Viabilidade Econômica de Projetos Capítulo 1 Apresentação

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Livro: Infraestrutura: eficiência e ética
Apresentação do capítulo: O setor privado e os investimentos em infraestrutura
ALUNOS: 	ALEXANDRE VODOPIVES
		FELIPE LAMAS
		LEONARDO THURLER
		MATHEUS GIANNINI
		VITOR PEDROZO
		VIVIANE MAZZA
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
ESCOLA DE ENGENHARIA
GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
DISCIPLINA: VIABILIDADE ECONÔMICA DE PROJETOS
PROFESSOR: PAULO PFEIL
Objetivo
Apresentar e expor os conceitos expostos no texto lido:
Como combinar a eficiência comprovadamente maior do setor privado na construção e administração da infraestrutura, com a mobilização de recursos privados, superando assim a restrição imposta pelo esgotamento dos recursos públicos e acelerando os investimentos em infraestrutura.
Sumário
1.1 Introdução
1.2 Concessões e PPPs: vantagens e desvantagens
1.3 O argumento de que recursos públicos são poupados
1.4 Riscos
1.5 Contratos incompletos e renegociação de contratos: seleção adversa e moral hazard
1.6 Financiamento
1.7 Conclusões
1.8 Referências Bibliográficas
Introdução
Década de 1970 e 1980: investimentos em infraestrutura realizados apenas pelo governo;
Taxas de crescimento econômico elevadas;
Forte presença do governo na economia;
Altas taxas de investimento do setor público: financiados por empréstimos externos tomados pelo governo central, Estados e empresas estatais, a contrapartida era o aumento da dívida externa 
Crise externa > início da “década perdida” 
Necessidade de utilizar recursos privados: Privatizações final de 1980 e década de 1990.
Privatização ≠ Concessão ≠ PPP (Parceria Público Privada)
Concessões e PPPs: vantagens e desvantagens
 São contratos nos quais um agente privado realiza a construção e administra a prestação dos serviços proporcionados pela infraestrutura, bancando a construção com uma parcela de equity e outra de dívida, com os recursos obtidos pela cobrança dos serviços prestados aos usuários, amortizando a dívida e pagando os custos da conservação.
 PPP: patrocinada (concedente complementa a arrecadação tarifária) e administrativa (remuneração integral vem do concedente).
 Característica principal desse tipo de investimento: agregação da construção, do desenvolvimento e da administração nas mãos de um único agente privado.
 Funcionam melhor quando a qualidade é importante e facilmente observável.
Concessões e PPPs: vantagens e desvantagens
Mais benéficas quando:
 Qualidade melhor pode reduzir significativamente os custos;
 Qualidade da infraestrutura tem impacto sobre a qualidade do serviço;
 Demanda estável e fácil de projetar
Teoria dos incentivos: o agente provedor dos serviços é estimulado a desempenhar melhor quando sua compensação é o lucro.
Efeitos colaterais:
Redução de esforços para itens de qualidade que não são mensurados adequadamente. Solução: indicadores de qualidade como base para pagamento variável.
Criação de um monopólio natural no qual o agente privado pode explorar seu poder de mercado fixando preços. Solução: órgãos/agências reguladores.
Concessões e PPPs: vantagens e desvantagens
 Aumento dos investimentos com participação privada: insuficiente para expandir os investimentos em proporção ao PIB.
1.2 Concessões e PPPs: vantagens e desvantagens
Desvio da concepção das funções das agências reguladoras, que foram politizadas e perderam sua independência.
Tentativas do governo de retomar os investimentos em infraestrutura: PAC. Falhas devido à incapacidade do governo de executar projetos.
Utilização disfarçada de recursos públicos para viabilizar as concessões.
Concessões e PPPs: vantagens e desvantagens
O argumento de que recursos públicos são poupados
 Por que usar recursos privados quando o governo tem uma capacidade muito maior de levantá-los quer através de impostos, quer através de dívida pública? Mobilizando recursos do setor privado estaremos realmente poupando recursos públicos que poderiam ser destinados a outros fins?
 Diante da crise fiscal brasileira, a única alternativa é investir em infraestrutura predominantemente com recursos privados. Todas as evidências são de que o setor privado realiza este tipo de tarefa a custos bem mais baixos do que o governo, e com maior eficiência.
 Além disso, no setor público, quem desempenha o “papel do CEO” em uma governança corporativa é um executivo escolhido por critérios diferentes dos usados nas organizações privadas. Sua permanência no cargo geralmente se restringe ao mandato de um governo, com sua escolha não sendo feita diretamente pelo “investido”, no caso o eleitor.
O argumento de que recursos públicos são poupados
 Taxas de juros de títulos de dívida soberana X Taxas de juros nas debêntures de infraestrutura.
