Negocio Público Março 2018

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Março 2018 | ano XIV | nº 164
NORMAS LICITATÓRIAS ESTÃO DISTANTES DA REALIDADE DO MERCADO
Como alicerçar a modelagem das licitações (e da própria legislação) 
no conhecimento econômico?
NOVA LEI DE LICITAÇÕES 
É PRIORIDADE
Entenda todos os 
pontos da proposta
MATÉRIA
Editorial
NOVA LEI DE LICITAÇÕES: 
SAI OU NÃO SAI EM 2018?
 
O Governo Federal adicionou o projeto da nova Lei de 
Licitações (PL 6.814/2017) como prioridade nas dis-
cussões do Congresso durante o próximo semestre. E 
já foi instalada a comissão especial que vai analisar o 
projeto da nova Lei de Licitações (PL 6.814/2017) na 
Câmara dos Deputados.
A nova lei de licitações vem sendo esperada há muito 
tempo, afinal já faz 24 anos da edição da primeira. E 
o que se espera é uma nova lei para atender as novas 
demandas da Administração, acompanhando as novas 
tecnologias e trazendo mais segurança. Mas será que 
o projeto, prestes a ser votado, realmente será revolu-
cionário?
Entenda os principais pontos da proposta e tire sua 
conclusão.
Boa leitura!
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ANO XIV - MARÇO 2018
SUMÁRIO
5
Cuidado com rigor excessivo na desclassificação da proposta 6
Direto ao Ponto
8
18Nova Lei de licitações é prioridade Entenda todos os pontos da proposta
14
Importância das comunidades de práticas para pregoeiros e 
gestores de licitação
A IN 05/17 aplica-se a todo e qualquer serviço terceirizado?
24
Normas licitatórias estão distantes da realidade do mercado
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13Licitações em época eleitoral
27Atenção com o superfaturamento em obras públicas
31
A IN 05/17 deve ser aplicada nas contratações de obras e serviços de 
engenharia?
33Licitação para contratar banco?
36Manutenção de obras públicas: riscos e responsabilidades
38As licitações nas empresas Estatais pela Lei 13.303, de 30 de junho de 2016
ColunaDIRETO AO PONTO
5março 2018
LICITAÇÃO DISPENSÁVEL PARA 
ESTABELECIMENTOS PENAIS
Simone Zanotello de Oliveira
Advogada e consultora jurídica na área de contratações públicas. Doutoranda em Direito Administrativo 
pela PUC-SP. Professora universitária. Autora de diversas obras e artigos jurídicos. 
Sabemos que a regra geral que disciplina as contratações públicas tem como premissa a obrigato-
riedade da realização de licitação para a aquisição de bens e a execução de serviços e obras. 
No entanto, como em toda regra há exceções, e não seria diferente com a Lei de Licitações, esse di-
ploma legal dispõe algumas hipóteses nas quais a obrigatoriedade de realizar licitação estará afas-
tada. 
Doutrinariamente, podemos classificar essas hipóteses em três figuras distintas: a licitação dispen-
sada, a licitação dispensável e a inexigibilidade de licitação. 
Na licitação dispensada não existe a faculdade para se realizar a licitação, enquanto que na licitação 
dispensável essa alternativa é possível, cabendo ao administrador fazer a análise do caso concreto, 
inclusive com relação aos custos desse procedimento e a bem do interesse público. Já a inexigibili-
dade de licitação se refere aos casos em que o administrador não tem a faculdade para licitar, em 
virtude de não haver competição ao objeto a ser contratado. 
Para o fim deste trabalho, interessa-nos a figura da licitação dispensável, por meio da qual a Admi-
nistração tem a faculdade de não realizar o procedimento licitatório para algumas hipóteses. 
As situações nas quais a licitação poderá ser dispensável se encontram indicadas no art. 24, incs. I a 
XXXV (até 2017) da Lei 8.666/93. 
Vamos destacar nesta matéria a recente inserção do inciso XXXV no art. 24, dispondo sobre mais 
uma hipótese de licitação dispensável. Ele é aplicável para a construção, a ampliação,  a refor-
ma  e  o  aprimoramento  de  estabelecimentos penais,  desde  que  configurada  situação  de  gra-
ve  e iminente risco à segurança pública.
Essa hipótese de dispensa foi inserida pela Lei Federal 13.500, de 26 de outubro de 2017, que dentre 
várias outras disposições, trouxe a instituição do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN), no âmbito 
do Ministério da Justiça e Segurança Pública, a ser gerido pelo Departamento Penitenciário Na-
cional(Depen), com a finalidade de proporcionar recursos e meios para financiar e apoiar as ativida-
des e os programas de modernização e aprimoramento do sistema penitenciário nacional. 
Portanto, trata-se de uma nova hipótese de dispensa, com o objetivo de auxiliar e agilizar a resolução 
dos graves problemas que o sistema prisional brasileiro apresenta, notadamente em casos de grave 
e iminente risco à segurança pública.
Matéria
6
Licitações em época eleitoral
março 2018
CUIDADO COM RIGOR EXCESSIVO 
NA DESCLASSIFICAÇÃO DA 
PROPOSTA
ALERTA DO NOVO ACÓRDÃO 2.742/17 - TCU
O Acórdão 2.742/2017 Plenário, do relator Ministro Aroldo Cedraz, alerta: estando os preços global e 
unitários ofertados pelo licitante dentro dos limites fixados pela Administração, é de excessivo rigor 
a desclassificação da proposta por divergência entre seus preços unitários e respectivas composi-
ções detalhadas de custos, por afronta aos princípios da razoabilidade, da ampla competitividade 
dos certames e da busca de economicidade nas contratações. Referida divergência se resolve com 
a retificação das composições, sem necessidade de modificações ou ajustes em quaisquer dos va-
lores lançados na proposta a título de preços unitários.
O Acórdão 2.742/2017 trata de uma representação de licitante, com pedido de medida cautelar inau-
dita altera pars, a respeito de alegadas irregularidades que teriam ocorrido na Concorrência001/
CPL/2017, promovida pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Administração Regional 
de Pernambuco (Senac/PE), cujo objeto é a execução de reforma com acréscimo de área da unidade 
Senac Jaboatão dos Guararapes. 
Por Aline de Oliveira
Imagem: Shutterstock
7março 2018
MatériaLicitações em época eleitoral
O representante afirmou que sua proposta estaria R$ 256.459,73 
mais barata do que a da licitante classificada com menor valor. O 
Representante alegou, em linhas gerais, que foi equivocadamen-
te declarado desclassificado do certame por critério meramente 
formal, em desacordo com os princípios da legalidade, vinculação 
ao edital, julgamento objetivo e jurisprudência do TCU.
Para o relator “tomando-se como referência e mantidos os valo-
res globais oferecidos pela Construtora Carajás (R$ 7.014.745,83), 
vencedora, e pela Contrel Construções (R$ 6.746.832,11), as cons-
tatadas divergências de valores entre suas propostas de preços e 
respectivas composições detalhadas de custos se resolvem exclu-
sivamente pela retificação dessas composições, sem necessidade 
de modificações ou ajustes em quaisquer dos valores lançados 
nas propostas de preços a título de valores unitários, totais por 
subitem, totais por item. Torna-se desnecessário, portanto, aden-
trar em qualquer discussão sobre o alcance dos subitens 5.10, 
5.18 e 5.20 do edital da Concorrência 001/CPL/2017”. 
Para o ministro não existiu extrapolação de preços referenciais 
em quatro itens ofertados pela Contrel Construções. “Quanto a 
essa falha, entretanto, tendo em vista sua insignificante materia-
lidade – R$ 1.652,11, no total, o que representa 0,025% do preço 
global por ela ofertado –, há que se concluir, sob pena de afron-
ta aos princípios da razoabilidade, da ampla competitividade dos 
certames e da busca de economicidade nas contratações, pela 
possibilidade de solução do problema, o que poderá ser feito, por 
exemplo, mediante aceitação dos preços unitários ofertados pela 
aludida empresa, ainda que sejam superiores aos valores de re-
ferência da licitação, ou por meio de ajuste em sua proposta de 
preços, ainda que isso resulte na diminuição do valor global por 
ela proposto”, orienta Cedraz. 
Segundo o relator, evidencia-se que, independentemente do que 
dispõe a Lei 8.666/1993, o excessivo rigor da Comissão de Licita-
ção do Senac-PE ao decidir pela desclassificação das duas me-
lhores propostas de preços apresentadas na Concorrência 001/
CPL/2017, sem antes lançar mão da possibilidade de saneamento 
das falhas detectadas, enseja a nulidade dessa decisão, por afron-
ta aos princípios da razoabilidade, da ampla competitividade dos 
certames e da busca de economicidade nas contratações.
Tal conclusão, Cedraz frisa, não se fundamenta na Lei 8.666/1993, 
mas em princípios gerais de licitação, em especial naqueles três 
citados logo acima, dos quais, segundo jurisprudência pacífica do 
TCU, as entidades do Sistema “S” não podem se esquivar.
Evidencia-se que, inde-
pendentemente do que 
dispõe a Lei 8.666/1993, 
o excessivo rigor da Co-
missão de Licitação do 
Senac-PE ao decidir pela 
desclassificação das 
duas melhores propostas 
de preços apresentadas 
na Concorrência 001/
CPL/2017, sem antes 
lançar mão da possibi-
lidade de saneamento 
das falhas detectadas, 
enseja a nulidade dessa 
decisão, por afronta aos 
princípios da razoabili-
dade, da ampla competi-
tividade dos certames e 
da busca de economici-
dade nas contratações.
