas, os atos são praticados e as políticas públicas são realizadas. Para aquisição de bens e serviços é realizado licitação, admissão de pessoal, concurso público e para que sejam cumpridas as leis é necessária competência administrativa.
Políticas Públicas Municipais: são várias, pois trata-se das diversos assuntos como Política de educação, saúde, renda e emprego, cultura, etc.
Art. 30. Competência Exclusiva dos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
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A competência administrativa do Distrito Federal poderá ser regida pelas competências estaduais e municipais, descritos no art. 23 e pelo art. descrito abaixo:
Art. 32 Competência do Distrito Federal
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que
a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.
§ 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.
§ 2º - A eleição do Governador e do Vice-Governador, observadas as regras do art. 77, e dos Deputados Distritais coincidirá com a dos Governadores e Deputados Estaduais, para mandato de igual duração.
§ 3º - Aos Deputados Distritais e à Câmara Legislativa aplica-se o disposto no art. 27.
§ 4º - Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar.
Competência Privativa e Exclusiva: existe diferença entre as duas competências, pois a primeira é delegável e a segunda é indelegável, ou seja, quando se quer atribuir competência a um órgão ou entidade de tudo ou em parte denomina-se de Competência Privativa e a Competência Exclusiva é própria que não pode ser delegada, é como se algumas fossem deferidas para uns para outros entes.
Possibilidade de Delegação de competência da União para os Estados (CF, art. 22, parágrafo único)
A delegação de assuntos de competência legislativa privativa aos Estados ocorre através de três requisitos desde esses sejam satisfatórios que são:
Requisito Formal: é realizado através de lei complementar aprovada pelo congresso nacional e pela maioria dos membros da Câmara os Deputados e do Senado Federal.
Requisito Material: esse requisito é bem restrito, pois somente poderá ser delegado um assunto específico dentro dos 29 incisos da art. 22 para que a delegação não seja generalizada e sim particularizada.
Requisito Implícito: neste requisito destaca-se o princípio da igualdade, para assegurar que as competências transferidas aos estados não sejam alteradas, garantindo assim atender a diversidade entre os estados para que haja tratamento tradicional ás entidades federativas.
Competência Remanescente (reservada) do Estado (CF, art. 25, § 1)
Existe três espécies de competências para os estados – membros legislarem são:
Remanescente ou Reservada: trata-se de competências que são aplicáveis para todas as matérias que não estejam vedadas seja de forma implícita ou explícita.
Competência por delegação da União: é aquela realizada por meio de lei complementar sobre um dos incisos do art. 22 da CF.
Competência concorrente-suplementar: é a possibilidade de atuação do Estado-membro de forma suplementar ou supletiva em matérias contidas no art. 24 da CF.
Competência exclusiva e suplementar do município do município (CF, art. 30, l)
A Competência exclusiva esta toda descrita no art. 30, mas a suplementar é mais explica que a câmara de vereadores possui a função de criar leis, pois ela é o órgão legislativo do município, juntamente com o prefeito que também é responsável pela iniciativa das leis para sancioná-las e promulgá-las de acordo com i processo legislativo federal, sendo assim as atividades municipais são submetidas aos princípios da Constituição Federal, porém em obediência a Lei Orgânica Municipal, que por sua vez define os assuntos de competência da legislativa da câmara quando a Constituição Federal deixa, pois o interesse local é que prevalece como incentivo das matérias de competência municipal. O interesse local trata de matérias que estão diretamente nas necessidades do município mas que algumas vezes refletem em interesses regionais (Estados) ou no geral (união).
A competência legislativa do município é de extrema importância, é através dela que existe a possibilidade de auto-organização, adequação de sua necessidades por meio da edição da Lei Orgânica que é o aspecto mais importante para autonomia municipal.
Os municípios possuem ainda mais uma competência em especial, trata-se do Plano Diretor, ele é aprovado pela Câmara Municipal e é obrigatório para todas as cidades com mais de vinte mil habitantes, é a base para política de desenvolvimento urbano, sendo assim, cumpre função social.
