TEXTO ATOS ADMINISTRATIVOS

Prévia do material em texto

DIREITO ADMINISTRATIVO I – AULAS 07/08
ATOS ADMINISTRATIVOS
1. FATOS X ATOS JURÍDICOS
Fatos são todos os acontecimentos do mundo real, eventos concretos, sejam ou não relevantes para o mundo do Direito. Por exemplo: uma chuva de granizo é um fato, a princípio, um fato natural e sem consequências jurídicas. Mas se o granizo atinge o telhado de uma casa destruindo-o, irá gerar danos patrimoniais, portanto, está-se diante de fato, porém com repercussão jurídica: são os fatos jurídicos. 
Estes são todos os fatos capazes de produzir efeitos no mundo jurídico, como, por exemplo, efeitos extintivos, constitutivos e declaratórios de direitos e obrigações. 
Fatos jurídicos, portanto, podem ser definidos como “acontecimentos previstos em norma de direito, em razão dos quais nascem, se modificam, subsistem e se extinguem as relações jurídicas.”
Portanto, os fatos se dividem em:
A) FATO COMUM: acontecimento sem repercussão no Direito.
B) FATO JURÍDICO: acontecimento natural ou humano ao qual o Direito atribui efeitos. Estes podem ser divididos em duas espécies:
I. FATO JURÍDICO NATURAL (Fato Jurídico em Sentido Estrito ou Stricto Sensu) é o acontecimento natural do qual decorrem efeitos; não há manifestação da vontade humana. Divide-se:
1. Ordinários: são os que normalmente acontecem (previsíveis), produzindo efeitos jurídicos relevantes: nascimento, maioridade, morte (por causas naturais), aluvião (art. 1.250, CC), avulsão (art. 1.251, CC), decurso de tempo (como a prescrição, a decadência, a usucapião), etc.
2. Extraordinários: são os que ocorrem de forma inesperada (imprevisíveis). Exemplos clássicos: “caso fortuito” ou “força maior”. Têm importância ao direito por excluírem, como regra, a responsabilidade: desabamento de prédios em virtude de um terremoto, incêndio de uma fábrica em razão de um raio, naufrágio de um navio em virtude de um maremoto, etc.
II. FATO JURÍDICO HUMANO (ou simplesmente ATO) é o acontecimento que conta com a participação humana. 
Os fatos jurídicos são involuntários e voluntários. Os involuntários decorrem, por exemplo, de eventos da natureza, e recebem o qualificativo de fatos jurídicos em sentido estrito. Já os voluntários envolvem a manifestação de vontade de um sujeito, sendo reconhecidos como atos jurídicos. 
Fatos jurídicos humanos abrangem tanto os atos lícitos como os ilícitos:
1) ATO LÍCITO também chamado de ato jurídico em sentido amplo (lato sensu) ou ato jurídico voluntário → praticado em conformidade com a ordem jurídica:
a) Ato Jurídico em Sentido Estrito (stricto sensu): há a participação humana, voluntária e consciente, mas os efeitos são os impostos pela lei e não pelas partes interessadas (ex.: reconhecimento de filho, fixação de domicílio, abandono, ocupação, percepção de frutos de uma árvore, atos de comunicação processual, como a notificação, etc.). Não há regulamentação da autonomia privada.
b) Negócio Jurídico: há a participação humana e os efeitos desta participação são ditados pela própria manifestação de vontade; os efeitos são os desejados pelas partes (ex.: contratos, testamentos, etc.). Há, portanto, autonomia privada; autorregulação de interesses particulares, em maior ou menor grau.
Como se caracteriza o ato administrativo? Como ato ou fato? 
O ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico em sentido estrito. 
Sendo o ato administrativo uma espécie de ato jurídico, há certa congruência entre os elementos de formação dos atos administrativos em comparação com os atos de direito privado, no caso: agente, forma e objeto. 
Porém, ao lado dos três elementos já previstos na norma civilista (art. 104 do CC/2002), a Lei 4.717/65 (da Ação Popular), em seu art. 2º, ao indicar os atos nulos, menciona cinco elementos dos atos administrativos: competência; forma; objeto; motivo; e finalidade. Portanto, aos elementos típicos dos atos jurídicos foram acrescidos dois: motivo e finalidade, os “diferenciais” dos atos administrativos.
1.2 FATO ADMINISTRATIVO X FATO DA ADMINISTRAÇÃO 
Se o fato jurídico ocorre no interior da Administração, será classificado em fato administrativo e em fato da Administração, gere ou não, nessa ordem, consequências jurídicas. Ou seja, os fatos podem ou não ter repercussão no mundo administrativo. 
A morte de servidor tem repercussão jurídica, sendo, por isso, fato administrativo; agora, se o servidor cai da escada de órgão público e rapidamente se levanta, sem qualquer consequência jurídica, por ocorrer dentro da Administração, dá-se o fato da Administração.
FATOS ADMINISTRATIVOS são considerados tanto as atividades materiais quanto os eventos naturais. Via de regra, os atos administrativos precedem os fatos administrativos (p. ex.: a licitação é prévia à realização da obra pública). Porém, em situações emergenciais, o ato administrativo pode ser editado a posteriori, como, por exemplo, a apreensão de mercadorias estragadas seguida da lavratura do auto de apreensão.
1.2.1 Atos da Administração Pública 
A Administração Pública contrata serviços. O Poder Executivo sanciona e veta leis. O presidente da República edita Decretos Regulamentares. A Polícia Federal autoriza porte de armas. O Fisco loca espaço de particular para depósito de bens apreendidos. Os municípios destroem produtos piratas e interditam estabelecimentos poluidores. O Estado-administrador realiza concursos públicos para o provimento dos cargos públicos. Todos os atos praticados seriam atos administrativos? não! 
De regra, o ato praticado no exercício da função administrativa é ato da Administração, porém, nem todo ato da Administração é ato administrativo. Em notação matemática, o ato administrativo é uma amostra do “universo” ato da Administração (o ato administrativo está contido no conjunto dos atos da Administração). Em outros termos, o ato administrativo é espécie do qual o ato da Administração é gênero.
Observe-se que há atos administrativos produzidos do lado de fora da Administração. Por exemplo: as concessionárias, que prestam serviços públicos, fazem as vezes do Estado, e, nesse instante, os agentes produzem atos administrativos, embora tais entidades, de direito privado, não integrem a estrutura estatal. 
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, a expressão “Atos da Administração” – figura mais ampla do que ato administrativo – comporta as seguintes espécies:
Atos de Direito Privado: são aqueles praticados pela Administração despida das prerrogativas de direito público, como, por exemplo, as doações, a permuta, a compra e venda, e a locação; 
Atos materiais da Administração: São atos os quais envolvem apenas execução – não há manifestação de interesse - como a demolição de uma casa, a apreensão de mercadoria, a realização de um serviço, varrer o piso, e outro (Note-se: José dos Santos Carvalho Filho os denomina FATOS ADMINISTRATIVOS); 
Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor: são todos aqueles que não geram efeitos jurídicos imediatos, como, por exemplo, os atestados, as certidões, e os pareceres; 
Atos políticos ou de governo: são os que estão sujeitos a regime constitucional, como, por exemplo, a sanção, o veto e o indulto (observe-se que estes atos gozam de discricionariedade AMPLA, não estão sujeitos a controle jurisdicional, exceto se contrariar a lei. Não se sujeitam sequer a súmulas vinculantes); 
Contratos e convênios: são atos em que a vontade é manifestada de forma bilateral; 
Atos normativos: são atos dotados de generalidade e abstração, enfim, com conteúdo de leis, e, só formalmente, são atos administrativos; e 
Os atos administrativos são classificados em materiais e formais. Os materiais são aqueles advindos do Estado, de qualquer dos Poderes, em decorrência do exercício da função administrativa. Os formais, por sua vez, também chamados de orgânicos, são os editados exclusivamente pelo Poder Executivo. Por exemplo: a demissão de servidor, pelo Judiciário, é ato administrativoapenas material; a demissão, pelo Executivo, é ato formal e material; a concessão de férias, no Legislativo, é ato administrativo exclusivamente material; a concessão de férias, no Executivo, é ato formal e material.
 
E o Decreto (ato normativo)? É editado pelo Executivo, logo é ato administrativo formal, porém tem o conteúdo geral e abstrato, que o aproxima das leis, portanto, não é ato administrativo material.
Assim, pode se afirmar que nem todo ato praticado no exercício da função administrativa é ato administrativo. Exemplo disso são os cheques emitidos pela Administração Pública para pagar despesas e as locações imobiliárias. São atos da Administração, e, claro, praticados no desempenho da atividade administrativa, mas não são atos administrativos.
2. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO 
Conforme Hely Lopes Meirelles: 
É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. 
A definição é muito próxima da de ato jurídico. E, no caso, não poderia ser diferente, pois, como sobredito, o ato administrativo nada mais é do que uma espécie de ato jurídico. Observe-se que afirma ser o ato uma manifestação de vontade humana, ou seja, o ato não surgirá espontaneamente, dependendo de alguém para produzi-lo. 
2.1. Silêncio Administrativo 
É fora de dúvida que o silêncio é a ausência de manifestação ou declaração formal. Porém, no que diz respeito aos efeitos jurídicos produzidos, o silêncio, no mundo administrativo, é assunto repleto de discussões doutrinárias. 
