atividade avaliativa Direito Urbanístico

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O direito ao meio ambiente equilibrado é direito de todos, reconhecido pela Constituição Federal de 1988 (artigo 225), sendo de extrema importância para as mínimas condições de vida do ser humano. Destarte, qualquer dano que o meio ambiente venha a sofrer afetará a vida de todos os indivíduos, de maneira indistinta, que se encontrem no seu raio de abrangência. Em muitos dos casos, os danos são causados por ações mal planejadas ou mal executadas pelo homem, como o que acontece com as ocupações irregulares, pois dependendo do lugar em que os sujeitos se fixarem, como no casos de áreas verdes ou de preservação permanente, podem causar graves danos ao meio ambiente. É importante frisar que muitos desses assentamentos urbanos irregulares ocorrem em lugares especialmente protegidos, como áreas de proteção ambiental, por exemplo, e a ocorrência de um evento danoso terá proporções consideráveis, afetando características singulares, que estão especialmente protegidas devido a sua importância.
A maioria das ocupações irregulares, todavia, como já demonstrado neste texto, acontece devido à falta de poder aquisitivo de homens e mulheres excluídos do mercado formal de trabalho, excluídos social e economicamente da cidade legal, pois em razão da supervalorização de terrenos em locais com infraestrutura adequada, veem-se jogados à própria sorte, ao total desamparo da lei e do Estado. O Estado, no entanto, por meio do poder público municipal, é que possui competência para regular a ordenação e ocupação do solo urbano. E quando esse ente público deixa que espaços não edificáveis, áreas verdes e demais espaços especialmente protegidos sofram ocupações irregulares, ocasionando danos ambientais, deverá responder por esses danos.
No que se refere à responsabilidade civil do Estado a Constituição Federal de 1988 adotou a teoria da responsabilidade objetiva. Ou seja, quando um dano ocorre devido a uma ação ou omissão de um agente do Estado, este deverá responder independentemente de culpa, nos termos do artigo 37, parágrafo 6º da Constituição. 
Nos casos de responsabilidade por dano ambiental o artigo 225, parágrafo 3º da Constituição Federal, também assevera que “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.” 
O texto constitucional acolheu a teoria da responsabilidade civil objetiva da administração por danos causados ao meio ambiente, entretanto, para que a proteção ambiental ocorra de forma plena, deveria ser adotada a teoria do risco integral e não a do risco administrativo (Schonardie, 2005, p. 106).
Diante desses entendimentos, verifica-se que o Estado tem responsabilidade objetiva do risco administrativo quanto aos danos ambientais, em que são aceitos excludentes como a culpa da vítima e força maior, por exemplo. Nos casos de dano ambiental decorrentes de ocupações irregulares, no entanto, verifica-se que houve falha do Estado no momento em que não fiscalizou a ocupação do solo ou permitiu que houvesse a instalação de pessoas em locais impróprios. Assim, em termos de responsabilidade civil, verifica-se que há solidariedade entre o Estado e os causadores do dano.
De tal modo ocorre com as ocupações irregulares, uma vez que, por meio de estudos exigidos pela própria lei (Estatuto da Cidade) o poder público sabe quais áreas podem ser edificadas e quais podem apresentar risco para o meio ambiente e para a vida humana. Sendo assim, pode e deve o poder público interferir nas ocupações irregulares, para que essas não ocorram e consequentemente não causem danos ao meio ambiente. Caso não o faça, deve ele – o Estado – responder solidariamente pelo dano causado.
É possível, contudo, verificar na decisão do Superior Tribunal de Justiça, infracitada, que em casos de ação civil pública, a qual compete em casos de danos ambientais, o litisconsórcio é facultativo, mesmo sendo a responsabilidade solidária.
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
LITISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. AUSÊNCIA DE
NULIDADE. COMPROVAÇÃO DOS DANOS. SÚMULA 7/STJ. ANÁLISE
DE LEI LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF.
Desta maneira, pode-se inferir que o Estado, por intermédio do ente público municipal, responde de forma objetiva e solidariamente pelos danos causados ao meio ambiente, pois deveria cumprir sua obrigação de fiscalização e também adotar políticas públicas eficientes de destinação e ocupação do solo urbano, bem como atender aos anseios da população de baixa renda em conceder moradia a essas pessoas que não possuem meios para adquirir imóveis em locais privilegiados da cidade, que são dotados de condições estruturais adequadas para viver. O julgador, no entanto, ao fazer a análise do caso concreto, irá decidir entre a aplicação da responsabilidade objetiva do ente estatal com base na teoria do risco administrativo (admitindo-se algumas hipóteses de excludentes) ou com base na teoria do risco integral, a qual inadmite excludentes à responsabilização.