Competência exclusiva e suplementar do município do município (CF, art. 30, l)
A Competência exclusiva esta toda descrita no art. 30, mas a suplementar é mais explica que a câmara de vereadores possui a função de criar leis, pois ela é o órgão legislativo do município, juntamente com o prefeito que também é responsável pela iniciativa das leis para sancioná-las e promulgá-las de acordo com i processo legislativo federal, sendo assim as atividades municipais são submetidas aos princípios da Constituição Federal, porém em obediência a Lei Orgânica Municipal, que por sua vez define os assuntos de competência da legislativa da câmara quando a Constituição Federal deixa, pois o interesse local é que prevalece como incentivo das matérias de competência municipal. O interesse local trata de matérias que estão diretamente nas necessidades do município mas que algumas vezes refletem em interesses regionais (Estados) ou no geral (união).
A competência legislativa do município é de extrema importância, é através dela que existe a possibilidade de auto-organização, adequação de sua necessidades por meio da edição da Lei Orgânica que é o aspecto mais importante para autonomia municipal.
Os municípios possuem ainda mais uma competência em especial, trata-se do Plano Diretor, ele é aprovado pela Câmara Municipal e é obrigatório para todas as cidades com mais de vinte mil habitantes, é a base para política de desenvolvimento urbano, sendo assim, cumpre função social.
Competência do Distrito Federal (CF, art. 32, § 1º)
As competências do Distrito Federal estão contidas no art. 32 § 1º da Constituição Federal concedidas as competências legislativas para o Estados e municípios fora as de competência jurídica do ministério Público, e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios e sua organizações administrativas que são de competência da União, de acordo com o art. 22, XVII, da CF.
A Intervenção Federal é uma medida excepcional e temporária de um ente federativo em hipótese limitada para preservar a do Estado Federal e das autonomias da união, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios, sendo que a União irá intervir sobre os Estados-membros e no Distrito Federal e os Estados nos município de fazem parte do seu território.
No caso de intervenção municipal, é determinado pelo governador. A intervenção para Estados-membros/Distrito Federal é realizado somente através de decreto do Presidente da República como descrito abaixo no art. 84, X:
( . . . )
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
X - decretar e executar a intervenção federal;
( . . . )
A União não pode intervir sobre os municípios, este poder compete apenas aos Estados –membros, conforme artigo descrito abaixo:
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
I - manter a integridade nacional;
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;
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No caso de Municípios localizados em Território Federal, O Estado não intervir, nem a União nos, com exceção de alguns casos:
Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:,
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino;
III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de
2000)
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.
ÿ4. UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS E NA ORGANIZAÇÃO FEDERAL BRASILEIRA
Aqui, deveremos apenas sintetizar a matéria, visando o estudo de um problema básico na organização federativa: o da partilha de competências. Com esse intuito, esquematizemos:
a) A Federação Brasileira resultou de um processo histórico-dissociativo, eis que no Império adotávamos o Estado Unitário, abolido, juntamente com a Monarquia e com o Parlamentarismo (costumeiro, consuetudinário, desenvolvido à margem da Constituição de 1824), a partir do Decreto no. 1, de 15 de novembro de 1889.
b) Nossa Federação é tridimensional, de vez que nossa Constituição consagra a autonomia estadual e a autonomia municipal (tema a aprofundar: atributos: auto-organização, auto-governo e auto-administração).
c) Outro tema importante, que deverá também ser abandonado, é o da distinção entre União e Federação, que não se confundem: a Federação é o todo; União, Estados e Municípios são as unidades que o integram.
d) o Poder Constituinte (originário: demiúrgico), ao traçar a organização fundamental do Estado e optar pela forma federativa, cria (ato soberano) o Estatuto da Federação, a Constituição Federal, que se impõe tanto à União, como aos Estados, como aos Municípios, tanto aos governantes, como aos governados, tanto ao Executivo, quer Federal, Estadual ou Municipal, como ao Legislativo Federal, Estadual ou Municipal, e a todos os órgãos (juízes e tribunais) do Poder Judiciário.
e) A Constituição, portanto, é que partilha as competências entre União, Estados e Municípios.
5. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA FEDERAÇÃO. O CRITÉRIO BRASILEIRO. A TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS
Esquematicamente, podemos afirmar que três critérios têm sido adotados, nos Estados Federais, para a partilha de competências entre as unidades federadas:
a) o critério de enumerar a competência da União e também enumerar a competência dos Estados-membros, adotado, v.g., na Austrália.
b) o critério de enumerar a competência dos Estados, e estabelecer que o resíduo, ou seja, tudo aquilo que a Constituição não enumerou como competência dos Estados, pertence à União, adotado no Canadá e na África do Sul.
c) o critério de enumerar a competência da União, deixando residual a competência dos Estados, adotado nos Estados Unidos (e no Brasil, com a devida adaptação).
