Economia e Gestão do Setor Público - Livro-Texto Unidade I

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Autores: Profa. Camila Kimie Ugino
 Prof. Luiz Felipe Ambrozio
 Prof. Marcos Paulo de Oliveira
Colaboradores: Prof. Flávio Celso Muller Martins
 Profa. Rachel Niza
Economia e Gestão do 
Setor Público
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Professores conteudistas: Camila Kimie Ugino/Luiz Felipe Ambrozio/ 
Marcos Paulo de Oliveira
Camila Kimie Ugino
Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Estadual de Campinas (2005), mestrado em Economia 
Política (2011) e doutorado em andamento em Ciências Sociais com ênfase em Ciência Política pela Pontifícia 
Universidade Católica de São Paulo. Atualmente é professora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e 
da Universidade Paulista – UNIP, ministrando disciplinas de Introdução à Economia, Economia Política, Economia 
Internacional e Economia do Setor Público. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Economia dos 
Programas de Bem‑Estar Social, Economia Política e Políticas Públicas.
Atuou no mercado financeiro nos bancos Unibanco e Citibank nas áreas de planejamento corporativo e área de 
risco e em empresa privada em Campinas no ramo farmacêutico veterinário.
Luiz Felipe Ambrozio
Economista com mestrado em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Possui dez 
anos de experiência no setor público e é professor universitário desde 2012. Também possui experiência em estudos 
setoriais e avaliação de projetos de investimentos.
Marcos Paulo de Oliveira
Graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Paulista – UNIP e mestre em Economia Política pela Pontifícia 
Universidade Católica de São Paulo.
Leciona na Universidade Paulista – UNIP desde 2002 em várias disciplinas, como Contabilidade Social, Economia 
e Gestão do Setor Público, Macroeconomia Fechada, Macroeconomia Aberta, Macroeconomia Aplicada, entre outras. 
Trabalhou no setor privado na área de atacado, importação e exportação; no setor público, com políticas públicas 
de geração de trabalho, emprego e renda; na área de planejamento e gestão pública, como gerente de indicadores 
econômicos e sociais e gerente de acompanhamento das receitas e dos gastos públicos.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
U26e Ugino, Camila Kimie.
Economia e Gestão do Setor Público. / Camila Kimie Ugino, Luiz 
Felipe Ambrozio, Marcos Paulo de Oliveira. ‑ São Paulo: Editora Sol, 2017.
176 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXIII, n. 2‑019/17, ISSN 1517‑9230.
1. Economia. 2. Gestão. 3. Setor público. I. Ambrozio, Luiz Felipe. 
II. Oliveira, Marcos Paulo de. III. Título.
CDU 336.1/.5
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Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice‑Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice‑Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice‑Reitor de Pós‑Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona‑Lopez
Vice‑Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Carla Moro
 Juliana Mendes
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Sumário
Economia e Gestão do Setor Público
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7
Unidade I
1 FUNDAMENTOS DO ESTADO, DAS FORMAS E DAS FUNÇÕES DO GOVERNO .............................9
1.1 Estado, Governo e Sociedade .............................................................................................................9
1.2 Teoria da Burocracia ............................................................................................................................ 16
1.2.1 Burocracia e seus mecanismos nos sistemas políticos modernos 
(MATIAS‑PEREIRA, 2010) ................................................................................................................................ 19
1.3 Teoria da Regulação e seus fundamentos.................................................................................. 20
1.3.1 As sete questões da Teoria da Regulação ..................................................................................... 21
1.3.2 A questão central da Teoria da Regulação ................................................................................... 33
2 CONCEITOS BÁSICOS ..................................................................................................................................... 34
2.1 Principais Conceitos Básicos sobre Finanças Públicas no Brasil........................................ 39
2.2 As Falhas de Mercado, Externalidades e Bens Públicos ........................................................ 45
3 FALHAS DE GOVERNO ................................................................................................................................... 47
3.1 Participação do Estado na economia do Reino Unido ao longo do século XX ........... 48
3.2 Teoria da Escolha Pública (public choice) ................................................................................... 58
3.2.1 Regra da Maioria ..................................................................................................................................... 59
3.2.2 Teorema do Eleitor Mediano .............................................................................................................. 60
3.2.3 Formação de maiorias e poder de agenda ................................................................................... 61
3.2.4 Rent‑seeking ou o “carona” ................................................................................................................ 61
3.3 Recomendações da Teoria da Escolha Pública e diminuição do papel do Estado ..........62
3.4 Corrupção e produção de bens públicos .................................................................................... 63
4 O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO ......................... 69
Unidade II
5 O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO ...................................................................................................... 84
5.1 O Sistema Federativo e o Fenômeno da Descentralização .................................................. 96
6 SEGURIDADE SOCIAL ...................................................................................................................................102
6.1.1 Constituição de 1988 e financiamento da Seguridade Social ...........................................104
6.1.2 Previdência Social .................................................................................................................................1076.1.3 Regimes de previdência .....................................................................................................................108
6.1.4 Mudanças recentes na Previdência Social e a Previdência Complementar ..................109
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6.1.5 Saúde .........................................................................................................................................................115
6.1.6 Melhorias das condições de saúde da população brasileira 
(MENDES; MARQUES, 2008) ........................................................................................................................116
6.1.7 Assistência Social ..................................................................................................................................118
6.1.8 Política assistencial: Programa Bolsa Família ........................................................................... 120
Unidade III
7 PLANEJAMENTO E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ...............................................................................127
7.1 Planejamento Orçamentário e Orçamento Público .............................................................127
7.2 Fundamentos do orçamento‑programa ...................................................................................132
7.3 Processo Orçamentário ....................................................................................................................137
8 POLÍTICA FISCAL BRASILEIRA NOS ANOS RECENTES ......................................................................147
8.1 Carga Tributária e Endividamento Público no Brasil ...........................................................148
8.2 As receitas e despesas do Governo Central .............................................................................155
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APRESENTAÇÃO
A disciplina Economia e Gestão do Setor Público tem como objetivo apresentar aos alunos os principais 
conceitos, teorias e categorias metodológicas do setor público. É fundamental compreender a relação 
entre Estado e sociedade, na qual o homem é definido como um animal político por natureza e as questões 
políticas são derivadas das necessidades humanas e da necessidade do homem de viver em sociedade.
As principais teorias têm como base as ciências políticas, econômicas e contábeis, e servem 
como instrumento de entendimento dos vários processos tributários, políticos, organizacionais e 
administrativos que o setor público possui em sua estrutura funcional e nas suas relações com todos os 
agentes econômicos, como famílias, empresas, outras esferas de governo e setores externos.
Os conceitos e as categorias metodológicas permitem, com base nas teorias, entender as ações 
e os resultados públicos. Estudar as origens do Estado e sua forma operacional permite entender a 
importância do papel do Estado não como um simples agente econômico, mas como uma instituição que 
tem a função de gerar um cenário favorável aos cidadãos e garantir a estabilidade política, econômica 
e social de toda a nação.
Portanto, a disciplina se propõe a apresentar ao aluno o sentido e a estrutura de um Estado e 
seus principais mecanismos e relações com toda a sociedade. O Estado é uma instituição coletiva e 
burocrática, não deixa de apresentar processos e instrumentos lógicos e racionais que garantam sua 
eficiência por meio de metas, objetivos e resultados elaborados por meio de ações planejadas que se 
constituem em políticas públicas realizadas via execução orçamentária.
A execução orçamentária tem como base um sistema tributário que permite ao Estado atender à 
sociedade. Contudo, no processo orçamentário, há todo tipo de agentes econômicos e sociais, entre eles 
os caçadores de renda, ou rent‑seeking, que fazem do processo legal de impessoalidade a exceção da 
regra. O resultado é a ineficiência organizacional e administrativa do Estado, mas a burocracia pública 
pode ser eficiente ao permitir a transparência do planejamento e do processo orçamentários. No Brasil, 
a Lei de Responsabilidade Fiscal representa a necessidade de que, cada vez mais, o Estado seja eficiente 
na questão econômica e eficaz nas questões políticas e sociais.
INTRODUÇÃO
Economia e Gestão do Setor Público tem sido um campo de pesquisa muito fértil, principalmente 
desde as crises do capitalismo no século XX, período em que o Estado foi estruturado e passou a exercer 
muitas funções, além de prover os bens e serviços necessários à sociedade. Nesse período, ficou mais 
evidente o papel dessa instituição ao regulamentar as economias com o objetivo de alcançar o bem‑estar 
econômico e social.
O sistema capitalista contemporâneo sofreu muitas mudanças, e o papel do Estado foi essencial 
para muitas delas. Portanto, faz‑se necessário compreender os fundamentos, formas e funções dessa 
instituição, e que a burocracia nada mais é que um processo organizacional racional que possibilita 
resultados econômicos e sociais, mas que depende de um corpo técnico e de um ciclo político favorável.
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As teorias que dão base às finanças públicas apresentam conceitos e categorias metodológicas 
que permitem um melhor entendimento das condições políticas, econômicas e sociais que demandam 
do Estado uma oferta de bens e serviços necessários para toda sociedade. Hoje em dia estamos diante 
de um Estado que sabe tributar pelo lado econômico, mas não sabe atender pelo lado social. A 
compreensão do setor público e uma melhor gestão permitem a reorganização da estrutura pública 
e sua manutenção.
Este livro‑texto pretende permitir ao aluno o entendimento dos principais mecanismos, questões, 
funções e do setor público. Inicialmente, estudam‑se os fundamentos, formas e funções do Estado 
e sua relação com o governo e a sociedade, cuja teoria da burocracia busca explicar uma forma de 
funcionamento eficiente dessa instituição. A Teoria da Regulação, bem como seus fundamentos e 
questões permitem diferenciar a regulação econômica da regulamentação, mencionando a regulação 
como um dos principais papéis do Estado, que é a instituição capaz de estabilizar crises econômicas e 
sociais e possibilitar cenários favoráveis e de vida digna para a sociedade. Em uma discussão mais técnica, 
estudam‑se os conceitos básicos da Teoria das Finanças Públicas, bem como conceitos complementares, 
por exemplo, falhas de mercado, externalidades e bens públicos.
Em seguida, busca‑se discutir questões do Estado e do desenvolvimento dos setores públicos brasileiros 
observando o papel do Estado e das empresas estatais no desenvolvimento econômico do Brasil, a 
evolução do sistema tributário, a estrutura do sistema federativo e a centralização e a descentralização 
de receitas e despesas entre as esferas de governo. Estudaremos o caso brasileiro a partir da questão 
da Seguridade Social e do sistema previdenciário. Retomaremos os conceitos complementares, como as 
falhas de governo, por meio do desenvolvimento de pesquisas recentes, a teoria da escolha pública, a 
corrupção e a produção de bens públicos.
Por fim, apresentaremos e discutiremos a gestão do setor público ao apresentar a forma de 
planejamento e o processo orçamentário para a execução das políticas públicas nas diversas áreas 
políticas, econômicas e sociais. Todo planejamento público possui fundamentos básicos em que se parte 
da relação orçamento‑programa, ou seja, a relação de arrecadação‑gastos do governo em um processo 
orçamentário que tem como base leis fundamentais, como a Constituição (BRASIL, 1988) e a Lei de 
Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), a Leide Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária 
Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA). Também faremos um panorama da política fiscal brasileira nos 
primeiros quinze anos do século XXI.
Portanto, de forma didática, apresentamos as principais teorias, seus conceitos e categorias 
metodológicas, além do estudo do caso brasileiro, como forma de problematizar e trazer elementos para 
a discussão das principais questões do setor público. Ao final de cada unidade, o aluno poderá exercitar 
os conteúdos com exercícios, retomar pontos básicos no resumo e aprofundar a discussão com base nas 
referências apresentadas.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Unidade I
1 FUNDAMENTOS DO ESTADO, DAS FORMAS E DAS FUNÇÕES DO GOVERNO
1.1 Estado, Governo e Sociedade
O homem, como ser social, possui a necessidade de viver em sociedade e em família, seja para proteção, 
produção, evolução, seja para garantir a sua sobrevivência. Portanto, a partir dessas necessidades, nasce 
o Estado como uma instituição e forma de organização contratual constituída pela vontade dos homens 
ou cidadãos que compõem tal sociedade, cujos objetivos de sobrevivência e segurança juntam‑se ao 
desejo de ordem e harmonia entre todos por meio dos direitos e deveres de cada um.
Se o Estado é a essência para a organização entre vários indivíduos ou cidadãos em sociedade, será 
dada a essa instituição o poder para as tomadas de decisões sobre todos aqueles que estão inseridos 
nessa forma de organização social. O Estado é a instituição que estabelece e exerce o cumprimento de 
um contrato social que, por sua vez, tem o objetivo de superar as condições naturais do homem e de suas 
barbáries, ou seja, reduzir conflitos e gerar a harmonia entre todos.
Os direitos e os deveres sociais passam a ser um contrato social que é definido como lei 
das leis, isto é, uma lei constitucional que estabelece o Estado como corpo moral e coletivo, 
soberano nas decisões e com poder para estabelecer a sua vontade como a vontade de 
todos os indivíduos; a desobediência equivale a desobedecer a toda a sociedade. Conforme 
Matias‑Pereira (2010, p. 9):
O Estado pode ser aceito como um lócus no qual o cidadão exerce a cidadania. 
Assim, todo e qualquer esforço de reforma deve ter como objetivos melhorar 
a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa 
e possibilitar o aprendizado social de cidadania. Por sua vez, o objetivo 
principal da administração pública é a promoção da pessoa humana e do 
seu desenvolvimento integral em liberdade. Para isso deve atuar de maneira 
efetiva para viabilizar e garantir os direitos do cidadão que estão consagrados 
na Constituição.
Para compreender a relação entre Estado e sociedade, é fundamental entender o homem como 
“animal político por natureza”, cujos problemas políticos derivam de sua necessidade de viver em 
sociedade. A etimologia da palavra política nos revela este sentido: do grego, polis significa vida 
em comum; permite definir política como uma forma de organização social que procura atender à 
necessidade natural de convivência dos seres humanos e como toda ação humana que produza algum 
efeito sobre a organização, o funcionamento e o objetivo de uma sociedade.
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Unidade I
Como definiu Bobbio (1987, p. 64), “é a arte por meio da qual os homens se associam com o objetivo 
de instaurar, cultivar e conservar entre si a vida social”. Assim, Estado e sociedade se articulam por meio 
da política e, portanto, surge a necessidade de se estabelecer formas para que essa articulação ocorra sem 
coerção ou qualquer outro mecanismo que considere interesse das minorias em detrimento dos demais.
Importante ressaltar que, no mundo contemporâneo, temos o Estado‑nação moderno. A família continua 
como o embrião político da sociedade, que está dividida em classes sociais (trabalhadores, empresários, 
sindicatos e governo), nas quais cada um busca os seus interesses e tenta otimizar o seu bem‑estar econômico 
e social. Assim, a sociedade deve se articular para cobrar do Estado seus direitos.
Figura 1 – A Constituição brasileira de 1988
Sobre esses direitos, nas discussões sobre teorias do Estado, os dois pontos de vista principais são 
os de natureza jurídica e sociológica. A abordagem jurídica tem como foco principal a formulação e a 
manutenção dos três grupos de direitos fundamentais: direitos civis (igualdade e liberdade), direitos 
políticos e manutenção de um Estado de Direito (democracia) e os direitos sociais (saúde, educação e 
assistência social). Já a abordagem sociológica se concentra nas definições do Estado como elemento 
organizador da sociedade, e não somente de direitos e obrigações dos indivíduos.
 Saiba mais
Leia o texto a seguir, que apresenta uma discussão atual sobre Estado 
e sociedade:
CARVALHO, M. A. A influência de Hobbes, Locke e Rousseau na formação 
do Parlamento moderno. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 
40, n. 160, out./dez. 2003. Disponível em: <http://www2.senado.leg.
br/bdsf/bitstream/handle/id/916/R160‑18.pdf?sequence=4>. Acesso 
em: 31 out. 2016.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
O Estado também pode ser caracterizado por suas funções. Entre elas, temos as funções clássicas de 
promoção da segurança, educação e saúde, mas, no mundo contemporâneo, temos também as funções 
de promover: estabilidade política, econômica e social, incentivo ao desenvolvimento de tecnologias, 
disponibilização de crédito financeiro, garantia da concorrência econômica, redução da degradação 
ambiental, discussão e promoção do desenvolvimento sustentável e melhora e garantia da seguridade 
social para todos os cidadãos.
A utilização do termo Estado para designar o contrato social é um denominador dentro dos tipos 
de sociedades que se organizaram diante um poder soberano que será exercido pelo próprio Estado. 
Conforme Bobbio (1987, p. 73):
[...] o Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, 
nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de 
parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da união 
de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento) 
e externa (a defesa).
 Lembrete
Se o Estado pode ser considerado como o local em que os cidadãos 
fazem suas escolhas e também como a sociedade, que é o conjunto desses 
cidadãos, conclui‑se que as escolhas da sociedade configuram o Estado, e 
as suas práticas e seus valores configuram a gestão pública.
Um Estado é composto por seu povo, seu território e pelo poder político que exerce. Sua finalidade 
é prover o bem econômico e social de uma nação, isto é, prover o bem comum. Por esse motivo, as 
funções clássicas do Estado são o bem‑estar, a segurança e a justiça. Se o Estado é constituído pela 
vontade do seu povo, passa também a ser o objeto que pauta a discussão do desenvolvimento político.
O poder está relacionado com uma capacidade de decidir, principalmente, em um ambiente de 
lutas sociais e antagonismos de classes, em que o uso da força, seja ela persuasiva ou material, tem 
legitimidade com base no discurso da preservação da ordem. Entre dominantes (Estado) e dominados 
(sociedade), o poder é caracterizado como instrumento de dominação por significar a imposição 
da vontade dos dominantes sobre os dominados, em que os primeiros exercem plenamente suas 
funções, mesmo, às vezes, contra a vontade dos dominados. Ao abordar dominantes e dominados, no 
mundo contemporâneo, estamos falando de governantes e governados, e é importantediferenciar 
Estado de governo.
O Estado é uma ordem jurídica soberana que tem como fim o bem comum de um povo situado em 
um território, e o governo é um sistema no qual está organizada a administração de um país. Portanto, 
os elementos constitutivos clássicos do Estado são a existência de um povo residente em um território 
demarcado e organizado politicamente sob um governo.
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Unidade I
Se o Estado é constituído pela vontade do povo, o exercício do poder é legítimo, e essa legitimidade 
torna‑se a base do Estado e da governabilidade exercida por meio do seu regime político. A legitimidade está 
ancorada nos direitos e nos deveres da sociedade, isto é, suas leis que vigoram sobre todo o território.
 Observação
Governabilidade é o pleno exercício do poder pelo Estado por meio de 
um conjunto de condições necessárias e favoráveis que o governo possui 
em suas relações com os outros poderes, partidos políticos e a sociedade. 
Sua capacidade política dá condições para a aprovação e a realização de 
políticas públicas.
A legitimidade que dá bases para a governabilidade se dá com o apoio da maior parte da população 
que entende que o governo está cumprindo seu papel naquilo que foi proposto, discutido e aprovado. 
Contudo, toda a população passa a ter de aceitar as leis em vigor, bem como a obedecer a elas, e o uso 
da força para a execução do conteúdo político ficará em segundo plano. Portanto, essa legitimidade tem 
bases na ordem política, nas crenças e nas opiniões que justificam o poder e o direito de exercer esse 
mesmo poder sobre todos. Conforme Matias‑Pereira (2010, p. 11):
Deve‑se registrar que o poder político, ao posicionar‑se num caso concreto, 
com vistas a impor sua vontade numa relação sociopolítica, tem como 
princípio fundamental a força de mandar. A autoridade, por sua vez, cujo 
exercício está interligado à realização da ideia de direito do grupo, bem como 
do devido reconhecimento de que se busca alcançar os objetivos maiores 
com base no direito regularmente estabelecido e aceito, tem o direito de 
mandar, de conduzir e de orientar o grupo social.
É importante definir o poder do Estado como a legitimidade dessa instituição, por meio do povo, 
de possuir a força, a autorização ou a moral para exercer influência e poder de decisão sobre algo. No 
entanto, a filosofia política apresenta o poder sob três aspectos fundamentais: a) substancialista – tem 
a sua expressão mais concreta no poder militar, psicológico, domínio econômico e outros; b) subjetivista 
– poder exercido por meio de leis que conduzem a vida e a conduta dos cidadãos; e c) relacional – poder 
exercido por meio da influência, com relação entre atores – um ator induz outros atores a agirem de um 
modo que, caso contrário, não agiriam – conhecido como pacto social.