Grifou-se “no mundo administrativo” porque, no Direito Privado, o silêncio importa, de regra, a concordância tácita, considerando-se os usos e as circunstâncias normais (art. 111 do Código Civil de 2002). Vale a máxima “de que quem cala consente”. É o que se reconhece como silêncio qualificado ou circunstanciado.
No Direito Administrativo, contudo, a história é diferente. De início, informe-se que, para a doutrina majoritária, o silêncio não é ato, mas sim fato administrativo, o qual pode gerar consequências jurídicas como a prescrição e a decadência. E, como vimos, não é ato, pois falta ao silêncio algo que é essencial ao conceito de ato administrativo: a declaração de vontade. O silêncio é o oposto disso: é ausência de manifestação. E não há ato sem a extroversão de vontade.
Carvalho Filho distingue, em dois momentos, os efeitos do silêncio administrativo: a lei aponta as consequências da omissão e a lei é omissa a respeito. 
No primeiro momento, a lei pode conferir efeito deferitório (anuência tácita – efeito positivo) ou denegatório (efeito negativo). Por exemplo, o §3º do art. 26 da Lei 9.748, de 1997, dá ao silêncio efeito positivo. Vejamos: 
Art. 26. A concessão implica, para o concessionário, a obrigação de explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participações legais ou contratuais correspondentes. 
(...) 
§ 3° Decorrido o prazo estipulado no parágrafo anterior sem que haja manifestação da ANP, os planos e projetos considerar-se-ão automaticamente aprovados.
No entanto, como registra o autor, o mais comum é que a lei seja omissa, enfim, não disponha, expressa ou implicitamente, sobre as consequências jurídicas do silêncio administrativo. A omissão decorre do descumprimento de prazo previsto em lei (“o servidor tem o prazo de 15 dias para a emissão de parecer”) ou da demora excessiva na prática do ato quando a lei não estabeleceu prazo.
Para o autor Celso Antônio, a solução do Judiciário depende do conteúdo do ato administrativo. Se o ato é vinculado, o juiz poderá suprir a omissão administrativa, uma vez que o titular do direito tenha preenchido os requisitos legais. Se o ato é discricionário, o juiz poderá fixar prazo para que a Administração se pronuncie, estipulando, inclusive, multa diária até que haja pronunciamento conclusivo por parte da autoridade competente. 
Por fim, esclareça-se que, para Alexandre Santos de Aragão, o silêncio administrativo não se confunde com o ato administrativo implícito. No silêncio, há ausência de manifestação do Poder Público. No ato implícito, a Administração responde ao pedido do interessado, mas a resposta não contempla o objeto pleiteado.
3. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
Os atos administrativos são emanações do poder estatal, e, portanto, são dotados de determinadas características que os distinguem dos atos jurídicos em geral. A doutrina costuma nomear essas características de atributos do ato administrativo, sendo certo que a Odete Medauar prefere distingui-las como notas peculiares. 
Dessa forma, para que se externe a supremacia do interesse público em relação ao particular, é necessário que os atos administrativos, exteriorização de uma das funções do Estado, sejam dotados de certas características que não são encontradas nos demais atos jurídicos. 
Apesar das divergências encontradas, a doutrina aponta como principais atributos: a presunção de legitimidade e de veracidade, a autoexecutoriedade, a imperatividade, e a tipicidade.
3.1. Presunção de Legitimidade e de Veracidade 
Dispõe o inc. II do art. 19 da CF, de 1988: 
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
(...) 
II - recusar fé aos documentos públicos; 
Os documentos editados pelo Estado são dotados de fé pública. E isso se dá, pois todos os atos praticados pela Administração Pública são presumidamente legítimos, independentemente de sua natureza (administrativos ou não). E, realmente, não poderia ser diferente. É que, em toda sua vida funcional, o administrador deve observar a lei, em face de disposição expressa da Constituição Federal (art. 37, caput). Portanto, não é necessária norma infraconstitucional que reafirme a presunção de legitimidade dos atos. 
Conforme o atributo da presunção de legitimidade, os atos da Administração Pública presumem-se legítimos desde sua origem, isto é, desde seu nascimento, sendo tidos produzidos em conformidade com as normas legais e os princípios, e, bem por isso, vinculam os administrados por ele atingidos desde a edição. Um dos efeitos da presunção é o de permitir que o ato opere efeitos imediatamente. A celeridade garantida pela presunção de legitimidade é acompanhada de outras prerrogativas, como é o caso da autoexecutoriedade. 
Obviamente, o particular, ao se sentir atingido pelo ato do Estado, tem todo o direito de socorrer-se ao Poder Judiciário, utilizando, para tanto, dos remédios jurídicos postos à sua disposição. 
Logo, é possível concluir que a presunção não é absoluta (“jure et de jure”), mas sim relativa (“juris tantum”). Porém, ainda que o ato da Administração contenha forte aparência de ilegalidade, sabe-se que o Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo aguardar a provocação do particular interessado. 
Abre-se um parêntese para informar que a presunção de legitimidade não se confunde com a de veracidade. A presunção de legitimidade é a conformidade do ato com o Direito, mas no campo puramente abstrato (normativo). Nesse caso, avalia-se o ato da Administração, deixando de lado as considerações sobre eventuais consequências prático-jurídicas dele advindas.
 
Já a presunção de veracidade significa que os fatos alegados pela Administração presumem-se verdadeiros. Essa característica tem o efeito de inverter o ônus da prova, ou seja, caberá ao administrado provar o contrário, apesar de ser válida a ideia, no direito civil, de quem alega ter o dever de provar os fatos. Irá competir ao particular demonstrar que o ato da Administração foi produzido em descompasso com o direito vigente e, ainda, que os fatos alegados não são reais, não são adequados.Gustavo Scatolino registra-nos que se tem admitido ser incabível a inversão do ônus da prova diante dos fatos negativos, pois não se produz prova de tais fatos. Assim, no caso de realização de teste físico para concurso público, se um candidato não alcançar o número mínimo no teste de “barras”, com a sua consequente exclusão, caso o candidato alegue que isso não ocorreu, será a Administração que deve provar que o número mínimo de flexões não foi realizado, como, por exemplo, por meio de vídeos. 
E enquanto o ato não for julgado ilegal e retirado do mundo jurídico, continuará produzindo seus efeitos regulares. E, ainda mais, na visão da Prof.ª Maria Sylvia Di Pietro: 
O Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato; sabe-se que, em relação ao ato jurídico de direito privado, o artigo 146 do CC determina que as nulidades absolutas podem ser alegadas por qualquer interessado ou pelo Ministério Público, quando lhe couber intervir, e devem ser pronunciadas pelo juiz, quando conhecer do ato ou dos seus efeitos; o mesmo não ocorre em relação ao ato administrativo, cuja nulidade só pode ser decretada pelo Judiciário a pedido da pessoa interessada 
3.2. Autoexecutoriedade 
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos administrativos sejam executados imediata e diretamente pela própria Administração, independentemente de ordem ou autorização judicial. 
Para Lucas Rocha Furtado, a autoexecutoriedade decorre da presunção de legitimidade, embora com esta não se confunda. Afinal de nada valeria dizer que os atos administrativos são presumivelmente legítimos, caso a Administração precisasse de autorizações judiciais para agir.
O atributo da autoexecutoriedade garante, até mesmo, o uso da força física, se for necessária, no entanto, com uso de meios adequados e proporcionais. 
Por exemplo: estudantes de Universidade Pública, de forma pacífica, mantêm-se instalados em determinado bem público de uso especial (reitoria da Faculdade). Nesse caso, seria possível a expulsão do grupo, sem a intervenção do Judiciário? É claro que sim, mas sem maus-tratos, sem violência desmedida, enfim, com proporcionalidade e razoabilidade, princípios que acabam funcionando como limites para a autoexecutoriedade administrativa. 
Porém, abre-se um parêntese para esclarecer que a autoexecutoriedade não existe em todos os atos administrativos. Conforme a doutrina majoritária, só há autoexecutoriedade quando: 
a) expressamente prevista em lei; ou 
b) tratar-se de medida urgente que, acaso não adotada de imediato, pode ocasionar prejuízo maior para o interesse público.
 
Sobre o tema, na jurisprudência do STF, destaca-se o MS 24.182, em que se firmou o entendimento de que a Administração Pública não pode descontar indenizações da folha de pagamento dos servidores, sem que tenha a anuência do servidor ou autorização legal ou judicial.
Por fim, cabe o apontamento de que parte da doutrina desdobra a autoexecutoriedade em dois outros atributos: a exigibilidade e a executoriedade. 
Na exigibilidade, a Administração usa de meios indiretos de coação para que suas decisões sejam cumpridas, como, por exemplo, a utilização das multas. 
Na executoriedade, a Administração emprega meios diretos de coerção, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-se inclusive da força.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, na primeira hipótese [exigibilidade], os meios de coerção vêm sempre definidos na lei; na segunda [executoriedade], podem ser utilizados, independentemente de previsão legal, para atender situação emergente que ponha em risco a segurança, a saúde ou outro interesse da coletividade. 
Para Celso Antônio, a executoriedade é um plus em relação à exigibilidade, de tal modo que nem todos os atos exigíveis são executórios. 
