Controle Interno e Controle Externo na Administração Pública

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Aula 00
Controle da Administração Pública p/ TCE-RS (Todos os Cargos) FCC
Professores: Erick Alves, Time Erick Alves
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Controle na Administração Pública p/ TCE-RS 2018 
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Olá pessoal! 
É com grande satisfação que recebi o convite do Estratégia Concursos 
para ministrar este curso de Direito Administrativo, especialmente 
formatado para o concurso de Auditor do Tribunal de Contas do 
Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). 
Mas antes de passar as demais características do curso, vou me 
apresentar. Meu nome é Erick Alves, Auditor Federal de Controle 
Externo do Tribunal de Contas da União (TCU), formado pela 
Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), onde obtive o 1º lugar no 
curso de formação de oficiais de Intendência do Exército Brasileiro, turma 
de 2003. Em 2007, após intenso estudo, prestei concurso para o então 
cargo de Analista de Controle Externo (ACE), hoje Auditor Federal de 
Controle Externo (AUFC), no qual logrei êxito, sendo o 6º colocado para 
Brasília-DF. Desde então, trabalho na atividade fim do TCU, o controle 
externo, instruindo prestações de contas e realizando fiscalizações, ou 
seja, atuando diuturnamente no controle da Administração Pública. Devo 
dizer que é um trabalho muito gratificante. Além disso, venho colaborando 
com o Estratégia Concursos na disciplina Controle Externo para o TCU e 
para os demais tribunais de contas, sempre com ótima avaliação dos 
alunos. 
A matéria Controle na Administração Pública, também conhecida 
como Controle Externo, possui extrema importância nos concursos para 
Tribunais de Contas, visto que trata da atividade fim desses órgãos. Após 
a aprovação, seu trabalho no Tribunal dependerá em grande medida do 
conhecimento da Lei Orgânica, do Regimento Interno do TCE-RS, das 
disposições constitucionais sobre o controle da Administração Pública e de 
outros assuntos que veremos no curso. Não é por outra razão que, neste 
certame do TCE-RS, ela está sendo exigida nos conhecimentos 
específicos para todas as especialidades. 
Nosso curso será de teoria e exercícios comentados. Meu objetivo 
é prepará-lo (a) de forma ampla para resolver as questões de 
Controle Externo. 
A metodologia das aulas contempla, em cada tópico, a exposição da 
teoria seguida da resolução e comentário de questões sobre o assunto. 
Nos comentários, pode haver explicações novas. Assim, teoria e questões 
se complementam. 
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Resolveremos centenas de questões de provas. As questões que 
permeiam a teoria são, em sua grande maioria, do Cespe, banca que, nos 
últimos anos, vem organizando os concursos do Tribunal de Contas da 
União (TCU), cujo nível de exigência é altíssimo. O Cespe também 
organiza a maioria dos demais concursos para tribunais de contas locais, 
daí o maior número de questões disponível para trabalharmos. Porém, em 
FDGD�DXOD��HVSHFLDOPHQWH�QD�VHomR�³0DLV�TXHVW}HV�GH�SURYD´��DSUHVHQWR�H�
comento questões da FCC, banca que irá organizar o próximo concurso do 
TCE-RS. Sempre que possível, adaptarei os enunciados e/ou os 
comentários à realidade do TCE-RS, ajustando os gabaritos quando 
necessário. 
Além disso, tem ainda um Resumão do conteúdo, na forma de 
esquemas, bem como as questões que foram comentadas seguidas do 
gabarito, para facilitar a revisão da matéria. 
 Dessa forma, espero lhe proporcionar uma preparação de alto nível, 
mas sem extrapolar os limites do Edital, a fim de que você possa encarar 
a prova com tranquilidade. 
Caso reste alguma dúvida que não tenha sido esclarecida na aula, 
não hesite em postá-la no fórum de dúvidas. O mesmo vale para críticas 
ou sugestões. A possibilidade de interação com o professor é um dos 
diferenciais dos cursos em PDF; portanto, não deixe de utilizar essa 
importante ferramenta! 
Ressalto que, no fórum de dúvidas, contarei com a ajuda de uma 
equipe de especialistas na matéria. 
Dito isso, apresento as características principais de nosso curso: 
¾ Conteúdo teórico completo e atualizado, apresentado de forma 
clara, objetiva e com exemplos; 
¾ Grande variedade de questões resolvidas e comentadas, 
com foco na legislação do TCE-RS; 
¾ Resumo de todas as aulas, apresentado na forma de 
esquemas; 
¾ Contato direto com o professor via fórum para retirada de 
dúvidas. 
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Viram só? Será um curso bastante completo e dinâmico, voltado 
tanto para os iniciantes que nunca tiveram contato com a matéria e 
necessitam de uma preparação rápida e objetiva para o próximo concurso, 
como para os concurseiros experientes que desejam revisar os temas e 
adaptar ou atualizar o conhecimento para a realidade do TCE-RS. 
O curso será desenvolvido em 06 aulas, mais a demonstrativa, de 
acordo com o cronograma apresentado a seguir: 
Aula 00 30/12/2017 
Controle da Administração Pública. Conceito, abrangência. 
Sistemas de controle externo. Controle social e os 
Tribunais de Contas. 
Aula 01 11/01/2018 
Controles Externo e Interno na Constituição Federal 
(artigos 70 a 75 da Constituição Federal). Constituição do 
Estado do Rio Grande do Sul (artigos 70 a 77). Controle 
externo no Brasil. Regras constitucionais sobre controle 
externo: fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial. Tribunais de Contas: funções, 
natureza jurídica e eficácia das decisões. Controle interno 
e os Tribunais de Contas. Poder Legislativo e os Tribunais 
de Contas. 
Aula 02 21/01/2018 
Constituição Federal (artigos 70 a 75); Constituição do 
Estado do Rio Grande do Sul (artigos 70 a 77); Lei 
Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS - parecer 
prévio e demais competências. 
Aula 03 31/01/2018 
Constituição Federal (artigos 70 a 75); Constituição do 
Estado do Rio Grande do Sul (artigos 70 a 77); Lei 
Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS ± organização. 
Aula 04 10/02/2018 
Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS ± 
processos, deliberações e sessões. 
Aula 05 20/02/2018 
Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS ± jurisdição 
e julgamento das contas. 
Aula 06 02/03/2018 
Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS ± 
fiscalização, sanções e recursos. 
 
 
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Nosso curso, essencialmente, está ancorado na seguinte legislação: 
¾ Constituição Federal (CF) 
¾ Constituição Estadual do Rio Grande do Sul (CE/RS) 
¾ Lei Orgânica do TCE-RS ± Lei nº 11.424/2000 e alterações 
(LO/TCE-RS) 
¾ Regimento Interno do TCE-RS ± Resolução nº 1.028/2015 
(RI/TCE-RS) 
Evitarei ao máximo reproduzir trechos da legislação; somente o farei 
quando indispensável à boa didática. Assim, recomendo que você 
imprima e encaderne as normas acima (atualizadas!) para facilitar o 
estudo. Elas podem ser encontradas na página do TCE-RS. É interessante 
que vocês as consulte sempre que forem citadas. A legislação do RS e a 
federal são altamente correlacionadas, de modo que, sempre que 
cabível, tratarei das duas conjuntamente. Espero que isso facilite a 
assimilação, principalmente daqueles que já vêm estudando para o TCU. 
Enfim, espero que você aproveite o curso, tire suas dúvidas, estude 
bastante e, na hora da prova, resolva as questõescom tranquilidade e 
confiança. Desse modo, todo o esforço empregado nessa fase preparatória 
será recompensado com a alegria que acompanha a aprovação, a qual 
espero compartilhar com você! 
 Sem mais delongas... 
Aos estudos! 
 
Erick Alves 
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AULA 00 (demonstrativa) 
Bom pessoal, na Aula 00, que além de aula demonstrativa é também 
a primeira do curso, nosso objetivo será percorrer os conceitos que 
fornecem a base para o estudo do Controle Externo, cobrindo os seguintes 
assuntos: 
9 Controle da Administração Pública: conceito e abrangência. 
9 Sistemas de controle externo. 
9 Controle social e os Tribunais de Contas. 
9 Funções dos Tribunais de Contas. 
Para tanto, seguiremos o seguinte sumário: 
SUMÁRIO 
Aspectos gerais do controle ...................................................................................................................................... 6 
Conceito e abrangência ............................................................................................................................................... 6 
Classificações do controle.......................................................................................................................................... 9 
Quanto ao posicionamento do órgão controlador ...................................................................................... 9 
Quanto ao momento do controle ....................................................................................................................... 9 
Quanto à natureza do controle ........................................................................................................................ 11 
Controle administrativo ..................................................................................................................................... 13 
Controle judicial ..................................................................................................................................................... 14 
Controle social ........................................................................................................................................................ 15 
Sistemas de controle externo ................................................................................................................................ 22 
Funções dos Tribunais de Contas ........................................................................................................................ 26 
Mais questões de prova ............................................................................................................................................ 35 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 41 
Questões comentadas na Aula .............................................................................................................................. 43 
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 49 
 
 
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ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE 
CONCEITO E ABRANGÊNCIA 
Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, 
órgãos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades não se 
desviem dos padrões e das normas preestabelecidas, e para que alcancem 
os resultados desejados. 