Matéria
8
Nelca
março 2018
IMPORTÂNCIA DAS COMUNIDADES 
DE PRÁTICAS PARA PREGOEIROS 
E GESTORES DE LICITAÇÃO
Em uma comunidade de prática, os membros trabalham juntos diante de um interesse, procuram meios 
de melhorar o que fazem, aprendem e apóiam uns aos outros. 
Uma Comunidade de Prática voltada para as licitações e contratos do setor público é um mecanismo 
importante da governança e da gestão de riscos nas organizações públicas. 
Um exemplo desse tipo de comunidade é o NELCA, Núcleo de Apoio aos Compradores Públicos, criado 
em 2009 em Mato Grosso.
Entenda mais do assunto na entrevista com Ronaldo Corrêa, comprador público com mais de 10 anos de 
experiência, moderador do Nelca, professor do Programa de Gestão da Logística Pública da Enap e de 
diversos cursos de capacitação de escolas de governo, órgãos públicos e escolas privadas. 
 
Por Aline de Oliveira
O que é uma comunidade de prática?
Ronaldo Corrêa - Em termos conceituais, uma 
comunidade de prática ou CoP (Community of 
Practice) é “um grupo de indivíduos que se reú-
nem periodicamente, por possuírem um interesse 
comum no aprendizado e na aplicação do que foi 
aprendido” (Wenger apud Takimoto, 2012).
Mas no dia a dia dos membros envolvidos, a 
CoP pode assumir vários outros significados 
além destes, se transformando em um verda-
deiro laboratório do conhecimento. Afinal ali 
são testadas, aperfeiçoadas e geradas ideias e 
conhecimentos que, através das discussões em 
grupo, se tornam subsídios valiosos para toma-
das de decisão com melhor nível de qualidade. 
 
Na descrição existente na página pública do 
NELCA, indicamos que se trata de um ambiente 
virtual onde “se trocam ideias, dúvidas, respostas, 
soluções, orçamentos, boas práticas, modelos, ju-
risprudência, extrações de banco de dados públicos 
e outras informações que ajudem os compradores 
públicos”. Este é o significado de comunidade de 
prática para nós.
Como esta comunidade pode ajudar a melhorar 
a área de licitações e contratos públicos?
Ronaldo Corrêa - Uma comunidade de práti-
ca de compradores públicos pode possibilitar o 
aumento substacial da qualidade das informa-
ções disponíveis para a tomada de decisão. Isso 
tanto no planejamento das contratações quanto 
nas demais fases que se seguem, passando pela 
escolha do fornecedor, o acompanhamento da 
execução do objeto contratual e culminando na 
retroalimentação do processo de planejamento 
com as lições aprendidas.
 
9março 2018
MatériaNelca
Quais as vantagens para os servidores que partici-
pam dela?
Ronaldo Corrêa - Uma das principais vantagens 
que um membro ativo de uma CoP pode obter é a 
atualização e o aperfeiçoamento de conhecimentos 
teróricos e práticos. Porque ao dispor de milhares 
de outros membros para analisar, criticar e comple-
mentar as informações compartilhadas, o membro 
da comunidade consegue obter de forma ágil uma 
melhor compreensão do tema discutido e, com isto, 
melhorar o seu nível de conhecimentos e habilida-
des. Nenhum programa tradicional de capacitação 
proporciona esse nível de apoio ao comprador públi-
co em seu dia a dia.
Outra grande vantagem que um membro de comu-
nidades de prática ativas consegue é a formação de 
uma rede de contatos altamente especializada no seu 
tema de trabalho. Isso possibilita a criação até mes-
mo de grupos “off line” de trabalho para a realização 
de eventos, estudos, licitações compartilhadas etc. 
 
E também é possível identificar outra vantagem sig-
nificativa para o servidor que participa ou pelo me-
nos acessa o histórico de discussões de uma CoP 
como o Nelca, que é o acesso ao histórico das dis-
cussões e a análise da evolução do tema ao longo 
da vida da comunidade. Tal massa de informações 
é valiosa para o estudo de vários assuntos, inclusive 
em relação à sua evolução ao longo do tempo.
Qual a influência de comunidades de práticas na 
governança e gestão de riscos?
Ronaldo Corrêa - Em 2013, o TCU avaliou a Gover-
nança em Aquisições e um dos aspectos era a “in-
formação e conhecimento” na tomada de decisão 
em compras públicas. O problema tem relação com 
a troca de informações entre organizações, estímulo 
ao aprendizado, pesquisas ou projetos para melho-
ria dos processos de aquisição e acompanhamento 
da legislação, jurisprudência e orientações norma-
tivas.Tudo isso se encaixa no perfil de uso de uma Comuni-
dade de Prática voltada para as licitações e contratos 
do setor público. É um mecanismo de gestão do co-
nhecimento, mas também é importante para a gover-
nança e gestão de riscos. Uma CoP bem estruturada 
pode influenciar fortemente a governança no setor 
público, já que uma boa governança só é possível se a 
instituição “possuir e utilizar informações de qualidade 
e mecanismos robustos de apoio às tomadas de decisão” 
(IFAC apud TCU, 2014). E nisso as CoP possum um ele-
vado potencial.
Já em relação à gestão de riscos, como tal análise deve 
ser feita “inclusive considerando as lições aprendidas 
em outras contratações da organização, para evitar 
problemas já ocorridos em contratações passadas” 
(RCA/TCU), a comunidade de práticas pode ser uma 
fonte valiosa de informações acerca de lições aprendi-
das em contratações passadas de outros órgãos. Isso 
é ainda mais relevante quando se trata de uma con-
tratação cuja realização é inédita no órgão, exigindo 
a obtenção de informações externas para subsidiar a 
tomada de decisão.
 
 
O que é o NELCA? Qual sua história, como e onde ele 
funciona?
Ronaldo Corrêa - O NELCA atualmente se consolidou 
como uma comunidade virtual de práticas muito pro-
dutiva, congregando milhares de compradores públi-
cos, de todas as esferas e poderes da Administração 
Pública no Brasil, que torcam diariamente informa-
ções e boas práticas relacionadas ao planejamento e 
execução das contratações públicas.
Em 2009, por iniciativa pessoal de servidores da CGU-
-R/MT e da UFMT, foi criado um grupo de discussão 
por e-mail com o nome de Núcleo de Estudos de Le-
gislação e Contratações da Administração-NELCA. A 
iniciativa visava à época a discussão acadêmica dos 
temas afetos à contratação pública. No entanto, ao 
longo do tempo foram sendo agregados ao grupo com-
pradores públicos de diversos órgãos. Inicialmente de 
Mato Grosso e depois de outros estados, ao ponto de 
Matéria
10
Nelca
março 2018
em poucos anos já contar com servidores de diversas 
unidades da federação.
A visão que deu origem ao NELCA foi a de que, infe-
lizmente o serviço público funciona mais como um 
agregado de ilhas isoladas do que como uma rede de 
cooperação. É comum cada órgão público atuar em 
seu próprio universo limitado, com as suas próprias 
angústias, pesquisas de preço, dúvidas, experiências, 
boas práticas. É raro existir efetiva cooperação, troca 
de informações, compartilhamento de conhecimen-
tos. Causando o desperdício de recursos humanos, 
físicos e financeiros, bem como dificultando a gestão 
do conhecimento produzido e até mesmo motivando 
decisões sub-ótimas, devido ao viés de disponibili-
dade de informações (biased sampling), retidas nas 
“cabeças” de cada um.
Atualmente o NELCA ainda funciona através de um 
grupo de discussão por e-mail, na plataforma Google 
Groups. No entanto, pretendemos migrar a comuni-
dade para um ambiente com mais funcionalidades e 
com a possibilidade de gerar conhecimento estrutu-
rado e não orgânico como hoje ocorre em seus mais 
de sete mil tópicos registrados desde a sua criação.
 
Acredita que participar da comunidade incentiva e 
estimula mais os servidores da área de compras 
públicas?
Ronaldo Corrêa - Na nossa experiência nós identi-
ficamos diversos casos de servidores que relatam a 
sua satisfação pessoal em participar da comunida-
de. Especialmente naqueles casos em que o ente ou 
órgão de lotação do servidor não proporciona a sua 
capacitação continuada.
Como há uma rotina constante de postagens e dis-
cussões de temas atualizados, não é incomum rece-
bermos relatos de que as discussões no Nelca foram 
muito bem aproveitadas por alguns membros nas 
suas tomadas de decisão em seus processos de con-
tratação.
A visão que deu origem ao 
NELCA foi a de que, infe-
lizmente o serviço público 
funciona mais como um 
agregado de ilhas isoladas 
do que como uma rede de 
cooperação. É comum cada 
órgão público atuar em seu 
próprio universo limitado, 
com as suas próprias an-
gústias, pesquisas de preço, 
dúvidas, experiências, boas 
práticas. 
11março 2018
MatériaLicitações em época eleitoral
LICITAÇÕES EM ÉPOCA ELEITORAL 
Neste ano os eleitores vão eleger presidente da República, governadores dos Estados, dois terços 
do Senado Federal, deputados federais e deputados estaduais ou distritais. O primeiro turno ocor-
rerá no dia 7 de outubro, e no dia 28 de outubro, nos casos de segundo turno.
Mas o que muda nas licitações no período eleitoral? 
Saiba na entrevista com o advogado e especialista em Direito Administrativo, Luciano Elias Reis:
Por Aline de Oliveira
Imagem: Shutterstock
O que muda, cuidados e regras
O que muda na área de licitações públicas em época de 
eleição?