 O spread risco em uma debênture privada de infraestrutura reflete a soma de todos os riscos do investimento: de construção; regulatório; de administração, entre outros. Por outro lado, o setor público financia os investimentos com títulos de dívida soberana que reflete apenas o risco de cumprimento das obrigações com dívida pública (risco soberano).
 Essa diferença entre os dois riscos associados faz com que o “prêmio das PPPs” não possa ser tomado com um indicador de desvantagem do setor privado nestes investimentos.
 O argumento de que existe uma poupança de recursos públicos ganha força nos casos nos quais a fase de construção do projeto é integralmente realizada pelo setor privado, e um ganho de bem estar para a sociedade ocorre caso estes recursos poupados pelo governo sejam traduzidos na redução de impostos.
O argumento de que recursos públicos são poupados
 “A futura receita tarifária dos usuários perdida pelo governo quando cede a renda ao parceiro privado constitui uma compensação exata das poupanças de investimentos iniciais realizadas pelo governo por não ter precisado financiar o projeto de início.”
 Os investimentos feitos pelo setor privado eram em larga medida realizados com recursos do próprio governo. O governo inventou uma “engenharia” através da qual usou recursos públicos travestidos de participação privada para realizar os investimentos em infraestrutura.
 Ao ofertar ao setor privado um grau mais alto de alavancagem com empréstimos realizados a taxas de juros subsidiadas, foi possível gerar taxas de retorno computadas sobre o equity suficientemente estimulante, atraindo investimentos.
 Em contrapartida ocorreram: aumento da dívida pública; e o aumento do déficit primário devido à componente de subsídios suportados pelo Tesouro.
O argumento de que recursos públicos são poupados
 A gravidade do problema aumentou diante do fato de que no Brasil o custo do capital é muito elevado, devido às altas taxas reais de juros e ao nível excessivo dos riscos não gerenciáveis, principalmente o risco regulatório.
Risco regulatório: “variação no fluxo de caixa do negócio induzida por decisões arbitrárias do governo”.
 O Banco Mundial constrói a partir de 1996 um indicador de qualidade regulatória, uma vez que a qualidade da regulação comprovadamente afeta os prêmios demandados pelos investidores.
O argumento de que recursos públicos são poupados
 Fica evidente que o crescimento dos capitais privados nos investimentos em infraestrutura no Brasil era mais aparente do que real, com uma carga enorme suportada por recursos públicos com reflexos grandes para o aumento volume de recursos de dívida, e a isto se somam os subsídios, dado que este banco capta recursos a taxada dívida pública.
 O BNDES proporciona um enorme s de mercado e empresta a taxas subsidiadas, com o Tesouro suportando o custo da diferença das taxas.
Riscos
 Riscos gerenciáveis x Riscos não gerenciáveis
 Riscos não gerenciáveis: fora de controle do agente privado e aumentam as tarifas.
 Riscos gerenciáveis: alocados para quem está mais habilitado a absorvê-los.
Riscos
 Riscos de construção: custo pode exceder o que havia sido programado.
 Controlado pelo construtor: empresa privada assume.
 Vantagem em relação a investimentos na forma de empreitada: caso não fossePPP, mais impostos seriam arrecadados.
 Desagregação (unblundling): agentes privados assumem responsabilidade pela construção e pela administração/conservação.
 Exemplo: PPP de hospital.
Riscos
 Riscos de política econômica: perturbações vindas das políticas monetária e fiscal e de decisões do governo.
 Exemplo da estrada de rodagem: risco potencializado com reação do governo a oscilações de ciclos econômicos.
 Caso do Brasil: inflações altas e voláteis.
 Oportunismo regulatório: produz perturbações como redução da tarifa de pedágio.
Riscos
 Exemplo Colômbia: governo assume riscos mesmo antes de iniciado o projeto.
 Inicialmente, risco geológico em projetos de túneis é segurável e gerenciável pelo setor privado.
 Empresa privada tem mais acesso a soluções na construção e maior capacidade de negociação com seguradoras.
 No exemplo Colômbia, ausência de informações tornava impossível cobertura por seguro.
Riscos
 Exemplo São Paulo: governo também assume riscos na duplicação da rodovia dos Tamoios.
 PPP realizada concede administração privada para trechos de panalto e baixada e governo assume trecho da serra.
 Motivo: ganho para ambas as partes.
 Setor privado deixa de cobrir risco para o qual, neste caso, estava menos capacitado.
 Governo deixa de autorizar pedágio que teria custo excessivamente elevado.
Contratos incompletos e renegociação de contratos
 Muitos contratos de longo prazo são renegociados devido aos riscos associados a impossibilidade de se prever todas as situações possíveis ao longo de sua vigência.