O controle é uma das funções administrativas clássicas: planejar, 
coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria 
da administração, um sistema de controle eficaz garante que as atividades 
sejam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos objetivos da 
empresa. Além do mais, nas grandes corporações modernas de capital 
pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros 
donos geralmente estão afastados da administração do negócio. Diretores 
executivos são contratados para administrar a empresa com o 
compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietários do 
capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de 
assegurar que a administração da companhia esteja seguindo as diretrizes 
estabelecidas pelos proprietários, além de coibir atitudes oportunistas dos 
executivos que satisfaçam seus próprios interesses em detrimento da 
organização. 
De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais 
utilizados pelo Estado não pertencem ao Presidente da República nem aos 
Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes públicos, mas sim 
ao povo, que recolhe tributos. É com esses recursos que o Estado 
disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais para o 
funcionamento das repartições, firmando contratos, realizando obras, 
remunerando seus servidores, etc. 
Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga 
administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa 
tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que 
têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, 
obedecendo às normas aplicáveis. Paralelamente, de forma semelhante ao 
que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle 
atuando para assegurar que os governantes e demais responsáveis por 
bens e valores públicos desempenhem suas tarefas com correção, em 
consonância com o ordenamento jurídico e com princípios como os da 
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moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse 
público. 
Hely Lopes Meirelles, em uma definição abrangente, porém concisa, 
OHFLRQD�TXH�³FRQWUROH��HP�WHPD�GH�$GPLQLVWUDomR�3~EOLFD��p�D�IDFXOGDGH�GH�
vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou 
autoridade H[HUFH�VREUH�D�FRQGXWD�IXQFLRQDO�GR�RXWUR´� 
Os termos chaves dessa definição representam os principais atributos 
do controle da gestão pública, que podem ser compreendidos da seguinte 
forma: 
¾ Vigilância: fiscalização e acompanhamento da gestão, com base nas 
normas aplicáveis. 
¾ Orientação: atuação pedagógica, preventiva, com vistas ao 
aperfeiçoamento das práticas de gestão e à inibição de condutas lesivas 
aos cofres públicos. 
¾ Correção: assegurar o cumprimento da lei e a recomposição do 
patrimônio lesado. 
¾ Poder: como corolário do Estado Democrático de Direito, a CF instituiu um 
sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam 
mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro 
(controle externo). 
¾ Órgão: cada instituição pública possui em sua estrutura um órgão com 
atribuição de fiscalizar a própria instituição (controle interno). 
¾ Autoridade: autotutela da administração, que pode anular ou revogar 
seus próprios atos. 
Em nosso dia-a-dia, é muito comum nos depararmos com notícias 
sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações, e outras tantas 
falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de 
recursos públicos. Veja algumas manchetes: 
Ex-prefeito de Canoas deverá ressarcir aos cofres públicos mais de um 
milhão de reais (tce.rs.gov.br, em 30/3/2017) 
Obras da Copa: TCE-RS abre inspeção para fiscalizar estruturastemporárias no Beira Rio (tce.rs.gov.br, em 4/4/2014) 
Tribunal de Contas da União vê indícios de irregularidades graves e 
recomenda paralisação do projeto BRT Palmas (conexaoto, em 22/3/2017) 
TCU estima desperdícios de R$ 2,67 bi ligados a gastos extras com usinas 
térmicas (valor.com.br, em 19/2/2014) 
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Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação de controle 
foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificação 
da irregularidade. 
Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que 
o controle da Administração Pública pode ser feito de diversas formas e 
por diferentes agentes. Nos exemplos acima, assim como em diversas 
situações semelhantes, coube aos Tribunais de Contas essa atribuição. 
Nos dois primeiros casos, a ação de controle foi empreendida pelo 
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), em defesa 
do patrimônio do Estado gaúcho; nos demais, o controle foi realizado pelo 
Tribunal de Contas da União (TCU), a quem cabe zelar pela correta gestão 
dos recursos da União. Com efeito, veremos que os Tribunais de Contas 
(incluindo o da União, o do Estado do Rio Grande do Sul, bem como todos 
os outros Estaduais e Municipais) são os órgãos técnicos diretamente 
envolvidos no controle externo da Administração Pública, em auxílio ao 
Poder Legislativo, fiscalizando os respectivos órgãos e agentes 
jurisdicionados que realizam a arrecadação e a aplicação dos recursos 
municipais, estaduais, distritais e federais. 
Mas vale lembrar que a Administração também se sujeita ao controle 
judicial, realizado pelo Poder Judiciário, ao controle social, realizado pelos 
cidadãos, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos, 
como veremos com mais detalhes adiante. 
Quando falamos em controle da gestão pública, estamos nos 
referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo que envolva 
receitas e despesas públicas, como a compra de bens, admissão de 
pessoal, arrecadação de impostos, etc. Assim, essa modalidade de 
controle é mais perceptível sobre as atividades realizadas pelo 
Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções administrativas. Mas 
o controle da gestão pública também alcança o Poder Legislativo e o Poder 
Judiciário, bem como o Ministério Público e o próprio Tribunal de Contas. 
Contudo, o controle de que estamos falando não alcança as 
funções típicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judiciário = 
julgar) e órgãos autônomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo), 
mas apenas suas funções administrativas. Por exemplo: o TCU não tem 
competência para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na 
edição de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso 
Nacional; também não pode dizer se o Supremo Tribunal Federal decidiu 
ou não de forma adequada em determinada ação direta de 
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inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poderá sim fiscalizar as 
licitações, as admissões de pessoal e todos os demais atos que resultem 
receita ou despesa realizados tanto pelo Congresso Nacional como pelo 
Supremo Tribunal Federal. 
A partir dessas considerações conceituais, vamos avançar 
apresentando algumas classificações doutrinárias e legais que se aplicam 
ao controle da gestão pública. 
CLASSIFICAÇÕES DO CONTROLE 
QUANTO AO POSICIONAMENTO DO ÓRGÃO CONTROLADOR 
Quando o controle é exercido por um ente não que integra a mesma 
estrutura organizacional do órgão fiscalizado é dito controle externo. Por 
exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo 
Presidente da República, ou quando um juiz anula um ato do Poder 
Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um 
Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o 
Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exercem controle sobre o 
Executivo. Todavia, veremos que, na terminologia adotada pela 
Constituição, apenas o controle exercido pelo Legislativo sobre a 
Administração Pública, com o auxílio técnico dos Tribunais de Contas, 
recebe a denominação de controle externo (CF, art. 70 a 75). 
Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão especializado, 
porém pertencente à mesma estrutura da unidade controlada, é dito 
controle interno. A Controladoria-Geral da União (CGU), por exemplo, é 
um órgão que exerce controle interno, pois se vincula diretamente ao 
Presidente da República (o titular da CGU é um Ministro de Estado), e 
possui atribuições específicas de controle dos órgãos e entidades 
administrativas pertencentes ao Poder Executivo Federal. 
QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE 
 Controle prévio (a priori): exercido antes da conduta administrativa 
se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador, e visa evitar a 
ocorrência de irregularidades. Exemplos de controle prévio exercido pelos 
Tribunais de Contas: 
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(i) apreciação prévia da documentação dos processos de 
desestatização1; 
(ii) assinatura de determinações aos gestores públicos, de modo a 
prevenir que irregularidades se repitam; 
(iii) decretação de medidas cautelares no controle sobre editais de 
licitação. 
O ordenamento jurídico atual não mais prevê a necessidade de 
homologação prévia pelo Tribunal de Contas como 
condicionante para a eficácia de atos administrativos. Isso 
estava previsto no período entre as constituições federais de 1946 e 1967, mas não 
existe mais. 
