Obras publicas de edificacao e saneamento - modulo1 aula4

Obras Públicas de Edi\ufb01cação e de Saneamento Aula 4 Licitação Módulo 1 Planejamento © Copyright 2017, T ribunal de Contas de União www .tcu.gov .br > Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em agosto de 2017. As a\ufb01rmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição o\ufb01cial do T ribunal de Contas da União. RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO T ribunal de Contas da União Secretaria Geral da Pr esidência Instituto Serzedello Corrêa Diretoria de Educação Corporativa de Contr ole Serviço de Educação Corporativa de Controle - Seducont CONTEUDIST A Bruno Martinello Lima Gustavo Ferreira Olkowski Marcelo Almeida de Carvalho Rafael Carneiro Di Bello Victor Hugo Moreira Ribeir o Rommel Dias Marques Ribas Brandao REVISORES TÉCNICOS Jose Ulisses Rodrigues V asconcelos Eduardo Nery Machado Filho TRA T AMENTO PEDAGÓGICO Flávio Sposto Pompêo PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO V anessa V ieira Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, semalteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem \ufb01ns comerciais. 3 Tribunal de Contas da União Módulo 1 - Aula 4 - Licitação Módulo 1 - Planejamento Aula 4 - Licitação O que deve ser observado para se ter um procedimento licitatório competitivo e regular? Uma licitação mal elaborada traz riscos para a execução da obra? Estudamos, na primeira aula, como o gestor pode solicitar e obter recursos \ufb01nanceir os federais, por meio da celebração de convênios/contratos de repasse/termos de compr omisso, e como deve realizar um planejamento antes de passar para a contratação de uma obra pública. Na segunda, vimos como contratar um bom projeto básico, que deve ser adequado e com- pleto. E, já na terceira, apr esentamos como elaborar um or çamento, com composições de custos unitários e detalhamento dos demais itens que impactam o preço \ufb01nal da obra (BDI, encargos sociais etc.). Após passar por toda essa etapa de preparação, o gestor municipal terá condições de ir para a fase de licitação, que nada mais é que a etapa de seleção da melhor proposta para a Administração. Nesta quarta aula, trataremos então desse assunto tão importante na contratação de uma obra pública, o procedimento licitatório. V er emos quais as escolhas devem ser feitas em cada caso para que a Administração aumente a competitividade de suas licitações e venha a contratar empresas capacitadas, a um pr eço justo e que atenda às necessidades da Administração. Para facilitar o estudo, esta aula está organizada conforme o sumário a seguir apresentado: Obras Públicas de Edifica ção e de Saneamento ..................................................................... 1 Módulo 1 - Planejament o .................................................................................................................... 3 Aula 4 - Licit a ção .................................................................................................................................... 3 1.Comissã o de licit a ção ....................................................................................................................... 7 F ase intern a da licit ação .................................................................................................................... 8 2. Recursos orçament ários ................................................................................................................ 8 4 T ribunal de Contas da União Obras Públicas de Edi \ue01fcação e de Sanea mento 2.1 Novid ades trazid as pelo RDC .............................................................................................. 9 2.2 Contra t açã o Integrad a ....................................................................................................... 11 2.3 Critérios de julgament o do maior desconto e do maior retorno econômico 13 3. Modos de disput a abert o e fechado...................................................................................... 14 3.1 Qu al escolher \u2013 Lei 8.666/1993 x RDC ........................................................................ 14 4. Modalid ades de licit ação na Lei 8.666/1993 .................................................................... 15 4.1 Possibilid ade de dispensa ou inexigibilid ade de licit a ção ............................. 16 4.2 Possibilid ade de adoção do Pregã o p ara a contra t açã o de serviços comuns de engenharia ......................................................................................................................................... 17 4.3 A v aliaçã o de uso do Sistema de Regis tro de Preços (SRP) de acordo com o RDC .......................................................................................................................................................... 18 4.4 Incentiv os à p articip açã o de Microempres as (ME) e Empresas de Pequeno Por te (EPP) ........................................................................................................................................ 