Por exemplo: a multa administrativa é exigível pela Administração, sendo uma forma indireta de o Estado forçar que o particular cumpra a obrigação. Porém, a multa não é executória, já que a Administração não poderá compelir que o particular pague o valor correspondente, devendo, para tanto, ir a juízo. 
O autor cita, ainda, a seguinte situação, em que confirma a existência de atos exigíveis e não autoexecutórios: 
A intimação para que o administrado construa calçada defronte de sua casa ou terreno não apenas impõe esta obrigação, mas é exigível porque, se o particular desatender ao mandamento, pode ser multado sem que a Administração necessite ir ao Judiciário para que lhe seja atribuído ou reconhecido o direito de multar. Entretanto, não pode obrigar materialmente, coativamente, o particular a realizar a construção da calçada. 
3.3. Imperatividade
A imperatividade é a característica pela qual os atos administrativos se impõem como obrigatórios a terceiros, independentemente da anuência destes, que, assim, sujeitam-se à imposição estatal. 
Aqui, vincula-se um princípio: o da SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR, ou seja, o Estado determina ordens, de forma unilateral, e nós, administrados (particulares) devemos acatá-las, sob pena de sanções. Note-se que a supremacia traduz uma ideia de verticalidade, de prerrogativa. 
Importante perceber que os atos administrativos são tão imponentes, tão fortes, a ponto de seus efeitos serem sentidos por particulares que não se submetem à hierarquia da Administração. Ou seja, os atos são emitidos pelo Estado e ultrapassam sua esfera, alcançando a esfera do particular sem qualquer vínculo especial, enfim, extravasa o âmbito interno administrativo, no que a doutrina denomina de Poder Extroverso, que é prerrogativa dada ao Poder Público de impor, de modo unilateral, obrigações a terceiros. 
Do mesmo modo como acontece com a autoexecutoriedade, nem todos os atos são dotados de imperatividade. 
Para encontrarmos os atos não imperativos é só procurarmos pelas situações em que o Estado encontra restrições em sua atuação, eis que, como informamos, a imperatividade traduz prerrogativa estatal. 
P. ex., se um servidor solicita uma certidão por tempo de serviço, o Estado tem a prerrogativa de negar? Se o Estado tem o desejo de contratar uma nova frota de veículos, poderia forçar uma concessionária ao fornecimento? A resposta, para ambos os casos, é que não. Daí porque concluímos que atos enunciativos (certidões, atestados e outros) e atos negociais (autorização, permissão e outros), não são dotados de imperatividade, porque funcionam como uma restrição para o Estado e não prerrogativa.
3.4. Tipicidade 
Para parte da doutrina, em razão da tipicidade, o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. 
Por este atributo afasta-se a possibilidade de produzir atos administrativos unilaterais inominados, especialmente em consequência direta do princípio da legalidade: para cada finalidade pretendida pela Administração existe um ato definido em lei. 
Duas consequências podem ser apontadas em razão do princípio da tipicidade:
I) Impede que a Administração produza atos unilaterais e coercitivos, sem expressa previsão legal, representando verdadeira garantia ao administrado; 
II) Impede a prática de atos totalmente discricionários (que seriam, em realidade, arbitrários), porque a previsão legal define os contornos em que a discricionariedade poderá ser exercida. 
Destaque-se, por fim, que não há de se falar em tipicidade com relação aos atos bilaterais, como é o exemplo clássico dos contratos administrativos, pois, em relação a estes, não há imposição da vontade administrativa. Assim, nestes acordos de vontades (contratos), a vontade da Administração dependerá da aceitação do particular, não havendo óbices à formalização de contratos inominados, desde que haja o melhor atendimento do interesse público e do particular. 
Obviamente, por vezes, mesmo nos contratos administrativos, o princípio da tipicidade se fará presente, como é o caso dos contratos de concessãode serviços públicos, já nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995, por exemplo. 
4. ELEMENTOS (Requisitos ou Pressupostos) dos Atos Administrativos
Os atos administrativos possuem elementos ou pressupostos ou requisitos de formação. 
Registra-se que a nomenclatura varia de autor para autor. Alguns preferem a utilização de elementos; outros, requisitos, ou, ainda, pressupostos. 
Na Lei da Ação Popular (Lei 4.715, de 1965), por exemplo, mencionam-se elementos essenciais: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Observe-se que estes são essenciais, ou seja, sem estes o ato administrativo não existe, é inexistente. Porém, ao lado dos essenciais, os atos podem contar com elementos acidentais, enfim, aqueles que podem ou não estar presentes nos atos administrativos (é um acidente!), são eles: termo, condição, e encargo ou modo. 
O termo é fato futuro e certo, podendo ser inicial (por exemplo: esta autorização entra em vigor daqui a 60 dias, ou seja, só começa produzir efeitos depois de decorrido tal prazo) e final (por exemplo: a Prefeitura autorizou a realização de Show na praça “X” para o próximo domingo. Depois do domingo, o ato perde seus efeitos). 
Já a condição é fato futuro e incerto. Por exemplo: há decretos municipais que só operam efeitos quando da ocorrência de calamidades públicas. 
Por fim, o encargo ou o modo, o qual tem estreita ligação com tarefas a serem realizadas. Por exemplo: a União doa terreno de sua propriedade ao município “Y”, para que este construa uma escola municipal, é o que a doutrina chama de doação com encargo (contraponto da doação simples). Assim, se o município der outra destinação ao bem, a União poderá cancelar o ato de doação, enfim, pode perder seus efeitos.
Sendo o ato administrativo uma espécie de ato jurídico (manifestação de vontade humana que produz consequências jurídicas), forma-se a partir de elementos, dentre esses, o agente, o objeto, e a forma, presentes nos atos jurídicos em geral. 
Na tabela abaixo, serão apresentados os elementos essenciais, com a indicação sobre a eventual vinculação ou discricionariedade, caso a caso. Vejamos:
	ELEMENTO
	VINCULADO
	Competência 
	SIM 
	Finalidade 
	SIM 
	Forma 
	SIM 
	Motivo 
	Em regra, discricionário 
	Objeto 
	Em regra, discricionário 
Perceba que Motivo e Objeto são, de regra, elementos discricionários. Tais elementos, veremos, favorecem o mérito administrativo (a margem de conveniência e de oportunidade garantida pelo legislador ao administrador).
4.1. Competência 
4.1.1. Conceito 
A competência é o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo.
Uma vez que o ato tenha sido emanado de agente incompetente ou realizado além dos limites de sua competência, é inválido, por faltar-lhe legitimidade. Ressalva-se, desde logo, que o vício (problema) de competência poderá, em algumas hipóteses, ser corrigido, por intermédio do instituto da convalidação (sanatória ou saneamento, para outros). 
Ressalte-se, ainda, que a expressão “competência”, dentro do Direito Administrativo, não tem o sentido de capacidade ou habilidade que detém um servidor público para editar um ato administrativo. De outra forma, diferentemente do direito privado, a competência, para o Direito Administrativo, deve ser entendida como A QUEM COMPETE PRODUZIR O ATO, ou seja, um SUJEITO, UM ALGUÉM que é responsável pela prática do ato. Não diz respeito, portanto, à capacidade, mas sim ao PODER DE PRATICAR O ATO. Assim, como dizem, não é competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim quem a norma determinar que é.
4.1.2. Características 
Dispõe o art. 11 da Lei 9.784, de 1999 (Lei de Processo Administrativo Federal): 
A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. 
Conforme Edmir Netto, a competência é de exercício obrigatório, sendo irrenunciável, como decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público. No entanto, a irrenunciabilidade não impede que a Administração Pública transfira a execução de uma tarefa, isto é, o exercício da competência para fazer algo. Transfere-se o exercício, isso porque a titularidade da competência continua a pertencer a seu ‘proprietário’. 
A irrenunciabilidade, porém, não é a única característica da competência. São apontadas, ainda: 
I) sempre decorrente de lei: a competência não se presume, exigindo-se texto expresso de norma. Lembre-se de que não é preciso tão só da Lei, em sentido estrito, para que seja fixada a competência dos agentes públicos; 
II) intransferível (inderrogável): a competência não se transmite por mero acordo entre as partes. Mesmo quando se permite a delegação, é preciso um ato formal que registre a prática (caput do art. 14 da Lei 9.784, de 1999); 
III) improrrogável: no processo civil, é comum ouvir-se falar que se um determinado vício de competência relativa (em razão do valor ou território) não for alegado no momento oportuno, o juiz de incompetente passa à competente, enfim, fica “prorrogada” sua competência. No Direito Administrativo, não é isso que acontece, pois os interesses que estão “em jogo” não são particulares como no Direito Civil. Assim, o mero decurso do tempo não muda a incompetência em competência. Para a alteração da competência, registre-se, é necessária a edição de norma que especifique quem agora passa a dispor da competência; 
IV) imprescritível: o não uso da competência não torna o agente incompetente. Não se pode falar, portanto, em “usucapião” de competência; e 
V) pode ser objeto de delegação (ato de repartir o exercício da competência) ou de avocação (ato de trazer para si o exercício da competência), desde que não reservada à competência exclusiva.