Naquele período, todos os atos da administração, inclusive licitações e respectivos 
contratos para compras, obras e serviços, deveriam passar pelo crivo prévio do Tribunal 
de Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso de burocracia. 
Já hoje em dia, a regra não é mais essa, visto que gestores públicos firmam contratos e 
executam despesas sem precisar de qualquer anuência prévia do Tribunal de Contas. 
Porém, em algumas situações específicas, por expressa disposição legal, ainda se realiza 
Ž� ĐŽŶƚƌŽůĞ� ƉƌĠǀŝŽ� à?ĐůĄƐƐŝĐŽà?à?� ŝƐƚŽ� Ġà?� ŶĞĐĞƐƐĄƌŝŽ� ă� ǀĂůŝĚĂĚĞ� ĚŽ� ĂƚŽà?� ĐŽŵŽ� Ġ� Ž� ĐĂƐŽ� ĚĂƐ�
concessões de serviços públicos na esfera federal, cujo Edital deve ser enviado ao TCU 
para aprovação antes de ser publicado. 
A propósito, vale saber que o art. 71, § 1º da Constituição do Rio Grande do Sul prevê 
que os contratos de locação de prédios e de serviços firmados entre quaisquer 
entidades mantidas pelo Estado e fundações privadas de caráter previdenciário e 
assistencial de servidores devem ser encaminhados ao Tribunal de Contas, o qual 
avaliará os valores neles estabelecidos. 
Porém, nessa situação, o controle exercido pelo TCE-RS não é condicionante para a 
eficácia dos contratos, vale dizer, tais contratos não precisam esperar nenhum tipo de 
aval prévio do órgão de controle para produzir efeitos. A remessa dos contratos ao 
Tribunal é para possibilitar o exercício da competência fiscalizatória da Corte de Contas, 
e não para que sejam registrados previamente para produzir efeitos. 
 
 
1 Lei 9.494/1997: 
Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo [Nacional de Desestatização]: (...) 
VIII Ȃ preparar a documentação dos processos de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União;(...) 
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Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que 
a conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter 
preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente. 
Exemplos de controle concomitante exercido pelos Tribunais de Contas: 
(i) acompanhamento da arrecadação da receita; 
(ii) realização de auditorias sobre atos ou contratos administrativos 
que ainda estão sendo consumados, como uma obra ainda não 
finalizada. 
Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato 
administrativo ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, 
eventualmente, sancionador. É a forma mais utilizada de controle externo. 
Exemplos de controle posterior exercido pelos Tribunais de Contas: 
(i) julgamento das contas dos administradores públicos; 
(ii) emissão de parecer prévio sobre as contas do prestadas pelo 
Chefe do Poder Executivo; 
(iii) realização de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos 
administrativos já consumados ou os resultados alcançados por 
programas de governo. 
Vale registrar que os Tribunais de Contas possuem competências que 
lhes são próprias, e que podem ser enquadradas em qualquer dos três 
momentos do controle. Embora suas tarefas mais conhecidas e 
tradicionais sejam de controle posterior (julgamento das contas e 
realização de auditorias), o controle da administração pública tem 
evoluído para priorizar ações de controle prévio ou concomitante, a partir 
de critérios de materialidade, relevância e risco. Dessa forma, espera-se 
que as Cortes de Contas alcancem maior efetividade. 
QUANTO À NATUREZA DO CONTROLE 
Tradicionalmente, o controle da gestão pública, quanto à natureza, ou 
seja, considerando o seu foco, pode ser de: 
Legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonância com 
as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções, 
portarias etc. 
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Ex: no controle da legalidade de uma construção de rodovia, pode ser 
verificado se a contratação da empreiteira responsável pela obra foi realizada em 
conformidade com a Lei de Licitações. 
Legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse público, à 
impessoalidade e à moralidade. 
Ex: no controle de legitimidade, pode ser verificado se a construção da 
rodovia atende às necessidades da população. Caso, por exemplo, já existirem 
outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao 
contrário de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia não 
ser considerado legítimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitações. 
Economicidade: analisa a relação custo/benefício da despesa 
pública, isto é, se o gasto foi realizado com minimização dos custos e sem 
comprometimento dos padrões de qualidade. 
Ex: no controle de economicidade, pode ser verificado se os materiais e 
serviços necessários à construção da rodovia foram adquiridos e contratados a 
preços de mercado e se atenderam às necessidades da obra com qualidade. 
Além desses aspectos, com a utilização de técnicas mais modernas de 
fiscalização, o controle passou a ter também como foco: 
Eficiência: analisa os meios utilizados em relação aos resultados 
obtidos pela Administração, com critérios de custo, prazo e qualidade. De 
certa forma, se confunde com o conceito de economicidade, eis que 
também se preocupa com a relação custo/benefício. A diferença é que o 
foco da economicidade são os insumos financeiros, enquanto a avaliação 
da eficiência também deve levar em conta os demais insumos (materiais, 
humanos, tempo etc.). 
Ex: no controle de eficiência, pode ser verificado se os recursos financeiros, 
materiais e de pessoal dispendidos na obra foram otimizados, ou seja, se a 
rodovia foi construída com qualidade, em tempo razoável e a custo de mercado. 
Eficácia: verifica se as metas estabelecidas foram alcançadas, ou 
seja, se os bens e serviços foram providos. 
Ex: no controle de eficácia, pode ser verificado se o cronograma 
estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenções previstas foram 
realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construída. 
Efetividade: analisa se os objetivos da ação administrativa foram 
atingidos, em termos de impactos sobre a população-alvo. 
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Ex: no controle de efetividade, pode ser verificado se a rodovia, após 
construída, realmente melhorou a vida da população, suprindo as carências que 
motivaram a realização da obra. 
 Sintetizando, o controle avalia a legalidade, economicidade e a 
eficiência da aquisição e aplicação dos recursos, assim como a 
legitimidade, eficácia e a efetividade dos resultados alcançados, 
conforme esquema a seguir: 
 
 Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU. 
CONTROLE ADMINISTRATIVO 
Segundo a Professora Di Pietro, controle administrativo p�R�³SRGHU�
de fiscalização que a Administração Pública (em sentido amplo2) exerce 
sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por 
iniciativa própria ou mediante provocação´�� (VVH� WLSR� GH� FRQWUROH��
executado de forma contínua pelos próprios dirigentes e servidores do 
poder público, deriva do poder de autotutela da Administração, 
expresso na Súmula 473 do STF: 
à?���ĚŵŝŶŝƐƚƌĂĕĆŽ�ƉŽĚĞ�anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicialà?à? 
Portanto, anulação refere-se a controle de legalidade: anulam-se 
atos ilegais; por sua vez, revogação refere-se a controle de mérito: 
revogam-se atos inconvenientes ou inoportunos, assim classificados 
segundo critérios discricionários da Administração. Vale destacar que, em 
 
2 Dz‡�•‡–‹†‘�ƒ’Ž‘dz�“—‡”�†‹œ‡”ǣ�ƒ†‹‹•–”ƒ­ ‘�†‹”‡–ƒ�‡�‹†‹”‡–ƒ�†‡�–‘†‘•�‘•��‘†‡”‡•�‡�‡•ˆ‡”ƒ•�de governo. 
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qualquer caso, sempre há a possibilidade de apreciação do ato pelo Poder 
Judiciário. 
Os controles internos administrativos são inerentes às atividades de 
uma organização, constituindo etapas de seus processos de trabalho, em 
todos os níveis, desde a alta direção até os escalões operacionais. Como 
exemplos de controles internos administrativos, pode-se citar: sistema de 
autorização e aprovação de transações, segregação de tarefas, controles 
físicos sobre os bens e informações, controle da chefia sobre os atos de 
seus subordinados (controle hierárquico), instauração de processos 
disciplinares, interposição de recursos administrativos etc. 
CONTROLE JUDICIAL 
O controle judicial ou jurisdicional é aquele exercido pelos órgãos 
do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Poder Executivo, 
do Legislativo e do próprio Judiciário, quando realiza atividades 
administrativas. Esse controle ocorre em atenção ao disposto no art. 5º, 
XXXV, da CF: ³D�OHL�QmR�H[FOXLUi�GD�DSUHFLDomR�GR�3RGHU�-XGLFLiULR�OHVmR�RX�
ameaçD�D�GLUHLWR�´Na lição de Hely Lopes Meirelles: 
³1R� QRVVR� VLVWHPD� GH� MXULVGLomR� MXGLFLDO� ~QLFD�� FRQVDJUDGR� SHOR� SUHFHLWR�
constitucional de que não se pode excluir da apreciação do Poder Judiciário 
qualquer lesão ou ameaça a direito, individual ou coletivo (art. 5o, XXXV), a 
Justiça ordinária tem a faculdade de julgar todo ato de administração 
SUDWLFDGR�SRU�DJHQWH�GH�TXDOTXHU�GRV�yUJmRV�RX�3RGHUHV�GR�(VWDGR�´ 
Assim, aquele que se sinta lesado em seus direitos em razão de ato 
praticado pela Administração poderá buscar socorro junto ao Judiciário. 