 Luciano Elias Reis - Lembra-se que neste ano as eleições 
impactarão a esfera federal, distrital e estadual para a es-
colha de nossos representantes. Por sua vez, as licitações 
públicas representam procedimentos administrativos ins-
taurados almejando a celebração de contrato administrati-
vo e com isso satisfazer necessidades públicas. Posto isso, 
independente de ser ou não período eleitoral, necessidades 
Luciano Elias Reis
Matéria
12
Licitações em época eleitoral
março 2018
aparecerão e deverão ser satisfeitas, sob pena de ocorrer um sacrifício à coletividade. O que 
deve acontecer é um cuidado com as restrições previstas na lei eleitoral e em outras legislações 
vigentes. 
 
Existe um período que licitações não podem ser feitas mesmo?
Luciano Elias Reis - Existe um período que alguns objetos não poderão ser contratados, todavia 
não há impedimento para a deflagração de licitações.
Quais são os serviços e produtos que não podem ser contratados?
Luciano Elias Reis - Para explicar alguns comportamentos não permitidos que envolvem direta 
ou indiretamente os contratos públicos, colaciono a seguir algumas condutas vedadas durante o 
ano eleitoral aplicável para as esferas que tiverem o sufrágio:
1. distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, ex-
ceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais 
autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior;
2. nos três meses que antecedem as eleições é vedada a contratação de shows artísticos pagos 
com recursos públicos para a inauguração de obras;
3. nos três meses que antecedem o pleito é vedada a realização de transferência voluntária 
de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de 
nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal 
preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e 
os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;
4. nos três meses que antecedem as eleições é vedada, com exceção da propaganda de produ-
tos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos 
atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou 
municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e 
urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;
5. realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos pú-
blicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração in-
direta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que 
antecedem o pleito;
6. proibição, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, de contrair obrigação de despesa 
que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas 
no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidadede caixa para este efeito.
Existe um período que alguns objetos não poderão ser contratados, 
todavia não há impedimento para a deflagração de licitações.
13março 2018
MatériaLicitações em época eleitoral
Que cuidados a Administração deve tomar para não come-
ter ilegalidade nessa época?
Luciano Elias Reis - Para não cometer ilegalidades e nem 
sacrificar o interesse público, é preciso que os agentes da 
administração pública conheçam bem as restrições legais e 
se planejem adequadamente. Com bastante conhecimento 
e planejamento não deve acontecer qualquer temor.
 
A sociedade precisa ficar mais atenta com os gastos públi-
cos nessa época de troca de governantes? Que dicas pode-
ria oferecer ao cidadão?
Luciano Elias Reis - Os cidadãos devem estar vigilantes 
com os gastos públicos em todo momento, pois é seu direi-
to fiscalizar e acima de tudo é SEU DEVER. Nesta época de 
eleições, bem como após o escrutínio e antes da posse, de-
ve-se ficar atento para evitar pagamentos irregulares, can-
celamento de notas de empenho, desequilíbrio na execução 
financeira, usurpações nas licitações e nos contratos, etc... 
O ideal para evitar que haja a quebra de uma continuidade 
de gestão da coisa pública seria a existência de um texto 
normativo determinando a transição entre o grupo políti-
co atual e o novo grupo eleito. Muitos podem perguntar o 
porquê de um texto normativo ordenando dessa maneira, 
porém, infelizmente o bom senso e a sensatez nem sempre 
prevalecem, o que gera a imperiosidade de um regramento.
 
Acórdão sobre esse tema?
Luciano Elias Reis – Desconheço especificamente.
Quais os erros mais comuns nessa época?
Luciano Elias Reis - O erro mais comum nessa época é sim-
plesmente paralisar todas as licitações e a celebração de 
todos os contratos administrativos. Da mesma forma, um 
erro fatal para a gestão pública é deixar serviços essenciais 
e fornecimentos necessários para o quotidiano encerrarem 
em 31 de dezembro, deixando ao novo gestor (mandatário) 
um grande problema. Erra-se quando pensa que o preju-
dicado será o novo gestor, isto porque quem sofrerá, mais 
uma vez, será a sociedade.
O erro mais comum 
nessa época é sim-
plesmente paralisar 
todas as licitações e 
a celebração de todos 
os contratos adminis-
trativos. Da mesma 
forma, um erro fatal 
para a gestão públi-
ca é deixar serviços 
essenciais e forneci-
mentos necessários 
para o quotidiano 
encerrarem em 31 de 
dezembro, deixando 
ao novo gestor (man-
datário) um grande 
problema. Erra-se 
quando pensa que o 
prejudicado será o 
novo gestor, isto por-
que quem sofrerá, 
mais uma vez, será a 
sociedade.
Matéria
14
IN 05/17
março 2018
A IN 05/17 APLICA-SE A 
TODO E QUALQUER SERVIÇO 
TERCEIRIZADO?
A Instrução Normativa 05 dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de 
serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, au-
tárquica e fundacional.
Por Aline de Oliveira
Imagem: Depositphotos
Muitas dúvidas vêm surgindo desde sua publicação como: 
A Instrução Normativa 05/17 aplica-se a todo e qualquer 
serviço terceirizado? Seria cabível a realização de Estudos 
Preliminares e Gerenciamento de Riscos para a contratação 
de serviços terceirizados em sentido amplo? Quais serviços 
estão contidos no conceito de tarefa executiva?
Confira as respostas na entrevista exclusiva com Madeline 
Rocha Furtado, Escritora e Palestrante na área de Licita-
ções e Contratos. 
 
Madeline Rocha Furtado
15março 2018
MatériaIN 05/17
A Instrução Normativa 05/17 aplica-se a todo e qualquer serviço terceirizado? (terceirização 
em sentido amplo e estrito?)
Madeline Rocha Furtado - De acordo com o preâmbulo da referida instrução, esta se aplica  a 
“contratação de serviços sob o regime de execução indireta” no âmbito da Administração Públi-
ca federal direta, autárquica e fundacional. 
Se entendermos o significado de “execução indireta” como sendo aquela atividade contratada 
com terceiros sob vários regimes, pela Administração, nos termos da Lei 8.666/93, inciso VIII, 
depreende-se que a IN se aplica a terceirização em sentido amplo, ou seja, a todo e qualquer 
serviço terceirizado, conforme abaixo:
VIII - Execução indireta - a que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob qualquer 
dos seguintes regimes: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
a) empreitada por preço global - quando se contrata a execução da obra ou do serviço por 
preço certo e total;
b) empreitada por preço unitário - quando se contrata a execução da obra ou do serviço 
por preço certo de unidades determinadas;
c) (VETADO)
c) (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
d) tarefa - quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com 
ou sem fornecimento de materiais;
e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, 
compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira 
responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada 
em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições 
de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades 
para que foi contratada;
Por exemplo, seria cabível a realização de Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos 
para a contratação de serviços terceirizados em sentido amplo, como a contratação de agen-
ciamento de passagens aéreas?
Madeline Rocha Furtado - Quanto a questão número 2, e em complemento a questão número 1, 
por ser aplicável aos contratos terceirizados (execução indireta) em sentido amplo, não só pode, 
como deve sim realizar os Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos para a contratação 
de serviços terceirizados em sentido amplo, como a contratação de agenciamento de passagens 
aéreas, ou outro objeto, visto que, não se trata de mera formalidade e sim de uma necessidade.
A aquisição de passagens aéreastem uma característica singular, pois já foi objeto de discussões 
pelo TCU, acerca da sua natureza jurídica, mas, independente desse fator, a simples motiva-
ção, a justificativa da escolha da solução, a complexidade da logística, os valores no mercado, a 
Matéria
16
IN 05/17
março 2018
distribuição, demanda, característica do item ou lote, 
prazos de atendimento, preço entre outras situações, 
demandam a necessidade de um estudo preliminar 
bem como o gerenciamento dos riscos. Há de se aten-
tar para o volume do objeto a ser contratado, suas pe-
culiaridades locais etc.
Observe que tanto a antiga IN 02/2008 como a IN 
05/2017 tem a mesma essência e tem os requisitos 
de justificativas, motivação entre outros, oriundos do 
“plano de trabalho”, previsto no Decreto 2.271/97:
IN 02/2008 revogada pela In 05/2017:
§3º A contratação deverá ser precedida e instruída com 
plano de trabalho, aprovado pela autoridade máxima 
do órgão ou entidade, ou a quem esta delegar compe-
tência, e conterá, no mínimo: (Incluído pela Instrução 
Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009.)
I - justificativa da necessidade dos serviços; (Incluído 
pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 
2009.)
II - relação entre a demanda prevista e a quantidade de 
serviço a ser contratada; (Incluído pela Instrução Nor-
mativa nº 3, de 16 de outubro de 2009.)
III - demonstrativo de resultados a serem alcançados 
em termos de economicidade e de melhor aproveita-
mento dos recursos humanos, materiais ou financei-
ros disponíveis. (Incluído pela Instrução Normativa nº 
3, de 16 de outubro de 2009.
Na nova redação da IN 05/2017, além da justificativa, 
inseriu no planejamento, entre outras, o inciso IX que 
é oriundo do supracitado Decreto e IN 02/2008.