4.1.3. Critérios Definidores 
A competência dos agentes públicos é distribuída a partir de quatro critérios fundamentais. Vejamos: 
>> Matéria cumpre ao órgão/entidade o desempenho de específico conteúdo administrativo. Por exemplo: na esfera federal, temos Ministérios, que desempenham as mais diversas matérias, como saúde, educação e cultura. Está-se diante de uma forma de desconcentração por matéria; 
>> Lugar ou Territorial as atribuições são desempenhadas por centros de competência localizados em pontos territoriais distintos. Por exemplo: o INSS (autarquia federal) conta com órgãos espalhados pelos Estados-membros (AC, RR, RJ, MG, SP, MA). Está-se diante da desconcentração territorial ou geográfica;
>> Hierarquia as competências são escalonadas segundo o grau de complexidade e responsabilidade. Por exemplo: o chefe do Executivo é o presidente da República, e cumpre-lhe, com exclusividade, expedir Decretos Regulamentares. Os ministros, submetidos à hierarquia do presidente, podem expedir instruções e portarias normativas;
>> Tempo a competência tem início a partir da investidura legal e término com o fim do exercício da função pública.
4.2. Finalidade 
4.2.1. Conceito 
A finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a prática do ato. É aquilo que o Estado-administrador pretende alcançar com a prática do ato administrativo.
Os fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu a Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade. (por Hely Lopes) 
4.2.2. Finalidade X Objeto 
A finalidade é o resultado de interesse público, porém, de maneira mediata (no futuro). Desse modo, difere-se do efeito jurídico imediato do ato administrativo, a ser buscado por meio do objeto, este traduzido na aquisição,na transformação ou na extinção de direitos. 
Por exemplo: 
Na licença-gestante, qual seria o interesse público a ser alcançado (finalidade)? Dentre outras finalidades, a proteção à infância e o direito à lactância (natureza mediata). E para que serve a licença (objeto)? Para permitir o afastamento da servidora durante o período de proteção e lactância. 
Na construção de escolas públicas, o interesse público é a finalidade a ser alcançada, e a escola, propriamente, dita é o objeto do ato. Com a construção, tem-se, imediatamente, o objeto, mas, se enquanto a escola não estiver funcionando regularmente, não houve o alcance da finalidade.
Carvalho Filho acrescenta que o objeto é variável conforme o resultado prático buscado pelo agente da Administração, ao passo que a finalidade é invariável para qualquer espécie de ato: será sempre o interesse público. 
Por exemplo: 
Na autorização para estacionamento, o objeto é o de consentir que alguém estacione. Na licença para construir, o objeto é consentir que alguém edifique. Na admissão, o objeto é autorizar que alguém ingresse em estabelecimento público. Enfim, a cada ato praticado, o objeto é variável. Porém, a finalidade é invariável por ser comum a todos eles: o interesse público.
Finalidade >> Mediata (interesse a ser alcançado) >> Invariável (sempre o interesse público)
Objeto >> Imediato (resultado prático alcançado) >> Variável (a cada ato, um objeto distinto).
4.3. Forma 
A forma é o elemento responsável pela exteriorização do ato administrativo, isto é, a ‘embalagem’ do ato, o modo pelo qual ele é apresentado ao mundo. 
Tradicionalmente, a forma é indicada como sendo um elemento vinculado e indispensável à validade do ato administrativo. Não é suficiente que o ato tenha forma, mas que esta seja válida, ou seja, em consonância com que preceitua a norma. De fato, os atos inválidos também possuem forma. 
No tocante à vinculação, ressalta-se que há, na doutrina, entendimento de a forma ser elemento discricionário, como, por exemplo, a possibilidade de o administrador celebrar contratos administrativos verbais (parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666, de 1993). 
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Mas não se excluem os atos administrativos praticados de forma não escrita, consubstanciados em ordens verbais e por meio de sinais, como, por exemplo, as placas de trânsito, os gestos, os sinais sonoros e luminosos. 
No direito público, do qual o Direito Administrativo é um dos ramos, impera o princípio da solenidade das formas, ao contrário do princípio da liberdade ou instrumentalidade das formas, inerente ao direito privado. 
Em realidade, por tratar de interesses públicos, o Direito Administrativo deve preservar as formas e ritos, que permitem o alcance desses interesses. Pode-se dizer que a observância da forma prescrita em lei constitui verdadeira garantia jurídica para a Administração e para o administrado: pelo revestimento (forma) do ato administrativo é que se perceberá a obtenção do resultado pretendido, servindo de meio de controle, quer pela Administração, quer pelos destinatários, quanto ao que se realizará.
Abre-se breve parêntese para explicar que o império da formalidade vem sendo amenizado. Recentemente a Lei 9.784/1999, em seu art. 22, estatuiu expressamente: 
Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada, a não ser quando a lei expressamente a exigir. 
A doutrina tem evoluído exatamente no sentido de moderação quanto às formalidades. Aponta que para a prática de qualquer ato administrativo devem ser exigidas tão só formalidades estritamente essenciais, desprezando-se procedimentos meramente protelatórios. É possível perceber o surgimento de um novo princípio: o do formalismo moderado. 
Assim, caso não se tenha forma específica na norma para a prática de um ato administrativo, este poderá ser praticado de mais de uma forma (escrita, verbal, gestual).
No entanto, a forma continua a ser vista, de regra, como um elemento vinculado do ato administrativo, uma vez que prevalece nesse ramo do direito a forma prescrita em lei para os atos. A Lei 9.784/1999, todavia, atenua esse entendimento, ao determinar que as formalidades para a prática desses atos devem ser exigidas somente quanto ao essencial.
A forma é ligada, também, às formalidades inerentes ao processo administrativo. Nesse caso, o elemento deve ser tomado em acepção ampla. E, detalhe: o vício de forma, tomado um ato isoladamente, ou de formalidade, no caso do processo administrativo, levam à mesma consequência, a ilicitude. Exemplo disso: mesmo que a melhor proposta da licitação seja identificada, se a Administração não proceder à licitação, sendo ela obrigatória por lei, haverá vício (ilegalidade). E note que, isoladamente, não havia problemas com relação à melhor proposta, já que ela foi identificada. O problema foi a não observância da formalidade procedimental. 
De toda forma, quando a forma não for essencial, isto é, quando não tiver especificada pela Lei, poderá ocorrer a correção (convalidação) do vício. Isso ocorre quando inobservância da formalidade não prejudica aos interesses públicos. Exemplo disso: as folhas do processo licitatório devem ser todas elas rubricadas por um agente público. Caso falte tal formalidade, o processo não precisa ser anulada, desde que, claro, atinja os interesses públicos.
4.4. Motivo 
4.4.1. Conceito
MOTIVO É O QUE LEVA À PRÁTICA DE UM ATO, ou melhor, pressupostos de fato e de direito que levam a Administração Pública a agir. 
O pressuposto de fato é o motivo real, o que, realmente, ocorreu; o de direito é a norma legal que descreve a situação que levará a Administração Pública a agir.
4.4.2. Motivo X Causa 
Muitos autores indicam que motivo é sinônimo para causa. Acontece que isso não é verdade absoluta. 
Para Dirley Cunha, a causa é uma correlação lógica entre os elementos finalidade, conteúdo e motivo. Correlação lógica? Por exemplo: 
1) O servidor “X” acaba de ser removido (conteúdo) para o interior do Estado, no interesse da Administração, para preenchimento de novas vagas (motivo). 
2) O Estado “Y” dissolve (conteúdo) passeata, porque se tornou tumultuosa (motivo). 
3) O Município “Z” interdita (conteúdo) estabelecimento, porque poluidor (motivo). 
A partir desse exemplos, temos: 
a) Se há necessidade de vagas (motivo), a remoção (conteúdo) atenderá a finalidade pública, existindo, portanto, CAUSA para a prática do ato. 
b) Se houve tumulto na passeata (motivo), a dissolução (conteúdo) atende o interesse público, havendo CAUSA. 
c) Se a remoção está mascarando eventual perseguição; se a dissolução deve-se por motivos discriminatórios; e se a interdição de estabelecimento é por perseguição política, não há CAUSA, estando o ato viciado por DESVIO DE FINALIDADE. 
4.4.3. Teoria dos Motivos Determinantes 
No fim das contas, o motivo é que o leva a Administração Pública a agir. Todavia, quando os motivos que levaram à prática de um ato forem expostos, deverão ser reais, existentes, amparando-se em razões de interesse público, sob pena de invalidação do ato amparado em motivo falso ou inexistente, dentro do que a doutrina conhece como ‘Teoria dos Motivos Determinantes’, desenvolvida no Direito Francês. Exemplo:
 
A dispensa do servidor ocupante de cargo em comissão é uma das, hoje, raras exceções em que se dispensa a motivação expressa do ato praticado pela Administração. Suponha, então, que um ocupante de cargo em comissão tem sua exoneração ocorrida pela sua inassiduidade habitual, conforme apontado pela Administração em despacho fundamentado. O ex-comissionado comprova, então, que jamais faltou um dia de trabalho. Sua dispensa poderá, em consequência, ser invalidada com fundamento na “teoria dos motivos determinantes”.
Tal teoria estipula que a validade do ato está adstrita aos motivos indicados como seu fundamento e sua prática, de maneira quese inexistentes ou falsos os motivos, o ato será nulo. Assim, mesmo que a lei não exija a motivação, caso a Administração a faça, estará vinculada aos motivos expostos. 