No Brasil, sendo nossa Federação tridimensional, o critério deve ser adaptado à existência constitucional autonômica da entidade municipal, para podermos afirmar que, na partilha da competência político-administrativa e legiferante, nossa Constituição adota o critério de enumerar a competência da União e a dos Municípios, deixando residual a competência dos Estados (Constituição vigente, art. 8o.- competência da União; art. 15 – Municípios; art. 13 §1o.- competência residual dos Estados).
Observe-se o §1o. citado: "Aos Estados são conferidos todos os poderes que, explícita ou implicitamente, não lhes sejam vedados por esta Constituição". Quer dizer: AOS Estados, não são eles que se conferem esses poderes, essa competência, mas a Constituição Federal, que partilha as competências entre União, Estados e Municípios. Observe-se ainda que adotamos (desde 1891) a teoria dos poderes implícitos, construção jurisprudencial norte-americana: além dos poderes expressos, a União (e os Municípios, no Brasil) terá os poderes implícitos, isto é, aqueles que, embora não constando expressamente da Constituição, decorrem naturalmente dos poderes expressos, são instrumentais, necessários, à sua efetivação.
MAS- adotado o critério de enumerar a competência da União e deixar residual a competência dos Estados-membros, como saber se um determinado poder é da União ou dos Estados? John Randolph Tucker, constitucionalista norte-americano, sugere que se faça a pergunta: "A Constituição deu este poder à União?", para se saber se um determinado poder pertence à União. Somente quando a resposta fosse afirmativa, pertenceria assim à União aquela competência. Por outro lado, para se saber se um determinado poder pertence aos Estados, deveria ser feita a pergunta: "A Constituição negou este poder aos Estados?" Se não negou, direta ou indiretamente (e pertenceriam à União ou ao povo), então esses poderes pertenceriam aos Estados.
Feitas as devidas adaptações, poderemos aplicar ao nosso constitucionalismo a regra de Tucker:
Quando quisermos saber se uma competência é da União, deveremos perguntar: a Constituição deu este poder à União (expressa ou implicitamente, cf. a teoria dos poderes implícitos). O mesmo ocorreria em relação aos Municípios. Quanto aos Estados, para se saber se um poder a eles pertence, deveríamos perguntar: a Constituição negou este poder aos Estados? Se não negou, expressa ou implicitamente, concedeu (cf. vimos no art. 13 §1o.)
A teoria dos poderes implícitos, significando a existência de poderes além daqueles expressos no texto constitucional, poderes instrumentais, sem os quais seriam teóricos, de impossível efetivação, os poderes expressos, foi criação jurisprudencial norte-americana. A Suprema Corte, sendo seu Presidente (Chief-Justice) John Marshall, no caso Mc Culloch contra Maryland, interpretando a Constituição norte-americana, concluiu pela imunidade tributária da União em face dos Estados, bem como pela existência de poderes implícitos, além daqueles expressos no texto constitucional. O caso Mc Culloch (transcrito o relatório de Marshall in Américo Lobo – Decisões Constitucionais de Marshall) decorreu da criação de uma agência do Banco dos Estados Unidos no Estado de Maryland. Mc Culloch, sendo caixa do Banco, negou-se a pagar uma taxa ao Estado de Maryland. A Constituição não dizia que a União poderia criar a agência do Banco, mas tratava-se, conforme demonstrou Marshall, de um poder implícito, indispensável para a efetivação dos poderes expressos que a Constituição conferira à União. E, diz Marshall, "the power to tax involves the power to destroy": o poder de tributar permitiria ao Estado impossibilitar o funcionamento daquela agência do Banco dos Estados Unidos, daí decorrendo a construção jurisprudencial da imunidade da União em face dos Estados, e posteriormente, a dos Estados em face da União (a imunidade recíproca, consagrada também em nossas Constituições). Se a União tinha competência para emitir moeda, superintender o crédito, etc., (poderes expressos), teria também, cf. Marshall, os poderes instrumentais para a efetivação dos poderes expressos. A teoria dos poderes implícitos foi, cf. vimos, consagrada no constitucionalismo brasileiro.