IX - demonstrativo dosresultados pretendidos em ter-
mos de economicidade e de melhor aproveitamento 
dos recursos humanos, materiais ou financeiros dis-
poníveis;
Ora, se a Administração Pública trabalha inseridanu-
ma visão sistêmica do processo, e se já viesse elabo-
rando “planos de trabalhos” (Decreto 2.271/97) para 
subsidiar os Termos de Referência e Projetos Bási-
17março 2018
MatériaIN 05/17
cos, como já preconizava o decreto, a aplicação ou não do conteúdo do Estudo Preliminar, não 
seria motivo de exigência normativa. Isso porque a redação do Decreto 2.271/97 já traz há 20 anos 
a necessidade de se elaborar um documento que assegure a motivação, a justificativa da necessi-
dade e a relação entre a demanda e o resultado esperado, ou seja, requisitos específicos na fase 
de planejamento.
Assim, não há como restringir a aplicabilidade do Estudo Preliminar nas licitações e contrato, pois 
a dinâmica dos processos não pode ser engessada. A Instrução normativa estabelece diretrizes 
e regras para serem aplicadas no que couber, e o agente público deve aprimorar as práticas no 
sentido de inserir documentos que sejam facilitadores e referenciais de boas práticas, não sendo 
apenas, cumprimento de mera formalidade. No caso específico do Gerenciamento de Riscos, este 
muito embora não constasse expressamente na IN 02/2008, sempre foi um procedimento adminis-
trativo presente nas licitações e contratos sob vários aspectos, seja no momento da habilitação, na 
gestão ou fiscalização, porém, a IN 05/2017 trouxe de forma expressa e materializada pelo Mapa 
de Riscos, a sua aplicabilidade.
Quais serviços estão contidos no conceito de tarefa executiva (art. 1º e inc. XXIII do Anexo I) para 
os fins que dispõem a nova Instrução Normativa 05/17?
Madeline Rocha Furtado - Partindo da ideia de que o conceito de tarefa executiva é amplo, e com-
preendendo que o inciso XXIII - TAREFAS EXECUTIVAS do Anexo I da IN 05/2017 é a própria trans-
crição do Decreto 2.271/97 já citado, não há como delimitar as “atividades materiais acessórias, 
instrumentais ou complementares relacionadas aos assuntos que constituem área de competên-
cia legal dos órgãos e entidades no cumprimento da sua missão institucional”, pois, podem ser 
quaisquer atividades com essas características (atividades materiais acessórias, instrumentais 
ou complementares), lembrando que o rol previsto no §1º do artigo 1º do Decreto são meramen-
te exemplificativas: “§1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transpor-
tes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, 
equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.”
Desta forma, podemos concluir que a instrução normativa se aplica a todos os serviços terceiri-
zados, porém não previu a sua aplicação para processos de aquisição de bens, entretanto, enten-
do que é possível aplicabilidade de vários conceitos ali presentes nos demais processos, e, em 
especial, quando esses se apresentam sob uma determinada complexidade de distribuição, de 
centralização ou descentralização de procedimentos na entrega, em razão dos ganhos de escala, 
aquisições em lotes, etc., bem como, nos casos em que tais aquisições também sejam realizadas 
por registro de preços, nos termos do §5º (...) “nas contratações em que o órgão ou entidade for 
gerenciador de um Sistema de Registro de Preços (SRP), deve ser produzido um Estudo Preliminar 
específico para o órgão ou entidade”. 
Da mesma forma entendo que o Gerenciamento de Riscose o Mapa de Riscos pode ser aplicado em 
qualquer processo, em que seja obviamente relevante o levantamento e monitoramento específico.
O 
Governo Federal adicionou o projeto da nova Lei de Licitações (PL 6.814/2017) como prio-
ridade nas discussões do Congresso durante o próximo semestre. Por conta do decreto que 
instituiu a intervenção federal na segurança pública do estado do Rio de Janeiro, estão sus-
pensas as votações de Propostas de Emenda à Constituição (PECs), abrindo agenda para 
análise de outras pautas, conforme previsto na Constituição do país:
O substitutivo do senador Fernando Bezerra Coelho foi aprovado pelo Senado e remetido à análise da 
Câmara dos Deputados, onde tramita sob o número PL 6.814/2017, na Comissão Temporária de Mo-
dernização da Lei de Licitações e Contratos (na Câmara). 
NOVA LEI DE LICITAÇÕES 
É PRIORIDADE
Entenda todos os 
pontos da proposta
Matéria
18 março 2018
LEI DE LICITAÇÕES
Segundo o senador, “é um texto sólido, que valoriza a chamada ‘cultura de projetos’ e coloca a 
legislação brasileira entre as mais avançadas do mundo, explica o senador Fernando Bezerra. 
“É um projeto que substituirá a atual legislação – principalmente, a Lei 8.666, de 24 anos atrás – 
que não atende mais as demandas da administração, não acompanha as novas tecnologias e não 
ampara as modalidades de contratação mais seguras e eficazes”, diz. 
Conforme o senador, durante mais de três anos, o Senado, por meio de comissão especial criada 
em 2013 para analisar o PLS 559, aperfeiçoou a matéria com a contribuição de juristas e espe-
cialistas do setor privado – como a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (Cbic) – e do 
governo, como os ministérios do Planejamento, da Transparência e a Casa Civil da Presidência 
da República, além do Tribunal de Contas da União (TCU). Antes de chegar ao Plenário do Se-
nado, o substitutivo foi aprovado pela Comissão Especial do Desenvolvimento Nacional (CEDN), 
onde tramitam as matérias da chamada “Agenda Brasil”.
Para o senador a principal inovação do substitutivo é o estabelecimento de uma nova cultura 
de Projetos Completos de Engenharia (no lugar dos atuais projetos básicos e executivos) para o 
início de uma obra.
A ideia é implementar, no Brasil, a experiência de países como o Japão. “Onde se gasta mais 
tempo com a elaboração de um projeto consistente e, conseqüência disso, menos tempo com a 
execução da referida obra”, observa o relator.
Os principais destaques do substitutivo de Fernando Bezerra aprovado pelo Senado são:
PROJETO COMPLETO
O projeto deve conter todos os elementos para a definição da obra, incluindo os valores. Não se 
poderá mais começar a obra sem o Projeto Completo.
Como é atualmente:
O conceito é de Projeto Básico, com baixa especificação, o que permitia concorrência e início de 
obras ou serviços sem informações suficientes.
Para o senador a principal inovação do substitutivo é o estabelecimento 
de uma nova cultura de Projetos Completos de Engenharia (no lugar dos 
atuais projetos básicos e executivos) para o início de uma obra. 
A ideia é implementar, no Brasil, a experiência de países como o Japão. 
“Onde se gasta mais tempo com a elaboração de um projeto consistente 
e, conseqüência disso, menos tempo com a execução da referida obra”, 
observa o relator.
19março 2018
MatériaLEI DE LICITAÇÕES
MATRIZ DE RISCO
É um instrumento que, em alguns casos (obras e serviços de grande vulto), deverá ser anexado ao 
contrato para definir, de forma clara, se o contratado ou o poder público serão os responsáveis por 
determinados riscos, como, por exemplo, paralisações decorrentes de eventos climáticos, greves, 
aumento dos custos de uma matéria prima e acidentes ocorridos sem culpa nem do governo nem do 
contratado.
Como é atualmente:
Não existe a obrigatoriedade deste documento. E, em geral, os contratos não são claros sobre isso.
CONTRATAÇÃO INTEGRADA
É um regime de licitação que prevê que uma mesma empresa poderá realizar o projeto e a obra, mas 
apenas para obras com valor igual ou superior a R$ 20 milhões. A contratação integrada é considera-
do a melhor prática internacional na contratação de obras. Ele permite exigir que a mesma empresa 
faça o projeto e se responsabilize pela execução, sendo vedada a realização de aditivos por erros no 
projeto.O regime também reduz a burocracia em obras públicas, incentiva projetistas a fazerem pro-
jetos melhores e reduz o risco de aditivos.
Como é atualmente:
Introduzido no Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC – Lei 12.462/2011), a contratação 
integrada está permitida para alguns tipos de contrato de obras.
GARANTIA (SEGURO)
As obras de grande vulto vão ter que, obrigatoriamente, contar com uma garantia equivalente a 30% 
do valor do contrato. Para valores de obras mais baixos, a garantia poderá ser contratada no percen-
tual de até 20%. O edital poderá exigir que, se o contratado não concluir a obra, a seguradora terá que 
pagar o seguro ou concluir a obra.
Como é atualmente:
As seguradoras só pagam pelos danos.
Com a nova lei, elas terão que pagar o valor inteiro garantido ou concluir a obra (por conta da segu-
radora).
As obras de grande vulto vão ter que, obrigatoriamente, contar com uma 
garantia equivalente a 30% do valor do contrato. Para valores de obras 
mais baixos, a garantia poderá ser contratada no percentual de até 20%. 
O edital poderá exigir que, se o contratado não concluir a obra, a 
seguradora terá que pagar o seguro ou concluir a obra.
Matéria
20 março 2018
LEI DE LICITAÇÕES
DIÁLOGO COMPETITIVO
Em casos de grande complexidade, os servidores públicos responsáveis pelo processo licitatório vão 
poder pedir, antes da apresentação das propostas, ajustes por parte das empresas pré-selecionadas 
para se chegar a uma melhor proposta de preço ou de solução técnica para um projeto. Este é um 
procedimento adaptado a casos complexos em que inúmeras soluções são plausíveis, como, por 
exemplo: contratação de serviços de wi-fi ao redor de uma cidade e elaboração de um sistema de 
atendimento médico à distância. O objetivo é obter propostas qualitativamente melhores ao longo da 
licitação, de forma transparente.
