Adm. I - Princípio da Moralidade nas leis nº 8.429/92 e nº 12.846/13

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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ….........................................................................………………...............02
1. Conceito de Moralidade....................................................…………………...................03
2. Conceito de Improbidade Administrativa.............................…………….........…...........03
3. A Lei 8.429/92 com vistas a norma constitucional...............…………….....……...........05
4. Da Lei Anticorrupção...........................................................……………..........…..........06
5. Sujeitos ativos das Leis nº 8.429/92 e nº 12.846/13.......………………........................07
6. Princípio da moralidade nas Leis Anticorrupção e da Improbidade Administrativa…...08
CONCLUSÃO …...................................................................................……………...…....09
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS …...............................................………………..........10
INTRODUÇÃO
A Carta Constitucional de 1988, dispõe, dentre outros, sobre o Princípio da Moralidade Administrativa na Administração Pública, que se traduz como a atuação conforme o padrão jurídico da moral, boa-fé, lealdade e honestidade perante o Poder Público. Nesse sentido o seu artigo 37 prevê que os atos de improbidade administrativa deverão ser responsabilizados.
	Por esta razão, as leis 8.429/92 e 12.846/13 apresentam-se como resposta do legislador para aqueles que praticam atos que resultam no enriquecimento ilícito, dano ao erário e ofensa aos princípios norteadores da Administração na seara pública. Embora tenham sido criadas em épocas distintas, ambas representam a insatisfação da população em geral com condutas que lesam de alguma forma a atividade pública.
	1. Conceito de Moralidade
O princípio da moralidade, e os demais relacionados no artigo 37 da CF, procuram resguardar o interesse público na tutela dos bens da coletividade, como coloca o ministro Ricardo Lewandowski: 
“Exigindo que o agente público paute sua conduta por padrões éticos que têm por fim último alcançar a consecução do bem comum, independentemente da esfera de poder ou do nível político-administrativo da Federação em que atue". 
Segundo ODETE MEDAUAR, o princípio da moralidade não traduz um conceito para ser compreendido facilmente, uma vez que não é possível resumir em um ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras das verdadeiras finalidades da Administração Pública. Aduz:
		“Em geral, a percepção da imoralidade administrativa ocorre no enfoque 	contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto em que a decisão foi ou será 	tomada. A decisão, de regra, destoa do contexto, destoa do conjunto de regras de 	conduta extraídas da disciplina geral norteadora da Administração”. 
A Constituição Federal determinou como um de seus princípios fundamentais a moralidade, abrindo o caminho para a superação da impunidade que existe na Administração Pública, podendo-se confiar em uma nova ordem administrativa sustentada na confiança, na boa-fé e na probidade. O princípio da moralidade pública aprecia a determinação jurídica da observância de preceitos éticos gerados pela sociedade, que variam dependendo das condições de cada caso.
2. O conceito de Improbidade Administrativa	
Conceituar de forma precisa o que vem a ser “improbidade administrativa” consiste em tarefa árdua segundo os doutrinadores. Abaixo, seguem algumas concepções, sem a intenção de taxar algum conceito exato, mas apenas a fim de aclarar o seu significado. 
Leciona Marino Pazzaglini Filho: 
A improbidade administrativa é o designativo técnico e jurídico para a chamada corrupção e má gestão administrativa, que, sob diversos tipos de ação e omissão dos agentes públicos, promove o desvirtuamento da condução das coisas públicas, afrontando os princípios constitucionais que regulam a atuação da Administração Pública, em especial aqueles previstos no art. 37 da CF (2001, p. 43).
O Autor entrelaça à improbidade administrativa a corrupção e a má gestão da coisa pública, ocorrida através da transgressão dos princípios da Administração. No entanto, Benedicto de Tolosa Filho menciona a conduta antiética do agente público que não prima pelos princípios previstos no art. 37 da Constituição Federal: 
Improbidade administrativa é a conduta antiética do agente do Poder Público, na condução da “coisa pública”, desviando-se dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, independentemente de causar lesão ao Erário ou de se enriquecer ilicitamente (2003, p. 42).
Djalma Pinto cita também o terceiro, que age com desonestidade quando em eventual relação com a Administração Pública, e não traz referência aos princípios da Administração de forma específica, mas sim à norma que descreve a conduta do agente público:
Consiste a improbidade administrativa na atuação de forma desonesta do agente público ou do particular, respectivamente, no desempenho da função ou numa eventual relação mantida com a Administração Pública. Pressupõe uma conduta em detrimento dos valores, juridicamente tutelados, expostos na lei que a disciplina. Sempre que se falar em improbidade, no direito brasileiro, há necessidade da visualização de uma conduta violadora da norma que a descreve (2008, p. 387).
Após discorrer sobre diversos conceitos, conclui Pedro Roberto Decomain que “em suma, ofensa a princípios constitucionais da Administração Pública caracteriza ato de improbidade administrativa” (2007, p. 25). 
Mesmo sem extrair uma definição exata do que vem a ser improbidade administrativa, podemos entender que a má gestão da coisa pública, através de uma conduta ineficiente ou corrupta, desenvolvida por agente público ou particular que o pratique em relação com a Administração gera improbidade administrativa, ou, como menciona alguns autores, basta sinalizar o descumprimento dos princípios da Administração, posto que estes primem por valores e condutas incompatíveis com a ineficiência ou falta de honestidade.
Mas a improbidade administrativa não se resume a uma conduta antiética ou corrupta de um agente público. O administrador pode transgredir a probidade mesmo sem comportar-se de forma desonesta. Entretanto, a vinculação da improbidade com a corrupção está arraigada a um conceito informal, do próprio dia a dia da nossa sociedade, e mais, encontra tal conexão, origem etimológica.
Desta forma, é natural que se vincule a Lei de Improbidade Administrativa com a falta de honestidade daqueles que gerenciam a coisa pública, com a subtração de dinheiro através de adulterações, subornos, falsificações, etc.
