Direito Constitucional II - 2019-1 - Aula 12 - Poder Legislativo - parte 3

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Direito Constitucional II
Paulo Máximo
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AULA 12
Unidade 2
Poder Legislativo – Parte 3
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Estatuto dos congressistas:
Alexandre de Moraes conceitua estatuto dos congressistas como o conjunto de regras constitucionais instituidoras das imunidades e vedações parlamentares, para que o Poder Legislativo, com um todo, e seus membros, individualmente, atuem com ampla independência e liberdade no exercício de suas funções constitucionais.
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Finalidade democrática:
Para Gilmar Mendes o estatuto dos congressistas tem a finalidade de assegurar a liberdade do representante do povo ou do Estado-membro no Congresso Nacional de forma a garantir a independência do próprio Parlamento.
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Conceito de imunidades:
Alexandre de Moraes conceitua imunidades como prerrogativas, em face do direito comum, outorgadas pela Constituição aos membros do Congresso, para que estes possam ter livre desempenho de suas funções.
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Espécies de imunidades:
As imunidades são garantias funcionais, normalmente divididas em: 
Materiais; e 
Formais;
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Imunidade material:
A imunidade material, real ou substantiva implica a subtração da responsabilidade penal, civil, disciplinar ou política do parlamentar por suas opiniões, palavras e votos. 
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NÃO HÁ CONSENSO sobre a natureza jurídica da imunidade material penal:
Causa de excludente de crime: José Afonso da Silva, Pontes de Miranda e Nélson Hungria
Causa que opõe a formação do crime: Basileu Garcia;
Causa funcional de exclusão ou isenção da pena: Damásio de Jesus;
Causa pessoal de exclusão da pena: Heleno Cláudio Fragosos;
Causa de irresponsabilidade: Magalhães Noronha;
Causa de incapacidade penal por razões políticas: José Frederico Marques.
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4. Ofensas proferidas em ambiente de debate político, abrangidas pela cláusula constitucional segundo a qual os parlamentares são “invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. 
5. Excludente de ilicitude configurada. Improcedência da ação penal privada proposta, nos termos do art. 6.º da Lei 8.038/1990. (Pet 5788, Relator(a):  Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 01/03/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-161 DIVULG 02-08-2016 PUBLIC 03-08-2016) 
2. Configurada, no caso, hipótese de manifestação protegida por imunidade material, há ausência de tipicidade da conduta, o que leva à improcedência da acusação, a teor do art. 6º da Lei 8.038/1990. 3. Acusação improcedente. (Inq 3677, Relator(a):  Min. CÁRMEN LÚCIA, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 27/03/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014)
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Abrangência da imunidade material:
Independente da posição acerca da natureza jurídica, as palavras, opiniões e votos do parlamentar não resultarão na responsabilidade criminal, civil ou em sanção disciplinar ou política.
Trata-se da chamada cláusula de irresponsabilidade geral do Direito Constitucional material.
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A imunidade parlamentar material só abrange o congressista quando a prática possa ser imputável ao exercício do mandato legislativo. 
A garantia da imunidade material estende-se ao desempenho das funções de representante do Poder Legislativo, qualquer que seja o âmbito dessa atuação – parlamentar ou extra-parlamentar – desde que exercida ratione muneris.
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Pedro Lenza ressalta que mesmo que um parlamentar esteja fora do Congresso Nacional, mas exercendo sua função parlamentar federal, em qualquer lugar do território nacional estará resguardado.
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Gilmar Ferreira Mendes conclui que não estarão preservadas pela imunidade as palavra proferidas fora do exercício formal do mandato.
Ex.: se o parlamentar atuou exclusivamente na condição de jornalista, não havendo liame entre as suas declarações e a condição de detentor do mandato político, não se beneficia da imunidade material.
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JURISPRUDÊNCIA:
IMPORTANTE: O STF recebeu denúncia contra o Deputado Federal Jair Bolsonaro, por afirmações feitas em entrevista DENTRO DO CONGRESSO NACIONAL, por considerar o teor das afirmações desconexo com o exercício parlamentar.
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13. In casu, (i) a entrevista concedida a veículo de imprensa não atrai a imunidade parlamentar, porquanto as manifestações se revelam estranhas ao exercício do mandato legislativo, ao afirmar que “não estupraria” Deputada Federal porque ela “não merece”; (ii) o fato de o parlamentar estar em seu gabinete no momento em que concedeu a entrevista é fato meramente acidental, já que não foi ali que se tornaram públicas as ofensas, mas sim através da imprensa e da internet; (iii) a campanha “#eu não mereço ser estuprada”, iniciada na internet em seguida à divulgação das declarações do Acusado, pretendeu expor o que se considerou uma ofensa grave contra as mulheres do país, distinguindo-se da conduta narrada na denúncia, em que o vocábulo “merece” foi empregado em aparente desprezo à dignidade sexual da mulher. 