Como é atualmente:
Não existe essa possibilidade e o governo acaba sendo forçado a fazer contratações sem licitação 
para poder selecionar a empresa mais apta.
CONTRATO DE EFICIÊNCIA
Permite que a empresa execute um serviço a um custo menor que a administração já paga. Neste 
caso, a empresa será reconhecida pela eficiência e terá direito a parte do percentual da economia 
gerada.
Como é atualmente:
Há previsão legal apenas para as hipóteses de contratações previstas no RDC (Lei 12.462). PMI (Pro-
cedimento de Manifestação de Interesse)
O governo poderá permitir que empresas façam projetos para obras ou concorrências e que os ven-
cedores da disputa paguem pelo projeto após a disputa. A própria empresa poderá participar da 
disputa.
Como é atualmente:
Ocorre apenas em concessões e parcerias-público-privadas (PPPs).
CRITÉRIOS DE HABILITAÇÃO
Novas metodologias poderão ser utilizadas para se avaliar a competência das empresas que quise-
rem participar da licitação.
Como é atualmente:
Há determinações específicas e muitas delas são extremamente rígidas, impedindo que empresas 
competentes e idôneas participassem.
EXEQUIBILIDADE
Os órgãos públicos não poderão aceitar proposta menores que 80% do orçamento e as propostas que 
tiverem valor entre mais de 80% e 85% (menores que 13 o orçamento) terão que fazer um seguro 
adicional para garantir a execução.
21março 2018
MatériaLEI DE LICITAÇÕES
Como é atualmente: há previsão para alguns casos de determinação específica (art. 48, §1º da “Lei de 
Licitações”/Lei 8.666/1993). Paralisação de obras Estabelece regras definindo que fatores devem ser 
cogitados antes de paralisar uma obra. Essas regras estão afinadas à Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO).
Este mecanismo evita paralisações que sejam prejudiciais à população.
Como é atualmente:
Os critérios estão definidos apenas na LDO.
HIPÓTESES DE DISPENSA
Os valores (para as modalidades de Dispensa e Carta-Convite) foram corrigidos.
O valor para compras, em geral, será de R$ 15 mil, podendo chegar a R$ 30 mil se for utilizado cartão 
de pagamentos (mais fáceis de se fiscalizar). Para o caso de obras e serviços de engenharia, o valor será 
de R$ 60 mil
Como é atualmente:
R$ 15 mil, para obras e serviços de engenharia, e R$ 8 mil, para outras compras.
CONTRATO DE SERVIÇO
Os contratos de serviço continuados poderão ser celebrados pelo prazo de até dez anos. A qualquer ano, 
eles poderão ser rescindidos se o governo não tiver recursos ou se não vir mais vantagem em continuar 
o contrato.
Como é atualmente:
Cada contrato tem que passar por uma burocracia própria de renovação.
TERCEIRIZAÇÃO
Não será permitida a contratação de parentes de servidores públicos como trabalhadores terceirizados 
nos respectivos órgãos.
Como é atualmente:
Não há vedação explícita na atual legislação sobre licitações e contratos públicos.
REGISTRO DE PREÇOS
Para que outro órgão possa aderir à determinada ata de registro de preços, ele terá que, a princípio, ter 
participado da licitação original. O objetivo é garantir maior escala e melhores propostas.
Como é atualmente:
Um determinado órgão faz a ata de registro de preços e a empresa escolhida (na ata) pode oferecer o 
Matéria
22 março 2018
LEI DE LICITAÇÕES
preço a outros órgãos.
PLANEJAMENTO DE COMPRAS
Os órgãos públicos deverão fazer um planejamento de longo prazo de suas compras e este planeja-
mento deverá ser divulgado publicamente.
Como é atualmente:
Não há previsão explícita.
FRAUDE
O crime de fraude à licitação ou nos contratos terá pena de reclusão de 4 a 8 anos.
Como é atualmente:
O crime de fraude nas concorrências ou contratos são punidos com detenção de 2 a 4 anos, podendo 
ser enquadrado nas hipóteses de menor potencial ofensivo.
INABILITAÇÃO
Ficarão claramente definidas as condutas ilícitas, as penas aplicáveis a cada conduta ilícita e a dosime-
tria da pena a ser aplicada para cada sanção. As empresas que fraudarem a concorrência poderão, por 
exemplo, sofrer três punições: multa, impedimento de licitar por até 3 anos e declaração de inidonei-
dade de 3 a 6 anos. A empresa poderá ter a punição retirada se reparar o dano.
Como é atualmente:
Não há clareza sobre a penalidade a ser aplicável e sobre o montante de penalidade aplicável, em ge-
ral, na administração.
ARBITRAGEM
As divergências entre o contratado e a administração pública poderão ser resolvidas por arbitragem 
(uma espécie de Justiça privada).
Como é atualmente:
Somente a Justiça (pública /tradicional) pode resolver as divergências.
ATRASO EM PAGAMENTO
As empresas que não estiverem sendo pagas ficam forçadas a continuar o contrato por, no máximo, 45 
dias.
Como é atualmente:
Este prazo é de 90 dias.
23março 2018
MatériaLEI DE LICITAÇÕES
Matéria
24
Licitações e economia
março 2018
NORMAS LICITATÓRIAS ESTÃO 
DISTANTES DA REALIDADE DO MERCADO 
COMO ALICERÇAR A MODELAGEM DAS LICITAÇÕES 
(E DA PRÓPRIA LEGISLAÇÃO) NO CONHECIMENTO ECONÔMICO?
Segundo Marçal Justen Filho “a licitação é uma invenção estatal de um mercado, cujas regras igno-
ram os mecanismos de formação de preços. Existe um crescente distanciamento entre as normas 
licitatórias e os mecanismos de mercado. Logo, o resultado não pode ser eficiente”.
Seria, então, possível aproximar a visão da Administração Pública sobre os mecanismos de mer-
cado?
Por Aline de Oliveira
Para Murilo Jacoby Fernandes, advogado, consultor e pro-
fessor, o professor Marçal é sempre muito perspicaz em 
suas observações. 
“Existem alguns conceitos envolvendo as compras públi-
cas que tendem ao fracasso se analisarmos pontualmente, 
como por exemplo:
- pesquisa de preço com base em licitações anteriores: esse 
conceito, se levado ao “pé da letra” levará, sem sombra de 
dúvida a preços inexequíveis. Além de ser incompatível com 
a realidade do mercado e a inflação;
Murilo Jacoby Fernandes
Imagem: Depositphotos25março 2018
MatériaLicitações e economia
- tentativa de obter o menor preço, possuindo a pior forma de pagamento: a Administração pode pagar 
até 30 dias (quando cumpre a Lei) após a conclusão do serviço ou entrega do bem, em contra-senso e 
ainda sim acredita que vai obter o menor preço”, destaca.
Segundo Fernandes, o mercado traz como experiências determinantes a disponibilidade dos fornece-
dores, a iniciativa do comprador, a comparação de produtos e a negociação, pontuando alguns. 
“Nesse sentido, algumas ideias da Administração Pública Federal estão no caminho certo, contudo a 
limitação tecnológica (e a insistência de manter o desenvolvimento tecnológico na administração pú-
blica) impossibilitam o alcance do resultado”, afirma. 
SERIA POSSÍVEL ALICERÇAR A MODELAGEM DAS LICITAÇÕES (E DA PRÓPRIA LEGISLAÇÃO) NO CO-
NHECIMENTO ECONÔMICO? 
Para Fernandes, o caminho é investir, como têm proposto os órgãos de controle, na fase do planeja-
mento, por meio de:
- capacitação para orientação e alinhamento das unidades técnicas e jurídicas;
- diálogo com o particular de modo a identificar as soluções adequadas e trazer modernidade para a 
gestão pública;
Segundo ele, o cadastro nacional de fornecedores e prestadores de serviço e preços, consistindo na 
centralização de cadastros, permitiria:
a. dispensar prazos extensos para contratação de bens de prateleira;
b. o registro unificado de sanções e penalidades;
c. a regionalização de preços, prazos de entrega, condições de pagamento;
d. a comparação objetiva de condições ofertas e a negociação, pública e transparente de condições 
específicas para demandas específicas.
Conforme Fernandes, se as soluções licitatórias e contratuais fossem conectadas a realidade do mer-
cado, mais sucesso teria a Administração Pública com as compras públicas e mais empresas se inte-
ressariam pelas licitações
“Não existe fórmula infalível, afinal, até nós, pertencentes ao universo privado, que estamos imersos 
na realidade de mercado, cometemos erros em nossas contratações. Contudo, um maior alinhamento 
entre o público e o privado permitiria uma redução de anomalias”, diz. 
Não existe fórmula infalível, afinal, até nós, pertencentes ao universo pri-
vado, que estamos imersos na realidade de mercado, cometemos erros em 
nossas contratações. Contudo, um maior alinhamento entre o público e o 
privado permitiria uma redução de anomalias, diz Fernandes.
Matéria
26
Licitações e economia
março 2018
MUDANÇAS NA LEI DE LICITAÇÕES
Fernandes sugere algumas mudanças: “obrigação de capacitação contínua dos gestores públicos; 
ferramentas jurídicas que pudessem usufruir das ferramentas de TI, como: Sistema de Registro de 
Preços Permanente; cadastro de fornecedores agregando vantagens e condições diferenciadas para 
os cadastrados são alguns exemplos”.