Há várias formas de poder, portanto é necessário diferenciar o poder político de todas as outras 
formas que o poder assume. Em princípio, são três tipos de poder: a) o poder paterno, como o dos pais 
sobre os filhos, considerado como poder natural; b) o poder senhorial ou despótico, como o poder do 
senhor sobre seus escravos, considerado hoje como um delito; e c) o poder político, dos governantes 
sobre os governados e exercido por meio de um contrato social.
Algumas abordagens em ciência política apontam que o uso da força física é a condição necessária 
para a definição do poder político, mas não a condição suficiente. Por exemplo, o que diferencia o poder 
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político de outros tipos de poder é o exercício da força. O Estado tem exclusividade em direito político 
em um determinado território, já que é formado por um governo e uma sociedade que buscam aquilo 
que lhes é comum. Para alcançar esses objetivos comuns, o Estado utiliza a sua soberania por meio da 
sua força física, que é legítima e representa uma das ações do sistema político.
O poder assume também a forma de meio. Por exemplo, o poder político como meio para atingir 
certos fins e que utiliza a sua exclusividade da força; o poder econômico, em que dada escassez de vagas 
de trabalho irá condicionar o comportamento dos salários dos trabalhadores desempregados para baixo; 
e o poder ideológico, aquele que se vale da posse de certas formas de saber, doutrinas, conhecimentos, 
informações ou códigos de conduta para exercer uma influência sobre o comportamento alheio e induzir 
os membros do grupo a realizar ou não uma ação.
O Estado representa uma nação politicamente organizada por representar a união entre cidadãos ou 
a vontade da maioria da sociedade em um determinado território. Para entendermos a Constituição que 
coloca o Estado como símbolo da soberania social de um povo, temos de entender origem, costumes, 
língua e comunhão de vida econômica, política e social do povo que vive dentro de dado território. Dessa 
forma, compreendemos a consciência nacional que dá base ao Estado. As questões de etnia, tradições 
e religião são fatores essenciais da sociedade na formação de suas leis, de sua ordenação jurídica e das 
bases que regulamentam todas as relações políticas, sociais e econômicas em um dado território com 
a utilização do seu poder para garantir a harmonia entre todos. Segundo Matias‑Pereira (2010, p. 13):
O Estado é o detentor da soberania, e a soberania define‑se pelo poder 
político que se configura na faculdade de ordenar a organização social e de 
deliberar sobre os assuntos de natureza coletiva, devendo agir sempre e em 
todos os atos de conformidade com o interesse coletivo. Assim, a base do 
poder político é o dever moral.
O Estado pode ser concebido fundamentalmente em duas concepções 
básicas: uma relação social de dominação e o Estado como um conjunto 
de organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam todos os 
indivíduos de uma coletividade. É importante ainda destacar que o Estado 
representa mais que o governo, considerando que o seu sistema permite 
estruturar inclusive diversas relações na sociedade civil.
 Observação
Uma sociedade civil representa um conjunto de cidadãos que exercem 
sua cidadania e reivindicam ações econômicas e sociais de interesse público, 
ou seja, que são papel do Estado. Portanto, essa instituição é considerada 
uma forma de mobilização social com a associação e a organização de forças 
sociais que questionam o poder político no sentido de pautar e buscar o 
bem‑estar econômico e social por meio de ações cívicas voluntárias. No 
mundo contemporâneo, temos as sociedades civis organizadas.
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Unidade I
A questão da cidadania está vinculada à ideia de Estado‑nação, já que este é um conjunto de 
mecanismos institucionais que regulam as relações entre o Estado e sua população. Por exemplo, 
o processo eleitoral e as ações participativas para a definição dos direitos e deveres que dão base à 
igualdade entre todos: o homem como cidadão se identifica com o Estado e passa a desenvolver um 
sentimento de pertencimento social àquela nação em que está inserido. O Estado é a união e a vontade 
de todos. Assim, temos o Estado‑nação como a tradução desse sentimento de pertencimento e aceitação 
de sua soberania.
Portanto, o Estado é uma sociedade organizada, e a Constituição é a lei máxima que impõe 
os direitos e os deveres de todos e garante uma estrutura econômica e social mínima. Essas 
estruturas permitem determinar as formas vigentes de Estados: liberal, social, democrático de 
direito e socialista.
O Estado liberal tem um papel mínimo; nele, o poder é limitado com o objetivo de dar mais liberdadeaos cidadãos. O Poder Executivo garante a ordem social por meio da justiça, e a economia passa a 
ser regida por uma mão invisível, isto é, sem controle ou regulação do Estado e com liberdade para 
produtores e consumidores. Portanto, a constituição limita o poder político, bem como garante a 
liberdade individual e os direitos de propriedade privada.
O Estado social tem papel ativo sobre a sociedade, inclusive sobre a produção econômica e o mercado 
de trabalho, por meio das leis sobre as relações de emprego, e a garantia de direitos e políticas públicas, 
em que a sociedade está em uma condição de tutela do Estado.
O Estado democrático de direito tem como base os Estados liberal e social por garantir a 
propriedade privada e a liberdade individual. Entretanto, a sociedade segue sob a tutela do Estado, 
cuja produção é regulamentada e regulada, e há a provisão de bens e serviços. No Brasil, o Estado 
democrático de direito tem como base a Constituição Federal de 1988, que versa sobre os direitos 
políticos, econômicos, sociais e culturais.
O Estado socialista possui uma forma de governo com elevada intervenção em todas as áreas, 
principalmente na esfera econômica, em que limita o direito à propriedade privada com o objetivo de 
igualdade social entre todos os cidadãos. O Estado passa a regular toda a economia e a sociedade a 
partir do princípio de que o direito de um cidadão começa ao final do direito de outro cidadão, com o 
objetivo de que toda a sociedade tenha direitos iguais nos campos econômico e social.
Em uma configuração mista das formas de Estado, a história recente demonstra que a humanidade 
repousa sobre um contrato social, gerida por um governo com funções estatais divididas entre o Poder 
Executivo, que é responsável por elaborar e implementar as políticas públicas, o Poder Legislativo, que 
é responsável por elaborar as leis e fiscalizar, e o Poder Executivo e o Poder Judiciário, responsáveis 
pelo julgamento de situações que não se enquadram nas leis criadas e aprovadas pelos Poderes 
Legislativo e Executivo.
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Figura 2 – Praça dos Três Poderes da República, onde estão o Palácio do Planalto, 
o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional
A configuração das formas de Estado é resultado do processo e das mudanças que essa instituição 
sofre no tempo, com o objetivo de atender à razão natural da vida em sociedade e promover a realização 
das expectativas do homem em busca da felicidade comum. O Estado busca a ascensão social do homem 
por meio do estabelecimento da justiça e dos valores morais, em que a vontade humana é governada 
pela razão.
Essa vontade coletiva regida pela regra da maioria e governada pela razão forma o Estado 
representativo, no qual o indivíduo não é pelo Estado, mas o Estado é pelo indivíduo. Ainda, nas palavras 
de Bobbio (1987, p. 117):
O pressuposto ético da representação dos indivíduos considerados 
singularmente e não por grupos de interesse, é o reconhecimento da 
igualdade natural dos homens. Cada homem conta por si mesmo e não 
enquanto membro deste ou daquele grupo particular.
Essa definição nos remete para o conceito de democracia como a forma mais acabada que se tem 
de Estado representativo. É definida como uma forma de governo do povo, para o povo e pelo povo, 
caracterizada por soberania do povo: voto direto, secreto e universal, limitação dos poderes, prevalência 
da vontade da maioria, elenco de direitos e garantias fundamentais, temporalidade da representação no 
poder e primado da lei sobre a vontade.
Hoje em dia, a definição de democracia se amplia para incluir a justiça social, além de aspectos 
políticos, isto é, aborda também o papel do Estado. Com base na história, numa abordagem do início 
do sistema capitalista, a classe burguesa, ou novos capitalistas (donos dos meios de produção), lutou 
contra os vínculos feudais (o rei e sua monarquia ou o Estado) por sua emancipação e pelo direito à 
propriedade privada. O Estado era visto como um instrumento que atendia apenas aos interesses do 
rei, exigindo da classe burguesa uma forma de organização social para sua sobrevivência, permitindo 
escapar do abraço mortal do Estado e constituir um poder econômico diferenciado do poder político. 
No bojo da ideia figurada de braço mortal do Estado, nascem as discussões sobre seu papel e tamanho, 
das quais se destacam Estado mínimo em oposição ao welfare state e fim do Estado.
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Unidade I
 Lembrete
Welfare state, ou estado do bem‑estar, é um sistema econômico com 
base na livre‑empresa, mas com intervenção do Estado na promoção de 
benefícios sociais e com o objetivo de garantir a todos os cidadãos padrões 
mínimos de vida digna.
Desde logo, o que se nota é uma discussão sobre qual a crise que enfrenta o Estado: qual a natureza 
dessa crise? Seria somente a questão de essa organização não conseguir atender às demandas da 
sociedade? Ou, ainda, essa mesma sociedade teria uma concepção de que o Estado seria um mal 
necessário, uma vez que a sua ausência representaria o caos? Para responder a essas inquietudes, há 
diversas vertentes. Bobbio (1987, p. 129) aponta como identificá‑las:
Quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre‑mercado avança 
a pretensão de restringir os poderes do Estado ao máximo necessário, o 
Estado como mal necessário assume a figura do Estado mínimo, figura 
que se torna o denominador comum de todas as maiores expressões do 
pensamento liberal.
Esse tipo de pensamento é aceito quando se tem a ótica de que o papel do Estado é perverso e 
cheio de vícios, e o mercado, por si só, isto é, sem intervenção, ofertaria o bem‑estar econômico e social 
sem os males do Estado. Entretanto, o mercado apresenta limitações e não oferece todas as soluções 
necessárias e esperadas. Assim, o Estado passa a ser necessário para a solução dos problemas vigentes 
e, principalmente, para corrigir e atender aos males econômicos e sociais que o poder econômico deixa 
pelo caminho, por exemplo, as desigualdades sociais.
Portanto, o Estado passa a ser uma instituição necessária para que a sociedade evolua, mas com uma 
essência de coletividade, e não de individualismo de mercado. Para que o Estado cumpra seu papel e 
reduza as desigualdades sociais e para que todos os cidadãos venham a cumprir seus deveres e gozar de 
seus direitos diante de toda a sociedade, há a necessidade de um governo e de uma gestão pública que 
sigam regras definidas e simétricas, isto é, leis e processos que tratem essa mesma sociedade de forma 
igualitária e atendam a todos os cidadãos de forma técnica e racional.
1.2 Teoria da Burocracia
A necessidade de um governo e de uma gestão pública que utilizem mecanismos racionais e técnicos 
resultou na criação de regulamentos, leis e normas que ficaram conhecidos como burocracia. Assim, 
um funcionário público deve respeitar uma estrutura organizacional e administrativa que segue uma 
hierarquia e cargos e regulamentos para atender às necessidades da sociedade. A questão da burocracia 
não deve ser vista como algo totalmente sem sentido, pois, ao lidar com o bem público, todo processo 
deve ser racional e sem interesses pessoais.
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A burocracia tem como base o conhecimento técnico que confere racionalidade aos processos 
desenvolvidos e assegura eficiência administrativa. A racionalidade pressupõe impessoalidade nas 
relações, cujas regras formais procuram padronizar cada tipo de ação pública e garantir a igualdade no 
tratamento decada demanda por meio da hierarquia e da subordinação das atividades em execução. 
Conforme Matias‑Pereira (2010, p. 17):
A burocracia é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia 
formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação 
e solução de problemas, que deve ser estendido às comissões e organismos 
coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. A burocracia é 
peculiar das repartições e instituições estatais, porém em certa medida 
também se encontra nas grandes corporações privadas. O termo burocracia 
é utilizado também em outros sentidos: serve tanto para designar ao 
conjunto de funcionários – ou burocratas – como para qualificar uma forma 
de proceder lenta, rotineira, que dificulta e entrava toda decisão.
Figura 3 – A burocracia como processo e trabalho racional
A racionalidade como uma adequação dos meios aos fins passa a ser um conceito estreitamente 
relacionado à burocracia em razão de a Teoria da Burocracia afirmar que o homem pode ser pago para 
se comportar de certa maneira preestabelecida e impessoal e evitar que suas emoções atrapalhem sua 
atividade laboral pública.
Percebe‑se que há dentro do Estado um modelo de organização racional de trabalho a partir do 
comportamento dos funcionários públicos, cujas competências são o domínio legal de todas as normas 
formais estabelecidas, o que caracteriza um grupo qualificado de funcionários por meio de ações 
consideradas burocráticas, mas que atendem aos critérios do modelo organizacional estabelecido e 
permite a oferta e o atendimento das demandas públicas em uma estrutura administrativa eficiente. 
Segundo Matias‑Pereira (2010, p. 19):
[...] verifica‑se que as duas principais causas do desvirtuamento da 
burocracia – as quais são responsáveis pela interpretação e emprego 
errôneos do termo – são: i) a centralização e a verticalização do processo 
decisório, tendo como consequência a morosidade dos trâmites processuais 
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na estrutura hierárquica em sentido ascendente; e ii) a falta de flexibilidade, 
ou seja, preocupação obsessiva em seguir regras. Quando surgem casos que 
não se encaixam com precisão às regras, não há lugar para modificação. Na 
medida em que não pode converter‑se em racionalização, com atividades 
definidas e praticadas em objetividade, a burocracia transforma‑se no 
emperramento do processo decisório, conectado a um emaranhado de 
regras que não permitem a sua transposição.
Essa afirmação é importante, já que a burocracia apresenta lógica e vantagens, como empregar a 
racionalidade para alcançar os objetivos da organização, definindo as competências para tal ação por 
meio do conhecimento exato dos deveres e da celeridade nas decisões. Como cada funcionário sabe o 
que deve ser feito e por quem, em virtuda das regras preestabelecidas, essa celeridade chega ao ponto 
de execução das tarefas com cada informação discreta, isto é, apenas o responsável pela ação deve 
receber a responsabilidade de execução em uniformidade com suas rotinas e seus procedimentos, o que 
resulta em uma padronização de processos organizacionais e permite a redução de custos e de erros. A 
burocracia faz parte de qualquer processo organizacional, público ou privado, que exija racionalidade 
e capacidade técnica para a execução das tarefas. Entretanto, na esfera pública, esse processo é mais 
intenso, até mesmo na seleção de pessoas.
[...] os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam‑se na capacidade 
e competência técnica; redução do atrito entre as pessoas, pois cada 
funcionário conhece aquilo que é exigido dele e quais são os limites entre 
suas responsabilidades e as dos outros; constância, pois os mesmos tipos 
de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias; subordinação 
dos mais novos aos mais antigos, dentro de uma forma estrita e bem 
conhecida, de modo que o superior possa tomar decisões que afetem 
o nível mais baixo; confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo 
com regras conhecidas, sendo que grande número de casos similares são 
metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões 
são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido 
de excluir sentimentos irracionais, como o amor, raiva, preferências pessoais, 
elimina a discriminação pessoal; existem benefícios sob o prisma das pessoas 
na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre 
as pessoas de forma ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem 
especialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar‑se na 
organização em função de seu mérito pessoal e competência técnica 
(MATIAS‑PEREIRA, 2010, p. 19‑20).
A partir do emprego de trabalho técnico e profissional, considera‑se que o nepotismo pode ser 
evitado e que prevalece a moralidade política, econômica e social, evitando ou minimizando as ações de 
corrupção. As normas burocráticas ancoradas em valores de justiça e de tratamento igualitário permitem 
assegurar a cooperação, em que as regras organizacionais são os meios para o alcance do objetivo‑fim 
de forma transparente, impessoal e eficiente, mesmo que morosa.
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O nepotismo anula a impessoalidade por ser o favorecimento dos 
vínculos de parentesco nas relações de trabalho ou emprego. Suas práticas 
substituem a avaliação de mérito para o exercício da função pública pela 
valorização de laços de parentesco. Portanto, o nepotismo viola as garantias 
constitucionais de impessoalidade administrativa dentro do Estado.
Todo tipo de organização no mundo contemporâneo necessita de racionalidade e técnica, portanto 
a burocracia é um meio de funcionamento que busca garantir uma maior eficiência da organização. No 
entanto, há burocracias que levam à ineficiência e estrangulam a organização ao prejudicar o cliente e 
não atender a seus anseios e necessidades.
A burocracia é um processo racional de trabalho que está inserido, principalmente, nas grandes 
instituições públicas e privadas. Os Estados nacionais passaram por um processo de crescimento, bem 
como muitas corporações privadas, em que os processos internos foram sistematizados em etapas 
racionais e por departamentos específicos. Portanto, a burocracia faz parte das sociedades modernas. É 
um processo natural nas grandes instituições e um instrumento de controle para obtenção de resultados 
e consecução das tarefas para o atendimento dos resultados finais propostos, como a produção e a 
oferta de bens e serviços e o atendimento de pessoas.
Matias‑Pereira (2010) afirma que nenhum Estado moderno prescinde de uma burocracia competente 
em razão, principalmente, da existência do monopólio da execução das leis e do processo de elaboração 
das normas, entre outros fatores.
Há a necessidade de poderes internos ao próprio Estado como forma de verificar seu funcionamento 
e suas melhorias. A burocracia é um instrumento do Estado moderno e é um elemento que se contrapõe 
à forma de Estado patrimonial; é caracterizada pelos princípios da racionalidade e da centralização e 
pela impessoalidade dos comandos.
1.2.1 Burocracia e seus mecanismos nos sistemas políticos modernos (MATIAS‑PEREIRA, 2010)
Estrutura organizacional: que revele uma distribuição especializada dos encargos ao mesmo tempo 
que reforce as complementaridades e permita a integração dos diferentes departamentos.
Serviço civil: que permita o recrutamento e a manutenção de profissionais capacitados para operar 
os encargos do Estado de forma permanente.
Sistema orçamentário: que faculte a captação de recursos financeiros, suficientes e temporâneos, 
compatibilizandoas políticas tributária e econômica. Além disso, o sistema orçamentário é a linguagem 
mais direta e concreta para medir os riscos que a sociedade corre ao deferir recursos ao governo.
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Sistema de informações: que propicie a captação de dados relacionados com a realidade dos vários 
setores de atividade da sociedade e do governo.
Portanto, a burocracia é um processo eficiente e um instrumento lógico e racional da modernização 
dos sistemas políticos do Estado. A burocracia e os burocratas (técnicos) são elementos que não podem 
ser confundidos com o governo (políticos). O burocrata executa tarefas definidas pelo governo por meio 
de uma gestão centralizada.
Percebe‑se que houve um aumento da burocracia dentro do Estado moderno que, por sua vez, 
cresceu de tamanho e sofreu uma expansão do seu corpo administrativo em razão do crescimento da 
população geral e da população economicamente ativa. A concentração de poder direciona o corpo 
funcional às metas propostas por meio das diretrizes definidas pelo governo, constituindo a razão pela 
qual os Estados modernos possuem sólidos mecanismos de controle da burocracia, mantendo o Estado 
em funcionamento entre as mudanças de gestão política e assegurando, de forma permanente, o caráter 
instrumental das estruturas administrativas em qualquer cenário político.
1.3 Teoria da Regulação e seus fundamentos
A regulação refere‑se às políticas que o Estado realiza para atingir o bem‑estar econômico e social. Os 
objetivos têm base em fundamentos macroeconômicos, como crescimento econômico, baixo desemprego, 
estabilidade de preços e equidade social. Busca‑se acompanhar a produção e a participação das empresas 
no mercado, já que elas representam o nível de investimento, emprego e massa salarial. Assim, faz‑se 
necessário regular o sistema produtivo como forma de manter todos os fatores de produção empregados 
em razão da sua instabilidade e das tendências de ciclos econômicos, caracterizados por momentos de 
crescimento do nível de atividade e recessão ou depressão econômica. Segundo Boyer (2009, p. 15):
As abordagens da regulação nascem do diagnóstico precoce de sua chegada 
aos limites do fordismo, regime de acumulação que se desenvolveu, após a 
Segunda Guerra Mundial, tanto nos Estados Unidos quanto na Europa, sobre 
a base de um compromisso capita/trabalho sem precedentes. Elas realçam o 
quanto a crise deslanchada pelos choques petroleiros dos anos 1970 é diferente 
da grande crise dos anos 1930, que era a de uma acumulação extensiva sem 
consumo de massa. Mutatis mutantis, ao passo que os economistas‑padrão 
não param de comparar a crise iniciada em 2008 com a de 1929, a Teoria da 
Regulação destaca a forma original que assume, nos Estados Unidos, a crise 
de um regime de acumulação puxado pela financeirização.