6. PARTILHA DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA – CRITÉRIO ESPECIAL ADOTADO NO BRASIL
Enquanto para a partilha das competências político-administrativas e legislativas nossa Constituição adota o critério de deixar residual a competência dos Estados, no tocante à competência tributária, impositiva ou fiscal (discriminação de rendas), o critério é diferente: a Constituição enumera a competência da União (arts. 21 e 22), a competência dos Estados (art. 23- juntamente com a do Distrito Federal) e a competência dos Municípios (art. 24), estabelecendo ainda (arts. 25 e 26), co-participações na percepção e na arrecadação.
As competências são privativas, não havendo no Brasil o cruciante problema que é, nos Estados Unidos, o da competência concorrente. Assim, no Brasil, o imposto de importação ou o I.P.I. pertencem à União, o imposto sobre a transmissão pertence aos Estados (e ao Distrito Federal), e o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana pertence aos Municípios.
Há, em matéria legislativa (art. 8o, parágrafo único), a competência supletiva (nas Constuituições anteriores, supletiva ou complementar) dos Estados para determinados assuntos, o que não se confunde com a competência concorrente, de vez que a legislação
supletiva do Estado-membro dependerá da pré-existência da legislação federal, e não poderá conflitar com a mesma, destinando-se, apenas, à sua adaptação às peculiaridades locais.
Mais uma observação, referente à partilha de competências, e de inspiração democrática: tudo aquilo que não é competência da União (em decorrência, mesmo, de vedações constitucionais, como, por exemplo, no art. 19, com relação à União, aos Estados, ao Distrito Federal e ao Municípios), ou dos Estados e Municípios, toca aos jurisdicionados. E sendo a Constituição um sistema de normas que visa regular, não apenas a organização, o funcionamento e a proteção do Estado, mas também os direitos e deveres fundamentais de seus jurisdicionados, impõe-se a governados e a governantes.
O povo (ou os jurisdicionados), como titular da soberania, criando através do Poder Constituinte (qualquer que seja seu veículo, assembléia constituinte, revolução, etc.), uma Constituição, uma lei fundamental, cf. a doutrina germânica, não abdica de sua soberania. A soberania permanece em estado latente, e a própria Constituição, normalmente, ao consagrar determinados institutos típicos da democracia semi-direta (referendo ou plebiscito, revocação – recall, iniciativa popular), permite ao governado impor ao governante o respeito à Constituição e às leis. Assim, através de Ação Popular, v.g., para a anulação de atos lesivos ao patrimônio público, além de diversas outras garantias de nível constitucional, pode-se exigir esse acatamento às normas constitucionais, e especialmente através dos mecanismos criados para que os Poderes Constituídos (tradicionalmente, Legislativo, Executivo e Judiciário) se auto-limitem, cf. a Teoria da Separação de Poderes (mais corretamente, distinção), consagrada em nossa vigente Constituição, cf. art. 6o., "caput": "São Poderes da União, independentes e harmônicos, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário".
Nos Estados Federais, além dessa descentralização funcional, ocorre a descentralização territorial, tornando-se os Estados e Municípios (as Unidades Federadas, como quer que se denominem: províncias, países, cantões, Estados-membros, etc.) redutos dessas liberdades e garantias, cf. as normas constitucionais referentes ao equilíbrio federativo (intervenção federal – Mínimo Federativo Brasileiro – papel eminente do Supremo Tribunal Federal, como intérprete máximo da organização federativa).
7. ESTUDO CONCRETO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO – COMPETÊNCIA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA, COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA
O Estado tem funções a desempenhar, e as desempenha através de órgãos, que são os Poderes Constituídos, tradicionalmente (desde a Revolução Francesa, com a definitiva sistematização da Teoria da Separação de Poderes, por Montesquieu, reunindo as contribuições anteriores, especialmente com Aristóteles, Harrington, Locke e Bolingbroke) Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário.
Esquematicamente, podemos afirmar que a função de criar a norma, legiferar, prover a ordem jurídica, pertence ao Poder Legislativo, enquanto que a função de aplicar essa norma (LEI – sentido amplo: toda norma capaz de gerar direitos e deveres) pertence ao Poder Executivo e ao Poder Judiciário. Basicamente, assim, confunde-se a missão do Executivo com a do Judiciário, havendo distinção, porém, no modo de aplicação: enquanto o Poder Executivo aplica essas normas sem contenciosidade, administrativamente, ao Poder Judiciário cabe a missão de aplicar as leis contenciosamente aos casos concretos.