 Os contratos em geral são incompletos, porque os planos e as especificações iniciais são modificados depois que estes tenham sido firmados. Isto resulta em um maior custo final para o comprador que difere do menor valor apurado no leilão, podendo incorrer em adaptações e renegociações.
 Túneis urbanos escavados em Boston (“Big Digs”): 12.000 variações no projeto ao longo de 25 anos de construção resultaram em um aumento do custo previsto de US$8 bilhões para US$14,6 bilhões.
 Em alguns casos renegociações podem ser evitadas caso o governo assuma os riscos.
Contratos incompletos e renegociação de contratos
 Em outros casos uma forma adequada de contrato possibilita a minimização dos riscos.
 No caso de uma estrada de rodagem, por exemplo, um leilão com base no valor presente das receitas (VPR) é mais adequado do que um leilão de maior outorga ou menor tarifa.
 Ganha-se com a redução do risco vindo da previsão de demanda, mas perde-se a receita vinda da outorga, o que torna este tipo de contrato menos atrativo para um país com problemas de restrição fiscal.
 Grande parte das renegociações ocorre logo após o início da concessão indicando que há mais do que o reconhecimento de erros de projeção ou da imprevisibilidade de todos eventos.
Contratos incompletos e renegociação de contratos
 Período médio até que ocorra uma renegociação é de 2,2 anos. Sendo que 60% das renegociações ocorre nos primeiros 3 anos.
 Este problema não ocorre apenas em países desenvolvidos, sendo observado com grande frequência também em países industrializados.
 Este comportamento advém da ação oportunista de empresários que oferecem custos baixos e impossíveis de serem cumpridos com o objetivo de ganhar o leilão e renegociarem a tarifa na sequência.
 O elevado poder de lobby na renegociação dos contratos expõe à seleção adversa e ao moral hazard.
Contratos incompletos e renegociação de contratos
 Seleção adversa: em duas renegociações com o governo envolvendo duas empresas igualmente eficientes, mas com uma tendo um maior poder de lobby, esta extrairá mais vantagens do que a outra.
 Moral hazard: surge quando um contrato feito a preço fixo (com riscos ao concessionário) é transformado em um contrato que cobre o custo e garante o lucro (desaparecimento dos riscos), o que reduz o incentivo para que o concessionário reduza os custos e eleve a eficiência.
 A existência de uma destas duas condições eleva a probabilidade de ocorrência da outra, como também ao aumento da corrupção. Assim, deve-se buscar a formulação de contratos com a menor exposição possível a erros, evitando a renegociação, e um dos caminhos para isto é o aumento da competição.
Contratos incompletos e renegociação de contratos
 A outra faceta do problema é a redução da competição provocada pela cartelização ou por regras impostas pelo governo, como a de conteúdo nacional.
 Para inibir a cartelização o governo dispõe do CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica).
 Quanto à preferência por empresas nacionais, a Lei de Licitações foi alterada em 2010 dando vantagem as empresas nacionais nos contratos de empreitada. O atrativo do aumento da participação de empresas estrangeiras é o aumento da competição, mas isto não garante que o poder dos lobbies de empresários experientes seja neutralizado (ainda que a lei fosse alterada).
Contratos incompletos e renegociação de contratos
 A expectativa é de que embora a especialização no exercício do lobby possa afugentar empresários estrangeiros, essa barreira não seja intransponível (no caso de rodovias já há algumas operadoras internacionais).
 Em resumo, há grandes benefícios vindos de uma maior competição que não depende apenas de um número elevado de participantes no leilão, mas também de se organizarem leilões periódicos para licença no provimento do serviço.
 Se o governo optar por rever periodicamente as concessões deve anunciar tal diretriz antes que o primeiro leilão seja realizado.
Financiamento
 A solução ideal para o financiamento em projetos de concessões e de PPP é estruturá-los na forma de project finance.
 Project Finance: 
Se inicia com a criação de uma SPE*, que é uma empresa manejada por um sponsor*, que é um investidor equity** responsável: pelo lance no leilão de concessão; pela contratação de uma empresa especializada que sob sua supervisão realiza a construção; pelo desenvolvimento e administração do projeto; e pela mobilização dos recursos de dívida e pela sua posterior amortização e pagamento.
Financiamento
 Na fase de construção, quando os fluxos de caixa são negativos, os gastos são atendidos predominantemente pela componente de equity, mas esta pode ser subordinada, e por financiamentos bancários;
 Na fase operacional começam a aparecer os fluxos de caixa positivos, explorando-se o mercado de capitais, com a colocação de debêntures de longo prazo que substitui os empréstimos bancários.
*SPE: Uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), é uma sociedade empresária cuja atividade é bastante restrita, podendo em alguns casos ter prazo de existência determinado, normalmente utilizada para isolar o risco financeiro da atividade desenvolvida.
