PECULATO E A RESPONSABILIDADE PENAL DOS PREFEITOS- Taciana Alves Araújo

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PECULATO E A RESPONSABILIDADE PENAL DOS PREFEITOS: COMO 
DISTINGUIR OS TIPOS PENAIS? 
 
Taciana Alves Araújo 
Bacharelanda em Direito 
UNIT- Centro Universitário Tiradentes 
 
RESUMO 
O presente artigo tem como objetivo analisar a aplicação ou não, do princípio da 
consunção nos atos praticados por prefeitos e a responsabilidade penal de atos 
decorridos da administração pública. Como o prefeito é, também, administrador 
público, reside a questão da aplicação do tipo penal de peculato ou de lei específica, 
Decreto-Lei nº 201/1967. Como aspecto principal, será analisado a possibilidade de o 
crime de gestão fraudulenta englobar o delito de peculato, tendo em vista o princípio 
da consunção. O método abordado será o método dedutivo na análise bibliográfica, mas 
será analisada decisões judiciais para verificar como os tribunais decidem sobre o tema. 
 
PALAVRA- CHAVE: Peculato. Responsabilidade de Prefeito. Aplicação. 
 
ABSTRACT: 
The purpose of this article is to analyze the application or not of the principle of 
consummation in the acts practiced by mayors and the criminal responsibility of acts 
carried out by the public administration. As the mayor is also a public administrator, 
there is the question of the application of the criminal type of embezzlement or specific 
law, Decree-Law No. 201/1967. As a main aspect, it will be analyzed the possibility of 
the crime of responsibility of the mayor to include the crime of embezzlement, in view 
of the principle of consumption. The method covered will be the deductive method in 
the bibliographic analysis, but will be analyzed judicial decisions to verify how the courts 
decide on the subject. 
 
KEYWORDS: Peculato. Mayor's responsibility. Application. 
 
1. INTRODUÇÃO 
A corrupção é um dos males que vem atingindo cada vez mais o Brasil, e há 
alguns anos ela vem ganhando mais força em nosso país, com tantos casos de corrupção 
que vem desde a Ex Presidenta Dilma, que foi acusada de pedaladas fiscais a Prefeitos 
Municipais. A má-fé no trato da coisa pública é um dos assuntos mais comentados nos 
últimos anos no Brasil, bem como a má administração das finanças que tais órgãos 
recebem para que assim sejam lançados em prol da sociedade, garantindo um mínimo 
de dignidade a todos. 
A população vem despertando e tomando consciência da crise que o país vem 
enfrentando diante do desrespeito ao patrimônio público cometido pelos seus 
governantes, pois a má-gestão atinge quase todos os funcionários públicos bem como 
seus chefes municipais, os quais têm por dever guardar e preservar o bem público, que 
nesse trabalho será abordado os crimes quando cometidos pelos Prefeitos Municipais. 
No Brasil os prefeitos municipais podem responder por vários tipos de 
responsabilidades, como a responsabilidade civil, responsabilidade administrativa, 
responsabilidade política, responsabilidade penal. 
 
2. O CONCEITO DE FUNCIONÁRIO PÚBLICO E SUA ADEQUAÇÃO AOS PREFEITOS 
Para que possamos identificar os crimes arrolados dentro do artigo 312 do CPB 
é necessário que se faça uma breve viagem dentro do artigo 327 do CPB, para que 
entendamos quem é de fato funcionário público para o direito e assim aplicar de forma 
correta as devidas sanções. Para fins penais considera-se funcionário público: 
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos 
penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, 
exerce cargo, emprego ou função pública. 
 
Além dessa definição, o artigo em questão elenca a figura equiparada, 
aumentando o leque de descrição da figura de funcionário público. 
§ 1º – Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, 
emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha 
para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada 
para a execução de atividade típica da Administração Pública. 
 
Preciso o conceito obtido do direito administrativo, porém, mais restrito do que 
o conceito previsto no direito penal. 
O cargo público é uma posição jurídica criada e disciplinada por 
lei, sujeita a regime jurídico de direito público peculiar, 
caracterizado por mutabilidade por determinação unilateral do 
Estado e por inúmeras garantias em prol do ocupante. E explica 
que a expressão posição jurídica se refere a “um conjunto de 
normas criadoras de competências públicas, direitos e deveres, 
requisitos de investidura e condições de desempenho"(JUSTEN 
FILHO, 2005, p. 580-582). 
Ney Moura Teles explica que o conceito de funcionário público é bem mais amplo 
do que se imagina. Preceitua que: 
O conceito de funcionário público adotado pelo Código Penal é 
mais amplo do que o do Direito Administrativo. Aliás, é o mais 
amplo possível. É funcionário público, para os efeitos penais, a 
pessoa legalmente investida em cargo público, mas também 
aquela que exerce um emprego público ou uma função pública 
(TELES, 2004). 
 
Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta o seguinte conceito de emprego 
público como o “núcleo de encargo de trabalho que devem ser preenchidos por agentes 
contratados para desempenhá-los, sob relação trabalhista” (2006, p. 242-243). 
A professora Di Pietro define função pública como aquela exercida por servidores 
contratados temporariamente (CF, art. 37, IX) e aquela de natureza permanente, que 
engloba “a chefia, direção, assessoramento ou outro tipo de atividade para a qual o 
legislador não crie o cargo respectivo.” (2005, p. 580-582). 
Não pode ser excluído da conceitualização de funcionário público a figura do 
prefeito. Como administrador público, a figura do prefeito está devidamente dentro da 
moldura descritiva do art. 327 do Código Penal. E neste contexto que nasce a 
problemática. 
 
3. DO PECULATO COMO UM DOS CRIMES PRATICADOS POR FUNCIONÁRIO 
PÚBLICO 
O código penal é um sistema de normas que visa proteger um bem jurídico 
elencado como relevante na sociedade. Então, ao tipificar o crime previsto no art. 312 
do código penal, o legislador protege como bem jurídico a administração pública. Ney 
Moura Teles deixa isso bem claro ao afirmar que: 
O bem jurídico protegido é o patrimônio dos entes da 
administração pública direta e indireta. O peculato é crime 
próprio. Sujeito ativo é o funcionário público. O não-funcionário 
pode ser co-autor ou partícipe do crime. Sujeito passivo é o 
Estado. A entidade que sofre o dano ou o particular, se o objeto 
material for deste, também será sujeito passivo juntamente com 
o Estado (TELES, 2004). 
 
Nelson Hungria, menciona que o que caracteriza esses crimes 
[...] é o fato do funcionário público que em razão do cargo, tem 
a posse de coisa móvel pertencente à administração pública ou 
sob a guarda desta (a qualquer título), e dela se apropria, ou a 
distrai do seu destino, em proveito próprio ou de outrem (1959, 
p. 334). 
 
O artigo 312 do código penal observa várias modalidades de peculato. A primeira 
modalidade é prevista no caput do art. 312 do código penal, e é nomeado por causa de 
seu núcleo do tipo, apropriar-se, vindo o nome de peculato apropriação. Por esse tipo, 
pode ser punido o agente que se apropria, no caso, de qualquer bem móvel, 
considerados como móveis o dinheiro e os valores, públicos ou particulares, dês que de 
tal bem o sujeito ativo, seja detentor seja possuidor indireto, justamente em razão de 
seu cargo, emprego ou função, independentemente se em proveito próprio ou alheio 
(BITENCOURT 2004, p. 375). 
Outra modalidade surge de o núcleo do tipo desviar, surgindo o peculato desvio, 
que se dá quando se desvia, ou dá destinação diversa ao bem de que tem a posse 
indireta ou detenção em razão do cargo exercido, a não importar se em proveito próprio 
ou alheio. 
O parágrafo primeiro trata de outra modalidade surgida como núcleo do tipo 
subtrair, sendo chamado de peculato furto. Tal tipo penal se configura quando o sujeito 
subtrai bem público ou de particular que o Estado possui guarda, com a finalidade de 
ter o bem para si de forma definitiva. 
Todas as modalidades de peculato elencadas acima, são dolosas. Convém 
mencionar a modalidade culposa de peculato, apesar de possuir extinção de 
punibilidade em caso de pagamento do dano antes da sentença. 
Outra questão sobre esses tipos penais seria a competência de julgamento. Sabe-
se que o código de processo penal tem três formas de competência, em relação à 
matéria, com base na pessoa e com base no lugar. Com base nisso, o Superior Tribunal 
de Justiça decidiu resolvendo a questão. 
Compete ao foro do local onde efetivamente ocorrer o desvio de verba pública 
– e não ao do lugar para o qual os valores foram destinados – o processamento e 
julgamento da ação penal referente ao crime de peculato-desvio (art. 312, “caput”, 
segunda parte, do CP). Isso porque a consumação do referido delito ocorre quando o 
funcionário público efetivamente desvia o dinheiro, valor ou outro bem móvel. De fato, 
o resultado naturalístico é exigido para a consumação do crime, por se tratar o peculato-
desvio de delito material. Ocorre que o resultado que se exige nesse delito não é a 
vantagem obtida com o desvio do dinheiro, mas sim o efetivo desvio do valor. Dessa 
forma, o foro do local do desvio deve ser considerado o competente, tendo em vista que 
o art. 70 do CPP estabelece que a competência será, de regra, determinada pelo lugar 
em que se consumar a infração. 
Mas, importante registrar que a competência pode ter variação em caso da 
vítima, já que se tornaria uma competência em razão da pessoa. 
PENAL E PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. PECULATO. 
COMPETÊNCIA. JUSTIÇA FEDERAL. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA 
DE JUSTA CAUSA PARA PERSECUÇÃO PENAL. INOCORRÊNCIA. I - 
A competência da Justiça Federal, expressa no art. 109, inciso IV, 
da Lex Fundamentalis, aplica-se às hipóteses em que os crimes 
são perpetrados em detrimento de bens, serviços ou interesses 
da União, ou de suas autarquias ou empresas públicas. Na 
hipótese, está justificada a atração da competência da Justiça 
Federal, visto que o feito envolve a apuração de suposta 
apropriação clandestina de selos por funcionários dos Correios, 
que atuavam na condição de funcionários públicos. 
 