19 5. Regimes de execução (EPU , EPG) .............................................................................................. 20 5.1 Empreit ad a por preço global (EPG) ............................................................................. 20 5.2 Empreit ad a por preço unit ário (EPU) ......................................................................... 22 5.3 Diferenças .................................................................................................................................. 23 6. T ipo de licit açã o ............................................................................................................................... 24 6.1 Como escolher o adequ ado ................................................................................................ 25 7. P arcelamento x F racion amento do objeto ....................................................................... 25 8. BDI Diferenciado .............................................................................................................................. 26 9. Habilit ações ....................................................................................................................................... 27 5 Tribunal de Contas da União Módulo 1 - Aula 4 - Licitação 9.1 Exigências de qu alificaçã o econômico-financeira .............................................. 27 9.2 Exigências de qu alificaçã o técnica operacional e pr ofissional ................. 28 9.3 Cap acid ade técnico-operacion al ................................................................................... 29 9.4 Cap acid ade técnico-profission al ................................................................................... 31 9.5 Exigência de visit a técnica do licit ante .................................................................... 32 10. Edit al - o que deve conter ....................................................................................................... 33 10.1 Critérios objetivos de jul gamento ............................................................................ 33 10.2 Critérios de aceit abilidade de preços ..................................................................... 34 10.3 Cláusula s obriga tórias do edit al .............................................................................. 35 10.4 Orçamento complet o ......................................................................................................... 36 10.5 Projeto b ásico apro v ado .................................................................................................. 37 10.6 Responsabilid ades de Contra t ante e Contra t ado, de acordo com a Ma triz de Riscos .............................................................................................................................................. 37 10.7 Possibilid ade de p ag amento antecip ado de ma terial posto-obra ........... 38 F ase extern a da licit ação ................................................................................................................ 40 11. Análise e julg amento .................................................................................................................. 40 Síntese ........................................................................................................................................................ 42 Bibliografia ............................................................................................................................................. 43 Glossário .............. ..................................................................................................................................... 47 6 T ribunal de Contas da União Obras Públicas de Edi \ue01fcação e de Sanea mento Ao \ufb01nal da aula, espera-se que o participante seja capaz de, no exercício de suas r esponsa- bilidades como gestor de obras públicas municipais de edi\ufb01cações e saneamento: \u2022 (1) avaliar e analisar a pertinência dos procedimentos licitatórios de uma obra pública, sob o prisma da legislação federal e da jurisprudência do TCU, a saber: \u2022 (1.1) tipos e modalidades de licitação; \u2022 (1.2) possibilidade de dispensa ou inexigibilidade; \u2022 (1.3) possibilidade de adoção do Pregão para a contratação de serviços comuns de engenharia; \u2022 (1.4) novidades trazidas pelo RDC; \u2022 (1.5) participação de microempr esas e empr esas de pequeno porte; \u2022 (1.6) regimes de execução aplicáveis a obras públicas; \u2022 (1.7) exigências de habilitação técnica e econômica; \u2022 (1.8) aspectos relacionados ao edital de licitação, ao contrato administrativo e aos procedimentos de julgamento do certame. Pronto para começar? Então, vamos! 