Por seus Poderes Constituídos, desempenha a União sua competência: basicamente, a enumerada no art. 8o. (enumerada, cf. vimos, em oposição à competência dos Estados, residual) e nos arts. 21 e 22.
No art. 8o., a Constituição Federal enumera a competência da União:
"Compete à União:
I- manter relações com Estados estrangeiros, e com eles celebrar tratados e convenções; participar de organizações internacionais;.."
É a primeira das competências político-administrativas estabelecidas para a União, nos dezesseis primeiros incisos deste artigo. A competência da União nesta matéria decorre da soberania do Estado Federal (enquanto os Estados-membros são autônomos, não possuindo, assim, personalidade de Direito das Gentes.
II- declarar guerra e fazer a paz;
Ainda em decorrência da soberania, e pela necessidade de proteção do Estado (externamente).
III- decretar o estado de sítio;
Trata-se aqui da proteção interna; suspendem-se temporariamente certas garantias constitucionais, para possibilitar a normalização da vida do Estado.
IV- organizar as forças armadas;
Como instituição permanente, indispensável à defesa da Constituição e das leis, e com fundamento nos princípios da hierarquia e da disciplina.
V- planejar e promover o desenvolvimento e a segurança nacionais;
Porque o Estado também precisa se proteger, e por mais democrático que seja, pode permitir todas as liberdades, salvo a de destruir o próprio Estado. A respeito da segurança nacional, o órgão máximo de assessoramento ao Presidente da República é o Conselho de Segurança Nacional. Desenvolvimento e Segurança são princípios fundamentais em nosso Direito Constitucional, tendentes, mesmo, pelo atual fortalecimento do Poder Federal, e neste, do Poder Executivo, a causarem a falência de determinados princípios federativos.
VI- permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional, ou nele permaneçam temporariamente;
Mesmo comentário, referente à soberania do Estado Federal.
VII- autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;
Ainda por motivos ligados à segurança nacional.
VIII- organizar e manter a polícia federal com a finalidade de:
a) executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteiras;
b) prevenir e reprimir o tráfico de entorpecentes e drogas afins;
c) apurar infrações penais contra a segurança nacional, a ordem política e social, ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual, e exija repressão uniforme, conforme se dispuser em lei; e
d) prover a censura de diversões públicas;
Assim, os Estados-membros poderão manter suas forças policiais, mas a Constituição confere à União o poder de organizar e manter a polícia federal, exatamente pela necessidade de sua atuação em assuntos ligados à própria segurança da Federação em seu conjunto, cf. se verifica nas quatro alíneas deste inciso.
IX- emitir moeda;
Competência importantíssima, especialmente pelo sistema de economia monetária adotado no Brasil.
X- fiscalizar as operações de crédito, capitalização e seguros;
Igualmente, e como importantes instrumentos para o controle da inflação. E se a União tem competência expressa para fiscalizar as operações de crédito, também terá o poder implícito (cf. a Teoria já explicada) para a criação de um órgão, v.g., o Banco Central, ou a SUSEP, em relação aos seguros.
XI- estabelecer o plano nacional de viação;
Pela importância para o desenvolvimento nacional.
XII- manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional.
Idem, e visando a unidade da Federação.
XIII- organizar a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente a seca e as inundações;
Atualmente, a Constituição inclui na competência da União a de estabelecer a defesa permanente. Sob 91, a Constituição apenas permitia, à requisição dos Estados, o socorro federal, e pela Circular de Amaro Cavalcanti, estabeleceu-se o conceito relativo de calamidade pública. A orientação vigente denota, essencialmente, a caracterização de nosso federalismo como um federalismo orgânico, ou cooperativo – ou, ainda, um federalismo desenvolvimentista.
XIV- estabelecer e executar planos nacionais de educação e de saúde, bem como planos regionais de desenvolvimento;
Pela importância da educação e da saúde para o próprio desenvolvimento e para a segurança do Estado, incluiu
o constituinte na competência da União esta matéria, de forma a que lhe seja dado tratamento uniforme, a nível nacional.