Para Santos de Aragão, ainda que o motivo não esteja expressamente consignado na lei em todos os seus aspectos, havendo, então, discricionariedade da Administração Pública em elegê-lo, fato é que, depois de sua explicitação, a veracidade do motivo passar a ser condição de validade do ato administrativo, ainda que outro motivo pudesse ter sido originariamente invocado para fundamentar o ato. 
No entanto, esclareça-se, que, ao motivar o ato, não significa sobremaneira que a Administração esteja “transformando” um ato de discricionário em vinculado. De modo algum. O ato continua com a natureza de origem: se o ato é discricionário, não é a motivação que o torna vinculado. Acontece, tão-somente, que ficará a Administração, quando da motivação, vinculada aos motivos declarados.
4.4.4. Motivo X Motivação 
Em síntese, motivar é explicar, reduzir a termo, enunciar, por no papel, enfim, expor os motivos que determinaram a prática de um ato. É a exteriorização, a formalização, do que levou à Administração produzir determinado ato administrativo. Por exemplo: na punição de um servidor, praticante de infração funcional, o motivo (um dos elementos dos atos administrativos) é a própria infração, enquanto a motivação seria a ‘capa’ do ato, a formalização dos motivos, contida em ato (ou atos) que indiquem as razões, a gradação da pena, o resgate a atos precedentes e outros que permitam verificar a existência do motivo indicado. 
A Administração tem o dever de motivar seus atos, sejam eles discricionários, sejam vinculados. Assim, de regra, a validade do ato administrativo depende do caráter prévio ou da concomitância da motivação pela autoridade que o proferiu com relação ao momento da prática do próprio ato. 
O princípio da motivação é o elo dos demais princípios constitucionais, isso porque é inimaginável em um Estado de Direito e Democrático em que os cidadãos não conheçam os motivos pelos quais são adotadas as decisões administrativas. 
Portanto, decisões administrativas, legislativas e judiciais devem ser precedidas dos pressupostos de fato e de direito que fundamentaram a prática dos atos discricionários e vinculados. 
Ah! Atos discricionários não podem ser motivados a posteriori (mas sim prévia ou concomitantemente), caso contrário, o administrador fica livre para criar o motivo que melhor lhe aprouver. 
Em outra visão a respeito da República, em especial, quanto à origem da expressão, essa pode ser vista como coisa pública, como explicam a maior parte dos dicionários pátrios. Desse modo, por pertencer a todos, o uso que se faz da República deve ser bem explicado, levando, portanto, à necessidade de motivação da maior parte dos atos que provenha da Administração Pública. 
Claro que essa maior parte dos atos deve ter chamado atenção. É porque, de fato, há certos atos que dispensarão motivação para sua prática. Nesse sentido, leiam, por curiosidade, o art. 50 da Lei 9.784/1999, que determina ser necessária a motivação dos atos administrativos: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
Ora, se a lei determina que, nessas hipóteses, os atos administrativos deverão ser motivados, conclui-se que em outras, evidentemente, poderão deixar de ser. Assim, nem sempre a motivação dos atos é obrigatória. Embora desejável e quase sempre necessária (pois é um princípio da Administração), a motivação poderá não ser expressamente exigida.
Nesse contexto, cite-se a possibilidade de exoneração “ad nutum” (a qualquer instante) de um servidor ocupante de cargo em comissão, para a qual a Administração é dispensada de apresentar a motivação expressa de tal decisão. Em outros termos, embora existente o motivo, a motivação não se faz necessária, regra geral. A homologação de processo licitatório é outro exemplo de situação que prescinde de motivação, uma vez que as leis não exigem para esta expressa motivação. 
Ressalte-se que a Constituição não exige, direta e expressamente, do administrador, a motivação de seus atos administrativos. Quem o faz, expressamente, indicando a motivação como princípio é a Lei 9.784/1999, no art. 2º já citado, como decorrência, por exemplo, de princípios constitucionais, como o da publicidade. Porém, para as decisões administrativas levadas a efeito no âmbito do Poder Judiciário, a necessidade de motivação é expressa na CF, de 1988. Vejamos (inc. X do art. 93): 
As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros. 
Portanto, hoje, a motivação não é um princípio absolutamente implícito no texto constitucional. Mas, como sobredito, seu registro constitucional expresso diz respeito às decisões administrativas dos Tribunais Judiciais e Ministério Público, não sendo diretamente relacionado, portanto, aos administradores públicos, de modo geral.
4.4.5. Motivo X Móvel 
Para Celso Antônio, não se deve confundir motivo, situação objetiva, real, com o móvel, isto é, a intenção, propósito do agente que praticou o ato. Motivo é a realidade objetiva e externa ao agente, servindo de suporte à expedição do ato. Móvel é a representação subjetiva, psicológica, interna do agente e corresponde àquilo que suscita a vontade do agente. 
Comentários: 
Item 1) Motivo e motivação não são expressões equivalentes. O motivo é o pressuposto de fato e de direito. A motivação é a exteriorização dos motivos. 
Item 2) O motivo não se confunde com o móvel. O móvel é a parte psicológica do agente público. 
4.5. Objeto 
Também denominado de conteúdo por alguns autores, o objeto diz respeito à essência do ato administrativo, constituindo o efeito jurídico imediato que tal ato produz, isto é, o resultado que, juridicamente, o ato se propõe a produzir. 
Exemplo disso: na exoneração do cargo público, o objeto é fazer com que o sujeito deixe de estar no cargo. Esse o resultado jurídico do ato, seu objeto. Para identificar o objeto, tem que se verificar o que o ato prescreve ou dispõe, portanto. 
Em determinadas circunstâncias, o objeto do ato deve reproduzir aquilo que desejava o legislador. Noutras, permite-se, em lei, ao agente ponderar quanto àquilo que pretende atingir com sua manifestação volitiva (de vontade). 
No 1º caso, tem-se objeto (e ato) vinculado; no segundo, ato (e objeto) discricionário. É preciso ter em conta que o objeto guarda íntima relação com o motivo do ato administrativo, constituindo, estes dois elementos, o núcleo do que a doutrina comumente denomina de mérito do ato administrativo. 
Por fim, pode-se dar como exemplo de objetos de ato administrativo, os seguintes: uma licença para construção tem por objeto permitir que o interessado possa edificar de forma legítima; no ato de posse, é a investidura do servidor em cargo público; na aplicação de uma multa, o objeto é punir o transgressor, etc. Vê-se que o objeto é, repisando, aquilo que se pretende de forma imediata, enquanto que, de forma mediata, a pretensão tem a ver com o elemento finalidade: a satisfação do interesse público. 
4.5.1. Objeto X Conteúdo 
Para Raquel Urbano, a noção de conteúdo distingue-se da ideia de objeto do ato administrativo. O conteúdo é o que o ato prescreve. O objeto é a coisa ou a relação jurídica sobre a qual recai o conteúdo. O conteúdo da desapropriação é a aquisiçãooriginária de um bem pelo Poder Público com a extinção da propriedade alheia. É isto que o ato dispõe: aquisição pública e perda dominial daquele que sofre a intervenção. O objeto é o bem sobre o qual o conteúdo (desapropriação) recai. 
O conteúdo é sobre o que dispõe o ato, no caso, a extinção da relação jurídico-funcional. É o interior do ato administrativo. O objeto é sobre o que recai o conteúdo do ato, no caso, recai sobre a relação jurídica. É o que está do lado de fora do ato. 
Relação dos elementos com atributos do ato:
	ELEMENTOS: são partes do ato
	ATRIBUTOS: características do ato
	COMPETÊNCIA: Poder atribuído 
	Presunção de legitimidade: sempre existe. É a conformidade do ato com a ordem jurídica 
	FINALIDADE: interesse público (de modo amplo) 
	
	FORMA: exteriorizador do ato (como este vem ao mundo) 
	Autoexecutoriedade: permite que a Administração Pública aja, independente de autorização judicial 
	MOTIVO: pressupostos de fato e de direito 
	
	OBJETO: conteúdo (resultado imediato) 
	Imperatividade: em razão dela, o destinatário deve obediência ao ato, independente de concordância 
4.6. Vícios nos Elementos de Formação 
Os vícios são defeitos que acarretam a invalidação dos atos. Tratando-se de atos administrativos, os vícios atingem os elementos de formação: competência, finalidade, forma, motivo, motivo e objeto. 
Maria Sylvia Di Pietro, acerca dos vícios nos elementos de formação dos atos administrativos, conforme definidos pela Lei de ação popular (Lei 4.717, de 1965), afirma que: 
4.6.1 Em relação ao sujeito, os vícios podem ser de incompetência ou de incapacidade. 
A competência é o círculo de atribuições, definidas em lei, entregues ao servidor. Assim, atos praticados fora da circunferência são manchados pelo vício de competência. São espécies de vícios de competência:
a) A usurpação de função pública – é quando “alguém” se apodera, indevidamente, das atribuições dos agentes públicos, sem que, no entanto, tenha sido investida no cargo, emprego ou função (é capitulado como crime de particular contra a Administração). 