Tal possibilidade caracteriza uma instância de controle sobre a gestão da 
coisa pública, proveniente do sistema de freios e contrapesos presente 
em nosso ordenamento jurídico. 
Diferentemente do controle externo realizado pelo Poder Legislativo 
com o auxílio dos Tribunais de Contas (sobre o qual falaremos na Aula 1), 
o controle judicial deve ser necessariamente provocado, ou seja, o 
Judiciário não age de ofício, por iniciativa própria. Ao contrário, para 
ser exercido, é necessária a provocação do interessado ou do legitimado, 
mediante a propositura da ação judicial cabível, que pode ser, por 
exemplo, um mandado de segurança, um mandado de injunção, uma ação 
popular, uma ação civil pública entre outros. Em verdade, todo 
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pronunciamento do Poder Judiciário sobre um ato da Administração, em 
qualquer espécie de ação, será controle judicial. 
Outra peculiaridade é que a doutrina costuma classificar o controle 
judicial sobre a Administração Pública como uma espécie de controle 
a posteriori, eis que geralmente ocorre depois de o ato ter sido 
consumado. Porém, é possível encontrar exemplos de controle prévio, 
como os mandados de segurança preventivos. 
Ademais, em regra, o controle judicial se restringe ao controle de 
legalidade, não se pronunciando sobre a conveniência e oportunidade do 
ato em exame, ou seja, sobre o mérito administrativo. Os elementos que 
perfazem o mérito do ato administrativo (motivo e objeto) somente 
poderão ser objeto de análise pelo Poder Judiciário nos casos em que 
contrariarem princípios legais (como moralidade, imparcialidade e 
eficiência) ou que forem desproporcionais ou não pautados em critérios 
previstos em lei. Por exemplo, conforme ensina a Professora Di Pietro, a 
ausência ou falsidade do motivo, isto é, dos fatos que precedem a 
elaboração do ato, caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo 
Poder Judiciário, não constituindo invasão do mérito administrativo. 
Mediante o exercício do controle judicial dos atos administrativos 
pode-se decretar a sua anulação, nos casos em que existe ilegalidade ou 
ilegitimidade, mas nunca a sua revogação, que é faculdade privativa da 
própria Administração. 
 Não é demais lembrar que, considerando o conceito que leva em 
conta a posição do controlador em relação ao controlado, o Judiciário 
realiza controle externo sobre a Administração Pública. Porém, segundo a 
Constituição Federal, controle externo diz respeito apenas à fiscalização 
exercida pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, 
sobre os atos administrativos do poder público. 
CONTROLE SOCIAL 
O controle social é exercido pelo cidadão diretamente ou pela 
sociedade civil organizada. O ordenamento jurídico brasileiro, a começar 
pela Constituição Federal, estabelece diversas formas de controle social, 
que pode ser exercido tanto no momento da formulação da política pública 
como na fase de execução. A seguir, alguns exemplos de ações de 
controle acessíveis a qualquer cidadão: 
- denunciar irregularidades aos órgãos de controle externo (CF, 
art. 74, §2º); 
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- propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público 
e à moralidade administrativa (CF, art. 5º, LXXIII); 
- examinar e questionar a legitimidade das contas de todas as esferas 
de governo, as quais ficarão à disposição de qualquer contribuinte no 
respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável por sua 
elaboração (CF, art. 31, §3º; LRF, art. 49); 
- conhecer e acompanhar, em tempo real, em meios eletrônicos de 
acesso público, informações pormenorizadas sobre a execução 
orçamentária e financeira (LC 131/2009); 
- enviar reclamações, sugestões, críticas e informações sobre atos de 
agentes públicos sob a jurisdição do TCE-RS ou de serviços por eles 
prestados. 
 
1. (TCU ± ACE 2004 ± Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de 
controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle 
de constitucionalidade, pode ser classificado em prévio (a priori) ou posterior (a 
posteriori). 
 Comentário: As classificações do controle quanto ao momento da sua 
realização em relação ao ato controlado são: controle prévio (a priori), 
controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu). 
 Gabarito: Certo 
 2. (TCU ± ACE 2006 ± ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o 
seguinte tema: Prévio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle 
exercido pelo TCU? 
 Comentário: Uma boa resposta para esta questão discursiva poderia 
iniciar, logo de cara, afirmando que as diversas competências do TCU 
permitem enquadrar o controle exercido pela Corte de Contas nas três 
classificações de controle apresentadas. Em seguida, a afirmação deveria ser 
justificada com exemplos, como os apresentados no corpo da aula. Para 
concluir, poderia ser dito que, embora a maior parte do controle exercido pelo 
Tribunal seja posterior, sua atuação tem evoluído no sentido de priorizar as 
ações de controle prévio e concomitante, com o objetivo de, cada vez mais, se 
antecipar às más práticas de gestão e evitar ou minimizar os danos ao 
patrimônio público. Lembrando que essa resposta vale tanto para o TCU 
quanto para os demais Tribunais de Contas existentes no Brasil, incluindo, 
por óbvio, o TCE-RS. 
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3. (SEBRAE ± Analista Técnico II 2010 ± Cespe) No exercício do controle externo, 
o Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, analisa a 
legalidade, mas não a legitimidade, dos atos administrativos da União e das 
entidades da administração direta e indireta. 
 Comentário: O quesito está errado, pois o art. 70, caput, da Constituição 
Federal dispõe que controle externo da União e das entidades da 
administração direta e indireta será exercido quanto à legalidade e à 
legitimidade, assim quanto à economicidade, aplicação das subvenções e 
renúncia de receitas. Pelo princípio de simetria expresso no art. 75 da CF (que 
veremos na Aula 1), o mesmo deve ocorrer nas demais esferas de governo. De 
fato, é o que ocorre no Rio Grande do Sul do Sul, haja vista o art. 70, caput da 
CE/RS, que reproduz o art. 70, caput da CF, de modo que o gabarito também 
se aplica à realidade do Estado. 
 Gabarito: Errado 
4. (TCE/TO ± ACE 2008 ± Cespe) Um sistema de controle externo se diferencia de 
um sistema de controle interno na administração pública, pois 
a) o primeiro se situa em uma instância fora do âmbito do respectivo Poder. 
b) correspondem, respectivamente, à auditoria externa e à interna. 
c) o primeiro tem função coercitiva e o segundo, orientadora. 
d) o primeiro tem caráter punitivo, e o segundo é consultivo. 
e) o funcionamentodo primeiro deriva de um processo autorizativo, e o 
segundo é institucional. 
Comentário: Quanto ao posicionamento do órgão controlador em relação 
ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo é 
exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do 
órgão fiscalizado enquanto que o controle interno é exercido por ente que 
também integra essa estrutura. Portanto, FRUUHWD�D�DOWHUQDWLYD�³D´� 
Gabarito: aOWHUQDWLYD�³D´ 
5. (TCE/ES ± ACE 2012 ± Cespe) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário 
é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que 
contribuem para o melhor interesse da sociedade. 
Comentário: O quesito está errado, uma vez que o controle judicial, ao 
contrário do que diz a assertiva, caracteriza-se por não realizar controle de 
mérito dos atos administrativos, restringindo-se ao controle de legalidade. 
Gabarito: Errado 
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6. (TCDF ± Procurador 2012 ± Cespe) O controle administrativo é um controle de 
legalidade e de mérito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas 
próprias condutas. 
Comentário: A primeira parte da assertiva (O controle administrativo é 
um controle de legalidade e de mérito...) está correta. Lembre-se que o 
controle administrativo deriva do poder de autotutela, pelo qual a 
Administração pode anular atos ilegais (controle de legalidade) ou revogar 
atos inconvenientes/inoportunos (controle de mérito). 
Todavia, o restante da frase macula o quesito, pois o controle 
administrativo não é exercido exclusivamente pelo Poder Executivo, mas pela 
Administração Pública em sentido amplo, compreendendo, portanto, a 
administração direta e indireta de todos os Poderes e esferas de governo. 
