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Aula 5 - ATO ADMINISTRATIVO 
 
1 – CONCEITO 
 
A exteriorização da vontade administrativa pode ocorrer de diversas formas, notadamente 
por meio de manifestações unilaterais (ato administrativo), bilaterais (contratos da 
administração) ou plurilaterais ( consórcios e convênios). 
Ato administrativo é uma manifestação de vontade unilateral, sob o regime de direito 
público, pretende produzir efeitos jurídicos com objetivo de implementar o interesse 
público. 
 
O fato de serem praticados no exercício de atribuições públicas faz com que sejam os 
atos administrativos submetidos a regime de direito público. 
 
Assim, ato administrativo: 
• é manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente. Ex.: 
concessionária. 
• Visa criar, modificar ou extinguir direitos, tendo por objetivo satisfazer o interesse 
público. 
• Enquadra-se no Regime jurídico público. 
• Sujeito a controle de legalidade. 
 
OBS: os demais poderes também praticam atos de administrativos, embora dentro de sua 
função atípica. 
 
2 - ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
A doutrina majoritária toma como base a Lei de Ação Popular (4717/65). 
� Agente Competente 
O ato administrativo deve ser editado por agente público competente. O sujeito é 
elemento de todo e qualquer ato jurídico. 
O sujeito do ato administrativo nada mais é que o agente público. Agente público é todo 
aquele que exerce função pública, de forma temporária ou permanente, remunerada ou 
não. Os critérios definidores da competência: matéria; território; grau hierárquico; tempo (até 
criar um órgão competente). 
A competência administrativa está prevista na lei ou na CF (princípio da legalidade). Trata-se 
de um dever. É irrenunciável, salvo nos casos de delegação e avocação – são 
excepcionais e motivadas. Art. 11 a 15 da Lei 9784/99. 
 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a 
que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação 
legalmente admitidos. 
 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento 
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que 
estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, 
em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou 
territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de 
competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes. 
 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites 
da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso 
cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta 
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. 
 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a 
órgão hierarquicamente inferior. 
 
É possível, portanto, a modificação da competência, desde que não se trata de competência 
atribuída, com exclusividade, a determinado órgão ou entidade. A modificação de 
competência pode ser dividida em duas categorias, conforme visto nos artigos acima: 
a) Delegação: é a transferência precária, total ou parcial, no exercício de 
determinadas atribuições administrativas, inicialmente conferidas ao delegante, para 
outra gente público; 
b) Avocação: é o chamamento, pela autoridade superior, das atribuições inicialmente 
outorgadas pela lei ao agente subordinado. 
� Forma 
A FORMA é o revestimento externo do ato administrativo. É o modo de exteriorização do 
ato administrativo. A forma exigida pela lei quase sempre é a escrita (no caso dos atos 
praticados no âmbito do processo administrativo federal, a forma é sempre e 
obrigatoriamente a escrita). 
 
Existem, porém, atos administrativos não escritos, ex. ordens verbais do superior ao seu 
subordinado; gestos, apitos e sinais luminosos no trânsito, etc. A doutrina tradicional 
costumava classificar a forma dos atos administrativos como um elemento vinculado. 
 
A forma do ato administrativo recebe tratamento diverso daquele conferido aos atos 
privados. No direito privado há liberdade Na prática de atos, reforçando autonomia de 
vontade dos particulares. art. 107 CC. Já no direito administrativo vigora o princípio da 
solenidade das formas, exigindo-se do agente público a edição de atos escritos e o 
atendimento das formalidades legais, uma vez que o agente público, ao contrário do 
particular, administra interesse público que dizem respeito a toda coletividade. 
 
Vício de Forma 
1. Vício sanável = anulável. Admite convalidação. 
2. Vício insanável. Não admite convalidação. Nulo. 
 