Por exemplo: o particular “X”, para realizar sonho de criança, adquire farda de policial. A partir daí dá início ao trabalho de fiscalização de veículos dos particulares em geral. Tício é parado pelo nobre “policial”, o qual sugere que o carro está sem estepe, sem triângulo, com pneus carecas, com faróis queimados. Tício então lança a aposta: nobre policial, aposto contigo que, com 50,00 reais, eu me safo destes problemas. O policial responde: acaba de ganhar a aposta, pode ir embora. Neste caso concreto, o ato praticado pelo usurpador é considerado INEXISTENTE.
b) O excesso de poder ocorre quando o agente vai além dos limites de sua competência (pode configurar crime de abuso de autoridade). São exemplos: a demissão de servidor público federal por Ministro de Estado, sem que o Presidente da República tenha delegado a atribuição de provimento de cargos, e uso de meios imoderados (desproporcionais) para a prática de atos de sua competência. 
c) A função de fato – A pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo, emprego ou função. No entanto, segundo a teoria da aparência, os atos serão considerados válidos e eficazes, perante terceiros de boa-fé. 
Por exemplo: Mévio, servidor estatutário, detentor de cargo efetivo, completa 70 anos (idade da aposentadoria compulsória). Porém, gosta tanto do trabalho que decidiu permanecer na Administração Pública. Tício comparece à Administração e solicita certidão ao Mévio, agora com 71 anos. 
A despeito disso, a certidão será considerada válida e eficaz (teoria da aparência). Nesse caso concreto, o ato praticado por Mévio é considerado EXISTENTE E VÁLIDO, distintamente do usurpador de função pública. 
Os vícios de incapacidade, por sua vez, são previstos, por exemplo, na Lei 9.784, de 1999, quando esta lista os casos de impedimento e de suspeição. 
O impedimento são situações objetivas, facilmente constatáveis, por exemplo, grau de parentesco. Inclusive, por esse motivo, é dever da autoridade, embora competente nos termos da lei, decretar-se impedida de julgar o processo, de participar do processo (presunção absoluta). 
A suspeição, por sua vez, são situações subjetivas, discutíveis. Por isso, a presunção é relativa, não sendo dever da autoridade a decretação, de ofício, da suspeição. 
Não é tão simples assim afirmar, categoricamente, o que é ou não uma amizade íntima. Por isso a presunção de incapacidade é relativa e deve ser provada. 
4.6.2) Vícios de forma. 
Na Lei da ação popular, o vício de forma se verifica quando há omissão ou na observância incompleta ou irregularidade de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato. 
Por exemplo: o Presidente da República demite servidor público por meio de Portaria. Ora, o ato privativo do chefe do Executivo Federal é o Decreto. 
A Receita Federal lança a carta-convite 235/2011 para a realização de concorrência tendente à contratação de serviços não comuns na área de tecnologia da informação. Ora, a publicidade e a formalização da concorrência são por meio de Edital e não de carta-convite. 
O servidor público “X” é demitido, no entanto, a autoridade competente esqueceu-se de motivar o ato. Isso mesmo. Existe motivo, porém os motivos não foram exteriorizados, não foi dado forma.
4.6.3) Vícios no elemento finalidade verificam-se quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. Estamos diante da figura do desvio de finalidade/poder. 
4.6.4) Quanto aos motivos, a Lei diz que o vício ocorre quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. 
Por exemplo: a Administração pune servidor, mas este não praticou qualquer ilícito administrativo (motivo inexistente). 
4.6.5) vícios no elemento objeto. 
O objeto é o efeito jurídico imediato produzido pelo ato. A sua ilegalidade ocorre quando o resultado viola lei, regulamento ou outro ato normativo. Nos termos da Lei, o objeto deve ser:
>> Lícito: o poder público não pode obrigar que o particular faça algo proibido por lei (p. ex.: um Município, por exemplo, não pode desapropriar bens imóveis da União; a autoridade competente não pode aplicar suspensão, quando, em verdade, seria cabível a advertência); 
>> Possível: o resultado desejado deve ser, material e juridicamente, atingível (p. ex.: demissão ou nomeação de servidor falecido, instalação de antena de concessionária em terreno pantanoso, desapropriação de terras produtivas pela União para fins de Reforma Agrária); 
>> Moral: a Administração deve se comportar de forma ética, honesta e justa (p. ex.: emissão de parecer sob encomenda); 
>> Determinado/determinável: o ato de desapropriação deve recair sobre bens certos e individualizados.
4.7. CONVALIDAÇÃO 
 A convalidação é o ato privativo da Administração Pública, dirigido à correção de vícios [ilegalidades] presentes nos atos administrativos, e, por conseguinte, mantendo-os “vivos” no mundo jurídico. 
É válida a regra de que a manutenção do ato inválido é menos prejudicial ao interesse público do que a sua retirada. A convalidação se dá, em regra, por meio de ação administrativa, em que se edita um segundo ato, remetendo-se, retroativamente, ao ato inválido para legitimar seus efeitos pretéritos. 
Entretanto, por exceção, é possível que a convalidação se dê por meio de ato do particular afetado pelo ato viciado, no que ela passa a ser nomeada de saneamento.
A convalidação recebe o nome de ratificação, quando decorre da autoridade que produziu o ato; recebe o nome de confirmação, se procede de outra autoridade.
 Há quem aponte, ainda, uma hipótese de convalidação “tácita”, isto é, uma convalidação não intencional. Tal situação encontraria amparo no seguinte dispositivoda Lei 9.784/1999: 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
Como a decadência impossibilitaria a Administração de desfazer um ato que gere efeitos benéficos ao contratado, haveria convalidação tácita (pelo decurso do tempo) nesse caso. Vejamos dois outros institutos que se aproximam do conceito de convalidação (não o sendo, para a maior parte da doutrina): a reforma e a conversão. 
A reforma incide sobre ato VÁLIDO e que é aperfeiçoado, por razões de conveniência e oportunidade, para que melhor atenda aos interesses públicos. Maria Sylvia Di Pietro dá exemplo de um decreto que expropria parte de um imóvel e é reformado para abranger o imóvel inteiro.
 A reforma se distingue da convalidação, afinal esta recai sobre atos ilegais. Por sua vez, a conversão atinge ato INVÁLIDO, mudando-o para outra categoria, para que se aproveitem os efeitos já produzidos. 
Exemplo: permissão de prestação de serviços públicos sem licitação, convertida em autorização, para a qual não se exige licitação. A conversão se aproxima da convalidação, porém, na conversão, há a substituição do ato; e, na convalidação, aproveita-se o ato primário, saneando-o. Sobre a convalidação, há, na doutrina, acirrada discussão sobre a natureza do ato sanatório, se é discricionário ou vinculado. A controvérsia deve-se, sobretudo, pelo uso do vocábulo “poderão”, no dispositivo da Lei Federal 9.784/1999. Vejamos: 
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração. 
Observe-se que o dispositivo enumera alguns requisitos indispensáveis para a convalidação: 
a) não pode prejudicar terceiros; 
b) deve visar a realização do interesse público; 
c) o vício que atinge o ato deve ser sanável. 
Para a doutrina majoritária, a convalidação é ato VINCULADO, por mais que a Lei 9.784/1999 mencione que um ato administrativo PODE ser convalidado. Prevalece a compreensão de que a convalidação seja vinculada, pois a anulação também o é. 
Não sendo o caso de anulação, sanado o defeito existente, deve-se aproveitar o ato, resguardando-se, sobretudo, a boa-fé e a segurança jurídica dos terceiros que poderiam ser atingidos por um ato que, podendo ser convalidado, fosse anulado. 
Entretanto, há uma ressalva: quando o ato tem o conteúdo discricionário e o vício é no elemento competência, a autoridade terá liberdade para convalidar ou não o ato, pois se fez juízo de valor no instante de produção do ato, também pode o fazer na hora de fulminá-lo com a anulação. 
Deve a autoridade estar atenta, contudo, ao resultado que daí pode advir: se da anulação do ato discricionário resultasse prejuízo maior do que da convalidação, esta também passa a ser vinculada, ante a supremacia dos interesses públicos.
Por fim, importa reforçar que a convalidação de um ato deve ser expressamente motivada, ante o que estabelece o inc. VIII do art. 50 da Lei 9.784/1999. 
4.8 Atos nulos e anuláveis
Oportuno registrar que há autores pátrios que ainda lançam discussão quanto à possibilidade ou não de aplicação do instituto da convalidação em caso de ilegalidade de um ato administrativo, por conta de adotarem a teoria monista de nulidade do ato. 
Conforme a visão monista ou unitária, se o ato está eivado de vício, não há como cogitar de sua correção, defendendo-se, portanto, a nulidade de quaisquer atos, sem a possibilidade de convalidação (ato nulo é ato insanável, irremediável). 
Entretanto, em nosso país prevalece a visão dualista, que, como o próprio nome indica, defende a existência de dois tipos de nulidades: algumas, muito graves, correspondem a atos NULOS (vícios insanáveis); outras, não tão graves assim, referem-se a atos ANULÁVEIS, para os quais não se afasta a possibilidade de correção dos vícios. 