Assim, por exemplo, o STF, integrante do Poder Judiciário, pode anular uma 
licitação promovida pelo próprio órgão para adquirir material de expediente, 
caso constate alguma ilegalidade no procedimento. Nesse exemplo, perceba 
que o STF está atuando como Administração Pública, ou seja, exercendo 
funções administrativas, ainda que não faça parte do Poder Executivo. 
Gabarito: Errado 
7. (TCDF ± ACE 2012 ± Cespe) Caso não seja empregado o mínimo de recursos 
destinados a saúde e educação no DF, poderá ocorrer o controle judicial de ofício 
com vistas a garantir ² mediante medida cautelar ² a ocorrência dos atos 
administrativos necessários para o direcionamento dessa parcela do orçamento. 
Comentário: Como vimos, o controle judicial deve ser necessariamente 
provocado, ou seja, não existe controle judicial de ofício, daí o erro do 
quesito. 
 Gabarito: Errado 
8. (TCU ± ACE 2004 ± Cespe) Nos termos da Constituição da República, pode o 
TCU, em certos casos, apreciar elementos de discricionariedade envolvidos nos 
atos da administração pública e aspectos ligados à gestão das respectivas 
entidades e ao desempenho das funções destas; não precisa sempre ater-se 
unicamente à conformidade desses atos com as normas jurídicas aplicáveis, sob o 
prisma da legalidade. 
Comentário: De acordo com o caput do art. 70 da CF, a fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e 
entidades da União deverá ser realizada, essencialmente, tendo como foco os 
seguintes critérios: legalidade, legitimidade e economicidade. Quando se 
examina a legitimidade, alguns aspectos de discricionariedade podem ser 
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questionados, especialmente os ligados à moralidade e à impessoalidade, 
como, por exemplo, a escolha feita pelo gestor para executar determinada 
obra visivelmente supérflua em detrimento de outra, sabidamente necessária 
para a população. Todavia, cuidado com esse conceito: o TCU não avalia 
aspectos de conveniência e oportunidade do ato administrativo que estejam 
dentro do limite razoável de discricionariedade do gestor. No exemplo acima, 
se existissem duas destinações legítimas para o recurso, e o gestor 
escolhesse uma delas, não caberia ao TCU questionar a escolha. 
Por sua vez, na avaliação da economicidade, verificam-se aspectos 
ligados à gestão que podem ter como consequência a prática de atos 
antieconômicos, como a interrupção de uma obra importante em função de 
falhas no planejamento do gestor público. 
Gabarito: Certo 
9. (TCE/AC ± ACE 2009 ± Cespe) A CF, ao estender aos tribunais e conselhos de 
contas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios as disposições aplicáveis 
no âmbito da União, destacou, como um dos aspectos objeto do controle, a 
legitimidade, que envolve diversos critérios. Não faz parte dessas considerações o 
exame da 
a) conveniência. 
b) legalidade. 
c) prioridade. 
d) pertinência. 
e) oportunidade. 
Comentário: O exame de legitimidade vai além da mera verificação das 
formalidades legais, adentrando em aspectos da discricionariedade do gestor, 
como conveniência, oportunidade, prioridade e pertinência, sempre que esses 
critérios ultrapassem a razoabilidade. Mas lembre-se: o controle de 
legitimidade deve ser feito com cautela, para não invadir os limites de atuação 
da administração. O órgão de controle não pode substituir o gestor. 
Gabarito: alternativa ³b´ 
10. (TCE/MG ± Auditor 2005 ± FCC) No âmbito do controle externo, de 
responsabilidade dos Tribunais de Contas, o tipo de exame afeto à avaliação do 
mérito da despesa, sob o critério do custo-benefício, denomina-se controle de: 
a) legitimidade; 
b) economicidade; 
c) razoabilidade; 
d) proporcionalidade; 
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e) finalidade. 
Comentário: O caput do art. 70 da CF preceitua que o controle da 
Administração Pública será realizado para assegurar legalidade, legitimidade 
e economicidade GRV�DWRV�GH�JHVWmR��3RUWDQWR��VRPHQWH�DV�DOWHUQDWLYDV�³D´�H�
³E´� SRGHP� HVWDr corretas. E daí fica fácil, pois o controle de legitimidade 
busca verificar se o ato atende ao interesse público, à impessoalidade e à 
moralidade, enquanto o controle de economicidade, gabarito da questão, 
procura analisar a relação custo/benefício da despesa pública. 
*DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³E´ 
11. (CGU ± AFC 2012 ± ESAF) Nos termos da Constituição Federal, tanto o 
Congresso Nacional quanto os sistemas de controle interno de cada Poder podem 
exercer fiscalizações da seguinte ordem, exceto: 
a) Contábil. 
b) Ambiental. 
c) Patrimonial. 
d) Operacional. 
e) Financeira. 
Comentário: A natureza da fiscalização exercida pelos sistemas de 
controle externo e interno está expressa no art. 70, caput da Constituição 
Federal: 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à 
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de 
receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo 
sistema de controle interno de cada Poder. 
Portanto, a Constituição não prevê que os órgãos de controle interno e 
H[WHUQR�UHDOL]HP�ILVFDOL]DomR�³DPELHQWDO´��GH�PRGR�TXH�VRPHQWH�D�DOWHUQDWLYD�
³E´�HVWi�HUUDGD� Não obstante a previsão constitucional, atualmente vê-se que 
os Tribunais de Contas estão também adentrando nessa seara da auditoria 
ambiental. Porém, mesmo nesse tipo de fiscalização, o objetivo do órgão de 
controle externo deve ser semprea proteção ao erário. 
Gabarito: alternativa ³b´ 
12. (TCE/PI ± Assessor Jurídico 2002 ± FCC, adaptada) Dentre os princípios 
constitucionais estaduais expressos, a serem observados pelo Tribunal de Contas 
do Estado do Rio Grande do Sul no exercício do controle externo destacam-se os 
da: 
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a) legalidade, legitimidade e economicidade. 
b) isonomia, responsabilidade objetiva do Estado e motivação. 
c) legalidade, razoabilidade e prevalência do interesse público. 
d) legalidade, equilíbrio financeiro do contrato e publicidade. 
e) motivação, legitimidade e igualdade. 
Comentário: Ao tratar do controle da Administração Pública estadual, a 
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, assim como a dos demais 
Estados, praticamente reproduz, com as devidas adaptações, o disposto no 
art. 70, caput da Constituição Federal. Veja o texto da Constituição do RS: 
Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do 
Estado e dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, e de quaisquer 
entidades constituídas ou mantidas pelo Estado, quanto à legalidade, legitimidade, 
moralidade, publicidade, eficiência, eficácia, economicidade, aplicação de 
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa 
mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada um dos 
Poderes, observado o disposto nos arts. 70 a 75 da Constituição Federal. 
Observe que a Constituição do Estado vai além da Constituição Federal e 
prevê expressamente os princípios da moralidade, publicidade, eficiência e 
eficácia como objetos do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas. 
*DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³D´ 
13. (SUSEP ± Analista Técnico 2010 ± ESAF, adaptada) As atribuições do 
Tribunal de Contas do Estado têm assento constitucional e é possível constatar 
alguns tipos de fiscalização a serem desempenhadas por aquela Corte de Contas. 
É correto afirmar que não é tipo de fiscalização: 
a) o controle da legitimidade. 
b) o controle da legalidade. 
c) o controle de conveniência política e oportunidade administrativa. 
d) o controle de resultados, de cumprimento de programa de trabalho e de metas. 
e) o controle de fidelidade funcional dos agentes da Administração responsável por 
bens e valores públicos. 
Comentário: Vamos analisar cada alternativa, procurando identificar a que 
apresenta um tipo de fiscalização que esteja fora da competência do TCE-RS: 
(a) Certa. A natureza das fiscalizações a cargo dos órgãos de controle 
externo e interno do Estado está informada no art. 70 da CE/RS, transcrito no 
comentário da questão anterior. Como se vê, o controle de legitimidade está 
expresso no aludido dispositivo constitucional, sendo, portanto, 
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desempenhado pela Corte de Contas. 
(b) Certa, pelas mesmas razões da alternativa anterior, só que em relação 
ao controle de legalidade. 
(c) Errada, pois tais aspectos estão dentro da esfera de conveniência e 
oportunidade dos responsáveis pela gestão dos recursos públicos, ou seja, 
são aspectos ligados à discricionariedade do ato administrativo. Quando as 
decisões tomadas com base em critérios dessa natureza não atentam contra 
os princípios da Administração Pública, como moralidade e impessoalidade, 
não compete ao Tribunal de Contas exercer sua ação de controle. Como já 
disse, o Tribunal não pode substituir o gestor. 