O BRASIL HOJE
O Brasil está se recuperando de uma crise econômica. Mas para Fernandes, infelizmente, ao invés 
de a Administração se constituir em uma engrenagem propulsora da economia, a Administração 
Pública com seus sistemáticos atrasos de pagamento e até calotes contribuiu ainda mais para um 
esvaziamento de interessados nas licitações.
“Soma-se a isso a redução dos investimentos, tivemos de forma geral uma redução de oferta, e 
portanto de qualidade dos produtos licitados. No Brasil, os recursos para investimentos vêm sendo 
reduzidos ano a ano, principalmente pelo fato do orçamento da União estar comprometido com des-
pesas vinculadas. O pouco que sobra para a discricionariedade do gestor, como é o caso dos investi-
mentos, acaba sendo sacrificado. A situação ainda é agravada pela burocracia que na prática acaba 
por proibir a aplicação de recursos privados como ocorre há décadas na área de portos, estradas e 
ferrovias”, revela. 
Fernandes ainda lembra que de um total previsto de arrecadação de R$ 3,415 trilhões de reais em 
2017, inscrito na Receita dos Orçamentos Fiscais, o governo previa uma despesa com o orçamento 
de investimento de pouco mais de R$ 90 bilhões. No ano de 2007, o valor de investimentos era de 
aproximadamente R$ 50 bilhões, com a receita de orçamento na casa dos R$ 1,660 trilhão.
“Se colocarmos os valores anteriores em índices percentuais, perceberemos que em 2017, estima-
va-se investir aproximadamente 2,60% dos recursos, enquanto em 2007 foram investidos 3% dos 
recursos, o que representa um decréscimo ao longo dos anos”, afirma. 
SÃO NECESSÁRIAS NOÇÕES DE ECONOMIA PELOS AGENTES DE COMPRAS?
“Um agente público não necessita de grandes noções econômicas, mas sim a mudança de um siste-
ma compatível com o método econômico”, conclui Fernandes. 
O Brasil está se recuperando de uma crise econômica. Mas para Fer-
nandes, infelizmente, ao invés de a Administração se constituir em 
uma engrenagem propulsora da economia, a Administração Pública 
com seus sistemáticos atrasos de pagamento e até calotes contribuiu 
ainda mais para um esvaziamento de interessados nas licitações.
27março 2018
MatériaSuperfaturamento em Obras Públicas
ATENÇÃO COM O 
SUPERFATURAMENTO 
EM OBRAS PÚBLICAS
Ocorre superfaturamento quando há prejuízo ao erário pelo pagamento de valor superior àquele que 
é efetivamente devido. 
Dispõe a Lei 13.303, de 30 de junho de 2016, conhecida como Lei das Estatais, que o superfaturamento 
pode ocorrer de quatro maneiras:
a) pela medição de quantidades superiores às efetivamente executadas ou fornecidas;
b) pela deficiência na execução de obras e serviços de engenharia que resulte em diminuição da qua-
lidade, da vida útil ou da segurança;
c) por alterações no orçamento de obras e serviços de engenharia que causem o desequilíbrio econô-
mico-financeiro do contrato em favor do contratado;
d) por outras alterações de cláusulas financeiras que gerem recebimentos contratuais antecipados, 
distorção do cronograma físico-financeiro, prorrogação injustificada do prazo contratual com custos 
Por Aline de Oliveira
Imagem: Shutterstock
O superfaturamento em obras públicas é o pior tipo de corrupção 
com o dinheiro público?
Matéria
28
Superfaturamento em Obras Públicas
março 2018
adicionais para a empresa pública ou a sociedade de economia mista ou reajuste irregular de pre-
ços.
Isso é o que explica Paulo Sérgio de Monteiro Reis, Advogado e 
Engenheiro Civil, para o Sollicita.
Confira a entrevista completa:
Por que, em sua opinião, há tantos casos de  superfaturamen-
to em obras públicas no Brasil? 
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - Pela má condução das obras pú-
blicas, tanto na fase de planejamento como na fase de execução 
contratual. 
Erros são frequentes, possibilitando a determinados licitantes/contratados se aproveitarem dos 
mesmos para um ganho adicional e ilegal. Até hoje, infelizmente, as obras públicas não têm sido 
tratadas com a seriedade devida. Afinal, são recursos públicos envolvidos, em volumes sempre ele-
vados, em um país onde a administração pública, permanentemente, se queixa da falta de recursos 
para executar suas mínimas obrigações.
Quais são os jeitos mais comuns que usam para superfaturar obras públicas?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - O jeito mais comum é o jogo de planilha conjugado com as alterações 
contratuais. Na fase licitatória, os licitantes mais experientes observam, sem grandes dificuldades, 
a existência de erros nos projetos básicos. Sabe o licitante que esses erros levarão, durante a fase 
de execução do contrato, à necessidade de aditivos de alteração. Se o licitante observa que o quan-
titativo estabelecido na planilha que compõe o projeto básico está a menor do que o real, saberá 
que nesse item haverá um aditivo de acréscimo. Cotará, então, nesse item um valor mais elevado. 
Em outro item, a observação indica a existência de situação inversa: o quantitativo estabelecido 
está a maior, indicando a futura necessidade de aditivo de supressão.Neste item, cotará um pre-
ço mais baixo. Essas compensações permitirão que o licitante ofereça em sua proposta um valor 
global compatível com o estimado, que é o máximo aceitável. Aparentemente, a contratação trará 
bons resultados. Mas, os sucessivos aditivos de acréscimo e supressão distorcerão esse resultado, 
causando um prejuízo ao erário.
Outra maneira muito utilizada é a execução da obra com qualidade inferior àquela que foi projetada 
e que constou da proposta da licitante que veio a ser contratada. Cota-se valor correspondente a 
determinada qualidade; executa-se a obra com qualidade inferior. A diferença de valor é embolsada 
pelo contratado. Isso pode ocorrer, também, nas medições realizadas pela fiscalização. Atesta-se 
a execução de quantidade superior àquela que foi realmente executada. O erário paga pelo que não 
recebeu.
Finalmente, temos a hipótese do chamado jogo de cronograma. Permite-se que o licitante ofereça 
valores mais altos para os serviços que serão executados nas primeiras parcelas do cronograma, 
compensando com valores mais baixos nas últimas parcelas, de tal modo que o preço global per-
maneça compatível. Há o risco sério do contratado executar as primeiras parcelas, receber valores 
superiores aos que seriam devidos, e abandonar a obra sem concluí-la.
Paulo Sérgio de Monteiro Reis
29março 2018
MatériaSuperfaturamento em Obras Públicas
Que medidas poderiam ser tomadas para evitar o super-
faturamento?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - Pessoalmente, acredito que, 
com a legislação disponível, complementada pela jurispru-
dência do TCU, é possível praticamente eliminar o risco de 
superfaturamento. A decisão do jogo está em mãos da ad-
ministração pública. Cito particularmente o Decreto federal 
nº 7.983, de 8 de abril de 2013, que regulamenta obras con-
tratadas com recursos dos orçamentos da União, e a mais 
recente jurisprudência do TCU. A aplicação adequada das 
regras desse regulamento, conjugadas com determinações 
constantes de Acórdãos do Tribunal, praticamente elimina 
a possibilidade de superfaturamento.
O primeiro passo é a elaboração de um bom e completo 
projeto básico. Com ele, teremos a obra perfeitamente de-
finida, quantitativos dos serviços absolutamente dentro 
dos parâmetros adequados de precisão, qualidade ajusta-
da, etc. O segundo passo, é o julgamento das propostas de 
acordo com as regras estabelecidas no Decreto federal, de 
tal forma que o valor de cada parcela do cronograma não 
ultrapasse o estimado, e os parâmetros relativos a preços 
unitários e total máximos e o percentual de BDI estejam 
compatíveis com a realidade. O terceiro passo é uma boa e 
eficiente fiscalização da execução, que só admita aditivos 
contratuais nos casos previstos na legislação, com preço 
unitários adequados, adotando, quando for o caso, o BDI da 
administração e não do contratado e mantendo o desconto 
concedido na licitação.
Essas providências eliminarão tanto a existência do jogo de 
cronograma como do jogo de planilha. Em relação à quali-
dade, cabe à fiscalização cuidar dela, não aceitando servi-
ços de qualidade inferior ou inadequados.
O que é projeto executivo e qual sua importância?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - O projeto executivo é o de-
talhamento do projeto básico. Enquanto este define a obra, 
o executivo define com precisão a execução dessa obra. É 
um refinamento do projeto básico, de tal modo que sejam 
levadas em consideração as circunstâncias da execução, 
com quantitativos mais precisos, detalhamento rigoroso da 
posição das peças e ferragens etc.
A decisão do jogo está 
em mãos da administração 
pública. Cito particular-
mente o Decreto federal 
nº 7.983, de 8 de abril de 
2013, que regulamenta 
obras contratadas com re-
cursos dos orçamentos da 
União, e a mais recente ju-
risprudência do TCU. A apli-
cação adequada das regras 
desse regulamento, conju-
gadas com determinações 
constantes de Acórdãos 
do Tribunal, praticamente 
elimina a possibilidade de 
superfaturamento.
Matéria
30
Superfaturamento em Obras Públicas
março 2018
Considero que o ideal seria que todas as obras públicas fossem licitadas com um projeto exe-
cutivo completo e adequado. Acredito que isso ajudaria a contribuir para a eliminação do su-
perfaturamento. Infelizmente, no entanto, a legislação não traz tal exigência. A Lei nº 8.666, de 
21 de junho de 1983, permite que as obras sejam licitadas a partir do projeto básico, ficando o 
construtor encarregado de elaborar o executivo. E a Lei nº 12.462, de 5 de agosto de 2011, que 
instituiu o RDC, foi mais além, permitindo que obras públicas sejam licitadas a partir de um an-
teprojeto. É claro qua a Lei limitou a aplicação dessa hipótese, a chamada contratação integrada, 
a situações nela definidas. Mas, será que estamos realmente cumprindo as exigências legais? 