� Finalidade 
A FINALIDADE é um elemento sempre vinculado. Trata-se do resultado do ato. Nunca é 
o agente público quem determina a finalidade a ser perseguida em sua atuação, mas sim a 
lei. Podemos identificar nos atos administrativos: 
a) Uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma, expressa ou 
implicitamente estabelecida na lei: a satisfação do interesse público; 
b) Uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o resultado específico 
a ser alcançado, previsto na lei, e que deve determinar a prática do ato. Assim, a 
finalidade específica de uma multa de trânsito é punir um infrator, sendo lídimo 
imaginar que tal punição desestimula as infrações, colaborando com a melhoria do 
trânsito e, por conseguinte, com a finalidade geral que é o bem comum (interesse 
público). 
 
O desatendimento a qualquer das finalidades de um ato administrativo – geral ou específica 
– configura vício insanável, com a obrigatória anulação do ato. O vício de finalidade é 
denominado pela doutrina como DESVIO DE PODER (ou desvio de finalidade) e 
constitui uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra é o excesso 
de poder, vício relacionado à extrapolação da competência). 
� Motivo 
MOTIVO é a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, 
ou, em outras palavras, é o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a 
prática do ato. A doutrina, por vezes, usa o vocábulo “causa” para aludir ao elemento 
motivo. 
Ex: na concessão de licença paternidade, o motivo será sempre o nascimento do filho do 
servidor; na punição do servidor, o motivo é a infração por ele cometida; no tombamento, é o 
valor histórico do bem etc. 
 
O motivo é elemento obrigatório do ato administrativo, essencial, ou seja, o ato 
administrativo sem motivo é totalmente nulo. 
 
Obs.: Motivação 
A motivação, por sua vez, vem a ser a exposição dos motivos que determinam a prática 
do ato. Trata-se da exteriorização dos motivos que levaram a Administração a praticar o ato. 
Mesmo que a motivação seja dispensável, no momento em que é feita, passa a 
integrar o ato administrativo. Assim, se a motivação for falsa ou viciada, também será 
viciado o ato. 
Ex.: ao editar o ato, o chefe do Executivo especifica as justificativas para a pratica do 
ato. “Considerando a situação de calamidade pública”, “considerando ausência de 
leitos públicos necessários para o atendimento da população” etc. 
Muito se discute, sobre a obrigatoriedade da motivação nos atos administrativos. Nos 
dizeres de Rafael Carvalho “a motivação dos atos administrativos, independentemente de 
previsão legal expressa, diminuia possibilidade de atuação arbitrariedade ministração. 
Transparência pública impõe a exposição das razões de fato e de direito que 
ensejaram a prática de determinado ato. Motivação confere maior legitimidade à atuação 
estatal, servindo como parâmetro importante de controle judicial e social bem como 
instrumento inibidor da arbitrariedade administrativa. A obrigatoriedade de motivação é uma 
exigência constitucional que deriva dos princípios democráticos, da legalidade, da 
publicidade e da ampla defesa e do contraditório.” Em âmbito federal a motivação vem 
descrita com princípio no at. 2, VII da Lei 9.784/99. 
 
Obs.: Teoria dos motivos determinantes. O administrador está vinculado ao motivo 
declarado, que deve ser cumprido, mesmo no caso de exoneração ad nutum. Dessa forma, 
por essa teoria, a validade do ato administrativo depende da correspondência entre os 
motivos nele expostos e a existência concreta dos fatos que ensejaram a sua edição. 
EX: hipótese na qual há exoneração de a gente ocupante de cargo em comissão, que 
inicialmente seria livre, vem acompanhada de motivação. Nesse caso, o ato desoneração 
somente será considerado válido se as razões nele colocadas tiverem efetivamente ocorrido 
na prática. 
Vícios do Motivo 
O vício de motivo sempre acarretará a nulidade do ato. 
De acordo com Ricardo Alexandre, o vício de motivo ocorre nas seguintes situações: 
a) quando o motivo é inexistente; 
b) quando o motivo é falso; 
c) quando o motivo é inadequado (incongruência entre o motivo e o resultado do 
ato). 
A título de exemplo, se a Administração anula uma licitação fundamentando tal providência 
em irregularidade que não se verificou, o motivo é inexistente. Se havia uma irregularidade 
diversa daquela mencionada no ato, o motivo era falso. Por fim, se havia apenas uma 
pequena falha na licitação, insuficiente para determinar a sua anulação, diz-se que o motivo 
era inadequado para a edição do ato. 
� Objeto 
O OBJETO é o efeito jurídico e material imediato que será produzido pelo ato 
administrativo. É o próprio conteúdo material do ato, por meio do qual a administração 
manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes. 
Ex. é objeto do ato de concessão de uma licença é a própria concessão da licença. Nos 
atos vinculados, há um motivo corresponde ao objeto; verificado o motivo, a prática do ato 
(com aquele conteúdo estabelecido na lei) é obrigatória. Nos atos discricionários, há 
liberdade de valoração do motivo e escolha do objeto dentre os possíveis, autorizados na lei. 
 