(d) Certa, pois o controle de resultados, de cumprimento de programa de 
trabalho e de metas refere-se ao controle de eficácia, expressamente previsto 
no art. 70, caput da CE/RS. 
(e) Certa. Aqui a banca transcreveu o art. 75 da Lei 4.320/64: 
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: 
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da 
despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens 
e valores públicos; 
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em 
termos de realização de obras e prestação de serviços. 
*DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³F´ 
 Compreendidas as principais características da atividade de controle, 
vamos avançar estudando as peculiaridades dos sistemas de controle 
externo existentes no mundo, como um aperitivo para o que veremos na 
Aula 1 sobre os sistemas de controle no Brasil. 
Vamos lá! 
SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO 
As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) são os órgãos técnicos 
de controle externo de maior estatura em cada país. Normalmente é o 
órgão que atua na esfera federal. No caso do Brasil, a EFS é o Tribunal 
de Contas da União (TCU), cujas competências, prerrogativas, forma de 
organização e demais características são replicadas nos demais Tribunais 
de Contas estaduais e municipais. 
Dependendo da orientação política do país, a EFS pode ser 
classificada em um dos seguintes sistemas de controle externo: 
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¾ Tribunais de Contas 
¾ Auditorias-Gerais 
O sistema de Tribunais de Contas ou Conselho de Contas 
caracteriza-se por seu caráter colegiado, ou seja, as decisões desses 
órgãos são tomadas em conjunto, pelo voto da maioria de seus membros 
(decisões colegiadas). Os Tribunais de Contas geralmente possuem 
poder para julgar a regularidade da gestão do administrador público (as 
FKDPDGDV� ³FRQWDV� GRV� UHVSRQViYHLV´��� 7DPEpP�� HP� UHJUD�� SRVVXHm 
competência para punir e emitir determinações compulsórias aos 
controlados. 
Já o sistema de Auditorias-Gerais ou Controladorias-Gerais 
caracteriza-se por seu caráter unipessoal. São comandados por um 
auditor ou controlador-geral, que é o responsável pelas decisões do órgão 
(decisões monocráticas). Em regra, as Auditorias-Gerais pronunciam-se 
conclusivamente sobre as contas, mas não as julgam. Suas decisões 
geralmente possuem caráter opinativo ou consultivo, emitidas na forma 
de pareceres e recomendações, com o objetivo principal de fornecer 
subsídios para que o titular do controle externo e a opinião pública 
avaliem a gestão. 
Em geral, tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias Gerais 
estão associados ao Poder Legislativo. Há, contudo, países que colocam os 
Tribunais de Contas junto ao Poder Judiciário ou as Auditorias-Gerais 
junto ao Poder Executivo. Há também casos em que a EFS não está 
vinculada a nenhum Poder. 
A tarefa tradicional dos Tribunais de Contas é o controle de 
legalidade, enquanto que as Auditorias-Gerais priorizam o controle de 
eficácia, eficiência e efetividade. Contudo, os Tribunais de Contas têm 
progredido nesse aspecto, expandindo sua atuação para além do mero 
exame de legalidade, passando a focar aspectos de desempenho e alcance 
de resultados. 
Os Tribunais de Contas e as Auditorias-Gerais também possuem 
características em comum: são órgãos administrativos; são autônomos 
em relação ao Poder que os vincula; em geral, possuem previsão 
constitucional; e suas decisões não são sujeitas a revisão por outro órgão 
ou instância. 
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A Controladoria-Geral daUnião (CGU) não é órgão de 
controle externo, apesar de sua denominação. Como já 
disse, a CGU é vinculada à Presidência da República, a quem 
assessora por meio de atividades de controle interno, além de exercer, como órgão 
central, a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle 
Interno do Poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária. 
Aliás, é importante saber que a CGU, atualmente, se denomina Ministério da 
Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. 
 
 
14. (TCU ± ACE 2004 ± Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo têm 
em comum a circunstância de que o órgão de controle é invariavelmente colegiado 
e ligado ao Poder Legislativo. 
Comentário: O órgão de controle (EFS) pode ser constituído na forma de 
Tribunais/Conselhos de Contas ou na forma de Auditorias/Controladorias-
Gerais. No primeiro caso, são órgãos colegiados; no segundo, via de regra, 
são órgãos monocráticos. Além disso, embora a maioria das EFS pelo mundo 
esteja ligada ao Poder Legislativo, como o TCU ou o TCE-RS no Brasil, há 
países em que a EFS compõe o Poder Judiciário, como em Portugal; o Poder 
Executivo, como no Paraguai e na Bolívia; ou nenhum dos Poderes, como na 
França e no Chile. 
Gabarito: Errado 
15. (TCU ± ACE 2006 ± ESAF) Na maioria dos países onde existe, o sistema de 
controle externo é levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) 
ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distinções 
entre esses dois modelos de controle, assinale a opção que indica a correta relação 
entre as colunas: 
1) Tribunais de Contas ( ) São órgãos colegiados. 
2) Auditorias-Gerais ( ) Podem ter poderes jurisdicionais. 
( ) Podem estar integrados ao Poder Judiciário. 
( ) Proferem decisões monocráticas. 
a) 1 ± 2 ± 1 ± 2 b) 1 ± 1 ± 1 ± 2 c) 1 ± 1 ± 2 ± 2 
d) 2 ± 1 ± 2 ± 1 e) 2 ± 2 ± 2 ± 1 
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Comentário: Pelo que estudamos, fica fácil matar essa. Os Tribunais de 
Contas: são órgãos colegiados; podem ter poderes jurisdicionais e podem 
estar integrados ao Poder Judiciário. Já as Auditorias-Gerais proferem 
decisões monocráticas e não possuem poderes jurisdicionais. 
Aproveito para ressaltar o detalhe de que, em regra, não se verificam: 
(i) Controladorias-Gerais integradas ao Poder Judiciário; (ii) Tribunais de 
Contas integrados ao Poder Executivo. 
Gabarito: DOWHUQDWLYD�³E´ 
16. (TCU ± ACE 2007 ± Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos 
países signatários, é levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditorias-
gerais. As principais características do sistema de tribunal de contas são as 
decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, bem como nos demais 
países que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto à sua organização, 
encontram-se ligados à estrutura do Poder Legislativo. 
Comentário: As duas primeiras frases da questão estão corretas. 
Ademais, é fato que, no Brasil, os tribunais de contas estão ligados ao Poder 
Legislativo. Contudo, há países em que isso não ocorre. Portanto, a 
expressão ³EHP�FRPR�QRV�GHPDLV�SDtVHV�TXH�DGRWDP�HVVH�VLVWHPD´ torna o 
quesito errado. Em Portugal e na Grécia, por exemplo, o Tribunal de Contas 
situa-se no âmbito do Poder Judiciário. Já na França, a Corte de Contas não 
está vinculada a nenhum dos poderes. 
Gabarito: Errado 
 
 
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FUNÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS 
As funções nada mais são que uma forma de sistematizar as diversas 
competências que foram conferidas pela Constituição Federal ± e também 
por outras normas infraconstitucionais ± ao TCU e, por simetria, aos 
demais Tribunais de Contas, dando uma ideia geral sobre a natureza das 
atividades exercidas pelos órgãos de controle externo. 
De acordo com publicação institucional do TCU3, as funções dos 
Tribunais de Contas podem ser agrupadas da seguinte maneira: 
ƒ Fiscalizadora 
ƒ Judicante 
ƒ Sancionadora 
ƒ Consultiva 
ƒ Informativa 
ƒ Corretiva 
ƒ Normativa 
ƒ De ouvidoria 
ƒ Pedagógica 
A seguir veremos exemplos de algumas competências dos Tribunais 
de Contas abrangidas por cada uma dessas nove funções. Por ora, as 
referidas competências serão apenas mencionadas, para exemplificar as 
características de cada função, visto que seu estudo detalhado será 
realizado nas aulas seguintes. 
Função fiscalizadora (ou fiscalizatória, ou de fiscalização) 
A maioria das competências atribuídas aos Tribunais de Contas está 
inserida na função fiscalizadora. As atividades dessa função caracterizam-
se pelo exame de uma situação ou condição (p.ex. a prática de um ato 
administrativo) tendo como referência um critério ou padrão (p.ex. uma 
norma legal), com o objetivo de verificar em que medida a situação ou 
condição está de acordo com o critério ou padrão. A função fiscalizadora 
compreende a realização auditorias, inspeções, acompanhamentos e 
monitoramentos relacionados com a fiscalização de atos e contratos 
administrativos em geral (CF, art. 71, IV). 