Qual a diferença entre projeto executivo e projeto básico?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - Como disse acima, o projeto básico define a obra. É com-
posto pelo projeto arquitetônico e todos os complementares, acompanhados dos memoriais 
descritivos, especificações, caderno de encargos, cronograma físico-financeiro e planilha 
de quantitativos e preços. Se for bem elaborado e completo, efetivamente de posse de um 
projeto básico o profissional da área conseguirá prever como a obra ficará depois de pronta. 
O projeto executivo complementa o básico, detalhando-o com vistas à execução. A obra já 
estará definida pelo projeto básico; o projeto executivo se preocupará, então, apenas, com a 
forma de execução dessa obra.
O superfaturamento em obras públicas é o pior tipo de corrupção com o dinheiro público?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - Pelas notícias que recebemos constantemente, a imensa 
maioria dos recursos desviados do erário, conforme apuração que está sendo feita no âmbito 
da Operação Lava-Jato, é oriunda de superfaturamento em obras públicas. Se nós pensar-
mos nas enormes necessidades do nosso país, do cidadão brasileiro, especialmente em ter-
mos de saúde, educação e segurança, e relacionarmos essas necessidades com a inimagi-
nável quantidade de recursos desviados conforme apuração dessa Operação, constataremos 
facilmente que grande parte dessas necessidades seriam supridas só com esses recursos.
Na realidade, não é o erário que está sendo prejudicado. É o cidadão brasileiro, o real dono 
dos recursos da fazenda pública. É uma corrupção maldosa. O mais triste é ver que tudo isso 
poderia ser evitado, como vimos acima, por ações simples e efetivas, que estão ao alcance 
dos servidores públicos, em todos os níveis.
Quando o superfaturamento é legal?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - Nunca se pode afirmar que o superfaturamento é legal. O que 
tem sido afirmado, inclusive pelo TCU, é que, em determinadas situações, preços aparente-
mente mais elevados em determinados itens das planilhas de obras públicas não constituem 
efetivamente superfaturamento se os serviços foram executados com a qualidade prescrita, 
tendo sido pagos os quantitativos efetivamente executados.
31março 2018
MatériaIN 05/17
A IN 05/17 DEVE SER APLICADA 
NAS CONTRATAÇÕES DE OBRAS E 
SERVIÇOS DE ENGENHARIA?
A Instrução Normativa 05 determina que as contratações de serviços para a realização de tarefas 
executivas sob o regime de execução indireta, por órgãos ou entidades da Administração Pública 
federal direta, autárquica e fundacional, observarão, no que couber: as fases de Planejamento da 
Contratação, Seleção do Fornecedor e Gestão do Contrato; os critérios e práticas de sustentabilida-
de; e o alinhamento com o Planejamento Estratégico do órgão ou entidade, quando houver.
Mas a IN 05 deve ser aplicada nas contratações de obras e serviços de engenharia?
Por Aline de Oliveira
Imagem: Depositphotos
Madeline Rocha Furtado, Escritora e Palestrante na área de 
Licitações e Contratos,antes de responder a pergunta pri-
meiro ressalta: “percebe-se muito claramente que a área 
de normas do DLOG no Ministério do Planejamento está 
dissociada da área de engenharia. Ou seja, as regras que 
disciplinam sobre projetos arquitetônicos e execução de 
obras, além de outras questões como o Retrofit, a questão 
da sustentabilidade e acessibilidade nos projetos de obras 
e serviços de engenharia não são reguladas pelo Departa-
mento já há algum tempo”, diz. 
Madeline Rocha Furtado
Matéria
32
IN 05/17
março 2018
Segundo Madeline, no passado havia uma área que cuidava das normas de engenharia, inclusive 
disponibilizando manuais, que conforme a professora até hoje estão pendente de atualizações.
“Tive oportunidade de vivenciar esta lacuna bem de perto, como diretora à época e tinha a inten-
ção de fortalecer essa área, até inicie um trabalho buscando formar uma equipe e uma reestru-
turação nessa coordenação, mas, a época, o MP estava com outra diretriz na área de engenha-
ria, e a prioridade eram as obras do PAC, tanto assim que foi realizado concurso para analista 
de infraestrutura e disponibilizados profissionais em vários órgãos. Assim, não foi implementada 
essa coordenação tão necessária e importante no Ministério”, conta. 
Assim, segundo Madeline, a instrução SEGES/MPDG 05/2017, acaba respaldado todo e qualquer 
serviço, inclusive para serviço de engenharia, quando terceirizados.
“Apesar de não trazer aplicabilidade explícita, mas, partindo do ponto que a IN traz conceitos 
e definições a serem aplicados nos processos, e de forma bastante clara uma padronização nos 
documentos, entendo que a formatação, a sequência dos atos administrativos, o gerenciamento 
de riscos, a sustentabilidade, e principalmente, o estudo preliminar que, no caso das obras e 
serviços de engenharia, é obrigatório por lei, são documentos perfeitamente aplicáveis aos pro-
cessos da administração”, explica.
Ocorre que, no caso de obras, diferentemente de serviços, existem muitas outras regras a serem 
observadas que sobrepõe as regras da IN 05/ 2017, avisa Madeline. 
“Assim em síntese, entendo que não cabe a aplicação direta da IN para obras, devendo ser apli-
cada para serviços de engenharia e especial, serviços comuns de engenharia no que diz respeito 
aos atos processuais previstos. Em relação aos procedimentos específicos esses necessitam de 
regras específicas que no caso de obras e serviços de engenharia são emitidos pelo CONFEA. 
Assim, enquanto serviços terceirizados a IN é aplicada a todos sem exceção, no entanto, ressalto 
mais uma vez que existem peculiaridades em razão do objeto que podem interferir nos proce-
dimentos e tornar a regra da IN insuficiente para atender todos os requisitos. Desta forma, é 
importante conhecer todas as características do objeto de forma que se possa aplicar a Lei e as 
normas específicas”, conclui a especialista.
33março 2018
MatériaLicitação para contratar banco?
LICITAÇÃO PARA 
CONTRATAR BANCO?
É comum que a Administração Pública abra licitação pública para escolher o banco que processará a 
folha de pagamento dos servidores municipais - aposentados, pensionistas da administração direta, 
fundações, institutos e empresas municipais.
Por Aline de Oliveira
Imagem: Depositphotos
Como deve ser feita a escolha do Banco que cuidará da folha de pagamentos 
e movimentações de municípios, estados e união
Marcus Vinicius Reis de Alcântara, secretário de Controle Inter-
no do TRT da 20ª Região – Sergipe e pregoeiro desde 2001, con-
cedeu uma entrevista exclusiva ao Sollicita onde explica como 
deve ser feita a escolha do Banco que cuidará da folha de paga-
mentos e movimentações de Municípios, Estados e União. 
Confira:
Marcus Vinicius Reis de Alcântara
Como deve ser feita a escolha do Banco que cuidará da folha de pagamentos e movimentações de 
municípios, estados e união?
Marcus Vinicius Reis de Alcântara - Esta é uma grande dúvida que paira na Administração Pública. A 
primeira resposta que vem à mente é a licitação, solução para quase todas as demandas da Administra-
ção. Entretanto, a depender de quem seja o contratado, pode caber a contratação direta, por dispensa 
de licitação (Art, 24, VIII). Esta hipótese se aplica para a contratação de instituição financeira oficial . O 
TCU tem um interessante Acórdão, de caráter normativo, sobre o tema. Trata-se do Acórdão TCU Nº 
Matéria
34
Licitação para contratar banco?
março 2018
1.940/2015 - Plenário. Neste Acórdão, o TCU entende que pode ser feita a contratação direta dos Bancos 
Oficiais, bem como pode haver licitação, aberta a instituições públicas ou privadas, ma modalidade Pregão.
Outra situação que se vislumbra é a abertura de credenciamento para várias instituições. A Administração 
estipula as regras e os interessados firmam contratos para oferecer os serviços aos servidores. Assim, o 
servidor escolhe o Banco da sua preferência.
Vale ressaltar que deve ser observada a legislação de quem está contratando, para averiguar possível limita-
ção do rol de competidores. Há atividades que por vezes está ligada aos bancos públicos e, desse modo, não 
podem ser alvo de disputa aberta em licitação. Haverá uma limitação aos Bancos oficiais. Mas, com relação 
à folha de pagamento dos servidores, existe uma boa possibilidade de competição.
Alguma peculiaridade dessa contratação? É só menor preço? 