XV- explorar, diretamente ou mediante autorização ou concessão:
a) os serviços de telecomunicações;
b) os serviços e instalações de energia elétrica de qualquer origem ou natureza;
c) a navegação aérea; e
d) as vias de transporte entre portos marítimos e fronteiras nacionais ou que transponham os limites de Estado ou Território;
Em decorrência da necessidade de segurança da Federação, reservam-se à União as competências deste inciso.
XVI- conceder anistia;
A anistia, como ato de perdão, compete ao Presidente da República, e decorre da criação de normas penais (também de competência da União) e de sua aplicação pelo Poder Judiciário.
Quanto à competência legiferante, está enumerada no item XVII deste artigo, em vinte e uma alíneas, que não poderemos comentar pela exigüidade do prazo concedido para este trabalho. Esta competência é desempenhada, basicamente, pelo Congresso Nacional (bicameral – Câmara dos Deputados e Senado Federal), que tem ainda competência para funcionar como órgão reformador (através de Emendas Constitucionais, cf. artigos 47, 48 e 49 da Constituição), de vez que nossa Constituição é rígida, admitindo sua reforma por um dos Poderes ordinários do Estado, porém exigindo um processo especial, diverso do adotado para a legiferação ordinária (embora seja a Constituição, sob certos aspectos, imutável, v.g., com referência à Federação e à República e, segundo nosso entendimento, são também irreformáveis pelo Poder Constituinte derivado os próprios artigos que estabelecem o processo de reforma, ou seja, os artigos 47, 48 e 49 da vigente Constituição).
Observe-se, com referência à competência enumerada no art. 8o., inciso XVII, que à União compete legislar sobre direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, etc., o que evita a diversidade normativa dentro da Federação, cf. já ocorreu entre nós, e ocorre atualmente nos Estados Unidos. Temos, assim, unidade de direito substantivo e unidade de direito adjetivo, de normas processuais.
Na impossibilidade de proceder ao exame mais detalhado da competência legislativa da União, resta-nos lembrar que a legislação da União poderá ter suas lacunas supridas pela legislação estadual, no tocante à competência das alíneas "c", "d", "e", "n", "q" e "v" do item XVII do art. 8o.
Mas a competência da União seria meramente teórica, se não dispusesse ela dos meios pecuniários necessários para o desempenho dessas competências, que expressas, quer implícitas. Eis porque a Constituição enumerou, no art. 21, a competência tributária, impositiva ou fiscal da União. Além das taxas e contribuições de melhoria (art. 18), competem à União os seguintes impostos (art. 21): importação, exportação, propriedade territorial rural, renda e proventos, produtos industrializados, operações de crédito (ISOF), serviços de transporte, lubrificantes e combustíveis, e minerais. Ainda competem à União outros impostos que poderá criar, desde que não compreendidos na competência tributária dos Estados e Municípios, além dos impostos extraordinários, cf. o art. 22, bem como contribuições e empréstimos compulsórios, cf. o § 2o. do art. 21 (extra e parafiscalidade, a aprofundar).
8. TENDÊNCIA MODERNA DE FORTALECIMENTO DA UNIÃO
Decorre das normas constitucionais, e especialmente da discriminação de rendas, pela qual a União se torna extraordinariamente poderosa, em detrimento dos Estados-membros e dos Municípios, a moderna tendência de fortalecimento da União, que leva, mesmo, ao desuso do instituto da intervenção federal. A União, mais forte economicamente, controla a Federação, por uma intervenção branca, econômica, e pela negativa da liberação de verbas para Estados e Municípios, que ficam dependendo, ampla e permanentemente, do poder federal.
A tendência de centralização, ou de fortalecimento do Poder Federal, é uma das características universais do Direito Constitucional moderno (Pinto Ferreira – Princípios Gerais do Direito Constitucional Moderno) e decorre das condições sociais e econômicas que se criaram modernamente.
Responde, ainda, a uma tendência que talvez possa ser identificada, modernamente, para a criação da Federação Mundial, ou do Estado Mundial. Possa sobreviver a essas mudanças a Liberdade, ainda que não a defendida pelo liberalismo da Revolução Francesa, porém a liberdade social, a Liberdade da Democracia, e consagrada não a igualdade jurídica, mas a igualdade econômica, a igualdade de oportunidades, não a igualdade de oportunidades teórica, mas aquela que leve em consideração as desigualdades humanas, tudo visando exatamente à sobrevivência da Democracia, com seus ideais de Justiça Social.