 
3 Conhecendo o Tribunal. Brasília: TCU, 2008. 
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O exercício da função fiscalizadora envolve ainda a apreciação da 
legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas e pensões 
e de admissão de pessoal (CF, art. 71, III), a fiscalização da aplicação de 
recursos repassados mediante convênios e outros instrumentos 
congêneres (CF, art. 71, VI), assim como a fiscalização das aplicações do 
Poder Público no capital social de empresas (CF, art. 71, V). 
Função judicante (ou jurisdicional, ou de julgamento) 
Os Tribunais de Contas exercem a função judicante quando julgam 
as contas dos administradores e dos demais responsáveis por bens e 
valores públicos (contas ordinárias e extraordinárias), e também quando 
julgam as contas dos responsáveis por causarem prejuízo ao erário 
(tomada de contas especial) (CF, art. 71, II). Ao julgar as contas, o 
Tribunal decide se elas são regulares, regulares com ressalva ou 
irregulares. 
Perceba que, por força da parte final do art. 71, II da CF, sempre 
que, na administração do patrimônio público, houver desvio de recursos 
ou prática de qualquer ato de que resulte dano ao erário, o responsável 
pelo prejuízo deverá ter suas contas julgadas pela Corte de Contas 
competente. Se o prejuízo foi causado ao patrimônio da União, o 
julgamento caberá ao TCU; se o dano atingiu o patrimônio do Rio Grande 
do Sul ou de algum Município do Estado, o julgamento será de 
competência do TCE-RS, e assim por diante. 
Note também que os Tribunais de Contas não exercem a função 
judicante quando realizam atividades de fiscalização (auditorias, 
inspeções, apreciação de atos sujeitos a registro etc.). O julgamento das 
contas dos responsáveis ocorre sempre em processo específico, chamado 
processo de contas, que pode ser um processo de contas ordinárias, de 
contas extraordinárias ou um processo de tomada de contas especial. 
 Contas ordinárias 
Processo de Contas Contas extraordinárias 
 Tomada de contas especial 
 Assim, por exemplo, caso no curso de uma auditoria seja constatada 
ocorrência que resultou em prejuízo aos cofres públicos, a auditoria 
(processo de fiscalização)deverá ser convertida em processo de tomada 
de contas especial (processo de contas), para aí sim ocorrer o julgamento 
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das contas dos responsáveis pelo desfalque e a cobrança do débito 
apurado. Nesse caso, ocorre a mutação da natureza do processo, de um 
processo de fiscalização para um processo de contas. 
Função sancionadora (ou sancionatória, ou punitiva) 
A função sancionadora surge quando da aplicação aos responsáveis 
das sanções previstas em lei, seja na Lei Orgânica do Tribunal de Contas, 
seja em outras leis (CF, art. 71, VIII). 
Essas sanções podem compreender, isolada ou cumulativamente: 
¾ aplicação, ao agente público, de multa proporcional ao valor do 
prejuízo causado ao erário; 
¾ cominação de multa ao responsável por contas julgadas 
irregulares, por ato irregular, ilegítimo ou antieconômico, por 
não-atendimento de diligência ou determinação do Tribunal, por 
obstrução ao livre exercício de inspeções ou auditorias e por 
sonegação de processo, documento ou informação; 
¾ inabilitação do responsável para o exercício de cargo em 
comissão ou função de confiança no âmbito da Administração 
Pública; 
¾ declaração de inidoneidade do responsável, por fraude em 
licitação, para participar, por até cinco anos, de certames 
licitatórios promovidos pela administração pública; 
¾ afastamento provisório do cargo por obstrução a auditoria ou 
inspeção; 
¾ decretação da indisponibilidade de bens. 
No caso do TCE-RS, a Lei Orgânica prevê apenas a possibilidade de 
aplicação de multas, de modo que o Tribunal não pode impor nenhuma 
outra espécie de sanção. 
Três observações importantes: 
(1) as sanções podem ser aplicadas tanto em processos de 
fiscalização quanto em processo de contas. Assim, caso na realização 
de uma auditoria ou no exame de uma prestação de contas se constate 
que uma determinação anterior do Tribunal não foi cumprida, o gestor 
responsável poderá ser penalizado com multa no âmbito do próprio 
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processo em que o não-atendimento foi identificado, seja este um 
processo de contas ou um processo de fiscalização; 
(2) ao impor sanções o Tribunal deverá permitir o contraditório e a 
ampla defesa; 
(3) nos processos de contas, a eventual cobrança do prejuízo 
causado ao erário (imputação de débito) tem natureza de 
responsabilização civil, com a finalidade de recompor os cofres lesados 
pela ação do agente público. Ou seja, cobrar débito não é impor 
sanção. Logicamente, caso seja cabível, o Tribunal poderá impor sanções 
juntamente à cobrança do débito. 
Função consultiva (ou de consulta, ou opinativa) 
A função consultiva é exercida mediante a elaboração de parecer 
prévio, de caráter essencialmente técnico, sobre as contas prestadas 
anualmente pelo Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, 
Governadores e Prefeitos, conforme o caso), a fim de subsidiar o 
julgamento a cargo do Poder Legislativo (CF, art. 71, I). Da mesma forma, 
compreende a emissão de pareceres prévios, por parte do TCU, sobre as 
contas de governo de territórios (CF, art. 33, §2º). 
Inclui também o exame, sempre em tese, de consultas feitas por 
autoridades legitimadas para formulá-las, a respeito de dúvidas na 
aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes às 
matérias de competência do Tribunal (LO/TCE-RS, art. 33, XIV). 
Outro exemplo de atividade abrangida pela função consultiva é o 
parecer sobre indícios de despesas não autorizadas (CF, art. 72, §1º), 
emitido por solicitação do Poder Legislativo. 
Função informativa (ou de informação) 
A função informativa é exercida quando da prestação de informações 
solicitadas pelo Poder Legislativo ou por qualquer das respectivas 
Comissões, sobre a fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas (CF, 
art. 71, VII). 
Compreende, ainda, a representação ao Poder competente sobre 
irregularidades ou abusos apurados (CF, art. 71, XI), assim como o 
encaminhamento ao Poder Legislativo, trimestral e anualmente, de 
relatório circunstanciado e demonstrativo das atividades internas e de 
controle externo realizadas pelo Tribunal (CF, art. 71, §4º). 
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Inclui também a emissão de alertas destinados aos órgãos e Poderes, 
como os alertas sobre ultrapassagem de 90% dos limites de gastos com 
pessoal, endividamento, operações de crédito e concessão de garantias e 
demais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, §1º). 
Função corretiva 
Os Tribunais de Contas exercem a função corretiva ao: 
¾ emitir determinações, de caráter compulsório, para corrigir 
irregularidades; 
¾ fixar prazo para cumprimento da lei, se verificada ilegalidade 
(CF, art. 71, IX); 
¾ sustar ato impugnado (CF, art. 71, X). 
Função normativa (ou regulamentar) 
Decorre do poder de normatizar que faculta aos Tribunais de Contas a 
prerrogativa de editar os atos normativos necessários para dar fiel 
execução à lei, acerca de matérias de sua competência e a respeito da 
organização dos processos que lhe devam ser submetidos. 
Função de ouvidoria (ou de ouvidor) 
Reside na possibilidade de os Tribunais de Contas receberem 
denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que 
lhe sejam comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por 
autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou 
sindicato (CF, art. 74, §§ 1º e 2º). 
Cabe frisar que, na apuração das denúncias e representações, os 
Tribunais de Contas exercem a função fiscalizatória. 
Função pedagógica 
Os Tribunais de Contas atuam de forma pedagógica, quando orientam 
e informam sobre procedimentos e melhores práticas de gestão, mediante 
publicação de manuais e cartilhas, realização de seminários, reuniões e 
encontros de caráter educativo ou, ainda, quando recomendam a adoção 
de providências para correção de impropriedades, de modo a prevenir a 
ocorrências futuras semelhantes. 
O caráter educativo surge também quando da aplicação de sanções a 
responsáveis por irregularidades ou práticas lesivas aos cofres públicos, 
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na medida em que tais punições funcionam como fator de inibição à 
prática de ocorrências da espécie. 