7 Obras Públicas de Edi \ue01fcação e de Sanea mento T ribunal de Contas da União 1.Comissão de licitação A lei de licitações e contratos (8.666/1993) prevê, em seu art. 51, que deve ser criada uma comissão de licitação a \ufb01m de conduzir os trabalhos do certame. Entre as condições para a formação dessa comissão, a lei estabelece: (i) número mínimo de membr os; (ii) númer o de ser - vidores quali\ufb01cados pertencentes ao quadr o permanente do órgão; (iii) tempo de permanência limite; e (iv) rodízio. Os membr os que formarão a comissão devem ser formalmente indicados mediante a publicação de portaria no Diário O\ufb01cial. O TCU já apontou que, em casos de obras de grande complexidade, pelo menos um mem- bro da comissão deve possuir conhecimento técnico a r espeito do objeto, ou a comissão deve solicitar auxílio a técnicos especializados (cf. Acórdãos 3.314/2010-TCU-Plenário). Caso não haja membros da comissão especialistas no assunto, a lei permite à comissão que promova diligências em qualquer fase da licitação. Portanto, é possível a comissão solicitar assessoramento de engenheiro capacitado para tirar dúvidas de questões técnicas. Cabe à comissão, ainda, certi\ufb01car -se da existência de uma documentação mínima, qual seja, (i) existência de projeto básico e or çamento detalhado; (ii) ART no CREA anotadas pelos au- tores dos pr ojetos e do or çamento; e (iii) justi\ufb01cativas técnicas para a de\ufb01nição dos requisitos de habilitação; estruturação da licitação; e (iv) ato de aprovação do pr ojeto básico pela autoridade competente, conforme estipula o Acórdão 2.349/2011-TCU-Plenário. A comissão deve, ainda, sob pena de responsabilidade solidária, adotar medidas adminis- trativas quando veri\ufb01car irregularidades na licitação, que possam gerar risco de pr oblemas na contratação, sobretudo a má qualidade do pr ojeto ou or çamento com preços super estimados. Recentemente, o TCU \ufb01rmou o importante entendimento de que irregularidades atinentes à etapa de planejamento da licitação não podem ser atribuídas à responsabilidade da comissão de licitação, conforme Acórdãos 1.673/2015-TCU- Plenário, 8.017/2016-TCU-2ª Câmara e 702/2016-TCU-Plenário. Como exemplos de problemas relacionados ao planejamento da licitação, podem ser mencionados: (i) projeto básico de\ufb01ciente; e (ii) de\ufb01nições referentes às exigências de habilitação dos licitantes. Entretanto, é essencial que as áreas técnicas do órgão contratante responsáveis pela de\ufb01nições do objeto e das exigências de habilitação estejam muito atentas à conformidade desses processos com a legislação e a jurisprudência do TCU, cabendo também à comissão de licitação tomar providências no sentido de garantir que o procedimento licitatório tenha seguido todas as etapas prévias necessárias de planejamento da contratação. 8 Tribunal de Contas da União Módulo 1 - Aula 4 - Licitação F ase interna da licitação 2. Recursos orçamentários Antes de iniciar propriamente o estudo do pr ocesso licitatório, é importante conhecer um pouco sobre o que irá garantir que a obra tenha os r ecursos \ufb01nanceir os su\ufb01cientes para ser con- cluídas: o orçamento. Após a identi\ufb01cação das necessidades que deverão ser atendidas pela execução de um empreendimento, o gestor municipal deve tomar cuidado com algumas normas que a legislação orçamentária estabelece para o caso de obras públicas. A primeira delas é a Lei Orçamentária Anual (LOA), na qual devem estar incluídas todas as despesas programadas para aquele exer cício (ano). Contudo, é comum que as grandes obras sejam executadas em mais de um exercício or - çamentário exercício or çamentário . Por conta disso, o art. 167, § 1º, da Constituição Federal de 1988 dispõe que esses empreendimentos devem estar pr evistos também no Plano Plurianual (PP A). Deve ser lembrar que as obras públicas, grandes ou pequenas, também devem ser exe- cutadas de acordo com as r egras estabelecidas nas Leis de Dir etrizes Orçamentárias (LDO) e no Decreto 7.983/2013, das quais destacamos: \u2022 registrar os contratos e convênios no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg) art. 17 da Lei 13.408/2016 (LDO/2017); \u2022 elaborar orçamentos com base nos custos de dois sistemas r efer enciais, o Sinapi e o Sicro (art. 102 da Lei 12.708/2012 \u2013 LDO 2013, art. 3º do Decr eto 7.983/2013); \u2022 regras especí\ufb01cas para a adoção do r egime de empr eitada por preço global em obras \ufb01nanciadas com recursos federais (art. 102, §6º, da Lei 12.708/2012, 13 do Decr eto 7.983/2013) ; Além das três principais leis de or çamento (LOA, LDO e PP A), citadas acima, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) \u2013 Lei complementar 101/2000 \u2013 também traz importantes normas para a execução de obras, entre as quais, o art. 16, que exige dos gestor es a análise do impacto dos investimentos nos próximos tr ês anos. Outro pr eceito que a LRF r essalta é que novos projetos só podem r eceber recursos \u201capós adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do 9 Obras Públicas de Edi \ue01fcação e de Sanea mento T ribunal de Contas da União patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes or çamentárias.