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14. (i) A incitação ao crime, por consubstanciar crime formal, de perigo abstrato, independe da produção de resultado naturalístico. (ii) A idoneidade da incitação para provocar a prática de crimes de estupro e outras violências, físicas ou psíquicas, contra as mulheres, é matéria a ser analisada no curso da ação penal. (iii) As declarações narradas na denúncia revelam, em tese, o potencial de reforçar eventual propósito existente em parte daqueles que ouviram ou leram as declarações, no sentido da prática de violência física e psíquica contra a mulher, inclusive novos crimes contra a honra de mulheres em geral. (iv) Conclusão contrária significaria tolerar a reprodução do discurso narrado na inicial e, consequentemente, fragilizar a proteção das mulheres perante o ordenamento jurídico, ampliando sua vitimização. 
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15. (i) A imunidade parlamentar incide quando as palavras tenham sido proferidas do recinto da Câmara dos Deputados: “Despiciendo, nesse caso, perquirir sobre a pertinência entre o teor das afirmações supostamente contumeliosas e o exercício do mandato parlamentar” (Inq. 3814, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, unânime, j. 07/10/2014, DJE 21/10/2014). (ii) Os atos praticados em local distinto escapam à proteção da imunidade, quando as manifestações não guardem pertinência, por um nexo de causalidade, com o desempenho das funções do mandato parlamentar. 
20. A dúvida razoável sobre ter sido a resposta proporcional a eventuais ofensas sofridas não restou comprovada, porquanto não foi mencionada expressamente qualquer provocação pessoal, direta e censurável da Querelante ao Querelado, na data dos fatos narrados na Inicial da Queixa-Crime. 
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22. Ex positis, à luz dos requisitos do art. 41 do Código de Processo Penal, recebo a denúncia pela prática, em tese, de incitação ao crime; e recebo parcialmente a queixa-crime, apenas quanto ao delito de injúria. Rejeito a Queixa-Crime quanto à imputação do crime de calúnia. (Inq 3932, Relator(a):  Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 21/06/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-192 DIVULG 08-09-2016 PUBLIC 09-09-2016)
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IMPORTANTE: Se alguém for injuriado por parlamentar, beneficiado pela imunidade, e retrucar de imediato, pode também se ver livre de repressão criminal. (Inq. 1.247)
Para o STF a imunidade material não se estende ao congressista, quando ele for candidato a um cargo eletivo, e pratica um ato com finalidade exclusivamente eleitoral (STF, Pet. 4444 AgR/DF).
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EXTENSÃO DA IMUNIDADE MATERIAL:
Apenas os parlamentares são beneficiados pela imunidade parlamentar.
Súmula nº 245/STF: A imunidade parlamentar não se estende ao corréu sem essa prerrogativa.
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EXTENSÃO DA IMUNIDADE MATERIAL:
A imunidade é perpétua, não podendo o parlamentar ser responsabilizado por seus votos, palavras e opiniões praticados no exercício do mandato eletivo, mesmo depois de cessado o seu mandato.
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IRRENUNCIABILIDADE DA IMUNIDADE MATERIAL:
Bernardo Gonçalves Fernandes destaca que a imunidade material é de ordem pública, razão pela qual o congressista não pode renunciá-la.
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Meio de publicidade:
A imunidadematerial cobre a publicidade dos debates parlamentares, tornado irresponsável o jornalista que as tenha reproduzido, desde que se limite a reproduzir na íntegra ou em extrato fiel o que se passou no Congresso.
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Art. 53 da Constituição Federal. Imunidade parlamentar. Ofensas em entrevistas a meios de comunicação de massa e em postagens na rede social WhatsApp. O "manto protetor" da imunidade alcança quaisquer meios que venham a ser empregados para propagar palavras e opiniões dos parlamentares. Precedentes. Possível aplicação da imunidade a manifestações em meios de comunicação social e em redes sociais. Imunidade parlamentar. A vinculação da declaração com o desempenho do mandato deve ser aferida com base no alcance das atribuições dos parlamentares. (...)Precedente: Inq 3.677, Red. p/ acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 27.3.2014. Ofensas proferidas por senador contra outro senador. Nexo com o mandato suficientemente verificado. Fiscalização da coisa pública. Críticas a antagonista político. Inviolabilidade. Absolvição, por atipicidade da conduta. [AO 2.002, rel. min. Gilmar Mendes, j. 2-2-2016, 2ª T, DJE de 26-2-2016.]