2 - 
A prática do planejamento urbano, geralmente, é direcionada à manutenção de poder e condição social de elites, beneficiando as classes que detêm maior capital financeiro, o que colabora para a exclusão de classes menos privilegiadas economicamente de áreas urbanas mais desenvolvidas e melhor estruturadas, colaborando, assim, para que ocorra a segregação social. Assim, o Estado tem a obrigação de implantar políticas públicas efetivas, tanto de forma direta, quanto indireta, através do investimento orçamentário e ações efetivas dirigidas à vida digna, incluindo a Moradia Digna.
Diante dos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal o Estado deve adotar uma postura ativa para garantir esses direitos. Assim, deverá o poder público municipal responder pela sua omissão na efetivação ao direito de moradia em espaços adequados, ainda que os danos acarretados sejam oriundos de ocupações urbanas irregulares; isto porque possui o dever para atuação em matéria de fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, como reza o artigo 182 da CF/88
A Administração Pública deve ser preponderante nesses casos para prestar adequadamente os serviços pertinentes, assim, investindo em políticas publicas, buscar parcerias para a promoção de projetos habitacionais, regularização fundiária, objetivando a diminuição do déficit habitacional, de modo que insira a população marginalizada na sociedade.
Cabe ao poder público local impedir sua ocorrência, adotar medidas administrativas de enfrentamento dessas ocupações, fazendo constar em seus planos de zoneamento urbano, zonas de relevante interesse social (Zeis) que possam absorver essa população de baixa renda e garantir-lhes o acesso e efetivação do direito à moradia. Como tais ocupações ocorrem, como manifestação e reivindicação do direito à terra urbana, segundo a Constituição Federal de 1988 compete ao município ordenar a forma de destinação e ocupação do solo urbano.
Por essas razões, aduzimos a responsabilidade civil objetiva do risco administrativo da municipalidade em casos de danos ambientais decorrentes de ocupações irregulares no espaço urbano.
Portanto, caberá às autoridades preservar a vida humana, principalmente pelo fato notório que parte da sociedade vive em áreas de risco, seja pelas questões já mencionadas ou por negligência da Administração em fiscalizar e/ou preparar planejamentos para remanejar esses indivíduos para lugares seguros subsidiando a construção do imóvel.
3 - De acordo com a urbanista e também professora da FAU-USP, Raquel Rolnik diz que políticas habitacionais inadequadas criam "fábrica de ocupações".
A remoção sem alternativa de reassentamento resultará em "novas ocupações, às vezes até mais precárias, além do aumento de população de rua, outro fenômeno visível".
Como citado por ela, o programa Minha Casa, Minha Vida como exemplo do que atendia "um pouquinho" a população vulnerável. "Primeiro, é preciso construir alternativa
de moradia, depois demolir o local onde as pessoas estão morando. Mas, hoje, o que acontece é que a pessoa é 'arrancada' de onde mora, vê sua casa demolida e depois a prefeitura chega e fala: 'Daqui a dez anos, você ganha um apartamento'." Portanto, deve-se ter uma alternativa habitacional para essas pessoas antes de sua remoção, com o objetivo de zelar pelo princípio da diginidade da pessoa humana.
Como compatibilizar o grave problema habitacional com a proteção ao meio ambiente nesses casos? 
 4 - O direito à moradia é um direito que pode ser classificado como de segunda dimensão, pois é um direito social e exige um agir positivo do Estado como forma da realização de justiça social. Já o direito ao meio ambiente pode ser classificado como um direito de terceira dimensão, porque é direito de titularidade difusa que visa à proteção de grupos sociais e não apenas de um indivíduo na qualidade de cidadão. Ambos os direitos estão sob a proteção do princípio da proibição do retrocesso social, que impede que o Estado venha a retroagir em relação a direitos fundamentais já concedidos por ele. Entretanto, nem sempre esses direitos fundamentais têm uma relação harmônica, entrando em conflito entre si, como explanado no caso.
Sendo assim, verifica-se que o direito ao meio ambiente é classificado como de terceira dimensão e abrange um número muito maior de indivíduos e, que o direito à moradia mesmo que temporariamente restrito poderá ser satisfeito posteriormente em outro local e da forma menos prejudicial à comunidade envolvida. Portanto, nos casos de comunidades instaladas às margens de rios e mananciais, considerados áreas de preservação permanente e, tendo em vista a escassez e a infungibilidade dos recursos hídricos, dever-se-á adotar posicionamento favorável a preservação ambiental e, a remoção das famílias deverá ser seguida da reinstalação das mesmas em casas populares, localizadas em outros locais.