9. MODELO HORIZONTAL E VERTICAL DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
A doutrina constitucional costuma mencionar como mecanismos de divisão de competências o modelo horizontal e o modelo vertical. No primeiro caso, cada ente federativo recebe da Constituição um rol exaustivo de competências. Nesta técnica, onde se estabelece uma repartição rígida e delimitada de competências, ocorre o fortalecimento da autonomia dos entes federativos, haja vista a ausência de superposição do ente mais abrangente.
Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho, o modelo de repartição constitucional de competências consiste em "separar, radicalmente, a competência dos entes federativos, por meio da atribuição a cada um deles de uma 'área' própria, consistente em toda uma matéria (do geral ao particular ou específico), a ele privativa, a ele reservada, com exclusão absoluta da participação, no seu exercício, por parte de outro ente" (5).
É importante assinalar que no tocante à repartição de competências tributárias, na federação brasileira, houve a adoção do modelo horizontal, onde cada ente federativo dispõe de um espaço de atuação rigidamente demarcado.
Nota-se, então, que a repartição horizontal, prevista no ordenamento constitucional brasileiro, estabelece-se, principalmente, através das competências enumeradas à União (CF, art. 21 e 22), as reservadas ou remanescentes dos Estados-Membros (CF, art. 25, § 2º), as indicadas de interesse local aos Municípios (CF, art. 30, I), e ao Distrito Federal, ao qual, como já dito, foram estabelecidas as competências legislativas Estaduais e as Municipais (CF, art. 32, § 2º).
Já no modelo vertical de repartição, diferentes entes federados atuarão sobre as mesmas matérias, de forma a estabelecer um verdadeiro condomínio Legislativo, conforme as palavras de Raul Machado Horta (6). Para o autor, "as Constituições Federais passaram a explorar, com maior amplitude, a repartição vertical de competências, que realiza a distribuição de idêntica matéria legislativa entre a União Federal e os Estados-membros, estabelecendo verdadeiro condomínio legislativo, consoante regras constitucionais de convivência. A repartição vertical de competências conduziu à técnica da legislação federal fundamental, de normas gerais e de diretrizes essenciais, que recai sobre determinada matéria legislativa de eleição do constituinte federal. A legislação federal é reveladora das linhas essenciais, enquanto a legislação local buscará preencher o claro que lhe ficou, afeiçoando a matéria revelada na legislação de normas gerais às peculiaridades e às exigências estaduais."
Na Carta Política de 1988, no art. 24, realizou-se verdadeiro modelo de repartição vertical de competências, onde se estabeleceu a competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal. Cumpre verificar que se constituiu a possibilidade de vários entes atuarem legislativamente sobre a mesma matéria. Deste modo, para não haver conflitos positivos legislativos, instaurando um caos normativo, foi criada regra de divisão de tarefas legislativas. Por isso, os parágrafos do art. 24 prescrevem como será a atuação legislativa de cada um desses entes federados, onde, conforme já relatado, competirá à União expedir
normas gerais e, aos Estados e ao Distrito Federal, suplementar as normas gerais da União.
Insta salientar, ainda, que a nossa Constituição Federal não adotou com rigidez nenhum dos dois sistemas, vertical ou horizontal, de repartição de competências, na verdade, houve a adoção de um modelo misto, a saber, houve a adoção do modelo horizontal ,onde cada ente federado autônomo recebe uma competência específica, sem relação de hierarquia entre eles, como são exemplos os arts. 21, 22, 25 e 30 da Constituição Federal, mas também se mesclou o sistema vertical de repartição de competências, modelo que estabelece que uma mesma matéria possa ser estabelecida a atuação de diferentes entes políticos, de maneira verticalizada, como é o caso da competência legislativa concorrente estabelecida no art., 24 da Constituição Federal.
ÿÿ10. REFERENCIAL TEÓRICO
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional, 6ª edição revista e atualizada. São Paulo. Editora Saraiva, 2011.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2006. 276 – 286 p.
http://www.educacaopublica.rj.gov.br/biblioteca/cidadania/0062.html
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