Com relação aos vícios relativos a cada um dos elementos dos atos administrativos, temos que:
a) Vício de COMPETÊNCIA: é convalidável, mas nem sempre. Exemplo: se a competência é EXCLUSIVA, se o ato for praticado por outra autoridade, que não aquela que detém, o ato é nulo;
b) Vício de FINALIDADE: NÃO é convalidável. O ato praticado desviado de sua finalidade não pode ser aproveitado; 
C) Vício de FORMA: é convalidável, desde que não se trate de forma essencial, Por forma essencial entenda-se a necessária à validade do ato, ou seja, a que seja expressamente estabelecida em norma;
d) Vício de MOTIVO: NÃO é convalidável. O vício de motivo ocorre quando a matéria de fato ou de direito é materialmente inexiste ou inadequada ao resultado pretendido. 
e) Vício de OBJETO: NÃO é convalidável. Alguns autores entendem ser possível. No entanto, abre-se um parêntese para esclarecer a admissibilidade da conversão do objeto. Há, na doutrina, quem defenda que, tratando-se objeto plúrimo, seria possível a convalidação. Objeto plúrimo é aquele em que a vontade administrativa é preordenada a mais de uma providência administrativa no mesmo ato, como, por exemplo, o ato de nomeação de servidores em lista constante uma só Portaria. Entretanto, uma dessas pessoas não estava sendo nomeada, mas sim exonerada. Seria possível, nessa condição, a convalidação do ato.
Mas a melhor hipótese seria de reforma do ato administrativo, para que se aproveite a parte dele que é possível de se utilizar. Por outro lado, se o objeto ou conteúdo do ato for único, não haverá como saná-lo. De toda forma, a observação quanto ao vício de objeto só deve ser levada em conta caso seja demandada pelo examinador. 
4.9. Efeitos 
A anulação é o desfazimento de atos ilegais, operando efeitos retroativos. A lógica é que, se os atos são ilegais, não deveriam produzir efeitos desde a origem. 
À semelhança da anulação, a convalidação recai sobre atos ilegais, com o objetivo, no entanto, de manter o ato íntegro no ordenamento jurídico. Porém, por recair sobre ato ilegal, opera, igualmente, efeitos retroativos ou ex-tunc.
5. Mérito Administrativo 
O mérito administrativo corresponde à liberdade (com limites) de a autoridade administrativa escolher determinado comportamento e praticar o ato administrativo correspondente, referindo-se ao juízo de valor sobre a conveniência e a oportunidade da prática do ato administrativo. 
Para Hely Lopes Meirelles, a presença do mérito administrativo verifica-se sempre que a Administração decidir ou atuar valorando internamente as consequências ou vantagens do ato, consubstanciando-se, pois, na “valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”. 
Em decorrência do mérito administrativo, a Administração pode decidir ou atuar valorando internamente as consequências ou vantagens do ato, traduzindo-se, pois, na valoração dos Motivos e na escolha do Objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. Em síntese, o mérito administrativo poderia ser definido com uma espécie de liberdade administrativa, a qual, contudo, não é ilimitada. 
De fato, a liberdade dada ao administrador público para tomar determinadas decisões não pode ser entendida como arbítrio, ou seja, irrestrita liberdade, dado que A LEI, direta ou indiretamente, sempre constitui limite ao exercido da atividade administrativa. 
Por consequência da definição de mérito, observa-se que este é ligado estreitamente ao ato discricionário, assim entendido como aquele ato em que há liberdade, margem de flexibilidade de atuação, conferida legalmente à Administração, a qual sempre terá limites. Para que fique mais fácil: o atoé discricionário quando há pelo menos duas alternativas juridicamente válidas, encontrando-se a Administração Pública apta a valorar entre ambas, ou seja, tem pelo menos duas saídas jurídicas. 
Como exemplo, tomemos a licença capacitação, prevista no art. 87 da Lei 8.112/90, o qual é citado para facilitar a explicação: 
Após cada quinquênio de efetivo exercício, o servidor poderá, no interesse da Administração, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva remuneração, por até três meses, para participar de curso de capacitação profissional. 
Sem dificuldade, percebe-se que cumpre à Administração Pública deferir, ou negar, o pedido da licença capacitação, conforme tenha interesse, ou não, no curso pretendido pelo servidor público. 
Basicamente, pode-se apontar que há discricionariedade, em situações de normalidade administrativa, em três casos: 
I) a própria lei concede a possibilidade à Administração de agir de forma discricionária, como no caso de remoção de ofício do servidor, para atender necessidade de serviço; 
II) a lei é omissa, dado que não há viabilidade de se prever por meio de normas de cunho geral e abstrato todas as hipóteses que surgirão para a decisão administrativa. Assim, cabe à Administração decidir, em razão do “vazio da norma”, sempre tendo em conta o interesse público que deve ser atingido; 
III) a lei prevê certa competência, mas não a conduta a ser adotada, diante de determinada situação. Melhor exemplo a ser dado no que se refere a último caso é em matéria de poder de polícia, para o exercício do qual é impossível traçar todas as condutas possíveis diante de lesão ou ameaça de lesão à vida, à segurança pública etc. Caberá à instituição pública que exerce tal poder, então, decidir qual a melhor conduta a ser adotada, de modo mais ou menos livre (com mérito, em si). 
Não cabe ao Judiciário rever os critérios adotados pelo administrador, a não ser que sob a rotulação de mérito administrativo encontre-se inserida qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de poder ou, ainda, falta de proporcionalidade, de razoabilidade, de adequação entre os meios utilizados para os fins que a Administração deseja alcançar. 
De fato, não fosse assim, seria melhor o Juiz (o Poder Judiciário) substituir o administrador, assumindo o papel deste. Caberia, por exemplo, ao Juiz determinar por onde passará o ônibus e quais serão suas paradas, o que é impensável. Há vários exemplos jurisprudenciais relacionados a esta afirmativa (de que o mérito não pode ser invadido pelo Poder Judiciário). 
Ao negar o provimento ao recurso, o STJ concluiu que a formulação dos critérios de correção das provas discursivas em um concurso público se insere no mérito administrativo, desde que isso encontre amparo no edital do certame. 
A doutrina mais moderna tem apontado ser cada vez menor a discricionariedade da Administração, em razão da ampliação dos fundamentos permissivos do controle judicial dos atos administrativos. Nota-se forte tendência a reduzir-se o espaço entre a legalidade e o mérito. Admite-se a apreciação judicial sobre a legalidade do uso da discricionariedade e dos limites de opção do agente administrativo, sobremodo em face dos novos princípios diretores da atividade administrativa e de teorias que permitem a aferição da LEGALIDADE do ato discricionário.
Princípios como os da razoabilidade e da proporcionalidade e as teorias como dos motivos determinantes e do desvio de finalidade estreitam, cada vez mais, a faixa de liberdade concedida à Administração Pública, enfim, o denominado mérito administrativo.
Assim, pode-se concluir que o controle judicial com relação aos atos da Administração, em especial, os discricionários, é cada vez mais amplo, sobretudo se o administrador alegar uma suposta discricionariedade para praticar atos desviados de sua finalidade, qual seja, o interesse público.
6. Perfeição, vigência, validade, eficácia e exequibilidade 
Os trechos, a seguir, basearam-se, predominantemente, nos ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello e Odete Medauar. 
O ato é perfeito quando esgota todas as fases necessárias à sua produção, completando o ciclo necessário à sua formação, tais como assinatura e publicação. 
Cada ato administrativo tem seu próprio ciclo de formação, razão pela qual é desnecessário tentar conhecer todos. Em resumo, ato perfeito é aquele que já foi produzido, ou seja, é o que já existe. Perfeição, então, é a situação do ato cujo processo está concluído. 
Não se inclui no conceito de perfeição a adequação do ato às normas jurídicas vigentes, isso se encaixa no conceito de validade. No entanto, se o ato não cumpriu o ciclo de formação, será considerado inexistente. Para Hely Lopes, não há diferença prática entre inexistência e invalidade, porque, em ambas as situações, os atos não produziriam qualquer efeito. Porém, saliente-se que os atos inválidos podem, conforme o caso, ser convalidados, enquanto os atos inexistentes não admitem o saneamento.
Um bom exemplo é o caso de aposentadoria de servidor público. É concedida administrativamente, e depois deve ser revista pelo Tribunal de Contas para que se aperfeiçoe. Quando o Tribunal não aprova a aposentadoria, não se diz que foi anulado o ato, mas houve um impedimento de aperfeiçoamento do mesmo.
Por tal motivo, que a Súmula vinculante nº 03 afirma que no caso de não concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão não depende de contraditório e ampla defesa, porque o ato é inexistente.
O termo vigência, por sua vez, é usado para designar o período de sua duração, desde o momento em que passa a existir no mundo jurídico, até o instante em que desaparece, ao ser desfeito por outro ato, ou por haver completado o tempo de duração que recebeu ao ser editado. 
Para a determinação do momento da entrada em vigor do ato administrativo, existem dois entendimentos: o primeiro estabelece que o ato entra em vigor na data de sua assinatura, e o segundo, que o início de vigência depende da publicidade do ato. A teoria da publicidade revela-se mais adequada às características do ato administrativo e encontra-se positivada no texto constitucional (caput do art. 37). 
Já a validade diz respeito à conformação do ato com a lei, ou seja, é válido o ato que se adequar às exigências do sistema normativo. Ato praticado de forma contrária à lei é, portanto, inválido.