 Lembrete
Pela ótica macroeconômica, o fordismo foi um modelo de produção e 
acumulação capitalista que tinha como características a produção em massa 
e o consumo em massa. Pela ótica microeconômica, foi um método de 
racionalização da produção criado pelo industrial norte‑americano Henry Ford.
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A crise do regime fordista de produção e acumulação somada aos movimentos de financeirização da 
economia gerou grandes mudanças econômicas e sociais dentro das empresas a partir da sua forma de produção 
e distribuição, e, no mercado de trabalho, a partir de tendências de precarização do trabalho e condição humana.
Figura 4 – Na ONU, papa condena exclusão social e 
pede regulação de sistema financeiro
O processo de financeirização da economia está ligado ao regime de acumulação de capital por meio 
de ativos monetários e financeiros, e não pela industrialização, isto é, produção e emprego. Este fato leva à 
especulação financeira e à precarização do trabalho, ou seja, queda da qualidade do emprego. Portanto, a Teoria 
da Regulação, ao questionar e problematizar essa tendência, com base no processo histórico, principalmente 
do século XX, procura entender tais questões e responder a elas, como forma de retomar um nível de atividade 
econômica que garanta um patamar de renda para todos os fatores de produção e um padrão de vida digna.
1.3.1 As sete questões da Teoria da Regulação
Antes de apresentar as questões da Teoria da Regulação, é necessário entender a crise capitalista do 
final da década de 1970 e dos anos 1980 (crise evidenciada pelos dados de crescimento econômico e de 
desemprego do período). Devemos não apenas retroceder aos seus momentos imediatamente anteriores 
(os Anos Dourados), mas também àqueles que antecederam os gloriosos trinta anos do Pós‑guerra. 
Estamos nos referindo à crise de 1929 e às suas consequências, particularmente aos (des)equilíbrios 
macroeconômicos, à depressão econômica, ao elevado desemprego, à instabilidade monetária e à 
ausência de instrumentos de distribuição da renda. Estamos, assim, falando da crise que cindiu o próprio 
núcleo teórico que sustentava o pensamento econômico até então e que se caracterizava pela crença 
nos pressupostos de mercado autorregulador e de pleno emprego automático, preconizando, portanto, 
a não intervenção do Estado na economia.
Os resultados positivos da economia no período entre 1945 e 1973 (resultados perceptíveis a 
partir dos dados de crescimento econômico, do baixo desemprego e dos ganhos econômicos e sociais 
decorrentes da elevação dos salários reais acima dos ganhos de produtividade) são fruto, do ponto de 
vista macroeconômico, das políticas keynesianas anticíclicas, ou seja, da busca pela sustentação da 
demanda efetiva e da criação da infraestrutura necessária para a continuidade do desenvolvimento 
capitalista (energia, transportes, telecomunicações, entre outras).
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Unidade I
 Saiba mais
Sobre a Teoria Keynesiana e suas políticas econômicas, consulte as 
publicações da Associação Keynesiana Brasileira (AKB), uma sociedade civil 
sem fins lucrativos que procura fazer o debate científico em nível nacional 
para a discussão das questões de economia keynesiana. Acesse:
<http://www.akb.org.br/index.php>.
Para esses resultados, também contribuíram, sob as óticas microeconômica e administrativa, as 
novas técnicas de organização industrial, a integração vertical, as economias de escala, as linhas de 
montagem, a criação e a utilização das esteiras e da produção em série, o controle rígido do processo 
produtivo e a especialização funcional da mão de obra. Esses fatores garantiram o que se convencionou 
chamar de tripé fordista, isto é, a produção em massa, o emprego em massa e o consumo em massa. Em 
sua análise do modo de produção fordista, Harvey (2009, p. 121) destaca que:
O que havia de especial em Ford (em que, em última análise, distingue o 
fordismo do taylorismo) era a sua visão, seu reconhecimento explícito de 
que a produção de massa significava consumo de massa, um novo sistema 
de reprodução da força de trabalho, uma nova política de controle e gerência 
do trabalho, uma nova estética e uma nova psicologia, em suma, um novo 
tipo de sociedade democrática, racionalizada, modernista e populista.
O período recessivo decorrente da primeira grande crise do liberalismo econômico no capitalismo industrial 
organizado deu lugar ao forte boom econômico e ao desenvolvimento do fordismo, que ocorreu entre 1945 
e 1973. Os Anos Dourados caracterizaram‑se, assim, pelo crescimento econômico e pelo baixo desemprego, 
pela elevação do assalariamento com ganhos reais crescentes, pelo aumento da sindicalização e pela proteçãosocial generalizada. Nesse contexto, o trabalhador assumiu cada vez mais o papel de consumidor, e o trabalho 
garantia esse “direito”, significando também identidade social, inserção e pertencimento a alguma comunidade.
No período, identificamos a criação de instituições de regulação do mercado de trabalho, afinal esse 
mercado garante a renda para o consumo e, por consequência, o retorno do capital para uma nova 
rodada de produção e investimento.
Ainda sobre o modo de produção fordista, Dedecca (2010) aponta para três dimensões que marcam 
esse regime: a) a do contrato e das relações de trabalho; b) a da proteção social e do trabalho; e c) a do 
direito de representação, de organização e de democracia.
A primeira categoria, da contratação e das relações de trabalho, diz respeito à definição de um 
salário mínimo, à jornada semanal de trabalho, ao descanso semanal e às pausas durante a jornada 
de trabalho, à proibição do trabalho infantil e à restrição do uso do trabalho feminino, ao controle das 
condições de trabalho e aos obstáculos à demissão, dentre outros.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
No que se refere à proteção social e do trabalho, podem ser mencionadas as políticas de 
previdência, de saúde, de educação, de habitação, de água e saneamento, de seguro‑desemprego 
e de qualificação profissional.
Finalmente, sobre o direito de representação e organização e de democracia, podemos citar o 
crescimento da importância das organizações de representação coletiva, principalmente dos sindicatos 
e/ou partidos dos trabalhadores, fato que possibilitou a modificação e a melhoria dos contratos e das 
relações de trabalho.
Essa estrutura de produção e as políticas macroeconômicas coordenadas foram desenvolvidas 
em meio a um cenário de mudanças políticas e econômicas mundiais. Esse contexto se refere 
principalmente ao nascimento do novo centro hegemônico do capitalismo contemporâneo, os Estados 
Unidos da América (EUA), país que, ao final da Segunda Guerra Mundial, estabeleceu sua moeda (o 
dólar) como a moeda‑padrão do sistema monetário e financeiro internacional. Também diz respeito à 
reconstrução da Europa e do Japão pelas instituições multilaterais criadas na reunião de Bretton Woods 
em 1944, tais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional de Reconstrução e 
Desenvolvimento (Bird), conhecido também como Banco Mundial.
Esses são aspectos de extrema relevância, uma vez que estão diretamente relacionados ao crescimento 
econômico mundial, ou seja, à reconstrução dos países diretamente afetados pela guerra e à sua posterior 
expansão. Sabe‑se que esse processo somente foi possível em razão da elevada liquidez internacional 
proporcionada pelo dólar, fato que permitiu às nações sustentarem suas políticas macroeconômicas 
keynesianas nacionais: nesse momento, os EUA assumem papel‑chave como centro do paradigma 
fordista e também a hegemonia política e econômica mundial.
O clima de bonança que caracterizou o período da hegemonia do modo de produção fordista, das 
políticas keynesianas e da estruturação do mercado de trabalho foi colocado em xeque com a crise que 
se manifestou em meados dos anos 1970, principalmente nos EUA: o crescimento econômico se reduziu; 
a taxa de juros se elevou; as dívidas e os déficits públicos aumentaram rapidamente; a capacidade da 
poupança diminuiu; e a inflação se elevou.
A interrupção dessa fase de prosperidade não ocorreu repentinamente: nos anos 1960, o fordismo 
já apresentava indícios de saturação do mercado interno, bem como já era evidente a necessidade de 
busca de novos mercados para realizar os excedentes da produção. Porém, como seria de se esperar, os 
trabalhadores foram contra a intensificação do ritmo de trabalho, e essa reação acabou resultando na 
queda da acumulação de capital. Quanto a esse processo, Marques (1997, p. 51) afirma:
Os primeiros indícios do esgotamento do ciclo de expansão da economia 
capitalista começaram a aparecer ao final da década de 1960. Para 
muitos autores, principalmente os filiados à escola regulacionista, a crise 
iniciou‑se no momento em que os trabalhadores passaram a questionar 
a organização do trabalho fordista, impedindo que ela produzisse taxas 
crescentes de produtividade.
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Unidade I
Marques (1997) também afirma que a causa do esgotamento fordista foi resultado da própria forma 
de organização do regime de produção: o número elevado de fases do trabalho para finalizar o produto 
e a não homogeneidade de tempo do trabalho fazia que a linha funcionasse no ritmo da atividade 
mais lenta. Isso significava que, para os outros postos de trabalho, havia um tempo (da jornada) em 
que o trabalhador ficava à espera do material ou do subconjunto, sem que agregasse valor. Além disso, 
pode‑se dizer que havia uma rigidez nesse regime, de modo que não era possível realizar mudanças para 
elevar a produtividade de todos os trabalhadores na jornada de trabalho.
O regime fordista, com sua concepção de consumo de massa, sempre dependeu de políticas que 
sustentassem a demanda efetiva. Nos EUA, entre outros fatores, por muito tempo, a demanda efetiva 
foi assegurada pela Guerra do Vietnã, mas os resultados operacionais, em produtividade e lucros, 
começaram a apresentar queda depois de 1966, a despeito da manutenção das despesas militares. 
A queda acabou por resultar em redução da receita fiscal nos EUA, compensada posteriormente pelo 
imposto inflacionário e pela desvalorização da moeda nacional, ou seja, pela perda da estabilidade da 
moeda‑reserva internacional, o dólar. Assim, Harvey (2009, p. 135‑136) descreve:
De modo mais geral, o período de 1965 a 1973 tornou cada vez mais evidente 
a incapacidade do fordismo e do keynesianismo de conter as contradições 
inerentes ao capitalismo. Na superfície, essas dificuldades podem ser melhor 
apreendidas por uma palavra: rigidez. Havia problemas com a rigidez dos 
investimentos de capital fixo de larga escala e de longo prazo em sistemas 
de produção em massa que impediam muita flexibilidade de planejamento 
e presumiam crescimento estável em mercados de consumo invariantes. 
Havia problemas de rigidez nos mercados, na alocação e nos contratos de 
trabalho (especialmente no chamado setor “monopolista”). E toda tentativa 
de superar esses problemas de rigidez encontrava a força aparentemente 
invencível do poder profundamente entrincheirado da classe trabalhadora 
– o que explica as ondas de greve e os problemas trabalhistas do período 
1968‑1972. A rigidez dos compromissos do Estado foi se intensificando à 
medida que programas de assistência (seguridade social, direitos de pensão 
etc.) aumentavam sob pressão para manter a legitimidade num momento 
em que a rigidez na produção restringia expansões da base fiscal para 
gastos públicos. O único instrumento de resposta flexível estava na política 
monetária, na capacidade de imprimir moeda em qualquer montante que 
parecesse necessário para manter a economia estável.
Como a economia norte‑americana era o principal motor desse padrão de crescimento, as decisões 
de política econômica tomadas para mudar seu quadro de estagflação resultaram na inflexão do modelo 
produtivo e macroeconômico vigentes, principalmente nas principais economias da Europa e da Ásia, 
que passaram a fazer uma reestruturação industrial e uma nova divisão internacional do trabalho.
Entre 1973 e 1983, a maioria dos países centrais fez ajustes macroeconômicos como resposta à crise 
monetária internacional e aos choques do petróleo da década de 1970, dando início à (des)coordenação 
macroeconômica e à falta de uma política industrial direcionada do Estado.
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Já em fins de 1978, Paul Volker, à frente do Federal Reserve (Banco Central norte‑americano), decidiu 
praticar a política do dólar forte, elevando a taxa de juros dos EUA a 8% e provocando valorizações 
da ordem de 50%, entre 1980 e 1985. Tal política resultou no declínio industrial, na aceleração do 
endividamento da maioria dos países e na recessão que assolou a maioria dos países na década de 1980. 
A situação, assim, fragilizou ainda mais as economias que já se encontravam em recessão por causa das 
crises do petróleo. Segundo Tavares e Fiori (1993, p. 27):
Os EUA nunca tiveram uma política industrial explícita e de longo prazo, 
salvo no complexo militar. Assim, os esforços de inovação tecnológica em 
informática e eletrônica seguiram a orientação “natural” do mercado militar 
e dos serviços bancários e de comunicações, destinados, ambos, a reforçar 
o poder internacional da potência dominante. Esses avanços tecnológicos, 
como se verificaria mais tarde, não melhoravam a competitividade nas 
indústrias de bens de consumo duráveis nem nos complexos metalmecânico 
e elétrico, aos quais estavam ligados.
O modelo fordista que havia sustentado o padrão industrial dos países industrializados (e, 
principalmente, o norte‑americano no Período Pós‑guerra) tornou‑se rapidamente anacrônico, deixando 
de ser a base interna de sustentação sistêmica de uma economia de produção e de consumo de massas, 
ou seja, deixando de ser a base da capacidade de expansão do PIB norte‑americano.
Nesse cenário de desajuste interno da maioria dos países, um novo protagonista, o Japão, entrou 
em cena. No passado, em razão de sua elevada dependência de matérias‑primas importadas, o Japão 
fez grandes alterações no seu quadro institucional e econômico, principalmente realizando mudanças 
e implantando políticas com vistas à eficiência industrial. Isso permitiu elevar suas exportações e 
economizar matérias‑primas e petróleo, o que foi extremamente importante durante os choques de 
oferta provocados pela elevação do preço deste último.
Nota‑se que o Japão tentou ajustar a economia dos pontos de vista interno e externo, empreendendo 
uma política industrial que compensasse a reestruturação produtiva nas indústrias siderúrgica, naval e 
petroquímica: eram justamente elas as mais fortemente afetadas pelas mudanças nos preços relativos 
e pela superprodução mundial. Essa política pautou‑se pela implementação da inserção de novas 
tecnologias e pelo desenvolvimento de novas técnicas de produção e de controle no processo produtivo. 
Com mais fôlego, o Japão conseguiu manter seu nível de atividade e ainda sustentar o crescimento de 
algumas economias, como a da Coreia e a dos EUA.
 Lembrete
A reestruturação produtiva é o processo adotado pelas empresas para 
superar o fordismo a partir de um contexto de desregulamentação e 
flexibilização do trabalho que se deu a partir dos anos de 1970 em razão 
da crise do capitalismo, caracterizado como uma nova forma de produção 
e acumulação.
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Unidade I
Na América Latina, os países seguiram o modelo de ajuste externo, isto é, pagar sua dívida externa, 
e desajuste interno, com recessão econômica, desemprego e inflação elevada. Nesse ponto, foram 
acompanhados por países europeus, como França e Itália. Já a Inglaterra, por ser uma economia mais 
aberta e uma poderosa praça financeira, estava mais exposta às flutuações cambiais e da taxa de 
juros: o país acabaria por optar pela desregulamentação financeira e pela desmontagem do Estado, 
assumindo o ônus das ondas de especulação e da desindustrialização.
Por fim, a partir de 1982, a Alemanha é mais um dos protagonistas a optar por uma reestruturação 
industrial de longo prazo e por uma política macroeconômica de ajuste: o país apresentava uma 
fortalecida estrutura industrial, comercial e financeira; sua posição permitiu a estruturação do sistema 
monetário europeu, além da integração e da expansão econômica da Europa. Quanto à reestruturação 
produtiva, Tavares (1993, p. 42) argumenta:
No que diz respeito à reestruturação industrial propriamente dita, não foi 
por acaso que o Japão se manteve na liderança, seguido pela Alemanha. 
Do ponto de vista microeconômico, ou melhor dizendo, da organização 
industrial, nota‑se que são dois países que possuem relações financeiras 
históricas entre seus bancos e suas grandes empresas. Do ponto de vista 
macroeconômico, são países cujas moedas servem de reserva internacional, 
permitindo‑lhes fazer frente ao dólar sem riscos para seus balanços de 
pagamentos. Sua posição financeira internacional e o alto grau de coesão 
interna suavizaram as políticas de ajuste, em particular as políticas monetária 
e creditícia, neutralizando de forma razoável os impactos das flutuações 
do dólar e da taxa de juros internacional, vis‑à‑vis as taxas de juros e a 
expansão monetária interna.
Dado o volume de dinheiro disponível, chamado de liquidez endógena de seu mercado bancário 
interno, Japão e Alemanha praticaram juros baixos, estratégias que mantiveram a capacidade 
de financiamento dos investimentos privados e da dívida pública. Com isso, esses Estados 
conseguiram espaço para executar suas políticas macroeconômicas e industriais, possibilitando 
a modernização de suas grandes empresas e, por consequência, a manutenção da capacidade de 
concorrência internacional.
O Japão esteve na vanguarda do processo de modernização, pois adotou uma reestruturação 
com base na diversificação e na conglomeração da grande empresa em grupos financeiros (keiretsu) 
centralizados em bancos‑chave. Isso permitiu uma maior flexibilidade financeira e capital de longo 
prazo às grandes empresas japonesas, que puderam suportar ajustes e perdas de curto prazo.
A inovação se deu também nas esferas administrativa e financeira: além de combater o taylorismo 
e adotar formas flexíveis de organização interna favoráveis na incorporação de novas técnicas 
microeletrônicas, o Japão organizou o parque industrial de forma que combinasse a produção de 
bens de consumo de massa e de equipamentos de alta sofisticação tecnológica a partir da sinergia 
industrial local.
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A economia japonesa comandava a internacionalização da sua região e, ao mesmo tempo, 
modernizava e ampliava sua indústria e os seus mercados. Os países da região (conhecidos como Tigres 
Asiáticos) aproveitavam a flutuação da relação iene‑dólar e de linhas de financiamento, adotando com 
rapidez a estratégia de exportações e importações. Esses países acabariam por trocar a exportação de 
bens não duráveis (têxteis) pela de bens duráveis, substituindo a importação de matérias‑primas simples 
pela de equipamentos mais sofisticados.
Na Europa, a Alemanha liderava o processo de reestruturação, porém em um ritmo mais lento que o 
japonês: os conflitos entre as suas instituições internas (o Bundesbank e sua ótica ortodoxa; o Ministério 
da Ciência e Tecnologia, favorável à reestruturação produtiva; e o Ministério do Trabalho, favorável à 
defesa de uma economia social de mercado) colaboravam para essa lentidão.
Esse processo desencadeou um acirramento da concorrência internacional e uma nova divisão 
internacional do trabalho a partir de duas mudanças básicas: a reestruturação produtiva, ou Terceira 
Revolução Industrial, e a mundialização do capital. Aqui, definimos Terceira Revolução Industrial como 
“um cluster de inovações que não modifica radicalmente a infraestrutura de transportes nem a base 
energética do sistema industrial[e que] não tem o impacto transformador de uma verdadeira revolução 
industrial” (TAVARES; FIORI, 1993, p. 53).
Por sua vez, a mundialização do capital pode ser descrita como o resultado de dois conjuntos, 
estreitamente interligados, mas distintos. O primeiro conjunto diz respeito à longa fase de acumulação 
de capital no final do século XX. Já o segundo conjunto de fenômenos diz respeito às políticas de 
liberalização, de privatização, de desregulamentação e ao desmantelamento de conquistas sociais e 
democráticas, intensamente vivenciadas no início da década de 1980, em especial, na Inglaterra e nos 
EUA, com Thatcher e Reagan (CHESNAIS, 1996).
A liberalização financeira nos anos 1980 elevou a concorrência interbancária no cenário 
internacional, fato que resultou em conflitos entre os principais bancos dos grandes centros financeiros. 
Esse movimento financeiro provocou variações nas taxas de juro e de câmbio e determinou as políticas 
de ajustes recessivos.
Figura 5 – O dólar como moeda principal na liberalização financeira e na financeirização das economias
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Unidade I
Os movimentos de modernização conservadora, isto é, movimentos com objetivo de ajuste e 
equilíbrio puramente econômicos e que não levam em conta as questões sociais, por meio de políticas 
econômicas recessivas e da acumulação de capital flexível, geraram mudanças e insegurança no mercado 
de trabalho, expressas na queda da renda, na inserção ocupacional atípica e na elevação do desemprego.
A partir dos anos 1980, e posteriormente, nos anos 1990, os ambientes de trabalho passaram por um 
processo de modernização. Tal processo ocorreu, especialmente, em virtude da crise que se instalou em 
razão do enfraquecimento do fordismo e da queda da taxa de lucro. Essa situação obrigou as empresas 
a reduzirem custos e aumentarem a produtividade.