\u201d (cf. art. 45 da LRF). Isso quer dizer que as Prefeituras devem assegurar a conclusão das obras que estão em andamento antes de iniciar novas. Devem ser observadas também as etapas que envolvem as despesas numa obra pública. De acordo com a Lei 4.320/1964, uma despesa compr eende os estágios de pr evisão, empenho, liquidação e pagamento. A previsão consiste no cr édito or çamentário inscrito na LOA do exercício em que será realizada a despesa. Dessa forma, antes de iniciar uma obra, é necessário que haja dotações previstas na LOA para atender as despesas do empr eendimento. O empenho, de acordo com o art. 58 da Lei 4.320/1964, é o ato que cria para a Administração a obrigação de pagamento da despesa, e não pode ser superior ao montante previsto na LOA. Devemos lembrar que o empenho constitui uma etapa essencial na realização da despesa, uma vez que o art. 60 da Lei 4.320/1964 proíbe qualquer pagamento sem empenho pr évio. A liquidação consiste na veri\ufb01cação do cumprimento das obrigações do contratado (art. 63 da Lei 4.320/1964). Em obras públicas, a etapa de liquidação ocorre quando a \ufb01scalização da obra veri\ufb01ca e atesta que os serviços foram executados efetivamente conforme previstos 1 . Após o atesto do \ufb01scal da obra, con\ufb01rmando que a empresa contratada executou devida- mente uma parcela do serviço, ocorr erá a última etapa, que é o pagamento da despesa. 2.1 Novidades trazidas pelo RDC Adentrando, então, nos aspectos relacionados ao pr ocedimento licitatório, temos que, por meio da Lei 12.462/2011, foi criado um novo regime de licitações públicas, o Regime Difer enciado de Contratação (RDC). Inicialmente, o RDC só poderia ser utilizado para empreendimentos ligados à Copa do Mundo de 2014, aos Jogos Olímpicos de 2016 e às obras dos aeroportos das capitais dos Estados distantes até 350 km das sedes desses megaeventos esportivos. 1 - Cabe ressaltar que a r egra geral da legislação \u2013 art. 62 da Lei 4.320/1964 c/c o art. 58 do D ecreto 93.872/86 \u2013 e da jurisp rudência do TCU \u2013 Decisão 1.552/2002 e 1.662/2002 e Acór dãos 3.332/2012, 48/2007, 1.090/2007, 374/2010, 374/2011 e 1.879/2011, todos do Plenário \u2013 é a pro ibição de pagamen tos an tecipados (ant es da execução dos ser viços). A exceção a essa regra será tratada à frente.. 10 Tribunal de Contas da União Módulo 1 - Aula 4 - Licitação Com o passar do tempo, outros tipos de obras foram sendo incluídos na possibilidade de uso do RDC, entre os quais, as ações do Pr ograma de Aceleração do Cr escimento (P AC); as obras e serviços de engenharia do Sistema Único de Saúde (SUS); as obras e serviços de engenharia do sistema público de ensino; e as obras afetas à construção, reforma e ampliação de unidades prisionais; as ações no âmbito da segurança pública; as obras e serviços de engenharia afetos à melhoria da mobilidade urbana; e as ações realizadas em órgãos dedicados à ciência, tecnologia e inovação. Mais recentemente, foram acr escentadas as possibilidades de uso do RDC para celebração de contratos de locação de bens imóveis ou móveis, nos quais o locador efetue prévia aquisição, construção ou reforma substancial, com ou sem apar elhamento de bens, por si mesmo ou por terceir os, do bem especi\ufb01cado pela Administração.. Entre as principais novidades trazidas pelo RDC, com r elação à Lei 8.666/1993, destacamos: 1. Or çamento sigiloso: No RDC, em regra, o or çamento base da licitação só será tornado público após o término do certame, sem prejuízo de divulgar aos licitantes o detalhamento dos quantitativos e outras informações necessárias à elaboração das propostas. V ale destacar que, para os casos em que for adotado o critério de julgamento pelo maior desconto, o orçamento deverá ser tornado público.; 2. Novos tipos de licitação: O RDC possui novos critérios de julgamento de pr opostas, além dos tradicionais \u201cmenor preço\u201d, \u201cmelhor técnica\u201d e \u201ctécnica e pr eço\u201d, para obras de engenharia, tais como: \u201cmaior desconto\u201d e \u201cmaior retorno econômico\u201d; 3. Em r egra, a fase de habilitação numa licitação regida pelo RDC só ocorr e após a fase de julgamento das propostas. Os critérios de habilitação são os mesmos da Lei 8.666/1993. Porém, a apr esentação da documentação de habilitação será exigida apenas do licitante cuja proposta tenha sido melhor classi\ufb01cada. Além disso, a lei do RDC (lei 12.462/2012) permite que o licitante melhor classi\ufb01cado apresente sua documentação r elativa à regularidade \ufb01scal após o julgamento das pr opostas; 4. As pr opostas e lances podem ocorrer por meio de dois modos de disputa: aberto ou fechado. Além disso, esses dois modos de disputa podem ser combinados entre si, bem como são admitidos lances intermediários no modo de disputa aberto; 5. Para obras de engenharia, o RDC pr evê novos regimes de execução, além das tradicionais \u201cempreitadas por pr eço global\u201d, por \u201cpr eço unitário\u201d e \u201cempreitada integral\u201d, quais sejam, a \u201ccontratação integrada\u201d e a \u201ccontratação por tarefa\u201d; 6. As licitações r ealizadas com base no RDC devem ser , prefer encialmente, processadas em sua modalidade eletrônica;

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