Nesse sentido o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo Processo na AI 3078721320118260000, que teve como relator o Desembargador Torres de Carvalho, foi favorável à retirada de famílias que ocupavam as margens do Rio Atibaia, pois estas estavam sujeitas à inundações constantes, tendo ameaçado o seu direito fundamental à vida. A decisão obrigou que a prefeitura instalasse as famílias em casas de conjunto habitacional e concedesse as verbas necessárias a sua manutenção.
Além disso, o artigo 225 da Constituição, o mesmo que assegura o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado para todos, estende o dever de proteção ambiental do Poder Público para todos os cidadãos do país. Portanto, caso o Estado venha a flexibilizar ou legalizar situações de ocupação ilegal de áreas ambientalmente protegidas, estará exercendo postura complacente à atos inconstitucionais e, procurando isentar-se da responsabilidade de promover o direito à moradia digna aos seus cidadãos, pois pelas características das áreas de preservação ambiental nestes locais não existem condições de habitabilidade digna.
Porém, este conflito entre direitos fundamentais é apenas aparente e pode ser solucionado no caso concreto pela ponderação entre os direitos, visando suprimir temporariamente o exercício de um deles da maneira menos prejudicial possível ao outro. No caso da ocupação habitacional das áreas de rios e mananciais o exercício do direito à moradia prejudica o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, pois a falta de condições de saneamento básico dessas residências gera a poluição dessas áreas protegidas por lei. 
Qual a responsabilidade do Poder Público em caso de desastres ocorridos em áreas de risco? 
5 - As legislações municipal e estadual são de extrema importância para os casos emergenciais, como foram as já referidas tragédias decorrentes de enchentes e deslizamentos de terra em áreas de encostas. A essa situação também devem ser acrescentadas aquelas de risco social, como em casos de famílias que se encontram desalojadas ou ameaçadas de despejo forçado. Isto porque, mesmo quando não aplicada diretamente, aquela legislação permite o ajuizamento de ações, com a possibilidade do deferimento de medida liminar antecipando-se a tutela jurisdicional visando incluir os moradores em algum dos programas habitacionais existentes, o que lhes garante o pagamento de aluguel social, também chamado de auxílio-moradia.
 Como vimos, a moradia é um direito essencial amplamente garantido em nosso ordenamento jurídico e, uma vez tendo sido impedidos os moradores de áreas carentes da cidade de gozar deste direito, tem o poder público o dever de garantir que ele seja efetivado, por meio da inclusão em programas de moradia popular e do pagamento do benefício do aluguel social como solução provisória. No entanto, não é sempre que o poder público aplica a legislação existente no que se refere a este benefício.
Os desastres naturais, conforme já mencionado, atingem a população de forma desastrosa. Se a abordagem se der no tocante a enchentes, desabamentos, desmoronamentos, transbordamentos de rios ou de córregos, ainda que exista o elemento do grande volume de chuvas e sua continuidade, há de ser avaliada a questão da omissão estatal e, consequentemente, apuração da responsabilidade civil do Estado, gerando direito à reparação dos administrados. Assim, a responsabilidade da Administração Pública, devendo ser apurada como um todo, em razão de sua inércia, bem como a jurisprudência está tendo a cautela de não levar à extremos o risco integral da Administração por todos estes eventos, mas tem procurado estabelecer até que ponto se considera falta de serviço ou omissão, postos como causas para o reconhecimento da reparação, da obrigação de indenizar
6 - A administraçao publica não te tal prerrogativa que autorize a retirada de pessoas sem a devida autorização do poder judiciário muito embora seja possuidora de atributo da coercibilidade e da autoexecutoriedade. Por fim, conforme já previsto pela Constituição Federal, compete ao município promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e portanto, a administração pode ser responsabilizada por não implementar atividade para qual lhe foi incumbida.
A administração pode ser responsabilizada por não implementar os processos de regularização fundiária previstos em lei? 
7 – Sim, a administração será responsável caso não emplemente a regularização fundiária, por via judicial poderá exigir o cumprimento desta obrigação, assim como o administrador poderá responder nas puniçoes vislumbradas no Estatuto da Cidade, conforme reza no seu artigo 52, ou seja, poderá responder por improbidade administrativa com base na lei nº. 8.429/92.