Conclui-se que depende do local e da vítima para a configuração da competência 
do crime de peculato. Isso se dá, ainda que o autor do fato seja um prefeito. 
Conclui-se que depende do local e da vítima para a configuração da competência 
do crime de peculato. Isso se dá, ainda que o autor do fato seja um prefeito. 
 
4. O CRIME DE RESPONSABILIDADE DE PREFEITOS 
O crime de responsabilidade de prefeitos é previsto no artigo primeiro do 
decreto lei 201/1967, que preceitua: 
Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, 
sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente 
do pronunciamento da Câmara dos Vereadores: 
I - Apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em 
proveito próprio ou alheio; 
Il - utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de 
bens, rendas ou serviços públicos; 
III - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas; 
 
Hely Lopes Meirelles menciona que: 
O prefeito pode cometer, além dos crimes de responsabilidade 
que lhe são atribuídos especificamente pelo Decreto-lei n 
201/67, os crimes funcionais tipificados genericamente no 
Código Penal (arts. 312 a 326) para qualquer agente público (art. 
327), desde que a conceituação deste não esteja absorvida por 
aquele. Isto porque a norma penal especial não contemplou 
todos os tipos de crime funcional definidos na lei geral, 
contentando-se em redefinir umas e criar outras figuras 
delituosas de ocorrência frequente na administração municipal, 
permanecendo as demais com a sua definição original do Código 
Penal, para serem punidas como crimes funcionais comuns a 
todos os agentes públicos. Assim, ficaram separados os crimes 
de responsabilidade específicos do prefeito, dos crimes 
funcionais comuns ao prefeito e a qualquer funcionário público 
em acepção penal (2016). 
 
Os tribunais definem esse delito e ainda se posicionam sobre as sanções cabíveis. 
CRIMINAL. RESP. CRIME DE RESPONSABILIDADE. PREFEITO 
MUNICIPAL. PENA ACESSÓRIA DE INABILITAÇÃO TEMPORÁRIA 
PARA O EXERCÍCIO DE CARGO OU FUNÇÃO PÚBLICA. 
DECORRÊNCIA DA CONDENAÇÃO. RECURSO PROVIDO. I. A 
imposição de pena acessória de inabilitação temporária para o 
exercício de cargo ou função pública, efetivo ou de nomeação, é 
decorrência da própria condenação. Precedentes. 
 