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Imunidade formal:
Alexandre de Moraes conceitua a imunidade formal como o instituto que garante ao parlamentar a impossibilidade de ser ou permanecer preso ou, ainda, a possibilidade de sustação do andamento da ação penal por crimes praticados após a diplomação. (CF, art. 53, § 2º)
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Imunidade formal em relação à prisão:
Originalmente a freedom from arrest, era a praxe no sentido de impedir somente a prisão civil.
Logo, a instituição da imunidade teve fundamentalmente o objetivo de impedir a prisão por dívidas, frequentes no direito inglês.
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A Constituição, difere, portanto, da origens históricas do instituto, por sua maior abrangência, pois a imunidade formal abrange prisão penal e a civil.
As exceções são as hipóteses de flagrante de crime inafiançável e sentença penal condenatória.
CUIDADO: a Constituição prevê a imunidade penal e civil, mas não processual ou cautelar, desde que não seja admitida fiança.
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CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL PENAL. PRISÃO CAUTELAR. SENADOR DA REPÚBLICA. SITUAÇÃO DE FLAGRÂNCIA. PRESENÇA DOS REQUISITOS DE PRISÃO PREVENTIVA. INAFIANÇABILIDADE. CABIMENTO DA PRISÃO CAUTELAR (ART. 53, § 2º, DA CF). DECISÃO REFERENDADA. (AC 4039 Ref, Relator(a):  Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em 25/11/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-097 DIVULG 12-05-2016 PUBLIC 13-05-2016)
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Início e fim da imunidade formal:
Nos termos da Constituição (art. 53, § 1º) o início da imunidade se dá com a expedição do diploma. Logo, antes da posse.
Quanto ao termo final, Gilmar Mendes destaca que ela perdurará até o primeiro dia da legislatura seguinte.
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Procedimento em caso de Prisão:
Nos termos do art. 55, § 2º da CF, os autos devem ser remetido à Casa que o parlamentar pertence, no prazo de 24 horas, para que ela decida, por maioria absoluta de seus membros, e por voto aberto, sobre a prisão.
No caso de prisão processual, o STF determinou a aplicação do art. 55, § 2º.
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Procedimento em caso de Prisão:
No caso de sentença penal condenatória, a execução da pena de prisão é automática, mas a perda do mandato só ocorrerá após a aplicação do art. 55, § 2º.
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Imunidade formal em relação ao processo nos crimes praticados após a diplomação:
A imunidade formal refere-se ainda à possibilidade da Casa Legislativa respectiva sustar, a qualquer momento antes da decisão final do Poder Judiciário, o andamento da ação penal proposta contra parlamentar por crimes praticados após a diplomação.
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O processo penal tem procedimento distinto à contar da prática do crime:
crimes praticados antes da diplomação: não haverá incidência de qualquer imunidade formal em relação ao processo, podendo o parlamentar ser processado e julgado normalmente pelo STF, enquanto durar o mandato;
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crimes praticados após a diplomação: o parlamentar poderá ser processado e julgado pelo STF, enquanto durar o mandato, sem necessidade de qualquer autorização, porém, a pedido de partido com representação na Casa Legislativa respectiva, esta poderá sustar o andamento da ação penal pelo voto ostensivo e nominal da maioria absoluta de seus membros. 
A suspensão da ação persistirá enquanto durar o mandato e, acarretará, igualmente, a suspensão da prescrição.
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A imunidade formal do parlamentar não impede a instauração e não possibilita a suspensão de inquérito policial contra congressista. 
Os atos de investigação criminal promovidos pela polícia judiciária, devem correr após a autorização do órgão judiciário competente, isto é, o STF.
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Os processos decorrentes de crimes praticados antes da diplomação não podem ser sustados.
Alexandre de Moraes destaca ainda que a imunidade formal possui extensão temporal, ou seja, tem eficácia temporal limitada, protegendo os parlamentares somente durante o exercício atual e efetivo do mandato.
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Nas infrações penais praticadas após a diplomação, havendo a sustação da ação penal, a prescrição também ficará suspensa enquanto durar o mandato.
O termo inicial para a suspensão da prescrição coincide com o momento em que a Casa Legislativa susta o andamento da ação penal. 
O termo final para a suspensão será o término do mandato.