De início, não se observou uma elevação dos lucros e muito menos da produtividade: o ajuste, 
portanto, deu‑se via mercado de trabalho e busca de outras fontes de lucros, tais como aplicações nos 
mercados financeiros.
Observa‑se na figura a seguir que, a partir de 1980, há uma inflexão na tendência das curvas de lucro, 
de acumulação, de crescimento e de produtividade, caracterizando uma desregulação, quando há uma 
comparação com o período anterior. Um fato interessante é que o lucro e a acumulação não evoluem da 
mesma forma, provavelmente em razão de a taxa de lucro agora ser composta por retornos financeiros, não 
sendo reinvestida em parte. Conforme Chesnais (2005) e Husson (2006), esses movimentos caracterizam a 
volta ao capital portador de juros, fato que elevará a participação da renda do capital, a queda da renda do 
trabalho e a forte financeirização da economia capitalista. Segundo Dedecca (2010, p. 1):
O processo de financeirização exacerbada da economia capitalista 
estabeleceu‑se com base em um processo recorrente de desvalorização do 
trabalho, com uma progressiva precarização das condições de emprego e de 
remuneração, de um lado, e de recorrente desemprego, de outro.
1960 1965 1970 1975 1980
Lucro Acumulação Crescimento Produtividade
1985 1990 1995 2000
Figura 6 – Curvas de lucro, acumulação, crescimento e produtividade 
de países selecionados da OECD no período 1961‑2003
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Por meio dessa nova composição do capital, cuja lógica financeira iria conduzir as curvas 
de lucro, acumulação, crescimento e produtividade das economias capitalistas para recuperar 
a rentabilidade das empresas, iniciou‑se um período de baixo investimento e de elevação do 
desemprego, como mostra a figura a seguir. No gráfico percebemos como a lógica financeira se 
sobrepõe à lógica produtiva e, em conjunto com ela, à falta de um compromisso com o trabalho. 
Em outras palavras, pode‑se afirmar que a taxa de lucro passa a se recuperar com a rentabilidade 
advinda dos ganhos não produtivos e que a curva da parte do lucro não reinvestido passa a 
acompanhar a taxa de desemprego.
Outro ponto importante da dominância da lógica financeira é que esta não foi adotada somente 
pelas empresas, mas também por uma parte das famílias, como forma de enfrentar as incertezas 
(riscos, para algumas escolas econômicas) em relação ao futuro. Um exemplo claro da financeirização 
na esfera das famílias é a aquisição, por parte delas, de produtos financeiros como as previdências 
complementares privadas, que surgem ao mesmo tempo que emerge o questionamento da capacidade 
dos Estados de continuar os financiamentos da proteção social e universal. Ainda de acordo com 
Dedecca (2010, p. 13):
A desvalorização do trabalho traduziu‑se no recuo dos salários tanto na 
renda das famílias quanto no produto nacional. Progressivamente, os salários 
foram perdendo importância no processo de formação da renda, enquanto 
uma cesta diversificada de produtos financeiros foi ganhando espaço. Esse 
movimento tem assumido intensidade desigual no interior da sociedade em 
razão de o acesso ao mercado financeiro estar diretamente relacionado ao 
estoque de ativos que as empresas e as famílias detêm.
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2,5
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7,5
10,0
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32,5
64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02
Parte do lucro não investida
Taxa de desemprego
Taxa de investimento
Taxa de lucro
Figura 7 – Lucro, investimento e desemprego na Europa
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Com a elevação do desemprego, o objetivo da redução de custos passou a se concretizar pelo arrocho 
salarial. O capital se sobrepõe ao trabalho, e os postos de trabalho se reduzem, caracterizando um forte 
contraste com o período dos Anos Dourados do capitalismo. Segundo Marques (1997, p. 60):
Não se trata de um desemprego próprio de um período de mera 
reestruturação, em que, passado o tempo necessário para as empresas se 
adequarem às novas normas de produção, o emprego voltará a crescer por 
conta de novos investimentos.
O desemprego gerado nesse período tem um novo perfil. Trata‑se de um desemprego fortemente 
determinado pela idade e pelo gênero; em outras palavras, ele afeta com maior intensidade os mais 
jovens, as mulheres e os trabalhadores acima de 45 anos de idade.
Além do elevado desemprego, esse período caracterizou‑se pela precarização do trabalho revestida 
de várias formas de contratação: contrato de trabalho por tempo determinado, trabalho por tempo 
parcial ou trabalho de solidariedade (que tem sua realização mediante financiamento do Estado), entre 
outras formas. De acordo com Marques (1997, p. 69):
[...] a precarização do trabalho afeta o conjunto dos trabalhadores. Para os 
que vivem a situação de desemprego há muito tempo, não houve perda 
somente do trabalho. Sua inutilidade social os desqualifica, também, 
sobre o plano cívico e político. Para os que ainda têm a felicidade de estar 
empregados, parcial ou totalmente, a possibilidade da demissão ou o fim do 
contrato determina que vivam somente o dia de hoje, não havendo mais, 
no seu horizonte, o amanhã. Nesse quadro de incerteza, o trabalho perde 
crescentemente sua capacidade de integrar os indivíduos na sociedade.
Esses são os resultados do novo regime de acumulação que se desenha, um regime flexível (que 
se opõe ao anterior, de excessiva rigidez) que busca a produtividade mesmo com elevado custo 
social. É um regime caracterizado pela relativa flexibilidade da organização e da produção, estrutura 
que permite às empresas responderem rapidamente às alterações da demanda. Esse regime acaba,portanto, por resultar na elevação da rotatividade do trabalho, pois os trabalhadores passam a ser 
integrados e expulsos, conforme a necessidade do capital e do seu regime de acumulação, processo 
que ficou conhecido como just in time. Assim, o regime de acumulação flexível nada mais é do que a 
redução significativa do custo com o trabalho por meio da sua desvalorização e da precarização das 
suas condições (FREYSSINET, 2009).
Mattoso (1994) não tem dúvida de que houve uma modernização conservadora e uma ofensiva do 
capital estruturado sob a lógica e a dominância financeira em nome da competitividade internacional e 
contra uma relação capital‑trabalho mais favorável ao trabalhador. Da situação favorável ao trabalho do 
período anterior, recuou‑se para uma realidade na qual os trabalhadores se encontram em uma posição 
defensiva, pois surge um novo trabalhador que perde de forma silenciosa seus direitos. A maioria dos 
trabalhadores é percebida como possuidora tanto de um perfil inadequado quanto de uma qualificação 
superada, em razão das exigências da nova tecnologia vigente. Isso leva os trabalhadores a se inserirem 
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no mercado de trabalho competitivo em situação de desvantagem, o que resulta, muitas vezes, em 
desemprego ou aceitação de ocupações precárias.
Concomitantemente ao novo padrão industrial, houve a expansão da insegurança do trabalho como 
resultado da desestruturação do mercado de trabalho construído no Pós‑guerra. Essa expansão da 
insegurança do trabalho ocorreu em cinco níveis diferentes: 1) no mercado de trabalho; 2) no emprego; 
3) na renda; 4) na contratação; e 5) na representação do trabalho.
A insegurança no mercado de trabalho é caracterizada pela maior 
insegurança em pertencer ou não ao mercado de trabalho, ou seja, pela 
percepção de estar na condição de desempregado e sofrer as consequências 
e limitações impostas à condição humana (MATTOSO, 1994, p. 525).
Assim, o desemprego desse período apresenta‑se como resultado do excesso de oferta de 
trabalhadores provocado pela ruptura do compromisso keynesiano e, portanto, pelo fim da defesa 
(ou priorização) do pleno emprego, tal como foi característica dos Anos Dourados. Na verdade, ele foi 
resultado do violento processo de reestruturação do capital realizado pela modernização conservadora, 
caracterizado pela substituição de insumos por novas matérias‑primas, pela informatização dos 
processos, pela automatização e robotização das linhas de produção, pela flexibilização e terceirização 
da produção, pela reconcentração de capitais e pela formação de blocos econômicos entre países.
A insegurança no emprego evidencia‑se por meio da redução de empregos estáveis nas empresas 
e da elevação de formas de trabalho atípicas: contratação por tempo determinado, temporário, 
tempo parcial, de autônomos, aprendizes, estagiários, entre outras. São formas de trabalho que 
apresentam condições de má remuneração e sem garantias de seguridade social, de aposentadoria 
ou de assistência médica.
A insegurança na renda resulta da fragmentação do trabalho e da contratação em condições 
eventuais e precárias somadas à desestruturação do mercado de trabalho. Ocorre a flexibilização dos 
salários com base na situação de cada empresa e na capacidade de cada trabalhador; os salários são 
calculados conforme o nível de atividade econômica e desprotegidos de quaisquer mecanismos de 
reposição das perdas advindas da elevação do nível de preços.
Já a insegurança na contratação do trabalho refere‑se à tendência de negociação e regulação 
do trabalho para formas individualizadas e promocionais, tornando as relações de trabalho mais 
descentralizadas e potencializando a flexibilização dentro do local de trabalho. Ainda segundo Mattoso 
(1994, p. 542):
A plena subordinação aos ditames liberais e à concorrência do mercado 
autorregulável privilegiou apenas a ampliação da descentralização das 
relações de trabalho, terminando por favorecer a expansão do dualismo 
do mercado de trabalho e da segmentação do trabalho. Ampliaram‑se as 
formas de contratos determinados, tempo parcial etc., ao mesmo tempo que 
se estabeleceram relações de trabalho “sem contrato”. Os salários, por sua 
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vez, tenderam a reduzir sua participação, enquanto cresceram os ganhos 
ou prêmios relativos à qualidade, participação etc., gerando formas de 
contratação cada vez mais individualistas [...].
Com relação às crises geradas e às tendências de desequilíbrios econômicos e sociais após os Anos 
Dourados do capitalismo, período de elevada prosperidade, necessita‑se questionar quais as causas 
do fim desse ciclo virtuoso e de ganhos sociais, tanto na realização da produção e dos lucros, quanto 
no mercado de trabalho e na geração de uma massa salarial que dava condições para que as famílias 
elevassem seu nível de vida com estabilidade econômica e social. Como forma de tentar explicar essas 
causas, segundo Boyer (2009, p. 22), a Teoria da Regulação coloca as seguintes questões centrais:
1. Quais são as instituições básicas, necessárias e suficientes para o 
estabelecimento de uma economia capitalista?
2. Em quais condições uma configuração dessas instituições cria um 
processo de ajuste econômico dotado de certa estabilidade dinâmica?
3. Como explicar que crises se renovem periodicamente no próprio 
âmago de regimes de crescimento que anteriormente tinham 
encontrado sucesso?
4. Sob o impacto de quais forças as instituições do capitalismo se transformam: 
pela seleção, pela eficiência, como pressupõe a maior parte das teorias 
econômicas, ou por obra do papel determinante da esfera política?
5. Por que crises do capitalismo se sucedem sem, entretanto, ser a 
repetição idêntica das mesmas sucessões de eventos?
6. Dispomos de instrumentos capazes de examinar a viabilidade e a 
verossimilhança de diferentes formas de capitalismo?
7. Podemos analisar simultaneamente um modo de regulação em suas 
formas de crise?
Essas questões abordam de forma geral que o capitalismo é um sistema de produção instável, 
havendo a necessidade da criação de instituições que acompanhem seu movimento, isto é, as formas 
e as estruturas de produção e funcionamento do mercado de trabalho. O interesse da estabilidade 
econômica e social repousa sobre o Estado, pois este é o seu papel. O Estado moderno é chamado de 
Estado‑nação por ser aquele que busca garantir os interesses e o bem‑estar político, econômico e social 
de seu território e da sua sociedade.
Uma economia capitalista é uma economia monetária da produção, isto é, a liquidez ou a 
disponibilidade de dinheiro é uma condição sine qua non para a geração de emprego e renda que, 
por sua vez, garante os níveis de investimento e consumo. Portanto, a estabilidade e financeira que 
representa o lado monetário é um fator importante para a estabilidade da produção e do emprego, que 
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representam o lado real da economia, sendo necessárias instituições que acompanhem e intervenham 
para a estabilidade monetária e real.
Uma condição indispensável para configurar as instituições necessárias seria o trabalho em conjunto 
entre as autoridades monetárias, isto é, o Banco Central, o Governo Executivo e os representantes dos 
trabalhadores, por exemplo, em uma reunião para a definição da taxa de juros e a liquidez monetária a 
ser estabelecida pelo Banco Central, havendo, assim, representantes do lado monetário, mas também 
do lado real da economia.
As crises econômicassão inerentes ao sistema capitalista, caracterizado por ciclos econômicos. A 
Teoria Keynesiana apresenta instrumentos para que, nos períodos de crescimento econômico, o Estado 
forme um fundo público por meio da arrecadação fiscal para ser utilizado em momentos de recessão 
econômica. Esse instrumento fiscal serve para manter a estabilidade da produção e do emprego no 
momento de crise. A análise dos determinantes das variáveis econômicas e sociais desse momento de 
queda do nível de atividade revelará quais os determinantes da crise e as alternativas para a retomada 
do crescimento econômico.
O capital como uma relação social necessita da esfera política, isto é, do Estado para regular a 
economia e minimizar os ciclos econômicos. Mas isso não quer dizer que as instituições políticas, 
econômicas e sociais não tenham de apresentar eficiência para que as políticas adotadas pelo Estado 
sejam eficazes.
As crises do capitalismo se sucedem sem apresentar elementos idênticos em sua superfície. 
Entretanto, em sua essência, as crises têm elementos próximos, por exemplo, a falta de demanda efetiva 
ou superprodução que reduz o nível de investimento, o que, por sua vez, reduz o nível de produção, 
emprego e massa salarial.
A análise do comportamento das variáveis econômicas e sociais por meio de instrumentos com base 
na economia real permite acompanhar as tendências capitalistas e suas novas formas de acumulação, 
por exemplo, a tendência de financeirização em relação ao processo de industrialização.
1.3.2 A questão central da Teoria da Regulação
O sistema capitalista é um sistema de produção e acumulação de capital formado por várias 
instituições públicas, privadas, entre outras. As instituições públicas, como o Governo Federal, possuem 
mecanismos e instrumentos, como as políticas econômicas, necessários para garantir a estabilidade 
econômica e social. Diante de desequilíbrios, o Estado é a instituição que se mobiliza para reverter o 
processo de crise por meio de seus instrumentos de políticas pública e econômica, e por meio de novas 
regulamentações necessárias no formato de leis, para que todos os agentes econômicos (empresas, 
famílias, setor externo e o próprio governo) possam se reorganizar diante de novas formas institucionais 
compromissadas com a estabilidade.
Percebe‑se que as esferas políticas, econômicas e sociais são consideradas em conjunto, e 
não em partes. As teorias econômicas, de forma isolada, têm tido dificuldades em explicar crises, 
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Unidade I
já que suas correntes de pensamento trabalham com mercado autorregulador e pleno emprego. 
A particularidade da Teoria da Regulação é partir dos ciclos econômicos e propor formas de 
regulação que evitem ou reduzam as instabilidades inerentes ao capitalismo. Portanto, segundo 
Boyer (2009), quais são os mecanismos capazes de garantir a estabilidade econômica e social ao 
longo do tempo?
Com a forma de crescimento econômico no pós‑Segunda Guerra (1945‑1975), o Estado se transformou 
em Estado‑nação e se comprometeu com toda a sociedade em buscar o bem‑estar econômico e social. 
Esse compromisso se dava principalmente no espaço nacional, por meio da forma de acumulação de 
capital conhecida como industrialização, isto é, a produção.
As novas tendências de globalização e internacionalização permitiram também novas formas de 
acumulação de capital, como a financeirização, que é a acumulação de capital, sobretudo, dos juros 
sobre juros e rendimentos financeiros. A Teoria da Regulação, ao estudar as várias formas de organização 
econômica e social e como uma análise que considera as realidades local, regional, nacional e mundial, 
tem estudado casos concretos e acompanhado essas tendências com o objetivo de melhor compreender 
o sistema econômico em que estamos inseridos ou em processo de inserção.
2 CONCEITOS BÁSICOS
Ao estudar o setor público, necessitamos aprender os principais conceitos e teorias sobre as finanças 
públicas, principalmente as aplicadas na economia brasileira. Para isso, iremos contextualizar, sempre 
que possível, as ferramentas apresentadas, e evidenciar os problemas para tal discussão.
Há uma racionalidade para a existência do Estado e de um governo que possuem metas e fins. Assim, 
há objetivos para elaborar a política fiscal, por meio da tributação ou arrecadação, e para a execução dos 
gastos públicos, um dos determinantes do Produto Interno Bruto (PIB).
 Lembrete
O Produto Interno Bruto é formado pela somatória de consumo 
agregado privado, investimento agregado privado, gastos do governo 
(consumo agregado público e investimento agregado público) e exportações 
agregadas menos as importações agregadas.
A política fiscal faz parte da política econômica de um governo; seus instrumentos, como a tributação 
ou a arrecadação via impostos, taxas e contribuições, possibilitam a realização dos gastos do governo, 
isto é, auxiliam na produção dos bens e serviços públicos necessários para a sociedade. Portanto, o 
Estado é um produtor de bens e serviços públicos e precisa saber qual será a contribuição de cada 
cidadão para que a oferta desses bens públicos atenda à população, como também qual região deverá 
receber esses bens públicos, entre outros dilemas. Lembrando que os recursos públicos servem para 
complementar a oferta de bens e serviços produzidos pelas empresas privadas e famílias, além do setor 
externo, com as importações.
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Como o Estado produz para uma parte da sociedade, a racionalidade da política pública apresenta 
as seguintes funções: a) função alocativa, que cuida da produção e da provisão de bens e serviços 
públicos; b) função distributiva, que tem o papel de distribuir a renda de forma mais equitativa; e c) 
função estabilizadora, que busca reduzir as flutuações no nível de produto (PIB), emprego e renda. 
Perceba que essas funções têm uma relação direta com a regulação da economia, um dos papéis do 
Estado‑nação.
Em uma situação de crise econômica, caracterizada como baixa demanda agregada, isto é, uma 
situação de recessão econômica acompanhada de baixa produção, desemprego e elevação da pobreza, 
a política fiscal pode ser utilizada por meio da elevação dos gastos do governo em consumo e em 
investimentos. Note que essas variáveis determinam o PIB e causam uma elevação da renda nacional 
e do PIB, o que, por sua vez, eleva o consumo e os investimentos privados, resultando em um ciclo de 
crescimento econômico.
Como o Estado produz e oferta bens e serviços, ele necessita de receitas públicas geradas por 
meio de arrecadação ou tributação, senhoriagem e endividamento. A senhoriagem é uma forma de 
financiamento do Estado que tem o poder em lei sobre a emissão de moeda ou papel‑moeda oficial, no 
caso do Brasil, o real. Assim, a emissão de papel‑moeda ou aumento da base monetária é uma forma 
de obter receita para o Tesouro Nacional, ou seja, o governo, ao gastar mais do que arrecada e não ter 
saldo positivo de recursos monetários para pagar suas despesas, irá emitir moeda para honrar a dívida 
em questão. Por exemplo, se o governo arrecadou R$ 500 bilhões de reais e gastou R$ 600 bilhões de 
reais, irá emitir R$ 100 bilhões de reais e pagar sua dívida. Esse processo não é muito utilizado, já que seu 
resultado é um aumento do nível de preços na economia – resulta em inflação, um processo conhecido 
como imposto inflacionário.
 Observação
Imposto inflacionário, ou senhoriagem, é a receita adicional do governo 
com a emissão de moeda realizada pelo Banco Central, que detém o poder 
de monopólio dessa emissão. O aumento da quantidade de moeda na 
economia, sem o aumento da produçãoe do emprego, eleva o nível de 
preços, ou seja, gera inflação.
Essa forma de pagar suas despesas significa para o governo uma facilidade de financiamento 
público. Contudo, devemos fazer algumas observações pertinentes: o aumento da base monetária, que 
é o dinheiro em circulação na economia, apresenta relação direta com o aumento do PIB e relação 
inversa com a inflação, ou seja, no futuro, o aumento da base monetária reduzirá o PIB e acelerará 
a inflação. A queda do PIB reduz a base tributária e prejudica toda a sociedade por resultar em uma 
estagflação, isto é, recessão econômica e alta inflação, o que não condiz com os conceitos da Teoria 
da Tributação: a) o conceito da equidade, ou seja, a ideia de que a distribuição do ônus tributário deve 
ser equitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; b) o conceito da progressividade, isto é, 
o princípio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito da neutralidade, 
pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação 
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sobre a eficiência econômica; e d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve 
ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. O movimento social 
atual coloca que as notas fiscais devem explicitar todos os impostos.