***** 
Antes de finalizar este tópico, cabe registrar que os Tribunais de 
Contas quase nunca exercem apenas uma das funções isoladamente. O 
normal é que suas atuações associem sempre duas ou mais delas. Por 
exemplo, ao julgar as contas de gestão, o TCE-RS pode aplicar 
penalidades e/ou fazer determinações. Assim, simultaneamente à função 
judicante, são exercidas as funções sancionadora e corretiva. 
Por fim, vale salientar que o rol de funções apresentado, no total de 
nove, não é imperativo ou exaustivo, embora seja uma boa referência 
retirada de uma publicação institucional do TCU. Com efeito, pode-se 
encontrar na doutrina sistematizações diferentes para as atribuições dos 
Tribunais de Contas, mas que são apenas variações das apresentadas 
anteriormente. Por exemplo, Nagel4 identifica sete grupos de funções ou 
atribuições: opinativa, consultiva e informativa; investigatórias;corretivas 
e cautelares; cautelares; jurisdicionais; declaratórias; e punitivas. Já Hely 
Lopes Meireles5 reduz sua análise a quatro categorias: técnico-opinativas, 
verificadoras, assessoradoras e jurisdicionais administrativas. 
 
17. (TCU ± ACE 2007 ± Cespe) A função judicante é expressa quando o TCU 
exerce a sua competência infraconstitucional de julgar as contas de gestão dos 
administradores públicos. Entretanto, no tocante às prestações de contas 
apresentadas pelo governo federal, compete ao TCU apenas apreciá-las e emitir 
parecer prévio, já que compete ao Congresso Nacional julgá-las, com base na 
emissão do parecer emitido pela comissão mista permanente de senadores e 
deputados. 
Comentário: É verdade que o TCU exerce a função judicante ao julgar as 
contas de gestão dos administradores públicos. A competência para tanto 
está expressa na própria Constituição (art. 71, II), sendo apenas reproduzida 
na LO/TCU (art. 1º, I). Portanto, a palavra infraconstitucional torna a questão 
errada. Da mesma forma, a função judicante do TCE-RS tem sede 
constitucional, eis que o art. 71 da Constituição Estadual estende ao TCE as 
 
4 Apud. Lima (2011, p. 111). NAGEL, José. A fisionomia distorcida do controle externo. Revista do TCE MG, 
edição nº 4, 2000. 
5 Apud. Lima (2011, p. 111). MEIRELES, H.L. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo, Malheiros 
Editores, 1997. 
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competências atribuídas ao TCU pela Constituição Federal, adaptadas ao 
Estado. 
Cabe lembrar que, no tocante às contas prestadas pelo Governador e 
pelos Prefeitos, o Tribunal de Contas emite parecer prévio, não vinculante, 
como subsídio ao julgamento realizado pelo Poder Legislativo. Nesse caso, o 
Tribunal de Contas exerce a função consultiva. 
Gabarito: Errado 
18. (TCDF ± Procurador 2002 ± Cespe) Com relação aos tribunais de contas, 
entre as inovações introduzidas pela LRF, encontra-se a instituição da função 
cautelar de alertar os demais Poderes ou órgãos nas situações que especifique. 
Comentário: Como vimos, o rol de funções que estudamos, no total de 
nove, não é imperativo ou exaustivo, pois pode-se encontrar na doutrina 
sistematizações diferentes para as atribuições dos Tribunais de Contas. A 
questão em tela menciona a função cautelar, que incluiria os alertas previstos 
na LRF. Na aula, classificamos tais alertas na função informativa. Perceba que 
as duas classificações estão corretas, pois a informação prevista na LRF sob 
a forma de alerta tem caráter cautelar, preventivo. A mesma atribuição poderia 
ser também classificada na função assessoradora, segundo as categorias 
consideradas por Hely Lopes Meireles. Portanto, para fins de prova, o 
importante é conhecer as competências do Tribunal de Contas e utilizar o 
bom senso na hora de responder uma questão que as classifique em alguma 
função. No caso de uma questão discursiva em que seja necessário discorrer 
sobre as funções dos Tribunais de Contas, creio que a apresentação das nove 
funções dadas na aula, seguidas de um ou dois exemplos, sejam suficientes 
para uma boa resposta. 
Gabarito: Certo 
19. (TCE/ES ± Procurador Especial de Contas 2009 ± Cespe) Na CF, o controle 
externo foi consideravelmente ampliado. Nesse sentido, as funções que os TCs 
desempenham incluem a 
a) sancionatória, quando se aprovam as contas dos dirigentes e responsáveis 
por bens e valores públicos. 
b) de julgamento, quando se emite parecer prévio sobre as contas anuais dos 
chefes de poder ou órgão. 
c) de ouvidor, quando se respondem e esclarecem as dúvidas de servidores 
sobre a aplicação da legislação orçamentária e financeira. 
d) corretiva, quando se aplicam multas e outras penalidades aos responsáveis 
por irregularidades. 
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e) de fiscalização financeira, quando se registram os atos de admissão do 
pessoal efetivo. 
Comentário: Pede-se para escolher a alternativa correta. Então vamos 
analisar cada uma delas. 
$� OHWUD� ³D´� HVWi� HUUDGD�� SRLV� RV� 7ULEXQDLV� GH� &RQWDV� H[HUFHP� D� IXQomR�
judicante ou de julgamento ± e não a função sancionatória ± quando 
³DSURYDP´� DV� FRQWDV� GRV� DGPLQLVWUDGRUHV� S~EOLFRV�� $VVLP�� D� OHWUD� ³E´�
também está errada. Com efeito, a emissão de parecer prévio faz parte da 
função consultiva ou opinativa dos Tribunais de Contas. 
4XDQWR�j�OHWUD�³F´��OHPEUH-se que a função de ouvidor é exercida quando 
o Tribunal recebe denúncias e representações sobre irregularidades que lhe 
sejam comunicadas pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer 
cidadão, partido político, associação ou sindicato. Ademais, o Tribunal de 
Contas somente decidirá sobre consultas - exercendo sua função consultiva - 
que sejam formuladas pelas autoridades competentes, as quais, no caso do 
TCE-RS, estão elencadas do art. 109 do Regimento Interno e não incluem os 
VHUYLGRUHV�HP�JHUDO��3RUWDQWR��D�DOWHUQDWLYD�³F´�WDPEpP�HVWi�HUUDGD� 
A função corretiva��H[SUHVVD�QD�OHWUD�³G´��p�H[HUFLGD�TXDQGR�RV�7ULEXQDLV�
de Contas emitem deliberações com o objetivo de corrigir irregularidades ou 
impropriedades existentes na Administração Pública que foram constatadas 
nas atividades de controle. Assim, a assertiva está errada, pois quando 
aplicam multas e outras penalidades, os Tribunais de Contas exercem a 
função sancionatória. 
3RU� ILP�� D� OHWUD� ³H´� HVWi� FRUUHWD�� SRLV� TXDQGR� VH� UHJLVWUDP� RV� DWRV� GH�
admissão de pessoal, assim como outras atividades de caráter investigatório 
e que envolvem análise técnica de informações e documentos, os Tribunais 
de Contas exercem a função fiscalizadora ou fiscalizatória. A professora Di 
Pietro a descreve como de fiscalização financeira6, como está no quesito. 
Gabarito: alternativa ³H´ 
20. (TCE/RN ± Assessor Técnico de Controle e Administração 2009 ± Cespe) 
Uma das funções de competência dos TCs, como definido na CF, é a de ouvidor, 
caracterizada pelo recebimento de denúncias de irregularidades ou ilegalidades 
formuladas tanto pelos responsáveis pelo controle interno como por qualquer 
cidadão, partido político, associação ou sindicato. 
Comentário: O item está perfeito. Na Constituição Federal, a função de 
ouvidor exercida pelos TCs encontra-se positivada no art. 74, §§ 1º e 2º, 
consistindo na possibilidade de as Cortes de Contas receberem denúncias e 
 
6 Apud. Lima (2011, p. 111). DI PIETRO, M.S.Z. Direito Administrativo. 19ª edição, Atlas, 2006. 
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representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam 
comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por 
qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. 
Gabarito: Certo 
21. (TCE/AC ± ACE 2008 ± Cespe) Considerando as funções dos tribunais de 
contas, assinale a opção correta. 
a) A função opinativa dos tribunais de contas se reveste de conteúdo vinculativo. 
b) A função sancionadora ocorre quando os tribunais de contas, por exemplo, 
efetuam recolhimento da multa proporcional ao débito imputado. 
c) A função de fiscalização dos tribunais de contas compreende as ações relativas 
ao exame e à realização de diligências relacionadas a recursos de alienação 
dos ativos.