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Prerrogativa de foro em razão da função:
Gilmar Mendes destaca que a prerrogativa de foro não se confunde com as imunidades dos parlamentares.
O Supremo Tribunal Federal é competente para o julgamento das ações penais, desde a expedição do diploma e enquanto durar o mandato dos parlamentares.
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Alexandre de Moraes destaca que a prerrogativa de foro abrange “crimes comuns” (CF, arts. 53, § 3º e art. 102, I, b) e também todas as modalidades de infrações penais, estendendo-se aos delitos eleitorais alcançando, até mesmo, os crimes contra a vida e as próprias contravenções penais. 
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Atualidade do mandato:
De regra, encerrado o exercício do mandato parlamentar cessa-se a prerrogativa de foro.
Excepcionalmente o STF entendeu que a renúncia ao mandato, quando configurado abuso de direito, é causa de manutenção da competência.
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Desmembramento do processo:
Havendo concurso de agentes, e sendo um deles autoridade com prerrogativa de foro, a regra é que o processo seja desmembrado, mantendo-se no STF o caso referente à autoridade.
Os critérios para o desmembramento são a utilidade da instrução processual e a complexidade do feito.
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Vencimento dos parlamentares:
É da competência exclusiva do Congresso Nacional fixar subsídio para Deputados Federais e Senadores, nos termos do art. 49, VII da Constituição.
Eles devem ser, obrigatoriamente, iguais entre Deputados Federais e Senadores;
A fixação se dá por decreto legislativo;
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Limitados ao subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;
Remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
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Veda-se: 
à previsão de tratamento privilegiado em relação aos demais contribuintes (CF, art. 150, II);
à exclusão da incidência de imposto de renda e proventos de qualquer natureza (CF, art. 153, III);
 
Deve-se respeitar aos critérios da generalidade, da universalidade e da progressividade (CF, art. 153, §2º, I) 
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Obrigação de testemunhar:
Os deputados e senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas, em razão do exercício do mandato, nos termos do art. 53, § 6º, da Constituição.
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Não se trata de uma faculdade de testemunhar. A discricionariedade está no conteúdo da informação.
Fatos não abrangidos pela norma constitucional devem ser ditos obrigatoriamente.
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Deputados Federais e Senadores e as Forças Armadas (CF, art. 53, §7º):
A incorporação de deputados e senadores, embora militares, ainda que em tempo de guerra, às Forças Armadas, dependerá de prévia licença da casa respectiva,caracterizado-se com uma imunidade, visto que o parlamentar será imune a uma obrigação imposta pela própria Constituição em seu art. 143.
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Manutenção das imunidades durante a vigência de Estado de Sítio e de Defesa:
Como regra, durante a vigência dos estados de anormalidade os parlamentares não perdem as imunidades (CF, art. 53, § 8º).
 
Contudo durante o estado de sítio as imunidades poderão ser suspensas, mediante o voto de 2/3 do membros da respectiva Casa, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso, que sejam incompatíveis com a execução da medida.
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Imunidades e parlamentar licenciado para o exercício de cargo executivo:
Afastando-se voluntariamente, do exercício do mandato, para ocupar cargo no Poder Executivo, o parlamentar não leva consigo as prerrogativas, exceto: 
a garantia constitucional da prerrogativa de foro em matéria penal (Inq-QO 777-3/TO, rel. min. Moreira Alves, DJ 1º-10-1993)
 
faculdade de optar pela remuneração do mandato (CF, art. 56, § 3º).
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Por não ter perdido a condição de parlamentar, o parlamentar sujeita-se a processo disciplinar perante a respectiva Casa legislativa.
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Imunidades parlamentares e os suplentes:
As imunidades parlamentares são prerrogativas que decorrem do efetivo exercício da função parlamentar.
Não sendo garantias pessoais, mas do cargo, elas não se estendem aos suplentes, a não ser que assumam o cargo ou estejam em seu efetivo exercício.
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Deputados estaduais e distritais:
As imunidades parlamentares federais são extensíveis aos deputados estaduais e distritais, nos termos dos arts. 27, § 1º e 32, § 3º da Constituição.
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Vereadores:
Os vereadores não são beneficiados por imunidades formais.
As imunidades materiais são limitadas à circunscrição do Município.
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REFERÊNCIAS:
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 20 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo, 2016.
MENDES, Gilmar Ferreira. e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2017.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 24 ed. São Paulo: Atlas, 2009.
FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 9 ed. rev., ampl. e atual. Salvador; JusPodivm, 2017.