No entanto, a corrupção é apenas uma das espécies previstas pela Lei de Improbidade Administrativa, nº. 8.429/92, que visa também sancionar o descumprimento de princípios e a ineficiência de certos agentes públicos, pois todos estes atos levam a má gestão da coisa pública.
3. A Lei nº. 8.429/92 com vistas a norma constitucional
Com a promulgação da Constituição Federal no ano de 1988 foram instituídos, dentre outros, os princípios da moralidade e da probidade em relação à Administração Pública. 
A previsão Constitucional dos princípios da moralidade e probidade, encontram-se respectivamente no caput do art. 37 e no § 4º do mesmo dispositivo legal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O princípio da moralidade administrativa contempla a ideia de que o simples cumprimento do ordenamento legal não basta ao administrador, seu dever
transcende a legalidade, sendo necessário o respeito aos princípios éticos da razoabilidade e justiça, de modo que a moralidade constitua um dos pressupostos de validade de todo e qualquer ato da administração pública.
Conceituar o princípio da moralidade constitui tarefa árdua aos doutrinadores, Alexandre de Moraes afirma que “o problema de conceituação do princípio da moralidade está intimamente relacionado com a dificuldade de definição do termo corrupção” (2006, p. 818), ademais, quando para efetivar alguma definição se faz necessário o exame de valores subjetivos, a precisão se esvai frente à particularidade da questão. 
Destarte, segundo discorre Mateus Bertoncini, ainda depois da Carta de 1988 a lei não possuía meios para trazer eficácia ao texto constitucional, nem regulamentava acerca da suspensão dos direitos políticos e da perda da função pública até a promulgação da Lei de Improbidade Administrativa (2007, p. 27).
Assim, o âmbito valorativo da moralidade e da probidade administrativas ganhou corpo com a promulgação da Constituição de 1988, enquanto a pretensão Constitucional acerca destas buscou eficácia na Lei de Improbidade Administrativa.
4. Da Lei Anticorrupção
A Lei nº 12.846/2013 trata da responsabilidade administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, onde se nota um regime jurídico relativo à aplicação das sanções em face dos atos lesivos às licitações, a adoção do compliance pelas empresas, a desconsideração da personalidade jurídica, o acordo de leniência, a prescrição da punibilidade das infrações praticadas, e, principalmente, o regime de independência de instâncias para fins de punibilidade, conforme previsto nos artigos 3º, 18 e 30, o que possibilita a dupla sanção pelo mesmo fato ilícito. 
A Lei 12.846/2013, popularmente conhecida como “Lei Anticorrupção”, entrou em vigor no primeiro semestre de 2014 e representou uma resposta do Poder Legislativo às diversas manifestações ocorridas no ano de 2013, em prol da transparência na Administração Pública e a luta contra a corrupção no Brasil, assim como a incorporação, ao direito brasileiro, de regras da Convenção sobre o Combate da Corrupção de 	Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, concluída em 1997 e promulgada pelo Brasil pelo decreto n. 3.678/2000.
Não obstante referida lei seja conhecida como "lei anticorrupção", a nova lei não se limitou aos atos vinculados à prática corruptiva, abrangendo, ademais, todas as condutas que atentam em face do patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.
	O grande foco da norma em comento, é suprimir lacuna existente no sistema jurídico pátrio no que tange à responsabilização de pessoas jurídicas pela prática de atos ilícitos contra a administração no setor público, em especial por atos de corrupção e fraude em licitações e contratos administrativos.
5. Sujeitos Ativos das Leis nº 8.429/92 e nº 12.846/13
Analisando os sujeitos ativos previstos na Lei n. 8.429/92 e na Lei n. 12.846/13 percebe-se que o legislador tem procurado soluções e evoluído no que se refere ao combate à improbidade na Administração Pública.
	É sabido que a Lei de Improbidade foi de grande relevância à época de sua promulgação, porém com o crescimento das empresas e a evolução do Estado, diversas práticas imorais em face da máquina pública já não eram responsabilizadas. Neste momento, destaca-se a responsabilização da pessoa jurídica pelo ato de improbidade.
	Por esta razão, a Lei Anticorrupção surgiu como um avanço, na medida em que trouxe como novidade a necessidade de responsabilizar as pessoas jurídicas, que, outrora, eram usadas por pessoas naturais para prática de atos ímprobos. Muitos outros foram os aspectos relevantes da Lei 12.846/13, como a previsão da desconsideração da pessoa jurídica, a instauração de penalidades mais severas, dentre outras alterações.
	O que se sobressai dos sujeitos ativos das leis supracitadas é que o legislador tem se mostrado efetivo na previsão do maior contingente possível de pessoas físicas e jurídicas passíveis de responsabilização, executando, desse modo, os objetivos propostos pela Constituição Federal.
6. Princípio da moralidade nas Leis Anticorrupção e da Improbidade Administrativa
A lei anticorrupção chega como uma maneira de dar efetividade ao princípio da moralidade, já previsto no artigo 37 da Constituição Federal. Essa nova lei, como tantas outras, chega como uma maneira de esmiuçar o que já está dito de maneira mais geral, mas não é posto em prática. É preciso criar mecanismos de aplicação da nova lei e fiscalização. A diferença da lei anticorrupção é sua aplicação administrativa, aplicada diretamente pelos governos, sem passar pelo Poder Judiciário, que está sobrecarregado. 
De forma geral, a improbidade administrativa não reclama tanta elaboração para que seja reconhecida. Estará caracterizada sempre que a conduta administrativa contrastar qualquer dos princípios fixados no art. 37, caput da CF (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade), independentemente da geração de efetivo prejuízo ao erário.
	Cretella Júnior ensina que:
"A probidade é espécie do gênero "moralidade administrativa" a que alude, verbis gratia, o artigo 37, caput e seu § 4º da CF. O núcleo da probidade está associado (deflui) ao princípio maior da moralidade administrativa, verdadeiro norte à administração em todas as suas manifestações. Se correta estiver a análise, podemos associar, como o faz a moderna doutrina do direito administrativo, os atos atentatórios à probidade como também atentatórios à moralidade administrativa. Não estamos a afirmar que ambos os conceitos são idênticos. Ao contrário, a probidade é peculiar e específico aspecto da moralidade administrativa."
	