OBS: discricionariedade X vinculação 
Trata-se do grau de liberdade na atuação dos agentes públicos quando da prática de atos 
administrativos. Em determinados casos, o legislador autoriza, expressa ou 
implicitamente, a realização de opções pela gente, a partir de critérios de conveniência 
e de oportunidade (mérito administrativo). Nestes casos fala-se em atuação discricionária 
do agente público. Ex.: autorização de uso de bem público 
Por outro lado, o legislador pode descrever, na própria norma jurídica, todos os elementos do 
ato administrativo, que deverão ser observados pela gente, sem qualquer margem de 
liberdade. Neste caso, atuação é vinculada. Ex.: licença para dirigir 
 
 
Obs.: O mérito administrativo consiste, conforme Hely Lopes “na valoração dos motivos e 
na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando 
autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”. 
 É possível dizer, que o mérito é o núcleo dos atos administrativos discricionários. Não há 
mérito na edição de atos vinculados. 
 
 
Assim teremos nos atos vinculados e discricionários: 
ELEMENTOS ATO VINCULADO ATO DISCRICIONÁRIO 
Competência Vinculado Vinculado 
Finalidade Vinculado Vinculado 
Forma Vinculado Vinculado 
Motivo Vinculado Discricionário 
Objeto Vinculado Discricionário 
 
OBS: controle JUDICIAL dos atos administrativos discricionários 
a) Controle de legalidade: adequação formal do ato administrativo com a legislação; 
b) Controle de mérito: verificação da conveniência da oportunidade relativas ao motivo 
e ao objeto do ato administrativo. 
Neste caso, o controle jurisdicional sobre os atos oriundos dos demais poderes 
restringe-se aos aspectos de legalidade, sendo vedado ao poder judiciário substituir-
se ao administrador e ao legislador para definir, dentro da moldura normativa, qual a 
decisão mais conveniente ou oportuna para o atendimento do interesse público, sob pena 
de afronta o princípio constitucional da separação de poderes. Portanto, judiciário deve 
invalidar os atos ilegais da administração, mas não pode revogar a luz por razões de 
conveniência oportunidade. 
 
3 - ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – CARACTERÍSTICAS 
 
• Presunção de Legitimidade 
• Autoexecutoriedade 
• Imperatividade 
a) Presunção de legitimidade 
Os atos administrativos são presumidamente legítimos, legais, verdadeiros. A presunção é 
relativa (juris tantum), cabendo a quem alegar sua ilegitimidade o ônus da prova. A 
consequência prática da presunção de legitimidade é a aplicação imediata do ato. Tem 
como consequência a própria autoexecutoriedade. 
A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência 
desse atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram 
emitidos com observância na lei. Dessa forma, a presunção de legitimidade autoriza a 
imediata execução ou operabilidade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de 
vícios ou defeitos que os levem à invalidade. 
b) Autoexecutoriedade 
Significa que a administração possui a prerrogativa de executar diretamente a sua 
vontade, inclusive com uso moderado da força, independentemente da manifestação 
do poder judiciário. 
Ex: demolição de obras clandestinas e não utilização de gêneros alimentícios impróprios 
para o consumo; interrupção de passeata violenta; requisição de bens em casa de iminente 
perigo público... 
 
c) Imperatividade 
Exatos administrativos são, em regra, interativos pouco erci ativos, uma vez que 
representam uma ordem emanada da administração pública que deve ser cumprida 
pelo administrado. São obrigatórios, coercitivos, cogentes. Todo ato administrativo 
goza de imperatividade? Não. Está presente apenas em atos administrativos que 
impõem obrigações.