**sponsor: patrocinador.
***equity: é um dos milhares de termos no mundo do empreendedorismo usado em inglês que significa a participação de um sócio ou acionista na empresa.
Financiamento
 Há duas características importantes nesse projeto: 
Sua estrutura de capital tem uma componente de dívida em relação ao equity muito elevada em comparação à média das demais comparações.
Nos primeiros anos do projeto - a fase de construção - a componente de dívida na sua estrutura de capital tem um enorme crescimento e os fluxos de caixa são negativos, o que dificulta que nesta fase os recursos sejam captados através da emissão de debêntures.
Financiamento
 Um esquema extremamente eficiente para estruturar o project finance existiu nos Estados Unidos antes da crise de 2008. Nele, o principal papel era exercido pelas companhias seguradoras de crédito, que eram as monolines;
 O concessionário emitia debêntures de infraestrutura com seguro total de uma monoline, e obtinha das agências de rating a mesma classificação de risco dado à seguradora de crédito.
 No Brasil, a dragagem do canal do porto de Santos é um exemplo de que uma vez removidas as restrições, o financiamento na forma de project finance torna-seviável.
Financiamento
 Nos últimos anos assistimos a presença predominante do BNDES, cujo os resultados sobre os investimentos privados não são animadores, segundo Lazzarini, Lima e Makhoul, mais adiante no mesmo livro.
 Com o fato de que uma parcela grande do total de projetos do BNDES é a longo prazo, o resultado foi uma mudança significativa do tamanho da dívida pública e sobre os resultados primários do governo central.
 A crise fiscal brasileira começou a impor limitações a participação do BNDES, e uma primeira reação ocorreu no programa de investimentos em logística, de 2015.
Financiamento
 A condicionalidade imposta para a obtenção de um subsídio mais elevado criou uma pressão para a emissão de debêntures de infraestrutura negociada no mercado de capitais.
 Até o momento, tais debêntures são compradas quase que exclusivamente por pessoas físicas e investidores individuais e não por investidores institucionais, como fundos de pensão, entre os quais está localizada a maior massa de recursos.
 O BNDES pode ainda ter papel na infraestrutura, mas é necessário uma mudança. E, sua primeira consequência, é que o governo reconheça que as taxas de retorno dos investimentos em infraestrutura têm que cobrir o custo do capital.
Financiamento
O equacionamento desse e de outros problemas passa por duas ações:
Coragem de reduzir o papel do BNDES abrindo espaço para que possa ocorrer o desenvolvimento do mercado privado para debêntures de infraestrutura;
O banco pode, também, assumir um papel na criação de um sistema de garantias que, embora completamente diferente de como operavam as monolines antes da crise de 2008, exerça função semelhante.
Financiamento
Há também duas sugestões adicionais:
Criar, na esfera federal, um fundo de ativos com elevada liquidez com preços refletindo situações realistas de mercado, a exemplo da Companhia de Ativos criada em São Paulo;
Criar um fundo com títulos públicos federais que dariam garantias para o cumprimento das obrigações de pagamento dos financiamentos privados.
Conclusões
 Investimentos em infraestrutura são fundamentais para estimular o crescimento econômico, e o Brasil está longe de ter uma rede satisfatória de estradas, ferrovias, portos e aeroportos. É preciso acelerar tais investimentos e, com a crise fiscal vivida pelo país, a alternativa que resta é mobilizando recursos privados, o mais próximo possível em torno de um esquema de project finance, organizando tais investimentos na forma de concessões e PPPs.
 Os investimentos em concessões e PPPs serão viáveis somente com taxas internas de retorno suficientemente elevadas sobre a componente de equity dos investimentos, entrando em conflito com os interesses dos usuários da infraestrutura.
Conclusões
 Nos últimos anos este conflito foi contornado com a elevação dos financiamentos por parte do BNDES a taxas de juros subsidiadas, contribuindo para elevar a dívida pública bruta e aumentar o déficit primário.
 Para baixar os riscos não gerenciáveis é preciso não somente reduzir o risco regulatório. É preciso aumentar a competição, inibindo a cartelização, evitando barreiras à entrada e, principalmente, tomando a decisão de abrir o mercado a competidores estrangeiros.
Conclusões
 A existência de inúmeros riscos torna necessária a criação de um esquema de garantias para o qual são examinadas três alternativas:
 A primeira é através do próprio BNDES, com uma parcimônia muito grande na componente de subsídio.
 A segunda é criando na esfera federal um fundo garantidor a exemplo da Companhia de Ativos do Estado de São Paulo.
 A terceira é uma variante desta última na qual o fundo é um estoque de títulos públicos garantindo o regate das debêntures de infraestrutura, a exemplo do que foi feito no Plano Brady.