Nos conceitos básicos, o da Curva de Laffer é extremamente importante para um governo por 
demonstrar a relação entre a tributação ou alíquota de impostos (T) e a receita arrecadada pelo governo 
(R). Esse conceito é relevante ao afirmar e demonstrar que existe um ponto máximo para maximizar a 
arrecadação pública, isto é, há uma alíquota tributária ou carga tributária ótima que aumenta a receita 
pública e pode reduzir e evasão fiscal. A Curva de Laffer pode ser apresentada da seguinte forma e a 
partir dos seguintes pressupostos:
Receita (T)
100%
Alíquota (%)
0
Figura 8 – A Curva de Laffer
Pressupostos:
a) Se a alíquota de tributação for igual a zero (T = 0), teremos uma receita pública igual a zero (R = 0).
b) Se a alíquota de tributação for igual a 100% (T = 100%), teremos uma receita pública igual a zero 
(R = 0) em virtude da sonegação fiscal.
Veja que há uma racionalidade por parte do governo e da sociedade. Se o governo zerar sua alíquota 
de impostos, sua arrecadação será nula; entretanto, se o governo fixar em 100% a sua alíquota, isto é, 
tributar em 100% os salários e os lucros, haverá uma elevada sonegação de impostos, e o governo não 
irá arrecadar o que precisa. Portanto, é preciso saber qual a alíquota tributária ótima (T*), ou seja, aquela 
que permite ao governo a maior arrecadação e a menor evasão dos contribuintes.
O gráfico anterior demonstra a relação direta entre as variáveis de alíquota de imposto e a receita 
pública. O centro da curva é o ponto ótimo entre a maior alíquota e a maior arrecadação; após esse 
ponto, haverá uma evasão ou um desestímulo às atividades formais, isto é, uma elevação da sonegação 
de impostos, gerando uma perda de receita (R). Assim, temos de pensar em um sistema tributário que 
possa dar conta de buscar esse equilíbrio; um sistema que possua racionalidade e justiça e que possibilite 
que o cidadão exerça seus direitos e deveres perante a sociedade e o Estado.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Um sistema tributário ideal é um sistema racional e justo que possibilita ao Estado as condições 
fiscais necessárias para as suas ações e permite aos cidadãos que não sejam onerados acima das suas 
capacidades de contribuição. Portanto, um sistema tributário ideal tem as seguintes características: cada 
cidadão deve pagar uma contribuição justa; a cobrança de impostos deve onerar pessoas com maior 
capacidade de pagamento; o sistema tributário deve interferir o mínimo na alocação de recursos para 
não causar ineficiência econômica e para evitar uma guerra de impostos entre os governos estaduais; 
a administração do sistema tributário deve ser eficiente e minimizar os custos de fiscalização, isto é, 
otimizar a arrecadação.
Para uma contribuição justa, em que vigorem a equidade e a progressividade na arrecadação, há 
princípios básicos para serem seguidos e formarem a base de um sistema tributário ideal: princípio do 
benefício, em que a contribuição deve ser igual ao benefício gerado pelo consumo do bem público, por 
exemplo, o reajuste das aposentadorias para contribuintes e não contribuintes; princípio da capacidade 
de pagamento como regra geral para toda sociedade, em que o ônus tributário deve levar em conta 
as equidades horizontal e vertical, por exemplo, considerar a mesma capacidade de pagamento para 
o mesmo nível de impostos, e as contribuições dos indivíduos devem diferenciar‑se conforme suas 
diversas capacidades de pagamento; princípio da neutralidade, que procura não afetar a eficiência 
nas decisões de alocação de recursos em virtude da tributação em cada classe e setor econômico; e 
princípio de simplicidade, que procura facilitar a operacionalização da cobrança de tributos, sendo um 
imposto de fácil entendimento para quem tiver de pagá‑lo, e a cobrança, a arrecadação e os processos 
de fiscalização não devem representar custos administrativos elevados para o governo.
Os princípios de um sistema tributário norteiam o que se espera de uma tributação eficiente, isto 
é, são princípios básicos para a harmonia entre a sociedade e o Estado‑nação. Os sistemas tributários 
são caracterizados por seus tipos de impostos diretos, por exemplo, o imposto de renda, e indiretos, por 
exemplo, o ICMS, e mecanismos de arrecadação. O sistema tributário forma a base da carga tributária, 
isto é, a soma de todos os impostos em todas as esferas públicas que recai sobre toda a sociedade. No 
Brasil, temos os seguintes impostos e contribuições por esferas de governo:
• Impostos federais
— Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas (IRPF);
— Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ);
— Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF);
— Imposto sobre a Exportação (IE);
— Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores 
Mobiliários (IOF);
— Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
— Imposto Territorial Rural (ITR).
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• Contribuições federais
— Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide);
— Contribuição para o Plano de Seguridade do Servidor Público (CPSS);
— Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor 
Público (PIS/Pasep);
— Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos 
de Natureza Financeira (CPMF);
— Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins);
— Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor 
Público Incidente na Importação de Produtos Estrangeiros ou Serviços (PIS/Pasep‑Importação);
— Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social devida pelo importador de 
Bens Estrangeiros ou Serviços do Exterior (Cofins‑Importação);
— Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Pessoas Jurídicas (CSLL).
• Impostos estaduais
— Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte 
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações (ICMS);
— Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
— Imposto sobre Transmissão Causa Mortis ou Doação de Bens e Direitos (ITCD).
• Impostos municipais
— Impostosobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);
— Imposto sobre Transmissão Inter Vivos de Bens Imóveis e de Direitos a Eles Relativos (ITBI);
— Imposto sobre Serviços (ISS).
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
1996
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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
26,1
31,4
32,2
33,6 33,5
Figura 9 – Carga tributária brasileira em % do PIB
A carga tributária é apresentada em percentual do Produto Interno Bruto como forma de saber 
com quanto o governo fica do total produzido no período de um ano da renda de todos os agentes 
econômicos (empresas e famílias). Além de haver vários impostos, há o mecanismo de arrecadação, que 
é a fonte de tributação de um Estado, ou seja, a base onde recaem os impostos como a produção, o 
consumo e a renda.
A tributação pode dar‑se via impostos “em cascata”, que são cumulativos por cada fase de produção 
de bens e serviços. Um sistema produtivo em um sistema tributário com impostos em cascata terá uma 
elevação dos preços de seus produtos conforme o número de etapas de produção e distribuição desse 
produto, resultando em distorções em seus preços de produção ou em distorções produtivas.
A tributação pode ser também via Impostos sobre o Valor Adicionado (IVA), que não incidem nas 
várias etapas produtivas de forma acumulada, mas, sim, no valor adicionado, e que seguem o conceito 
de neutralidade e não afetam a competitividade de uma indústria.
Os tipos de impostos, a forma de tributação e os mecanismos de arrecadação caracterizam um 
sistema tributário e revelam a sua eficiência. Alguns Estados nacionais, como o Brasil, possuem um fluxo 
e um estoque da dívida pública em níveis elevados, o que torna seu sistema tributário eficiente apenas 
em arrecadar por uma necessidade de pagar a dívida pública.
2.1 Principais Conceitos Básicos sobre Finanças Públicas no Brasil
O Brasil é composto por peculiaridades: temos o setor público não financeiro mais o Banco Central e os 
bancos públicos. Consideramos como setor público não financeiro as administrações diretas federal, estadual 
e municipal, as administrações indiretas, o sistema público de Previdência Social e as empresas estatais não 
financeiras federais, estaduais e municipais. Assim, o governo é formado por três esferas, menos as empresas 
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estatais. Já o setor público são as três esferas mais as estatais. O governo central é composto de Governo 
Federal, Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e Banco Central do Brasil (BCB). Saber as estruturas 
dos governos colabora para a compreensão dos resultados fiscais e para entender quais são os instrumentos 
de cada esfera e sua composição, além do resultado fiscal agregado e desagregado por esfera, por exemplo, o 
conceito das necessidades de financiamento do setor público.
Portanto, esses conceitos são importantes para definirmos e compreendermos os principais 
indicadores econômicos do setor público, por exemplo, os indicadores da dívida pública. Um dos 
conceitos e indicadores mais importantes do setor público é a dívida líquida do setor público (DLSP), que 
é o saldo líquido entre o que o governo gastou e o que tem a receber, excluindo os gastos com juros, com 
o sistema financeiro (público e privado), com o setor privado não financeiro e com o resto do mundo, 
sendo a DLSP apurada pelo critério de competência. Há dois tipos de critérios em que a dívida pública 
é apurada. São eles: a) desempenho de caixa, em que as despesas são consideradas nas estatísticas do 
período em que são de fato pagas; e b) desempenho de competência, que está associado ao período em 
que a despesa é gerada, mesmo que não tenha sido paga. Segundo o Banco Central do Brasil (BRASIL, 
2008, p. 135‑136), a dívida líquida atual é composta de:
Dívida mobiliária
Para o Governo Central (Tesouro Nacional, Previdência Social e Banco 
Central), corresponde ao total dos Títulos Públicos Federais em poder do 
mercado, incluindo, além dos títulos de emissão do Tesouro Nacional, os 
títulos de emissão do Banco Central. Em função da Lei Complementar 
n° 101, de 4.5.2000, o Banco Central do Brasil não pode mais emitir 
títulos públicos desde maio de 2002. Como se trata de dívida consolidada, 
os títulos de emissão do Tesouro Nacional em poder do Banco Central não 
estão incluídos.
Para os governos estaduais e municipais, corresponde ao total dos títulos 
emitidos pelos respectivos tesouros menos os títulos em tesouraria. 
Incluem‑se os títulos emitidos para pagamento de precatórios.
Dívida bancária líquida
Corresponde ao endividamento, líquido de aplicações, do setor público 
junto ao sistema financeiro. Estão incluídas as dívidas originalmente de 
estados, municípios e estatais, refinanciadas pela União sob o amparo da Lei 
nº 8.727/1993. O endividamento do setor público junto ao FGTS também é 
incluído nessa rubrica.
Dívidas securitizadas
Inclui os Certificados de Privatização (CP), que são títulos de emissão do 
Tesouro Nacional utilizáveis na compra de ações de empresas estatais no 
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
âmbito do Programa Nacional de Desestatização; as Dívidas Vencidas e 
Renegociadas (DVR), que correspondem aos débitos de empresas estatais, 
assumidos e renegociados pelo governo federal mediante securitização, 
com emissão de títulos registrados na Cetip; e os Títulos da Dívida Agrária 
(TDA) em mercado, emitidos pelo Tesouro Nacional nos processos de 
desapropriação de terras para reforma agrária.
Arrecadação a recolher
Trata‑se de conta que registra o total de tributos arrecadados pela rede 
bancária e ainda não transferidos aos respectivos tesouros. Como é uma 
conta transitória, registra o total de tributos arrecadados nos últimos dias 
do mês e que serão creditados ao caixa dos tesouros nos primeiros dias do 
mês seguinte.
Dívidas externas reestruturadas
Dívidas de estados, municípios e estatais junto à União, decorrentes de 
operações de crédito externo assumidas pela União relativas aos avisos 
MF‑30, de 29.8.1983, ao BIB, ao Clube de Paris, à divida de médio 
e longo prazo (DMLP) e ao Programa de Modernização do Setor de 
Saneamento (PMSS).
Recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
Compreendem as disponibilidades e as aplicações compulsórias do FAT no 
BNDES, que se encontram aplicadas tanto no Fundo Extramercado do Banco 
do Brasil quanto no próprio BNDES.
Já o outro conceito de estoque da dívida é a dívida bruta, que corresponde ao total de gastos das três 
esferas de governo (federal, estadual e municipal) com o setor privado, com o setor público financeiro, 
com o Banco Central e com o resto do mundo.
Um ponto importante é saber os órgãos competentes que apuram os dados. Entre eles, temos a 
Secretaria da Receita Federal (SFR), que gera a receita do Governo Federal, sendo a Secretaria do Tesouro 
Regional (STN) que consolida os dados da receita e da execução da despesa do Tesouro Nacional. O INSS 
tem o papel de controlar as receitas e despesas referentes à Previdência Social.
A Secretaria de Política Econômica (SPE) divulga uma estatística que consolida essas informações 
e apresenta um quadro relativamente desagregado das receitas e das despesas do Governo Central. 
Recentemente, a STN passou a divulgar mensalmente esses dados, incluindo o resultado do INSS. 
Adicionalmente, a Secretaria Especial de Controle das Empresas Estatais (Sest) acompanha a execução 
financeira das empresasfederais.
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Enquanto o estoque da dívida é tratado como dívida líquida (DLSP) e dívida bruta (DBSP) do setor 
público, o fluxo da dívida é tratado como Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP), 
que é o resultado da diferença entre as despesas e as receitas do governo. Esse conceito apresenta 
três categorias: a) Necessidade de Financiamento do Setor Público Conceito Nominal (NFSP cn); b) 
Necessidade de Financiamento do Setor Público Conceito Operacional (NFSP co); e c) Necessidade de 
Financiamento do Setor Público Conceito primário (NFSP cp).
A Necessidade de Financiamento do Setor Público conceito nominal é o total de despesas não 
financeiras (G) menos as receitas do governo (T), mais os gastos com juros nominais sobre o estoque da 
divida pública. Podemos formalizar esse conceito da seguinte maneira:
NFSP cn = G – T + i B
Sendo:
G = gasto não financeiro.
T = arrecadação não financeira.
B = estoque da dívida pública.
i = taxa de juros nominal que inclui a correção monetária.
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NFSP – Gov. Federal e Banco Central – nominal – com desvalorização cambial
Figura 10 – Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) – 
Governo Federal e Banco Central – Conceito nominal com desvalorização cambial, em milhões
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
A Necessidade de Financiamento do Setor Público Primário (NFSP cp), ou, como é conhecida na 
mídia, conceito primário, representa o resultado fiscal do governo, excluindo os gastos com juros sobre 
a dívida pública, isto é, resulta do total de gastos correntes do governo menos a sua arrecadação. Caso 
seu resultado seja positivo, considera‑se déficit primário; caso seu resultado seja negativo, considera‑se 
superávit primário. Podemos formalizar esse conceito da seguinte maneira:
NFSP cp = G – T
Sendo:
G = gasto não financeiro.
T = arrecadação não financeira.
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NFSP – Setor público – primário – com desvalorização cambial
Figura 11 – Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) – Setor Público – 
Conceito primário com desvalorização cambial, em unidades percentuais do PIB
No Brasil, os conceitos da NFSP são apresentados nas categorias “abaixo da linha” e “acima da linha” 
em virtude das alterações no valor do endividamento público. A razão da escolha desse critério é que, 
se o cotejo de receitas e despesas é diferente da variação do endividamento, o mais provável não é que 
a estatística da dívida pública esteja errada, e sim que algum item talvez não tenha sido corretamente 
apurado pelas estatísticas desagregadas, gerando, na prática, uma variação do endividamento. De forma 
mais clara, o resultado acima da linha é o resultado fiscal que não está no mercado financeiro, e o 
resultado abaixo da linha é a dívida do governo que está no mercado financeiro.
Embora apurar a necessidade de financiamento do setor público seja trabalho do Banco Central 
do Brasil, a Secretaria de Políticas Econômicas (SPE) faz o levantamento acima da linha das contas do 
Governo Central, e a Secretaria de Empresas Estatais (Sest), das contas das empresas estatais federais. 
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Já para os estados e municípios e suas empresas estatais, só há os resultados abaixo da linha, apurados 
pelo Banco Central do Brasil.
A necessidade de financiamento do setor público (NFSP), quando há um resultado negativo, 
representa poupança do governo; com um resultado positivo, representa um déficit público. Vamos 
tratar aqui a NFSP como Necessidade de Financiamento do Governo (NFG) para o entendimento desse 
resultado fiscal e da relação poupança (SG) e investimento (IG) públicos. A NFG pode ser descrita da 
seguinte forma:
NFG = CG + JG + IG – T
Sendo:
CG = consumo do governo.
JG = juros pagos pelo governo.
IG = investimentos realizados pelo governo.
T = impostos que o governo cobra e formam a sua receita.
Em que temos:
SG = T – (CG + JG) 
T – (CG + JG) = IG – NFG
Se igualarmos e invertermos as duas equações, teremos:
SG = IG – NFG
NFG = IG – SG
Notemos que, caso o resultado de NFG seja negativo, isto é, um déficit público, isso não significa 
que a poupança pública (SG) é negativa, e sim que ela é menor que o investimento público (IG). Esse 
resultado demonstra que se está gastando mais do que se tem disponível.
Para financiar déficit público, as alternativas são elevação da arrecadação, emissão de moeda 
ou endividamento, principalmente pela operação de open market, que é a emissão, venda e compra 
de títulos públicos, como letras financeiras do tesouro (LFT), notas do tesouro nacional (NTN), letras 
do tesouro nacional (LTN), entre outras, indexadas ao sistema de liquidação e custódia (Selic), índice 
nacional de preços ao consumidor amplo (IPCA), entre outros indexadores.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Figura 12 – Antigos títulos públicos do Governo Federal
Ao tratar sobre o resultado do Governo Central no critério acima da linha, a Execução Financeira do 
Tesouro é importante por ser a captação de receita efetiva que é repassada ao Tesouro Nacional para 
o pagamento dos gastos públicos, e não a receita via Documentos de Arrecadação da Receita Federal 
(DARFs), via guias de recolhimento e via calendário de impostos, que representam a previsão de receita 
pública, pois as DARFs diminuem a dívida líquida do Governo Central, mesmo que ainda não tenha sido 
repassada ao Tesouro Nacional.
Na contabilidade pública, a Execução Financeira, ao fazer uma liquidação financeira a cargo de um 
Ministério, irá considerá‑la como gasto. Já na contabilidade das Necessidades de Financiamento, os 
recursos só são computados como gasto quando o Ministério de fato os transfere para a conta de quem 
é beneficiado pelo pagamento. A contabilização dos encargos – despesa financeira, nas necessidades 
de financiamento – é feita pelo critério de competência, enquanto a execução financeira do Tesouro 
Nacional computa‑os pelo critério de caixa. Portanto, todos os resultados fiscais do governo possuem 
critérios como acima e abaixo da linha, caixa e competência, entre outros, e categorias como resultados 
nominal, operacional e primário.
2.2 As Falhas de Mercado, Externalidades e Bens Públicos
O mercado é formado por um infinito número de famílias (consumo), empresas (produção) e locais 
onde temos as trocas de bens e serviços. O objetivo é atender às necessidades (demanda) por meio da 
produção (oferta). Parte‑se do pressuposto de que o mercado possua uma mão invisível, isto é, de que 
haja um equilíbrio entre a oferta e a demanda que atende a tudo e a todos, bastando apenas que uma 
única variável, o preço, ajuste todos os interesses em jogo.
Entretanto, temos as falhas de mercado, isto é, o mercado, por si só, não gera bem‑estar econômico 
e social. No campode pesquisa das ciências econômicas, há a Teoria Tradicional do Bem‑estar Social, 
conhecida como welfare economics. Essa teoria tem entre seus pressupostos a necessidade de afirmar 
que os mercados são competitivos, nos quais há uma alocação de recursos perfeita e que gera um maior 
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grau de satisfação para uma parte dos agentes econômicos, mas reduz esse grau de satisfação para 
outra parte desses agentes.
Essa análise tem como pano de fundo teórico o conceito de Ótimo de Pareto, que expressa a seguinte 
máxima: “para cada ganhador tem‑se um perdedor”. Temos também nesse conceito a situação de um 
Pareto Eficiente, isto é, quando todas as escolhas possíveis e imagináveis foram realizadas e o resultado 
é um grau de satisfação ótimo. No entanto, essa situação ótima e com máxima eficiência só ocorrerá 
quando tivermos os seguintes pressupostos: a) a não existência de progresso técnico; b) ambiente de 
concorrência perfeita atomizado; c) informações simétricas; e e) Estado mínimo.
Entretanto, o Ótimo de Pareto só ocorrerá em um ambiente (economia e sociedade) que não 
possua falhas de mercado (desequilíbrios), fato que impede o ponto de equilíbrio, ou melhor, 
o próprio Ótimo de Pareto. Portanto, a Teoria do Welfare Economics é uma ferramenta para 
aproximar o ambiente econômico e social de uma melhor situação ou bem‑estar social, cujo 
mundo real possui: a) a existência de bens públicos; b) a existência das falhas de competição ou 
a existência de monopólios; c) a existência externalidades; d) a existência mercados incompletos; 
e e) a existência de informações assimétricas.