Marcus Vinicius Reis de Alcântara - Tudo depende do objeto do contrato. Pode haver contrato para operacio-
nalização de folha de pagamento, para empréstimos consignados ou para a gestão dos recursos, que seria a 
conta da entidade pública (muito comum aos Municípios). Então a contratação se dá, em regra, pelo “menor 
preço”. Na licitação para exploração da folha de pagamento, como haverá uma receita por parte da Adminis-
tração, será pelo “maior preço”. No Acórdão TCU Nº 1.940/2015 - Plenário, o Tribunal assim se posicionou 
com relação à licitação:
9.3.2.3. Havendo interesse de a Administração Pública Federal promover prévio procedimento licita-
tório para contratação de prestação de serviços, em caráter exclusivo, de pagamento de remuneração 
de servidores ativos, inativos e pensionistas e outros serviços similares, com a previsão de contra-
prestação pecuniária por parte da contratada, deverá a contratante, além de franquear acesso ao 
certame tanto das instituições financeiras públicas como das privadas, adotar as seguintes medidas: 
(...)
b) realizar licitação na modalidade pregão, prevista na Lei 10.520/2001, preferencialmente sob forma 
eletrônica, conforme exige o artigo 4º, §1º, do Decreto 5.450/2005, tendo por base critério “maior 
preço”, em homenagem ao princípio da eficiência, insculpido no caput do artigo 37 da Constituição 
Federal e da seleção proposta mais vantajosa para a Administração Pública, inserto no caput do artigo 
3º da Lei 8.666/1993; 
Ainda na formatação do modelo de contratação, a Administração deve tentar as melhores condições para 
que os seus servidores tenham um bom serviço à disposição. Taxas atrativas, prioridade no atendimento, 
instalação de agências, postos de atendimentos bancários - PAB, caixas eletrônicos, mecanismos de segu-
rança, etc.
Que cuidados devem ser tomados em uma licitação deste tipo? Na fase interna e externa?
Marcus Vinicius Reis de Alcântara - Os cuidados (controles) sempre estão ligados aos riscos do processo. 
Este é um processo crítico, pela relevância para a Administração e seus servidores. Envolve um mercado de 
grandes empresas, muito bem estruturadas e preparadas para o processo licitatório. O Termo de Referên-
cia deve ser cuidadosamente elaborado. O modelo de contratação deve contemplar as necessidades que a 
Administração quer ver atendidas. O servidor que está construindo o TR deve conhecer o mercado, buscar 
informações em processos semelhantesde outros Órgãos, bem como a experiência adquirida nos seus pró-
35março 2018
MatériaLicitação para contratar banco?
prios processos. Adotando estes cuidados na fase interna, a fase externa tende a ser bem mais tranquila. O 
investimento no termo de referência é inversamente proporcional à dificuldade na condução do certame.
A licitação gira em torno de números bem altos e muitas vezes oscilantes, como deve ser feita a pesquisa 
de mercado?
Marcus Vinicius Reis de Alcântara - A pesquisa deve ser o mais abrangente possível. Isso traz um desafio, 
pois o mercado é bem específico. A Administração deve buscar a formação do valor referencial consultando 
todas as fontes possíveis, desde o próprio contrato que a Administração mantem, passando por contratos de 
outros Órgãos da Administração Pública e, por fim, consultando as próprias instituições bancárias, caso seja 
necessário. É bem provável que a Administração necessite ir ao mercado buscar preços referenciais com os 
bancos, pois os contratos são bem peculiares, o que impede utilizar contratos de outros Órgãos.
No Acórdão Nº 1.940/2015 - Plenário, o TCU trouxe orientações para nortear a pesquisa de preços:
a) estimar o orçamento base da contrapartida financeira a ser paga pela futura contratada com fundamento 
em estudo ou avaliação de mercado, em cumprimento à finalidade da condição prevista no artigo 7º, §2, inciso 
II, da Lei 8.666/1993; 
Este é um contrato que trará receita para a Administração. Deve ser feito um grande estudo técnico prelimi-
nar para se chegar ao valor de referência que melhor retrate a posição do mercado.
O que mais deve ser levado em conta? Pode levar em conta o ranking de reclamações do Banco Central 
publicado sobre os bancos?
Marcus Vinicius Reis de Alcântara - A Administração deve estar atenta ao mercado e conhecer os modelos de 
contratação disponíveis, para trazer aquilo que melhor atenda às suas necessidades. Um Órgão que tenha 
atuação pulverizada por todo o País, precisa de uma instituição bancária que consiga atendê-lo em todas as 
regiões. Por outro lado, uma determinada Prefeitura, por exemplo, estará satisfeita com uma instituição que 
tenha agência em poucas localidades, mas que lá esteja presente. o número de servidores também é uma 
variável decisiva para escolher o melhor modelo. Não seria recomendável abrir credenciamento num Órgão 
com número reduzido de servidores, pois o custo operacional de gerar folhas para vários bancos seria insu-
portável para a Administração.
Sobre o ranking de reclamações, não acho interessante utilizá-lo neste modelo de contratação. Talvez, se 
fosse possível uma contratação por técnica e preço, fosse o caso de pontuar os melhores desempenhos. Mas 
não vejo como aplicar neste caso.
Chamamos atenção para situações já presenciadas no dia-a-dia dos Municípios. Há muitos contratos anti-
gos, que não atendem às normas de contratação pública. Contratos que não seguem o modelo de contrata-
ção da Lei 8.666/93, com relação a formato, duração, fundamentação legal, etc. Estas situações devem ser 
reavaliadas pelas Administrações.
Por fim, há outras demandas da Administração com os bancos. É o caso da administração de depósitos judi-
ciais, que ocorre no Poder Judiciário. Este modelo de contratação se dá pela remuneração dos saldos médios 
mantidos pelos tribunais nas instituições financeiras. Seguindo a linha da jurisprudência do TCU, caso haja 
necessidade de contratação de Bancos oficiais, deve ser feita por dispensa de licitação (Art. 24, VIII).
Matéria
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Manutenção de Obras Públicas
março 2018
MANUTENÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS: 
RISCOS E RESPONSABILIDADES
Parte da principal pista do Distrito Federal, conhecida como eixão sul, desabou na área central de Bra-
sília, no início do mês de fevereiro. Dois carros foram soterrados e dois ficaram danificados. Não houve 
vítimas. Mas o próprio governador do DF admitiu que o local precisava de manutenção. 
O recente desabamento fez novos alertas para a responsabilidade civil do Estado, assunto bastante 
discutido na época da conhecida tragédia de Mariana, onde duas barragens da mineradora Samarco 
romperam-se na cidade mineira causando a morte de pessoas, destruindo moradias e demais bens de 
centenas de pessoas.
E agora, o desabamento, trouxe ainda mais um debate a tona: a contratação de serviços de manuten-
ção preventiva faz parte da rotina de contratações adotada pelos Órgãos Públicos? 
Confira a entrevista com o advogado, engenheiro civil, professor e consultor em licitações e contratos, 
Paulo Sérgio de Monteiro Reis:
Por Aline de Oliveira
Imagem: Shutterstock
A contratação de serviços de manutenção preventiva faz parte da rotina de 
contratações adotada pelos Órgãos Públicos?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis
Segundo manifestação do Governador do DF, “o viaduto não tinha 
recebido manutenção”. Este desabamento pode ser considerado um 
exemplo de falha, omissão ou culpa exclusiva do Poder Público?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - Infelizmente, um grande exemplo. Con-
sidero uma grande irresponsabilidade dos dirigentes quando dizem 
publicamente que sabiam que a obra precisava de manutenção e não 
tomaram qualquer providência nesse sentido. O desabamento pode-
ria ter causado vítimas fatais, como outros já causaram, lembrando, 
por exemplo, o viaduto em Belo Horizonte. Como fica o cidadão brasi-
leiro diante desse tipo de omissão?
37março 2018
MatériaManutenção de Obras Públicas
Em casos como este, quem deve ser responsabilizado? O que é e como se analisa a chamada “res-
ponsabilização civil objetiva do Estado”?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - A responsabilidade é do Estado. Mas, entendo que deveríamos come-
çar a buscar, em nosso país, a responsabilização pessoal dos seus dirigentes. A responsabilidade 
objetiva do Estado significa que este tem o dever objetivo de adotar as providências necessárias e 
adequadas para evitar danos à pessoas e ao patrimônio. Não há necessidade de pesquisar uma von-
tade do Estado em agir. A omissão da conduta é suficiente para caracterizar sua responsabilização.
Agora, o Estado pode manejar ação regressiva contra seus servidores, em geral, para identificar 
nominalmente a responsabilidade e obter o ressarcimento do prejuízo.
A contratação de serviços de manutenção preventiva faz parte da rotina de contratações adotada 
pelos Órgãos Públicos? Se não, por quê?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - Não é rotina, não. A resposta é simples: manutenção não é um 
serviço que apareça, que coloque o administrador em destaque. Maus administradores acabam 
considerando mais importante inaugurar uma obra nova do que fazer a manutenção das antigas. 
Afinal, em uma obra nova haverá um natural destaque junto aos cidadãos, O até porque na placa de 
inauguração ficará registrado o nome do administrador, o que parece ser uma grande preocupação. 
Mas, como fica o interesse do cidadão se a obra nova, hoje inaugurada com pompa e circunstância, 
não tiver manutenção no futuro? Como fica, no caso recente, o interesse do cidadão que precisa 
usar o viaduto e vê-lo, agora, interditado, por falta de manutenção?
De que forma a Administração pode programar-se para executar um programa de manutenção 
eficiente, preventivo e que elimine, ao menos, os riscos derivados da omissão e da falta de pla-
nejamento?
Paulo Sérgio de Monteiro Reis - O programa de manutenção deve ser permanente e planejado para 
ser executado de forma contínua. Poderá ser feito através de uma equipe própria ou por terceiriza-
ção. Neste último caso, o Sistema de Registro de Preços pode ajudar bastante. Afinal, ele foi imagi-
nado exatamente para esse tipo de utilização.
A manutenção pode ser preventiva, como um programa rotineiro, ou corretiva, em algumas situa-
ções que venham a surgir apesar da manutenção rotineira.
A população dispõe de algum mecanismo de controle para