Outra sanção prevista em lei, seria a perda de cargo e função. Assim se posiciona 
os tribunais. 
RECURSO ESPECIAL. PENAL. PREFEITO MUNICIPAL. CRIME DE 
RESPONSABILIDADE. PERDA DO CARGO E INABILITAÇÃO PARA 
EXERCÍCIO DE CARGO OU FUNÇÃO PÚBLICA. PENAS 
AUTÔNOMAS EM RELAÇÃO À PENA PRIVATIVA DE LIBERDADE. 
PRAZOS PRESCRICIONAIS DISTINTOS. RECURSO PROVIDO. 1. As 
penas de perda do cargo e de inabilitação para o exercício de 
cargo ou função pública, previstas no art. 1.º, § 2.º, do Decreto-
Lei n.º 201/67, são autônomas em relação à pena privativa de 
liberdade, sendo distintos os prazos prescricionais. Precedentes. 
2. Quanto à necessidade de fundamentar a imposição dessa 
pena, esta Corte entende que a aplicação é automática, 
decorrente da própria condenação”. 3. Recurso provido. 
 
Outro problema seria a competência de julgar esse delito. Da mesma forma que 
o peculato, os tribunais nortearam como deveria ser a aplicação desse delito e o foro 
competente para julgar: 
CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL PENAL. CRIME DE 
RESPONSABILIDADE. PREFEITO MUNICIPAL. FORO CRIMINAL. 
TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AÇÃO PENAL. AUSÊNCIA DE ELEMENTO 
SUBJETIVO DE TIPO. EXAME DE PROVA. IMPROPRIEDADE. 
DECRETO-LEI Nº 201/61, ART. 1º, § 2º. SENTENÇA 
CONDENATÓRIA. EFEITOS. 
 
A Carta Magna de 1988 instituiu em favor dos prefeitos municipais o privilégio 
de foro tornando imperativo o seu julgamento pelo Tribunal de Justiça, tanto nos crimes 
funcionais como nos comuns, ressalvada a competência da Justiça Federal, da Justiça 
Militar da União e da Justiça Eleitoral (art. 29, X). 
Se para a descaracterização do elemento subjetivo do crime de responsabilidade 
de Prefeito Municipal requer o revolvimento da prova condensada no bojo dos autos, 
especificamente no que tange a alegação da inexistência do intuito de lesar o erário 
municipal, o tema situa-se fora do alcance do habeas-corpus, que não é instrumento 
processual próprio para se obter sentença de absolvição sumária. 
Nos termos do parágrafo 2º, do artigo 1º, do Decreto-Lei nº 201/67, um dos 
efeitos da sentença condenatória do crime de responsabilidade praticado pelos 
Prefeitos Municipais é a perda do cargo e a inabilitação temporária para o exercício de 
cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação. 
Não ocorre negativa de prestação jurisdicional por falta de fundamentação da 
imposição da pena de inabilitação, na hipótese em que os pacientes foram condenados 
pela prática do crime de responsabilidade por lesão do erário municipal. Habeas-corpus 
denegado. 
A questão primordial é perceber quando o prefeito pratica uma conduta prevista 
nesta lei, como diferenciar do crime de peculato? 
5. O PRINCÍPIO DA CONSUNÇÃO E A SUA APLICAÇÃO NO CASO DE CRIMES DE 
RESPONSABILIDADE E PECULATO 
 
A consunção é um princípio de direito penal utilizada quando o resultado 
preterido pelo agente é alcançado, mas ele teve de praticar mais de um tipo penal, mas 
por causa do princípio do no bis in idem, ser punido por apenas um delito. 
O tipo penal descrito no art. 1 do decreto 201/67, tem comoverbos apropriar-se 
e desviar, no mesmo molde previsto no crime de peculato. Os núcleos do tipo são iguais, 
dificultando sua distinção no plano concreto. 
O TRF da quinta região decidiu, recentemente, pela fixação da logica de qual 
delito deve ser imputado em caso de apropriação de verba pública cometido pro 
prefeito. 
PENAL. PROCESSUAL PENAL. INÉPCIA DA DENÚNCIA E 
CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. INAPLICABILIDADE 
DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. EX-PREFEITO MUNICIPAL. 
DELITO COMETIDO NO EXERCÍCIO DO CARGO. ADMINISTRADOR 
DA EMPRESA RESPONSÁVEL PELA OBRA. CONSTRUÇÃO DE 
UNIDADE DE SAÚDE NA EDILIDADE. VERBAS RECEBIDAS DO 
MINISTÉRIO DA SAÚDE. APROPRIAÇÃO/DESVIO DAS VERBAS 
PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. DESCLASSIFICAÇÃO DO CRIME 
PREVISTO NO INC. I, DO ART. 1º PARA O DELITO PREVISTO NO 
INC. III, DO DECRETO-LEI Nº 201/67. IMPOSSIBILIDADE. 
INOCORRÊNCIA. ABSOLVIÇÃO DOS RÉUS. 1. Ação Penal 
Originária em desfavor do ex-Prefeito do Município de Santa 
Cruz/RN, e atual Deputado Estadual do Rio Grande do Norte, e 
do sócio administrador da CNG - Construtora Nóbrega Gomes 
Ltda. Pela prática, em tese, do delito previsto no art. 1º, I, do 
Decreto-Lei nº 201/67, na execução do Convênio nº 3380/2001, 
firmado pela Prefeitura de Santa Cruz/RN com o Ministério da 
Saúde com o objetivo de construir 01 (uma) unidade de saúde 
no bairro do Maracujá, recebendo para a obra o valor de R$ 
96.264,00 (noventa e seis mil, duzentos e sessenta e quatro 
reais) da União Federal e tendo como contrapartida Municipal o 
montante de R$ 10.696,00 (dez mil, seiscentos e noventa e seis 
reais). 
 