As situações de desequilíbrio podem ser caracterizadas pela existência de desigualdade social, 
concentração de renda, desemprego, corrupção, inflação, além de estruturas dualistas, entre outros 
problemas econômicos e sociais que colocam o Ótimo de Pareto cada vez mais distante da realidade. 
Por isso, o Estado é importante para regular todo o sistema econômico e complementar o mercado, 
principalmente, na oferta de bens públicos.
Os bens públicos são aqueles cujo consumo é socializado para toda a população. Esses bens são 
também conhecidos como não rivais e podem ser divididos entre: a) bens tangíveis, como ruas, entre 
outros; e b) bens intangíveis, como leis, entre outros.
Bens públicos seguem o princípio da não exclusão. Por exemplo, o comércio não pode ocorrer sem 
que haja o direito de propriedade, que depende da aplicação do princípio de exclusão. Esses tipos de 
bens públicos têm em contrapartida a cobrança de impostos da sociedade, mas, em alguns casos, há os 
agentes‑caronas, que são aqueles que não pagam os impostos, mas utilizam o serviço público; assim, há 
a cobrança compulsória de impostos. Muitas economias, como a brasileira, necessitaram de empresas 
estatais para a oferta de bens públicos por meio de empresas consideradas como monopólio.
O monopólio é uma estrutura de mercado formada por apenas uma empresa (um único ofertante). 
Essas estruturas de mercado são consideradas ineficientes por não apresentarem um ambiente 
concorrencial, entretanto existem, em toda a economia, setores com retornos crescentes de escala, isto 
é, quanto maior a produção, menor o custo. Um bom exemplo é o setor de energia elétrica, dado que nele 
há um custo fixo elevado, logo é mais racional ter uma empresa no setor produtor de energia elétrica 
e uma redução dos custos de produção. Aqui podemos ter o Estado também como regulamentador 
da produção para que práticas abusivas de preço e queda da qualidade sejam combatidas, bem como 
reduzidas externalidades negativas sobre a sociedade.
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As externalidades são impactos diretos e/ou indiretos na sociedade e na economia que resultam das 
escolhas de consumo e produção dos agentes econômicos no mercado. Elas são consideradas resultados 
das ações desses agentes econômicos e podem ser positivas, como a elevação da educação na sociedade, 
ou negativas, por exemplo, a poluição dos rios, a elevação do desmatamento em uma região ou a falta 
da oferta de bens e serviços necessários para a população.
Os mercados incompletos podem ser caracterizados como um bem ou serviço que não é ofertado 
mesmo com o seu custo de produção menor que o preço de venda, por exemplo, a falta da oferta 
de serviços de banda larga nas periferias das cidades brasileiras. Geralmente, isso acontece em 
razão da falta de infraestrutura, ou seja, de políticas públicas, que pode ser solucionada por meio de 
incentivos econômicos e financiamentos públicos de longo prazo. No Brasil, temos o Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), além de outros bancos. Porém, o BNDES tem um papel 
mais focado em financiar infraestruturas para a produção a longo prazo.
Dadas a complexidade e a dinâmica do mundo real contemporâneo, há também um número elevado 
de informações que podem ser perfeitas e imperfeitas e acarretar danos à sociedade. Esse fato é tratado 
pelas ciências econômicas como informações assimétricas. Por exemplo, há empresas que “maquiam” 
seus balanços contábeis, o que leva os vários investidores a comprar ações dessas empresas nas Bolsas 
de Valores e Futuros, quando, na verdade, essas empresas estão numa situação de insolventes, fato que 
destrói parte ou toda a riqueza acumulada por esses vários investidores e causa um mal econômico 
a toda a sociedade. Essas ações são causadas por indivíduos com o objetivo de levar vantagem no 
mercado, seja praticando o exemplo anterior, seja concentrando a informação. Portanto, é dever 
do Estado tornar a informação um bem público e socializá‑la entre todos, para o maior bem‑estar 
econômico e social. Assim, é papel do Estado: a) fiscalizar todos os setores produtivos, inclusive o setor 
privado, e acompanhar a produção dos bens e serviços, além de verificar várias informações, entre elas 
tamanho, quantidade e peso dos produtos ofertados; b) exigir a publicação de balanços contábeis das 
empresas; e c) implantar e implementar políticas públicas de combate à exclusão digital.
Portanto, é papel do Estado a estabilidade política, econômica e social, garantindo crescimento 
econômico, geração de emprego e renda, estabilidade da moeda e melhor distribuição, bem como 
implementar políticas públicas mediante investimentos e corte de impostos ou gastos do governo 
para que a sociedade avance sempre para uma maior civilização e se distancie da barbárie e do atraso 
econômico e social.
3 FALHAS DE GOVERNO
A intervenção do Estado na economia: política fiscal e a evolução dos gastos públicos
Ao longo do século passado, a atuação do governo nos gastos públicos alterou‑se consideravelmente. 
Alteraram‑se também as ideias que norteavam sua atuação.
No início do século XX ainda reinavam as ideias liberais que preconizavam que o Estado devia se 
afastar da economia dedicando‑se, como entidade consumidora, à manutenção do aparato de defesa 
nacional, à abertura de estradas para ampliar o comércio e, por vezes, a algum gasto com educação.
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Contudo, a ampliação do poder político da classe trabalhadora, no final do século XIX, que culminou 
na criação do sistema de previdência na Alemanha ainda no século XIX, e a crise de 1929 alteraram 
definitivamente a atuação do Estado na economia e como os economistas encaram essa atuação.
Trataremos das diversas teorias que procuram explicar ou nortear a evolução dos gastos públicos. 
Apresentaremos alguns dados dos gastos públicos no Reino Unido ao longo do tempo. Espera‑se queesses 
dados consigam ilustrar a alteração do tamanho do estado na economia do Reino Unido ao longo do século 
XX e sirvam de suporte à ideia de que a participação do Estado na economia alterou‑se a partir de 1929.
Em seguida, trataremos da evolução das ideias econômicas que lidam com a ampliação da participação 
do Estado na economia no que diz respeito à ampliação e ao modus operandi do gasto público.
Apresentaremos a visão de Keynes sobre a atuação do Estado no gasto público, as primeiras teorias 
sobre o comportamento do gasto público, culminando em Musgrave, e, finalmente, uma introdução à 
Teoria da Escolha Pública (public choice).
Por fim, será realizado um pequeno balanço crítico das teorias apresentadas.
3.1 Participação do Estado na economia do Reino Unido ao longo do século XX
O gráfico a seguir ilustra o total do gasto público do Reino Unido como proporção do total de riqueza 
produzida. Podemos observar que o gasto público se elevou de 14,1%, em 1900, para 44,9%, em 2010.
Em 1900, o que o governo do Reino Unido gastava correspondia a menos de 1/6 do total de riquezas 
produzidas no ano, enquanto em 2010, o que o governo gastava correspondia a quase metade de tudo 
o que foi produzido. Trata‑se de uma alteração significativa.
1900 1930 1950 1979 2010
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
14,1%
29,4%
35,9%
44,5% 44,9%
Figura 13 – Gasto do governo em % do PIB* no Reino Unido
* Para os anos anteriores a 1950, trata‑se de uma proxy do PIB.
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Vejamos alguns dos componentes do gasto público do Reino Unido para o período. No gráfico a 
seguir estão expressos o gasto com educação e saúde em proporção do PIB.
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
Educação Saúde
0%
1900 1930 1950 1979 2010
1%
0%
3%
1%
4%
3%
5% 5%
6%
8%
Figura 14 – Gasto do governo do Reino Unido com saúde e educação em % do PIB*
* Para os anos anteriores a 1950, trata‑se de uma proxy do PIB.
Os gastos com educação passaram de 1% do PIB em 1900 para 6% em 2010. Já os gastos públicos com 
saúde, que não existiam em 1900, ultrapassaram os gastos com educação em 2010, atingido 8% do PIB.
 Lembrete
PIB é a soma das riquezas produzidas por um país em determinado 
período de tempo, em geral, um ano.
Ainda que isoladas, estas duas informações – a) os gastos do governo do Reino Unido mais do que 
triplicaram em pouco mais de cem anos; e b) a própria estrutura de gastos públicos se alterou – ilustram 
as alterações que ocorreram na atuação do Estado ao longo do século XX.
No início do século XX, a atuação estatal na economia era vista como desnecessária ou prejudicial. 
Isso porque o livre‑mercado garantiria a aplicação ótima dos recursos. Ao Estado caberia garantir a 
segurança nacional, gastar o necessário com o financiamento do próprio fisco ou, quando muito, abrir 
estradas para facilitar o comércio e gastar algo com a educação dos pobres.
Entretanto, já em 1930, os gastos estatais totais do Reino Unido haviam mais do que duplicado, e os 
gastos com educação em proporção do PIB, triplicado, e o governo passou a custear, de algum modo, a 
manutenção da saúde de sua população.
O que aconteceu entre 1900 e 1930?
O Reino Unido ingressou na Primeira Guerra Mundial. Isso com certeza teve reflexo na elevação do 
gasto público. Além disso, com o fim da guerra e a Revolução Russa, outras forças sociais entram em 
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jogo. Cabe destacar que acesso à educação é uma antiga reivindicação dos trabalhadores, contida, até 
mesmo no Manifesto Comunista.
 Observação
Educação gratuita de todas as crianças é o Item 10 do conjunto de 
ações que os países industriais poderiam colocar já em pratica e que 
contribuiriam para a emancipação da classe trabalhadora, segundo Marx.
Em paralelo a isso, após a crise de 1929, o Estado assume o papel de atuar no sistema de modo que 
atenue o impacto do desemprego decorrente da crise.
Entram em cena as ideias de Keynes, que propunham a atuação do Estado de maneira anticíclica; 
o Estado ganha novas funções, aumentando sua participação na economia, inclusive como modo de 
garantir a longevidade do sistema capitalista, cada vez mais criticado.
A partir da Segunda Guerra Mundial, as ideias de Keynes se popularizaram e o Estado ganhou novas 
atribuições, como atuar de modo estabilizador na economia, evitando e dirimindo o impacto dos ciclos 
econômicos (OLIVEIRA, 2009).
Na década de 1970, com a elevação da inflação nas economias desenvolvidas e o incremento dos 
déficits públicos, tanto a ideia de que o Estado devia atuar na economia quanto a própria atuação do 
Estado são colocadas em xeque. Governos que pretendiam reduzir a participação do Estado na economia 
são eleitos na Inglaterra e nos EUA.
Observando a Figura 14, podemos ver que, após um período de crescimento, entre 1970 e 2010, os 
gastos públicos do Reino Unido se estabilizam em torno de 40% do PIB.
As alterações efetivas do papel do Estado na economia possuem seus reflexos nas ideias econômicas. 
Anteriormente, as funções do Estado foram tratadas de modo teórico. Agora, veremos as teorias que 
tratam da atuação do Estado nos gastos públicos, procurando explicar as causas da elevação dos gastos 
estatais e/ou normatizando a ação estatal.
Keynes e a atuação fiscal do Estado
As ideias de Keynes, que atribuíam ao gasto público um importante papel estabilizador nos ciclos 
econômicos, ganham força após a Segunda Guerra Mundial. Em paralelo a isso, a atuação política da 
classe trabalhadora, organizada por meio de partidos políticos, deu impulso ao que ficou conhecido 
como estado de bem‑estar social.
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 Lembrete
Keynes foi um economista inglês famoso por ter teorizado sobre 
a participação do Estado na economia, além de teorizar sobre a 
possibilidade de ciclos econômicos. Sua principal obra é Teoria Geral do 
Emprego, da Renda e da Moeda, lançada em 1926.
Ao Estado caberiam, por meio de sua política fiscal, ações para reduzir os impactos dos ciclos 
econômicos e atenuar as tensões sociais geradas pelo desemprego.
Para Keynes, o sistema capitalista possui uma inexorável instabilidade. Essa condição é decorrente 
das incertezas que governam as decisões dos agentes, que criam expectativas de retorno para seus 
investimentos sem que seja possível antecipar, com segurança, o que ocorrerá no futuro.
As flutuações econômicas, então, estariam associadas a mudanças de pontos de vista sobre o 
futuro por parte dos agentes econômicos (FERRARI FILHO; TERRA, 2012). Assim, o Estado deveria 
manejar suas políticas fiscal e monetária para atenuar o ritmo cíclico do sistema econômico e a 
possibilidade de desemprego.
A ação do Estado pode se dar por meio da política fiscal, na manipulação da tributação e dos gastos 
públicos, ou por meio da política monetária, regulando a facilidade e o custo de se obter empréstimos.
Para Keynes, há uma intricada relação entre as políticas monetária e fiscal, já que ambas se impactam 
mutuamente. Trataremos apenas da atuação fiscal do Estado, particularmente por meio do gasto público.
Do ponto de vista da política fiscal, a atuação do Estado se concentraria no manejo da tributação e da 
despesa pública, sem que isso implicasse necessariamente déficit público (FERRARI FILHO; TERRA, 2012).
Por meio da tributação, a renda, desigualmente distribuída, pode ser redistribuída entre setores da 
sociedade. Alémdisso, os impostos proporcionam ao Estado os recursos necessários para o financiamento 
do gasto público e, quando reduzidos, impactam a elevação da renda disponível.
No que diz respeito ao gasto público, Keynes divide‑os em duas partes, dois orçamentos: o 
orçamento corrente e o orçamento de investimento. O primeiro diz respeito ao dispêndio necessário 
para a manutenção dos serviços básicos oferecidos à população, como saúde, educação, segurança, 
previdência etc. O segundo registra os investimentos produtivos realizados pelo Estado.
Keynes possui maneiras distintas de encarar cada um dos orçamentos. O governo, segundo o autor 
inglês, deve esmerar‑se na manutenção do equilíbrio no orçamento corrente. Esse orçamento fica à 
mercê das flutuações da atividade econômica, que alteram o resultado do fisco, e não deve ser utilizado 
para políticas fiscais anticíclicas. No entanto, o Estado pode, por meio do orçamento de investimentos, 
influenciar positivamente as decisões de investimento dos empresários.
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Com os investimentos produtivos realizados pelo Estado, é possível elevar a demanda agregada e, com 
isso, influenciar positivamente as expectativas de retorno dos empresários, aumentando os investimentos.
Para Keynes, o orçamento de investimento pode estar desequilibrado em momentos de ciclos de 
baixa. Contudo, esses déficits seriam financiados pelos impactos positivos que a elevação da demanda 
agregada geraria no orçamento corrente.
Desse modo, o déficit do orçamento de investimentos seria permitido em momentos de baixa 
na atividade econômica, desestimulado no ciclo de alta e instrumento anticíclico de estabilização 
potencialmente sustentável.
A regra para o equilíbrio fiscal sugerida por Keynes seria então a seguinte: para o equilíbrio das contas 
públicas é necessário que não se incorra em déficits correntes. Por isso, é necessário controlar as despesas 
correntes do Estado. As despesas de investimentos seriam financiadas por meio de endividamento, mas, como 
podem impactar positivamente a economia, acabariam por produzir os impostos necessários para “se pagarem”.
Outra sugestão de Keynes sobre o orçamento de investimento era que o Estado procurasse levar a 
cabo investimentos produtivos (ou de infraestrutura) que não concorressem com a iniciativa privada. O 
central na política fiscal sugerida por Keynes era que ela impactasse a expectativa futura dos empresários, 
e não que a demanda agregada fosse elevada constantemente pela despesa pública.
Ainda que o Estado possa financiar seus investimentos mediante a alteração na arrecadação futura 
dos impostos, as incertezas sobre o futuro atuam sobre a própria política econômica. Uma vez que o 
resultado da política fiscal não pode ser antecipado, o governo deve aplicá‑la de modo regrado.
Por isso, é importante que a política fiscal atue para coordenar as ações econômicas, tornando as 
visões sobre o futuro da economia mais auspiciosas. Da mesma forma que o gasto público pode produzir 
expectativas positivas sobre o futuro, ele pode produzir o inverso. Neste último caso, a política fiscal 
perderia o seu caráter anticíclico, e as depressões econômicas se tornariam piores.
Daí a importância do equilíbrio fiscal do orçamento corrente: as despesas públicas não podem gerar 
contínuos déficits, sob pena de deprimirem a expectativa dos empresários com ganhos futuros. A única 
hipótese na qual seria permitido desequilíbrio do orçamento corrente seria em casos nos quais os retornos 
dos investimentos não lograssem nenhum êxito na retomada da economia em um ciclo de baixa. “[O] 
equilíbrio [orçamentário] poderá ser encontrado por meio do desequilíbrio do orçamento corrente. 
Admitidamente isso deverá ser um último recurso, que deverá ser entrar em jogo apenas se a maquinaria 
do orçamento de capital se quebrar” (KEYNES, 1980 apud FERRARI FILHO; TERRA, 2012, p. 32).
Outra maneira de pensar o equilíbrio orçamentário, segundo Keynes, é levar em consideração que 
a poupança pública é um elemento que amplia a capacidade que o Estado possui de intervir no ciclo 
econômico.
À ideia de que a política fiscal pode ser um elemento atenuante dos ciclos econômicos, Keynes 
acrescenta o próprio modus operandi da política fiscal.
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Para Keynes, a atuação do Estado na economia por meio do orçamento de investimento deveria ter 
o caráter de estabilizador automático.
 Observação
Estabilizadores automáticos são elementos capazes de compensar os 
ciclos econômicos de modo permanente, e não de modo responsivo.
Para Keynes, a política fiscal de um governo não pode estar condicionada às flutuações do ritmo 
econômico, atuando de modo que diminua vales e reduzia picos. Pelo contrário, o investimento público 
deve ser uma forma de evitar, ou reduzir de modo constante, a própria existência de vales e picos.
Para tanto, é necessário que o governo possua uma visão de longo prazo e ofereça um portfólio de 
investimentos de longo prazo à sociedade. Esses investimentos devem, ainda, ser flexíveis de modo que 
possam ser manipulados a qualquer sinal de recrudescimento grave da demanda agregada.
Por fim, a política fiscal pode ter impacto mesmo em casos de crises de confiança. Os investimentos 
públicos, ao elevarem a demanda agregada, podem interromper um ciclo negativo de não pagamentos 
entre empresas.
Como as empresas, em geral, realizam seus investimentos com financiamentos, um ciclo de 
falta de pagamentos entre empresas pode resultar em uma redução da disponibilidade de caixa e, 
consequentemente, no não pagamento de empréstimos. Isso afetaria o setor bancário, reduzindo 
a disponibilidade de crédito, o que, por sua vez, impactaria negativamente as possibilidades de 
recomposição de caixa das empresas por meio de empréstimos, criando, assim, um circuito depressivo.
Por meio de estabilizadores automáticos, o Estado pode atenuar os impactos desse circuito de 
financiamentos malsucedidos, resguardadas as regras de aplicação da política fiscal: equilíbrio de longo 
prazo e investimentos não concorrentes.
Olhando retrospectivamente, e com base nos dados da despesa pública do Reino Unido que foram 
apresentados anteriormente, o que podemos concluir sobre a ideia do orçamento de investimentos 
de Keynes?
Entre 1930 e 2010, o gasto com educação dobrou como proporção do PIB, e os gastos com saúde 
elevaram‑se oito vezes.
Por mais que o orçamento de investimento possa ser um estabilizador automático e que os gastos 
com saúde e educação sejam, em parte, decorrentes de investimentos, o fato é que a criação do estado 
de bem‑estar social estava alicerçada na ampliação de gastos correntes, em saúde e educação, ou em 
regimes de proteção social.
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Estado de bem‑estar social é uma formação social na qual o estado é 
visto como ente responsável pela garantia de bem‑estar aos seus cidadãos. 
Em geral, esse tipo de estado funcionou entre 1945 e 1980, em diversos 
graus e em diferentes países.
Nos primeiros dois casos, como já vimos, Keynes possivelmente fosse contrário. A elevação contínua 
de gastos correntes dificultaria a utilização do orçamento de investimentos como estabilizador 
automático, além de reduzir a poupança pública.
Contudo, o resultado da elevação dos gastos correntes na expectativa dos empresários pode ser incerto.
Segundo Oliveira (1997), o estado de bem‑estar social, ao oferecer ao trabalhador, de modo 
gratuito, acesso à educação e à saúde, retira dos salários pressões autistas. Issoporque os 
trabalhadores não precisariam pagar por esses itens, vistos como essenciais na própria formação 
da força de trabalho.
Mesmo segundo os modelos tradicionais de macroeconomia (IS‑LM), o impacto da elevação do 
gasto público, tudo mais constante, depende do resultado do orçamento. Aqui, trata‑se do orçamento 
agregado, não há distinção entre o orçamento corrente e o de investimentos.