A eficácia é à aptidão dos atos para a produção dos efeitos que lhe são inerentes, não estando a depender de quaisquer tipos de eventos futuros. Ou seja, ato eficaz é aquele que não depende de nada para produzir efeitos típicos ou próprios. E, como regra, a eficácia é imediata ou posterior, admitindo-se, excepcionalmente, a eficácia retroativa, como, por exemplo, a anulação e a reintegração, que operam efeitos retroativos. 
Registra-se que os atos administrativos podem produzir efeitos atípicos. 
Conforme Dirley Cunha, os efeitos atípicos podem ser classificados em: prodrômicos/preliminares e reflexos/indiretos. 
Os efeitos prodrômicos são aqueles desencadeados durante o período que vai da edição do ato até a deflagração de seus efeitos típicos, existindo enquanto permanecer a situação de pendência do ato. 
Por exemplo: o servidor público tão logo aposentado pelo Ministério “X” passa a receber proventos. A aposentadoria tem o efeito típico de acarretar a vacância do cargo e passar o servidor para a inatividade, quando perceberá proventos. Porém, esse ato de aposentação não está perfeito, não completou todo o seu ciclo de formação. No caso, sofrerá controle, a posteriori, pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
Os efeitos reflexos são aqueles que repercutem perante terceiros não contemplados pelo ato, isto é, atingem pessoas estranhas à relação jurídica que se trava entre a Administração e o sujeito passivo do ato. 
Por exemplo: a União desapropria bem imóvel de titularidade do particular “X”. Esse particular tinha o imóvel locado para “Y”. Como reflexo da desapropriação,o contrato de locação será encerrado. Enfim, não é efeito típico da desapropriação encerrar o contrato de locação. 
Por fim, a exequibilidade, que, para alguns da doutrina, é um plus em relação à eficácia. A eficácia é a aptidão para gerar os efeitos jurídicos. A exequibilidade, por sua vez, é a efetiva disponibilidade que tem a Administração para colocar em operação o ato. Por exemplo: o município “X” autoriza, em maio, a realização de Festa de Rua para o mês de dezembro. Nesse caso, o ato, apesar de eficaz, é inoperante, enfim, inexequível. 
De acordo com tais definições, são previstas, pela doutrina, quatro combinações possíveis. Assim, o ato administrativo pode ser: 
a) Perfeito, válido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de formação (perfeito), encontra-se em conformidade com a ordem jurídica (válido) e disponível para a produção dos efeitos que lhe são inerentes (eficaz); 
b) Perfeito, inválido e eficaz: cumprido o ciclo de formação, o ato, ainda que contrário à ordem jurídica (inválido, portanto), encontra-se produzindo os efeitos que lhe são inerentes. 
c) Perfeito, válido e ineficaz: cumprido o ciclo de formação, encontra-se em consonância com a ordem jurídica, contudo, ainda não se encontraria disponível para a produção dos efeitos que lhe são próprios, por depender de evento futuro para lhe dar eficácia. Aqui surgem nossos amigos ‘elementos acidentais’, lá do Direito Civil: termo (fato futuro e CERTO), condição (termo futuro e INCERTO), e encargo ou modo (tarefa a ser desempenhada). Como exemplo, a Portaria (que é ato administrativo) editada em janeiro de um ano para produzir efeitos em julho desse mesmo ano, no período entre aquele e este mês, é ineficaz; 
d) Perfeito, inválido e ineficaz: cumprido o ciclo de formação, o ato encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica, ao tempo que não pode produzir seus efeitos por se encontrar na dependência de algum evento futuro necessário a produção de seus efeitos, enfim, está pendente do implemento, por exemplo, de determinada condição suspensiva. 
7. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
7.1 Atos Simples, Complexos e Compostos 
Esclareça-se que o tópico é problemático, haja vista divergências doutrinárias. 
Quanto à formação de vontade, os atos podem ser classificados em: simples, complexos e compostos. 
Os atos simples são aqueles produzidos pela manifestação de um único órgão (a expressão-chave é: único órgão – ÚNICA MANISFESTAÇÃO DE VONTADE). 
Tais atos podem ser simples singulares e simples colegiados. Na primeira hipótese, os atos são produzidos por um único órgão, com a manifestação de uma única autoridade, por exemplo, a habilitação para dirigir emitida pelo DETRAN (única autoridade), e a portaria de demissão de servidor editada por Ministro de Estado (única autoridade). 
No segundo caso (o dos colegiados), o ato, embora advenha de um único órgão, decorre da conjugação de uma pluralidade de sujeitos, como são, por exemplo, as decisões dos Tribunais de Contas e dos Conselhos (surgirá a figura do quórum). 
Para essa classificação [atos simples], não há controvérsias na doutrina. A celeuma é quanto aos atos complexos e compostos. Vejamos. 
Para a configuração do ato como complexo, são necessárias duas ou mais manifestações de vontade INDEPENDENTES, de órgãos distintos, que se fundem, em verdadeiro misto orgânico, para a formação de um único ato. São exemplos: 
1) Portaria de nomeação de um procurador da Fazenda Nacional: depende de um ato do Advogado Geral da União (que possui status de ministro) e de outro ato do Ministro da Fazenda. São órgãos independentes. Preciso de 2 atos, que se somam em um único ato.
Nomeação do presidente da República de nome constante em lista tríplice elaborada por Tribunal, a partir da aprovação do nome da autoridade pelo Senado Federal;
2) Ato de aposentadoria. 
Na visão do STF, o ato de aposentação é complexo, uma vez que emitido pelo órgão de lotação do servidor, mas sujeito à apreciação de legalidade (atividade de registro) pelo Tribunal de Contas competente (inc. III do art. 71 da CF/1988). Esse entendimento pode ser encontrado, por exemplo, no MS-STF 25.552.
Ainda sobre os atos complexos, o autor Hely Lopes Meirelles chama a atenção para o fato de que, no ato complexo, integram-se as vontades de vários órgãos [dois ou mais unidades administrativas] para a obtenção de um mesmo ato; ao passo que, no procedimento administrativo, praticam-se diversos atos intermediários e autônomos, para a obtenção de um ato final e principal. 
O ato complexo, então, não é exemplo de procedimento, o qual se configura como uma série de atos, produzidos com o objetivo de se atingir um ato final. O concurso público, para seleção de servidores, é exemplo clássico de procedimento administrativo. E, nota, no concurso haverá um ato complexo, dentro do procedimento: a nomeação, que estará sujeita a registro junto ao Tribunal de Contas competente. 
Já há certo tempo o STF considera que nomeações, aposentadorias e pensões são atos complexos, por serem submetidos à apreciação por parte do Tribunal de Contas, o qual tem a palavra final acerca da legalidade do ato sujeito ao registro. Mas há quem da doutrina discorde disso. Melhor seguir a posição do Supremo, para quem os atos sujeitos ao registro junto aos Tribunais de Contas são complexos. 
Interessante, ainda, posição da Suprema Corte acerca da possibilidade do controle judicial da espécie de ato ora examinada. A grande indagação seria: em que momento será impugnável o ato complexo? Afinal, são vontades independentes que se conjugam, formando o tal do ato único. 
Bom, a resposta é encontrada, dentre outros julgados, na Reclamação 10707. Na ocasião, o Supremo disse ser possível o questionamento de cada ato componente do iter (caminho) formativo da manifestação da vontade final, isto é, apesar de o ato complexo ser um ato único, cada uma das manifestações pode ser questionada, a partir do momento em que for emitida.
Outro ponto interessante seria: no caso de se intentar uma ação judicial, um mandado de segurança, por exemplo, contra qual autoridade agir? A resposta, de novo, é extraída do RCL 10707: 
(...) revela-se processualmente lícito deduzir, perante o respectivo órgão judiciário competente (o Superior Tribunal de Justiça, tratando-se de Ministro de Estado, p. ex.), mandado de segurança impetrado contra atos e/ou omissões imputáveis a cada um dos órgãos intervenientes na elaboração dos atos complexos, cuja validade jurídica há de ser examinada em cada uma das fases que compõem o procedimento de formação das complexidades subjetivas (...) 
Nota que, no caso, o ato ainda estava em formação. Contudo, se ele já estivesse “completo”, isto é, se a última autoridade incumbida de se pronunciar já houvesse se manifestado, contra esta deveria ser intentado o Mandado de Segurança. 
Mas e se o ato tivesse sido praticado por delegação de competência? Contra quem intentar a ação judicial? Questão interessante e já resolvida pelo Supremo: 
Mesmo nas hipóteses em que, excepcionalmente, tivessem sido delegadas funções a Ministro de Estado pelo próprio Presidente da República, ainda assim não se teria por configurada a competência originária do Supremo Tribunal Federal, pois a iterativa jurisprudência desta Corte tem enfatizado que, em tal situação, a atribuição jurisdicional para o exame da ação de mandado de segurança pertence, não à Suprema Corte, mas, sim, ao Superior Tribunal de Justiça. 
Ou seja – a autoridade DELEGATÁRIA (não a delegante) determinará Tribunal Competente para impetração do processo. 
Ainda quanto aos atos complexos, temos fundada divergência acerca da nomeação de magistrados – atos complexos ou compostos? Mais uma vez, sugere-se o posicionamento do STF (MS 23972): 
Nomeação de juiz do quinto constitucional: ato complexo de cuja formação participam o Tribunal e o presidente da República: competência originária do STF.
Os atos compostos, por sua