Desde o advento da Constituição Federal de 1988, o legislador ordinário vem editando leis com o claro objetivo de estabelecer medidas, práticas e concretas, que possibilitem aos Municípios a legalização de imóveis situados em seu perímetro urbano principalmente. Devido a sua enorme importância para o desenvolvimento de políticas urbanas voltadas para o objetivo de garantir moradia digna às pessoas, a regularização fundiária tem sido objeto de inúmeras leis promulgadas recentemente no Brasil. Leis, como o Estatuto da Cidade - Lei n. 10.257/01, a Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida – Lei n. 11.977/09, e a Lei n. 12.424/11 que trata do registro da regularização fundiária urbana e que acrescentou dispositivos à Lei de Registros Públicos – Lei n. 6.015/73, dotaram os Municípios de instrumentos hábeis à concretização da meta de regularizar imóveis neles situados. 
A despeito de seus inquestionáveis avanços e préstimos à regularização fundiária, a dificuldade que se esbarra para aplicação prática da Lei n. 11.977/09 em alguns Municípios, é a falta de interesse e de planejamento político local. Pois, a autonomia municipal conquistada no processo constituinte trouxe também alguns limites à gestão pública, na forma como tem sido praticada. Faz-se importante,
pois, discutir alternativas para que os avanços na legislação urbanística, que têm sido efetivamente alcançados em alguns municípios, possam ser difundidos. 
Foi em boa hora, portanto, que o legislador federal previu e regulamentou mais um instrumento para viabilizar, na prática, a implementação da regularização fundiária: a usucapião extrajudicial, incluída no art. 1071 do novo Código de Processo Civil, Lei nº 13.105 de 16 de março de 2015.
Normalmente, a regularização fundiária é promovida pelo Poder Público – o que é bastante natural, eis que, voltando-se principalmente às áreas ocupadas por população de baixa renda, os moradores não têm condições de proceder aos estudos técnicos e jurídicos necessários. Isso não impede que a regularização seja promovida pelos beneficiários, individual ou coletivamente, ou por cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária.
O Provimento CG nº 37/2013 incluiu o loteador como legitimado a requerer a regularização fundiária (item 282.3), o que é salutar, uma vez que vedar ao loteador o acesso a este mecanismo poderia, indevidamente, onerar o Poder Público, que, na prática, assumiria a imensa maioria das regularizações. De qualquer forma, a própria Lei nº 6.766/79 já atribui ao loteador a responsabilidade primária pela regularização (art. 38). Ressalte-se, contudo, que a regularização promovida pelo loteador não o isenta de responsabilização civil, criminal e administrativa, como o mesmo Provimento dispõe no item 312. No mesmo sentido, o Provimento nº 44/2015 do CNJ, que, ainda, incluiu o proprietário da gleba como legitimado a promover a regularização fundiária, com a mesma ressalva quanto à responsabilidade civil, criminal e administrativa (art. 7º). 
Portanto, a responsabilização primária é do loteador (se aplicável ao caso) e subsidiariamente do Município, que tem a competência REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA 37 38 constitucional de promover o controle do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, bem como celebrar Termos de Ajustamento de Conduta com o Município e/ou loteador que contemplem todas as etapas da regularização fundiária, fixando-se prazos que permitam o adimplemento ao longo da mesma gestão administrativa (modelos disponíveis na página do Centro de Apoio), fiscalizando especialmente a realização das obras de infraestrutura e a reparação ambiental.
Deve-se estimular a atividade legislativa municipal que atenda verdadeiramente aos interesses locais, suplementando aspectos importantes da regularização fundiária, e também criando política municipal de habitação em condições de atender, de forma sustentável, à demanda habitacional presente e futura.
Em relação à regularização fundiária de interesse social, foi atribuído ao Poder Público o dever realizar as obras de infraestrutura. Trata-se de previsão que visa facilitar o procedimento, mas, ao mesmo tempo, cria um ônus que poderá recair sobre o poder público municipal, que sabidamente não dispõe da maior parte dos recursos financeiros. Diante disso, vislumbra-se nessa questão um possível dificultador para a concretização da regularização fundiária. O problema poderia ser enfrentado criando dotação orçamentária em cada nível federativo para tais obras.   
Ao lado da questão orçamentária, o desafio é mobilizar os agentes públicos, incluindo o registrador de imóveis, em um amplo movimento em todo país na tentativa de solucionar o problema da moradia. Impensável um envolvimento, em dimensão nacional, sem que tenha participação efetiva dos órgãos federais. Por isso, espera-se dos órgãos da administração federal, por dispor de mais suporte, um envolvimento nesse sentido.
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