No caso dos regimes de proteção social, especialmente da previdência, Keynes entendia 
que esses gastos seriam exemplos de estabilizadores automáticos. Caso a economia entrasse 
em um período de baixa, os seguros‑desemprego, ao fornecerem meios de subsistência para 
o contingente de desempregados, elevariam a demanda agregada. Em períodos de bonança, 
aqueles que sobrevivessem com recursos do seguro passariam a se empregar e deixariam de 
gerar gastos para o Estado.
A elevação dos gastos públicos, que foi um dos resultados do estado de bem‑estar social nos 
diversos países, produziu investigações no campo da economia teórica. Tentativas teóricas de antecipar 
as motivações e o comportamento dessas elevações foram elaboradas. A seguir, serão apresentadas 
algumas respostas às questões: como e por que os gastos públicos se elevam?
Os condicionantes do crescimento dos gastos públicos: de Wagner a Musgrave
Durante o período que vai do final da Segunda Guerra Mundial até meados da década de 1970, 
as despesas públicas, de modo geral, evoluíram de modo contínuo. Na tentativa de capturar esse 
movimento, algumas alternativas explicativas para o fenômeno foram pensadas.
Uma das primeiras tentativas ficou conhecida como a Lei de Wagner. Tal lei possui o seguinte 
enunciado: o crescimento das despesas públicas é diretamente relacionado à evolução do nível de renda 
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de um país. Esse relacionamento é tal que as despesas públicas evoluem a taxas mais elevadas que o 
crescimento da renda (OLIVEIRA, 2009).
Essa hipótese teórica foi empiricamente verificada por meio de dados de um conjunto de países 
industrializados para o período de 1910 a 1960. Nesse estudo foi constatado que a elasticidade da 
despesa pública em relação à renda nacional é superior a 1.
O estudo empírico que amparou a Lei de Wagner possuía um caráter descritivo e não seguia as 
modernas técnicas de testes de hipóteses utilizadas na econometria moderna.
No entanto, segundo Rezende et al. (2001), os determinantes explicativos apresentados no 
estudo se aproximam muito daqueles utilizados em estudos modernos sobre despesas públicas. Esses 
determinantes seriam: renda per capita, tamanho da população, densidade demográfica, grau de 
urbanização, entre outros.
Segundo Oliveira (2009), outras explicações de natureza histórica foram elencadas como forma de 
sustentar a Lei de Wagner. Seriam elas:
• ampliação das funções administrativas do Estado;
• ampliação das despesas com segurança;
• expansão das ações do estado decorrentes da criação e manutenção do estado de bem‑estar social;
• ampliação da participação econômica do Estado, tanto intervindo no sentido anticíclico – aos moldes 
keynesianos – quanto no sentido de se tornar uma peça‑chave para o desenvolvimento econômico nacional;
• ampliação da intervenção estatal na economia para controlar e prevenir a formação de monopólios.
De modo geral, podemos interpretar que os condicionantes da evolução das despesas públicas 
elencados pelos estudiosos da Lei de Wagner estão associados à demanda por serviços públicos.
Não há nenhuma menção até aqui à capacidade do Estado de atender essas demandas. De fato, 
os estudos empíricos que subsidiaram a Lei de Wagner não investigam a capacidade, ou mesmo a 
necessidade, de atendimento das demandas. Tais estudos se concentram na evolução da demanda por 
serviços públicos sem levar em consideração os condicionantes da oferta (REZENDE et al., 2001).
A oferta de bens e serviços públicos está condicionada à capacidade que o Estado tem de financiá‑los. 
No entanto, a sociedade possui, em geral, uma disposição por demandar bens e serviços do Estado e 
outra para financiá‑los por meio dos impostos (OLIVEIRA, 2009).
Segundo Oliveira (2009), Peacock e Wiseman, atentos a esse fato, questionam‑se: será que o aumento 
da demanda por serviços públicos implica necessariamente o aumento de sua oferta? Em períodos de 
bonança, os indivíduos não estão dispostos a contribuir com o acréscimo necessário aos impostos para 
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financiar aumentos da demanda por bens e serviços estatais. Nesses períodos, a expansão das despesas 
públicas encontra como obstáculo a percepção da população de que a carga tributária está em níveis 
adequados ou elevados.
Já em períodos de recessão, ou guerras, os indivíduos mudam sua percepção quanto à necessidade 
de financiamento público e estariam dispostos a contribuir com uma carga tributária mais elevada.
Uma questão não explorada nessa abordagem é a possibilidade de visões distintas entre setores da 
sociedade quanto à disposição para financiar a despesa pública.
Parece acertado supor que a parcela da sociedade que utiliza os serviços públicos tenha, por um lado, 
maior disposição a aceitar uma carga tributária mais elevada, e, por outro, menor capacidade contributiva.
De certa forma, ainda que existam deficiências, o sistema democrático de representação é o 
responsável por regular essa e outras tensões sociais. Veremos, ainda, uma corrente interpretativa da 
dinâmica do gasto público que se dedica a esse tema.
Combinando as duas visões, pressões na demanda pública e a capacidade de financiamento, temos Musgrave.
Segundo Oliveira (2009), as causas que explicariam a evolução dos gastos públicos seriam:
• crescimento da renda per capita que impacta o aumento das despesas públicas em taxas maiores 
que o crescimento do PNB. Isso teria sido comprovado em estudos empíricos para as despesas 
públicas civis nos EUA para os períodos de 1890‑1929 e 1929‑1969;
• mudanças tecnológicas, que implicam elevação dos gastos públicos na medida em que elevam o 
custo dos bens a serem adquiridos pelo Estado ou aumentam a demanda por infraestrutura. Por 
exemplo, o caso da indústria automobilística, pois seu florescimento implicou gastos por parte do 
Estado para abertura de vias;
• fluxo migratório do campo para a cidade, que implicou aumento das demandas por educação 
e saúde;
• os bens e serviços públicos são trabalhos intensivos; desse modo, aumentos de produtividade no 
setor privado dificilmente penetram no setor público. Assim, os bens e serviços públicos tendem a 
se ampliar de maneira mais custosa que os bens privados;
• o crescimento da renda per capita em países industrializados implicou o crescimento da capacidade 
de financiamento do setor público.
• elevação das fontes de financiamento das despesas públicas possuem um componente cíclico. 
Em períodos de crise ou de guerra, os indivíduos estariam mais inclinados a aceitar a elevação da 
carga tributária, e o oposto ocorreria em períodos de bonança;
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• fatores históricos, sociais e políticos seriam fundamentais para a elevação do gasto público. A 
alteração de forças políticas no período que compreende o pós‑Segunda Guerra e os anos 1970 
teria impactado diretamente a elevação dos gastos públicos.
Sobre esse último item, temos:
[...] bem possível que o efeito da evolução destes fatores –
particularmente o crescimento dos pagamentos de transferência como 
subproduto da aparição incipiente do“estado do bem‑estar” – seja 
mais significativo do que as repercussões dos fatores econômicos e 
estruturais que analisamos anteriormente. Entretanto, é ainda mais 
provável que ocorra uma combinação de todos eles na determinação 
do caminho a ser trilhado. Qualquer que tenha sido a particular 
influência de cada um deles, é evidente que a combinação dos mesmos 
tem resultado numa crescente participação do setor público no PNB 
(MUSGRAVE, 1980 apud OLIVEIRA, 2009, p. 196).
Portanto, fatores políticos seriam determinantes para a explicação da evolução dos gastos públicos 
ao longo do século XX, particularmente o impacto da criação do estado de bem‑estar social.
Paralelamente a isso, o crescimento da renda per capita que os países industrializados experimentaram 
ao longo dos chamados trinta anos gloriosos teria possibilitado a expansão da capacidade de 
financiamento do gasto público.
No início dos anos de 1970, a situação começou a se alterar. Do ponto de vista econômico, a 
ampliação do déficit dos Estados Nacionais, a participação crescente das dívidas públicas nas finanças 
internacionais e o crescimento da inflação colocaram limites à evolução dos gastos públicos.
Do ponto de vista político, o balanço favorável ao impulso dos gastos públicos se altera. Disseminam‑se 
as ideias do chamado neoliberalismo; a participação do Estado na economia passa a ser criticada, e a 
elevação dos gastos públicos estaria gerando inflação.
Como resultado das crises dos anos de 1970, ampliam‑se o desemprego e a inflação nos países 
desenvolvidos. Com isso, sindicatos e demais organizações de trabalhadores perdem força. Por fim, 
como pano de fundo geopolítico, a União Soviética entra em crise, e a ideia de uma alternativa ao 
capitalismo não parece mais tão atraente.
Em 1979 e 1981 sobem ao poder Margareth Thatcher, no Reino Unido, e Ronald Reagan, nos 
EUA. Ambos possuem uma agenda voltada para a redução dos gastos públicos e da carga tributária. 
Veremos a seguir o impacto dessa alteração das forças econômicas e políticas nas teorias que explicam 
os gastos públicos.
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3.2 Teoria da Escolha Pública (public choice)
A Teoria da Escolha Pública (TEP) ganha projeção no final dos anos de 1960. Essa teoria pretende 
ser uma resposta aos motivos que teriam levado ao amplo crescimento das despesas públicas e, 
consequentemente, do déficit público.
 Observação
O livro O Cálculo do Consenso, de James Buchanan e Gordon Tullock, foi 
originalmente publicado em 1962. Segundo Borsani (2005), esse livro seria 
comumente aceito como o marco inaugural da Teoria da Escolha Pública 
na sua vertente moderna.
Em consonância com a queda de prestígio da teoria keynesiana e o avanço do ideário conhecido 
como neoliberal, a Teoria da Escolha Pública parte dos princípios do individualismo metodológico, os 
mesmos usados na teoria econômica convencional (OLIVEIRA, 2009).
Assim, deveriam ser investigados os impactos das decisões racionais dos indivíduos, procurando 
maximizar sua utilidade nos gastos do governo.
Essa teoria possui duas áreas de investigação comumente mencionadas, os impactos do regramento 
constitucional nos mercados (Economia da Constituição) e as interações políticas/econômicas entre os 
agentes mediadas por aquele regramento (Teoria das Instituições Públicas).
Segundo a TEP, a dinâmica dos gastos públicos estaria vinculada aos conflitos de interesses entre os 
agentes envolvidos nas definições dos gastos públicos, eleitores, políticos, burocratas, lobistas etc. ou na 
maneira pela qual esse conflito se reflete nas escolhas eleitorais.
Na definição das escolhas sobre os bens públicos, os agentes interagem em um mercado 
público, que é mais complexo do que o estritamente econômico. Neste último, é possível supor 
que dois agentes interajam de modo que concilie seus interesses (OLIVEIRA, 2009). No caso das 
“trocas políticas“, a interação dos agentes é estritamente coletiva, e os papéis na sociedade que 
eles ocupam determinam sua atuação.
Políticos precisam maximizar seus votos para permanecer sendo eleitos, e eleitores atuam 
para maximizar os resultados da suas preferências quanto à atuação do Estado (BORSANI, 2005). 
Como o resultado desse processo é decidido nas eleições, pode ser que as preferências de um 
contingente de eleitores sejam descartadas e/ou determinados políticos sejam excluídos das 
instituições representativas.
O processo de harmonização dos interesses é tão mais complexo quanto mais múltiplas são as 
demandas e as alternativas de gastos públicos.
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Vejamos alguns dos principais conceitos utilizados pela TEP para abordar o processo de 
harmonização das preferências nesse mercado público, e o impacto das escolhas dos indivíduos no 
bem‑estar da sociedade.
3.2.1 Regra da Maioria
As escolhas públicas em uma sociedade democrática são feitas por meio de processos eleitorais com 
regras previamente acertadas entre seus membros.
Essas regras podem variar de país para país ou mesmo para cada tipo de decisão que precisa ser 
tomada. Dois tipos simples de funcionamento das decisões públicas seriam a decisão por unanimidade 
a decisão por maioria simples (BORSANI, 2005).
Numa sociedade em que se espera que as decisões coletivas estejam harmonizadas de tal 
modo que todas as preferências estejam sendo maximizadas, as decisões deveriam ser tomadas 
por consenso. Contudo, é raro que encontremos esse tipo de modus operandi no mundo real. 
Vejamos o porquê.
Uma sociedade poderia optar por tomar as decisões que dizem respeito aos bens públicos e seu 
financiamento sempre de modo consensual.
Contudo, como a construção de consensos leva tempo, isso acarretaria um custo elevado. Esses 
custos acabam por determinar que esse procedimento seja um expediente restrito a pequenos grupos; 
com custos de oportunidade elevados, muitos membros da sociedade podem optar pelo sistema de 
maioria simples.
Por isso, a maioria das decisões que dizem respeito ao fornecimento de bens e serviços públicos e seu 
financiamento é tomada por maioria simples ou maioria qualificada (dois terços, por exemplo).
A própria definição do tipo de maioria necessária para uma decisão esbarra nas dificuldades da 
determinação do consenso. Uma vez que consensos são custosos, qual a maioria necessária para definir 
decisões coletivas?
O problema com maiorias reside no fato de que elas não levam necessariamente a uma decisão 
Ótimo de Pareto. Como já dissemos, preferências de uma parcela da população podem ser descartadas. 
Além disso, os custos e os benefícios de determinadas ações do Estado podem ser desigualmente 
distribuídos. Vejamos um exemplo explorado por Borsani (2005): suponha que cinquenta fazendeiros 
estejam decidindo, por meio de maioria simples, quais das vias vicinais que recortam as fazendas devem 
ser reformadas com os escassos recursos que a localidade possui.
Pode ser o caso em que 51 fazendeiros optem por reformar apenas as vias que cortem as suas 
fazendas e os demais 49 deverão arcar com o financiamento mesmo sem receber benefício nenhum 
com as reformas.
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Porque a regra da maioria pode ser incapaz de levar a decisões ótimas para a sociedade, em geral, ela 
é bastante criticada pelos teóricos da TEP, ainda que eles admitam que, do ponto de vista pragmático, 
ela seja melhor do que decisões consensuais.
3.2.2 Teorema do Eleitor Mediano
Se o estabelecimento de ações do Estado por meio de maioria pode implicar soluções que insatisfaçamum conjunto de cidadãos, o caso é particularmente pior para aqueles que possuem preferências mais 
atípicas. Isso porque, segundo a TEP, a disputa eleitoral, conforme a regra da maioria, e a estratégia dos 
políticos pela manutenção no poder leva à concentração das eleições em torno das preferências do 
consumidor mediano.
Borsani (2005) se utiliza do seguinte experimento para demonstrar isso: suponha que em uma 
sociedade esteja em votação uma determinada questão sobre segurança pública. Nessa votação 
existem três eleitores que desejam algum grau mínimo de segurança pública; contudo, cada um 
deles possui uma preferência diferente quanto ao tamanho da segurança pública. A eleição se 
dará sobre a regra da maioria; com cada um dos eleitores votando segundo suas preferências 
individuais, eles não fazem conluio.
Suponha também que mais segurança seja melhor do que menos, desde que isso não implique 
ultrapassar o limite máximo de segurança desejado por cada eleitor.
Sejam os eleitores A1, A2 e A3 distribuídos de modo que A1 prefira menos segurança que A2 e A3, e, A3 prefira 
mais segurança que A2 e A1. Por fim, A2 prefere mais segurança que A1. Se este for o caso, A2 representará o 
nível médio de segurança, e a escolha da sociedade se dará em algum ponto próximo a esse nível.
Vejamos o caso em que entre os três não há consenso possível, contudo A3 e A2 podem entrar num 
acordo. Isso porque, como A3 é o que deseja o maior nível de segurança, ele se satisfará mais com o nível 
de segurança proposto por A2 do que por A1. Já no caso de A1, o nível proposto tanto por A2 quanto por 
A3 está acima do limite do aceitável.
Desse modo, A2 e A3 votaram conjuntamente em um nível de segurança próximo à média, representado 
no exemplo por A2.
Isso repercute nos candidatos a postos políticos: quanto mais próximos da média, mais votos eles 
possuem. Assim, os sistemas democráticos nos quais prevalece a regra da maioria tendem a concentrar 
as decisões eleitorais em torno das posições médias da sociedade, fortalecendo partidos de centro 
vis‑à‑vis a partidos de direta ou esquerda extrema.
Caso a intensidade das preferências fosse a mesma para todos os indivíduos, o voto do eleitor 
mediano poderia representar o melhor resultado possível para toda a sociedade, mas não é esse 
o caso. Logo, a concentração de votos em torno do eleitor mediano pode resultar em perda de 
bem‑estar para a sociedade em geral.
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3.2.3 Formação de maiorias e poder de agenda
Definidos os pleitos eleitorais, mesmo que esses funcionem de modo que oriente os resultados em 
torno dos eleitores medianos, ainda temos o funcionamento da própria estrutura de representação.
Como os representantes se comportam para maximizar os seus ganhos eleitorais mantendo seus 
cargos, legisladores podem mudar de posição deixando de representar as posições pelas quais foram 
eleitos. Em uma casa legislativa, os representantes também devem procurar eleger pautas com condição 
de sucesso. Isso pode gerar acordos, quebra de acordos e formação de maiorias que são desfeitas. Tudo 
dependerá da estratégia adotada por cada representante.
O ponto crucial é a obtenção de apoio a determinadas agendas que são indispensáveis para cada legislador.
O ponto de equilíbrio irá se estabelecer quando as trocas de votos igualarem o custo de alterar 
posições com os benefícios de se aprovar uma opção mais intensamente preferida (BORSANI, 2005).
O problema é que, em votações por maioria, qualificada ou não, em casos nos quais há mais de duas opções, 
a opção preferida pela maioria não necessariamente sai vencedora. Esse é o chamado paradoxo do voto.
Considere que existam ao menos três legisladores e três propostas diferentes; para casos nos 
quais o consenso não está disponível, pode‑se optar por escolher entre pares de propostas. Caso 
isso seja feito, dependendo da ordem na qual as propostas sejam postas em votação, o resultado 
pode ser diferente.
 Saiba mais
Para maiores informações, leia:
BORSANI, H. Relações entre política e economia: teoria da escolha 
pública. In: BIDERMAN, C.; ARVATE, P. Economia do setor público no Brasil. 
Rio de Janeiro: Campus, 2005.
Por isso, quem possui poder para definir a ordem da votação pode alterar o resultado a seu favor. 
Isso se chama poder de agenda.
3.2.4 Rent‑seeking ou o “carona”
Outra ideia sempre presente entre os teóricos da TEP diz respeito à capacidade que grupos de pressão 
podem ter nas decisões estatais. Aqui entram tanto os políticos que buscam permanecer no poder 
quanto burocratas que procuram manter o seu prestígio e sindicatos e empresários em busca de lucro 
(OLIVEIRA, 2009).
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Cada participante desse jogo pode exercer pressão, poder de agenda ou manejar barganhas de 
modo que obtenha um resultado mais satisfatório sobre as despesas públicas. Uma vez que algum 
desses grupos ganha uma votação a seu favor, as despesas públicas resultantes dessa proposta 
acabam por se tornar um direito adquirido que aprisiona uma parte do orçamento, tornando‑o 
mais engessado.
3.3 Recomendações da Teoria da Escolha Pública e diminuição do papel do Estado
Visto que o próprio processo de escolha pode levar a situações nas quais ocorre perda de eficiência, 
os teóricos da TEP sugerem parcimônia na ação estatal, além de regulações para que ela ocorra. 
Também são pessimistas quanto à visão keynesiana de que o Estado pode atuar para ampliar o 
bem‑estar da sociedade.
Combinando os ciclos de expansão dos gastos em períodos de crise com a estratégia de manutenção 
dos representantes políticos, podem ocorrem casos nos quais sejam atingidos determinados equilíbrios 
de decisões. Nesses casos, o Estado não possui capacidade de financiamento, o que implica o aumento 
do financiamento estatal por meio de dívidas.
Assim, um ciclo de decisões pode limitar a capacidade que os componentes do próximo ciclo possuem 
por meio da decisão de aumento do déficit público. Mesmo que a sociedade não esteja inclinada a 
aceitar aumento da carga tributária em determinado momento, o aumento precisa ocorrer em virtude 
da decisão anterior de incorrer em déficits maiores.
Essa visão negativa com relação à capacidade das decisões democráticas de levar a sociedade a 
situações melhores de bem‑estar, às vezes, é conhecida como Teoria das Falhas de Governo.
A TPE é, do ponto de vista teórico, uma das justificativas para a redução do papel do Estado na 
economia. Na visão de seus autores:
[A] perspectiva central dessa visão […] é que o mercado aloca recursos 
para todos os usos mais eficientemente do que as instituições políticas. O 
processo democrático é defeituoso e o Estado é uma fonte de ineficiência. 