[...] 
 
4. Impossibilidade da desclassificação do fato delituoso do art. 
1º, I, do Decreto-Lei nº 201/67 para o delito do art. 1º, III, do 
mesmo diploma legal, porque os fatos narrados na denúncia 
amoldam-se exatamente ao crime previsto no art. 1º, I, do 
Decreto-Lei nº 201/67, pois verbas desviadas não teriam sido 
aplicadas em finalidade pública diversa da fixada no Convênio, 
mas sim destinadas a benefício próprio ou alheio, no caso, da 
empresa, na medida em que ela foi favorecida com o pagamento 
de serviços não realizados na unidade de saúde municipal. 
 
[...] 
 
10. Atendendo à determinação da Prefeitura Municipal, a 
empresa procedeu ao imediato ressarcimento ao Erário, no valor 
de R$ 2.499,00 (dois mil, quatrocentos e quarenta e nove reais), 
devidamente atualizado pelo TCU no montante de R$ 8.870,29 
(oito mil, oitocentos e setenta reais e vinte e nove centavos), 
tendo o dito montante sido repassado à União Federal, a título 
de restituição do valor do Convênio não aplicado na obra, e, em 
face do ressarcimento ao erário e constatada a realização da 
obra conveniada, o Tribunal de Contas da União e o Ministério 
da Saúde aprovaram as contas da Prefeitura referente ao 
Convênio nº 3380/2001, em 03.02.2011. 11. O fato de os Réus 
terem, no caso do Prefeito, providenciado a correção da obra 
quando recomendado a fazê-lo pelo órgão Convenente, no caso, 
o Ministério da Saúde, e do representante da empresa ter 
ressarcido o valor exigido pelo Ministério da Saúde mediante a 
simples solicitação da Prefeitura, afastam o dolo necessário à 
consumação do delito. 12. Inexistência de qualquer apropriação 
ou desvio de verbas públicas, muito menos que estes recursos 
tenham aproveitado aos réus ou terceiros, não havendo como a 
conduta deles se subsumir ao tipo penal previsto no art. 1º, I, do 
Decreto-lei nº 201/67. Absolvição dos Réus, nos termos do art. 
386, III, do CPP. Ação Penal improcedente. 
 
Desse modo, o tribunal aplicou a lei de responsabilidade de prefeitos, e não o 
crime de peculato descrito no art. 312 do Código penal. 
 
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Tendo em vista o exposto, percebe-se que os tribunais aplicam o princípio da 
especialidade, onde o crime de responsabilidade seria o específico no caso do sujeito 
ativo ser prefeito, e pratica o delito no exercício de sua função. 
Afasta-se assim, a ideia de consunção para solucionar esse conflito aparente de 
normas penais, já que não é uma questão de crime maio, ou de crime fim, mas de evitar 
a aplicação de dois tipos penais ao mesmo fato. 
 
7. REFERÊNCIAS 
BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: parte especial. Volume 4. 1ª ed. 
São Paulo: Editora Saraiva, 2004. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 
2006. 
HUNGRIA, Nelson. Comentários ao código penal. V.9. Arts. 250 a 361. 2. Ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 1959. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 1ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 
2005. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Responsabilidade de prefeitos. Disponível em 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/42297/41014, 
acessado em 19 de novembro de 2016. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21ª ed. São Paulo: 
Editora Malheiros, 2006. 
TELES, Ney Moura. Direito Penal. Volume III. São Paulo: Atlas, 2004. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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