	Adotando-se, pois, a corrente defendida por José dos Santos Carvalho Filho, na medida em que os conceitos de probidade e moralidade se complementam, é possível concluir que as Leis 8.429/92 e 12.845/13 representam um conjunto de regras disciplinadoras da boa administração, em que o ato ímprobo, ou ordinariamente traduzindo-se em imoral, não pode ter espaço na atuação pública, seja pelo agente público ou pelo terceiro, pessoa física ou jurídica, que da máquina administrativa se utiliza.
	Neste sentido, o princípio da moralidade se traduz como uma bússola que age norteando a conduta do administrador no sentido de que, embora a prática administrativa esteja restrita à legalidade, esta terá que ser obrigatoriamente uma conduta de acordo com os ditames éticos e morais presentes atualmente na sociedade.
CONCLUSÃO
	A imoralidade administrativa surgiu e se desenvolveu combinada à ideia de desvio de poder, pois se entendia que em ambas as hipóteses a administração pública faz uso de meios lícitos para atingir finalidades irregulares. A imoralidade estaria na intenção do agente.
	Além disso, o princípio deve ser observado não somente pelos administrados, mas também pelo particular que se relaciona com a administração pública.
	Em resumo, sempre que se tratando de administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a ideia comum de honestidade, haverá ofensa ao princípio da moralidade administrativa.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
 
BERTONCINI, Mateus, Ato de Improbidade Administrativa. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2007.
 
CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. 18ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 2002.
 
DECOMAIN, Pedro Roberto, Improbidade Administrativa. São Paulo, Dialética, 2007.
 
FONSECA, Cláudia de Oliveira. O Princípio da moralidade na Administração Pública e a improbidade administrativa. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br>.
Acesso em: 11 de abril de 2015.
 
MORAES, Alexandre de, Constituição do Brasil interpretada e Legislação Constitucional. 6ª ed., atualizada até a Emenda Constitucional nº. 52/06, Atlas, 2006.
 
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Crimes de Responsabilidade Fiscal. São Paulo, Atlas, 2001.  
 
PINTO, Djalma, Direito Eleitoral, Improbidade Administrativa e Responsabilidade Fiscal. – 4ª ed. Revista e atualizada, Atlas, 2008.
 
TOLOSA FILHO, Benedicto de. Comentários à Lei de Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro, Forense, 2003.
 
Vade Mecum: Constituição Federal. 17ª ed. – São Paulo: Saraiva, 2014.