Nessa versão da teoria, o processo político é visto como inferior ao 
mercado por causa de suas imperfeições (PRZEWORSKI, 1995, p. 26 apud 
OLIVEIRA 2009, p. 34.).
Por isso, umas das propostas seria:
[...] um retorno do Estado ao século XVIII, quando vários limites 
[constitucionais] foram impostos aos poderes governamentais, em oposição 
aos séculos XIX e XX, quando predominou a presunção [não confirmada] de 
que diante de garantias constitucionais e de eleições livres seria possível 
controlar o governo (BUCHANAN, 1979 apud OLIVEIRA, 2009, p. 34).
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Contudo, apesar do discurso em torno das falhas de governo e da redução do tamanho do Estado na 
economia, o fato é que a participação dos gastos públicos na economia não se reduziu significativamente 
nosúltimos quarenta anos.
3.4 Corrupção e produção de bens públicos
Atualmente, estima‑se que vivam no mundo aproximadamente mais de 6 bilhões de pessoas em 
alguns países com sérios problemas de corrupção. Isso faz refletir o quanto a corrupção se configura 
como um problema endêmico da condição humana, como um problema da organização política e do 
poder e, em última análise, como um dos efeitos da reprodução e do reforço do sistema capitalista.
A corrupção é, em uma definição mais simplificada, uma distorção que configura uma busca 
de vantagem pessoal em relação a algo ou a alguma questão coletiva ou de ordem pública. É 
quando uma pessoa, empresa ou grupo, em virtude da posição de poder que ocupa (financeiro, de 
poder formal ou informal), manipula um processo para beneficiar um ator privado, prejudicando 
direta ou indiretamente um grupo maior de pessoas. Seria, analogamente, uma atuação de Robin 
Hood ao contrário.
Para Ackerman e Palifka (2016), sobre consequências e até reformas possíveis para a corrupção, 
podemos associar fortemente a corrupção a um problema de desenvolvimento, em que ela acaba por 
reconhecer, reforçar ou amplificar as desigualdades preexistentes. “”A corrupção passa a ser tratada 
por teóricos do desenvolvimento como uma patologia óbvia e impeditiva do crescimento econômico e 
social” (ACKERMAN; PALIFKA, 2016, p. 7).
Existe uma forte associação do (baixo) desenvolvimento econômico com a corrupção, o que implica 
a necessidade de se estabelecer reformas difíceis e sutis que fortaleçam governos e setor privado de 
forma que combata os efeitos e promova a conscientização sobre a presença e a maleficência das 
grandes e pequenas corrupções. Apesar de não ser um fenômeno recente, só ao final do século XX e 
início do século XXI ele efetivamente ascendeu à agenda de teóricos e pensadores.
Já nas novas metas do desenvolvimento sustentável, há objetivos relacionados ao combate à 
corrupção, com promoção de igualdade, justiça e paz. A redução da corrupção ajudaria a atingir todas 
as metas de acordo com o documento, tanto que organismos multilaterais de financiamento incluíram 
na sua matriz de riscos para empréstimos a governos a ausência de casos de corrupção, tráfico de 
drogas e atividades ilícitas.
Ainda que crescimento econômico não seja sinônimo de bem‑estar (há inúmeros outros fatores), 
diferenças entre países e dentro de um mesmo país, nas mais diversas áreas sociais, são evidentes. Os 
países que possuem maior índice de percepção de corrupção apresentam maiores disfunções nas áreas 
sociais que os países que apresentam índices de percepção menores; mesmo dentro dos países tidos 
como mais corruptos, as diferenças sociais são ainda mais enfatizadas.
Não se pode deixar de observar que a corrupção ocorre nas mais variadas esferas e situações. Pequenas 
corrupções acontecem o tempo todo, em muitos níveis. Propinas, evasões fiscais, trocas de favores, grupos 
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privilegiados, entre outras formas, fazem que a cultura da vantagem pessoal prevaleça em relação aos 
procedimentos e comportamentos com base na retidão e na lisura. É o caso em que ser honesto é mais um 
discurso e uma reflexão no campo coletivo que uma prática ou um valor individual. As pessoas tendem a observar 
as grandes corrupções e a se indignar com elas, porém não percebem essa corrupção que acontece o tempo todo.
Existem catalogadas diversas formas de corrupção, como apresentado na figura a seguir. É possível 
que haja ainda uma série de outras formas de corromper e corromper‑se que se configuram como 
modelos alternativos aos apresentados.
Suborno Troca de favores Nepotismo Fraude judicial Fraude contábil
Fraude eleitoral Fraude no serviço público Desfalque Cleptocracia Tráfico de influência
Figura 15 – Diversos tipos de corrupção
As mais conhecidas formas de corrupção são o suborno e os desfalques, mas todas as outras são 
extremamente danosas para o funcionamento do setor público:
• suborno ocorre quando há a remuneração irregular e criminosa de servidores públicos de cargos 
eletivos ou da burocracia em troca de beneficiamento;
• troca de favores ocorre quando as vantagens são pagas com outras formas não financeiras;
• nepotismo é quando há o beneficiamento gerando vínculo empregatício entre parentes. Em 
alguns casos, ocorre o nepotismo cruzado, em que corruptos de cidades vizinhas empregam 
(artificial ou efetivamente) parentes de seus “compadres” em troca de estes empregarem os seus;
• fraudes, classificadas em contábeis, eleitorais e no serviço público, ocorrem quando os 
ocupantes de posições variadas em instâncias distintas burlam procedimentos técnicos e 
originalmente isentos da discricionariedade daquele que a comete; os desfalques são comuns nas 
compras e contratações em que pode haver superfaturamento ou em que não sejam entregues 
produtos e serviços a contento, ainda que os pagamentos sejam efetuados de forma regular;
• cleptocracia acontece quando o beneficiamento ocorre em virtude dos grupos religiosos, sociais 
ou de amizade de que os corruptos fazem parte;
• tráfico de influência surge quando alguém se aproveita da sua posição privilegiada ou das suas 
conexões com pessoas em posição de autoridade para obter favores ou benefícios para terceiros, 
geralmente em troca de favores ou pagamento.
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Todas essas práticas são consideradas crime na maioria dos países do mundo e altamente danosas 
para as relações sociais, políticas e institucionais, principalmente quando afetam a administração e os 
recursos públicos.
Chefe de governo
Recursos públicos
Legislativo Alto escalão 
dos governos
Burocratas Judiciário
Eleitores Empresas Empresas
Acionistas Empregados Empregados
Usuários
Desfalque
Desfalque Desfalque
Desfalque
Lobby
Fraudes
Sonegação
Contratos
Propina
Conluio
Desfalque/cleptocracia
Produtos fraudulentos
Ganhos e benefícios
Fraudes/desfalques/exploração
Figura 16 – Interações corruptas
A figura ajuda a entender o quanto as instituições e as estruturas dos relacionamentos sociais, 
econômicos e políticos estão contaminadas por interações corruptas. Os boxes representam os atores e 
as instituições dos sistemas político, institucional e econômico, e as setas representam essas interações, 
às vezes, de mão dupla.
Fica reforçado que, além da dinâmica pessoal do ser humano maximizador de bem‑estar até as 
últimas consequências, em algumas circunstâncias, há uma dimensão política e das relações de poder 
que de alguma forma estimula a ocorrência dessas relações corruptas. As arenas em que trafegam o 
poder e a decisão estão mais sujeitas a condicionantes que estimulem a corrupção. Ao contrário do 
que se ventila, não necessariamente exclusivos do Setor Público, mas também nas instâncias decisórias 
de empresas e até de estruturas supostamente não politizadas do Estado, como é o caso do Judiciário, 
estão presentes casos e mecanismos de corrupção.
Assim, parece intrínseca às estruturas e esferas de poder a suscetibilidade à corrupção. Contudo, 
vale destacar que é possível explorar a última interface de análise e discussão sobre a corrupção na 
esfera econômica. Não somente a partir do diagrama construído anteriormente, mas também quando 
se observam os grandes casos de corrupção no setor público ou no privado, é unânime a participação 
de empresas, sobretudo os grandes grupos de corporações. Significativamente, as empresas que 
concentram boa parte do capital estão embrenhadas em instâncias de poder e decisão muito suscetíveis 
às possibilidades de corrupção. Desse modo, com o poder econômico que exercemassociado aos núcleos 
de poder e decisão que frequentam, as empresas influenciam e são influenciados mutuamente, uma vez 
que as seduções e interações corruptas promovem forças gravitacionais de aproximação entre elas.
Percebe‑se aí que, além das estruturas políticas viciadas que corroboram a presença de casos e 
interações corruptas, a consolidação do capitalismo moderno induz à produção e à reprodução de 
corrupção em diversos aspectos, contribuindo para o descrédito de todos os sistemas. Isso de alguma 
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forma explica o fato de os países supostamente mais livres da corrupção estarem envolvidos em 
corrupções em outros países a partir da participação de empresas dessas nações.
 Saiba mais
Sobre esses casos emblemáticos de corrupção, há um levantamento da 
organização Transparência Internacional feito recentemente. Acesse em:
<http://www.transparency.org/>.
Outra abordagem relacionada às possíveis causas da corrupção compara as estruturas de incentivos 
à ética pessoal de cada um como fundamentação para a existência de tantas e tão espalhadas 
interações corruptas:
Incentivos
Instituições
Baixos salários
Estrutura política
Monopólio do poder
Estrutura legal
Discricionariedade
Estado de direito
Baixa accountability
Cultura organizacional
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É
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Figura 17 – Causas da corrupção
Por fim, em relação à presença da corrupção enquanto falha do sistema e instrumento de reprodução 
e ampliação da desigualdade, algumas consequências são percebidas, como:
• baixo crescimento;
• infraestrutura precária;
• inflação;
• desvalorização cambial;
• evasão fiscal;
• desigualdade;
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• baixa confiança;
• educação ruim;
• serviços precários;
• alta criminalidade;
• tráfico de drogas;
• degradação ambiental;
• saúde fragilizada.
As estruturas de poder econômico, político e pessoal, associadas aos mecanismos de incentivos 
e fragilidades institucionais, produzem e reproduzem os casos de corrupção que, dentre outras 
consequências, promovem os efeitos enunciados anteriormente. O que se espera é que instituições 
públicas e privadas fortes, ferramentas de transparência e governança e incorporação dos valores 
públicos pelo conjunto da sociedade invertam essa lógica aperfeiçoando os sistemas para inibir, coibir e, 
em algum momento futuro, combater a corrupção.
Ao longo do século XX, as despesas públicas cresceram em proporção com o PIB em razão de muitos 
fatores, entre eles: o aumento da urbanização, o crescimento da renda per capita, avanços tecnológicos 
e baixa produtividade do setor público.
Contudo, parece claro que fatores políticos são determinantes para o crescimento das despesas 
públicas, sejam eles decorrentes da pressão das classes trabalhadoras para ampliação da oferta de 
serviços públicos, sejam decorrentes de outros grupos de pressão de fora e de dentro do aparato estatal. 
Isso teve repercussão na teoria econômica.
A atuação do Estado não seguiu estritamente as recomendações normativas dos economistas 
keynesianos ou liberais da Teoria da Escolha Pública.
O Estado, no chamado Período Keynesiano, não atuou de forma que diferenciasse os orçamentos de 
investimento e correntes, de modo que a pauta planejada de investimentos fosse realizada como forma 
de coordenar as expectativas sobre o futuro dos empresários.
Em vez disso, o estado de bem‑estar social elevou, sobretudo, a participação estatal no financiamento 
da educação e da saúde de sua população, além de criar um regime de seguridade social, garantindo 
suporte aos trabalhadores desempregados, doentes e aposentados.
Durante o período chamado de neoliberal, o Estado não reduziu significativamente seus gastos. 
Ainda que isso tenha sido tentado e que revoltas tenham ocorrido por toda a Europa em razão do 
desmonte do estado de bem‑estar durante os anos 1990 e 2000, as despesas públicas não voltaram a 
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patamares equivalentes aos padrões anteriores à Primeira Guerra. Organismos multilaterais, como Bird, 
ONU ou BID, procuram uma saída de meio‑termo que integre mercado e Estado.
 Lembrete
Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Bird): 
criado em 1944 no conjunto de acordos de Breton Woods.
Organização das Nações Unidas (ONU): criada no final da Segunda 
Guerra Mundial para impedir novos conflitos.
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID): criado em 1959 com 
o intuito de financiar projetos de desenvolvimento e inclusão social na 
América Latina e no Caribe.
Essas saídas aparecem com a construção de uma agenda de reformas que pretende tomar o estado 
mais eficiente, ágil e capaz. Assim, o Estado passa a ser entendido como colaborador do mercado, 
articulando de maneira adequada o trade‑off entre eficiência econômica, equidade e democracia.
Entretanto, o atual contexto é de pressão baixista sobre os gastos públicos, isso porque, para ser um 
bom parceiro do mercado, o Estado deve:
• deixar de produzir déficits públicos, o que deslocaria o investimento privado, tornando a ação do 
Estado ineficiente;
• garantir o seu equilíbrio patrimonial, organizando sua dívida de modo que mantenha a taxa de 
juros equilibrada e o pagamento dos juros sustentável e garantido.
As tentativas de disseminação da ideia de que reduzir o déficit público mediante cortes de 
gastos correntes é uma boa política estatal tem encontrado adversários cada vez mais díspares. 
No ano de 2016, economistas do Fundo Monetário Internacional produziram um estudo no qual 
condenavam as orientações de política fiscal do próprio fundo, já que concluíram que elas elevariam 
as desigualdades sociais.
Assim, o debate sobre os gastos públicos permanece um campo fértil e aberto a disputas teóricas 
e políticas.
 Lembrete
Fundo monetário Internacional (FMI): feroz defensor da austeridade 
fiscal. Foi criado após o acordo de Breton Woods para monitorar 
desequilíbrios no balanço de pagamentos dos países.
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4 O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Com relação à presença do Estado na economia para promover o desenvolvimento econômico, 
não há consenso entre os economistas. Considerando o debate histórico do pensamento econômico, 
desde o século XV, os mercantilistas – economistas que estudavam as práticas econômicas na transição 
do feudalismo para o capitalismo – justificavam que o Estado deveria intervir na economia a partir 
de medidas protecionistas, pois a riqueza de uma nação dependia do acúmulo de metais preciosos, 
principalmente ouro e prata. Para acumular essa riqueza, era necessário que o país mantivesse um 
saldo comercial superavitário, ou seja, precisava expandir as exportações e comprimir as importações, 
sobretudo, de manufaturados. Para isso, os incentivos estatais eram extremamente importantes (SOUZA, 
2012; ECCARD, 2009).
Porém, esse intervencionismo foi fortemente questionado a partir do século XVIII, quando as ideias 
da teoria clássica liberal começaram a ganhar força no debate sobre as práticas econômicas. Em 1776, 
Adam Smith publicou a obra‑prima Uma Investigação sobre a Natureza e as Causas da Riqueza das 
Nações, fundando a Ciência Econômica e inaugurando a teoria clássica liberal. Nessa obra, o autor 
demonstrou que os indivíduos servemao interesse coletivo precisamente por serem guiados por 
interesses próprios. Isso significava que, ao atuar individualmente, cada ser contribui para o coletivo, 
mesmo que aja em interesse próprio. Dessa maneira, o autor chama atenção para a coesão social que 
existe entre os indivíduos da sociedade, isto é, existe uma harmonia social independentemente de 
qualquer outro agente social. A partir disso, é possível entender a concepção de mão invisível cunhada 
pelo autor. Considerando que a sociedade consegue garantir um equilíbrio social, a necessidade do 
Estado é simplesmente garantir que, quando cada indivíduo busque realizar seus interesses, isso não 
impeça os demais de buscarem realizar os deles. Portanto, o Estado não é necessário como mecanismo 
para garantir que a economia funcione. Ele deve existir, mas com funções muito restritas, principalmente 
onde os agentes privados não quisessem atuar (ECCARD, 2009).
No final do século XIX, a Revolução Neoclássica enfatizou as ideias de Smith. De acordo com Eccard 
(2009, p. 10):
Para os neoclássicos, as ações individuais dos agentes levariam ao equilíbrio 
da economia, não havendo espaço para uma possível ação do Estado nesse 
campo. A ideia central é que a economia deve funcionar em um sistema 
de concorrência perfeita para que se alcance o equilíbrio geral eficiente. 
Um dos principais escritores dessa escola foi Leon Walras, que na sua 
visão da economia, os mercados são completos, não há bens públicos nem 
externalidades, a informação é perfeita, não ocorrem retornos crescentes 
de escala e não existem custos de transação. Assim, não há lugar para 
uma atuação do Estado, pois o mercado sozinho faria a melhor alocação 
possível dos recursos disponíveis. A intervenção do Estado, por menor que 
fosse, seria prejudicial ao andamento da economia, já que faria com que as 
taxas de retorno fossem modificadas, divergindo daquelas geradas em um 
mercado de concorrência perfeita, reduzindo os incentivos e informando 
erradamente sobre as oportunidades.
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Assim, tanto Adam Smith quanto os neoclássicos compõem um conjunto de economistas liberais 
que acreditavam que o Estado não deveria intervir na economia. Essas ideias prevaleceram durante 
um longo período, ou seja, do final do século XVIII ao início do século XX, com alguns debates entre os 
principais formuladores de políticas econômicas.
 Observação
Em determinadas condições, o mercado não consegue alocar 
eficientemente os recursos. Assim, surge o conceito de externalidades, que 
são falhas de mercado. Essas externalidades podem ser positivas ou negativas.
A externalidade positiva ocorre quando o consumo e/ou a produção de 
um determinado produto (bens ou serviços) produzem benefícios externos 
em outros mercados, assim os preços de mercado não refletem puramente 
a situação do mercado. Por exemplo, educação, já que uma escolaridade 
materna maior reduz a taxa de mortalidade infantil.
A crise de 1929 – crash da bolsa de Nova Iorque – representou uma grave crise econômica de 
proporções mundiais que questionou a noção de que o mercado funcionava sem a necessidade 
do Estado na economia. Diante dessa conjuntura econômica que afetou negativamente toda a 
década de 1930, também conhecida como a Grande Depressão, John Maynard Keynes publicou, 
em 1936, a obra‑prima A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda (KEYNES, 1996). 
Nessa obra, o autor propôs uma maior intervenção do Estado na economia, pois os interesses 
individuais não haviam produzido necessariamente um desenvolvimento econômico estável. 
Para superar a crise com desemprego elevado, o Estado deveria estimular a demanda para que 
os empresários realizassem investimento, já que estes, numa situação de grande depressão, não 
fariam investimento, considerando que não venderiam aquilo que produzissem. Portanto, o 
mercado reagiria negativamente com retração de investimento diante da crise econômica, o que 
reforçaria o quadro de crise. Para superar esse cenário, o único agente capaz de reverter era o 
Estado. Dessa forma,
[...] O Estado deve exercer uma política econômica adequada para compensar 
a insuficiência da demanda efetiva privada. Essa indicação de Keynes a 
respeito da atuação estatal traduz, simplesmente, a necessidade de criação 
de procura adicional para fomentar o emprego: numa economia fechada, o 
Estado deve agir sobre variáveis que afetam o consumo e/ou o investimento. 
[...] Em resumo, a preocupação maior de Keynes referia‑se à necessidade de 
o Estado assumir maior responsabilidade na organização dos investimentos, 
através de uma política de regulação, com o objetivo de neutralizar sua 
instabilidade (CARVALHEIRO, 1987, p. 110).
Keynes exerceu uma forte influência sobre as práticas econômicas dos países capitalistas após a 
crise de 1929. Ele será um dos principais economistas a elaborar as estratégias para a recuperação das 
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economias abaladas pela Segunda Guerra Mundial. Suas ideias reforçavam a maior intervenção do 
Estado na economia com políticas fiscais e aumento do gasto público.
Em meados da década de 1970, outra crise econômica – conhecida como choques do petróleo – 
afetou todo esse debate sobre como conduzir as políticas econômicas. Houve um retorno do debate 
liberal, que justificava que a crise havia ocorrido pelo excesso de gasto público e pelas intervenções 
governamentais na economia. Diante disso, houve a retomada da noção de que o Estado não deveria 
intervir na economia. Essas ideias, convencionalmente conhecidas como neoliberais, prevalecem até os 
dias de hoje.
Assim, a maioria das justificativas usadas para defender a intervenção do Estado na economia se 
dá pela existência de falhas de mercado, como externalidades, concorrência imperfeita, informação 
assimétrica e bens públicos.
Considerando os motivos pelos quais se aceita a intervenção do Estado na economia, a questão é: 
como o Estado intervém? Via políticas econômicas ou via empresas ou bancos?
Antes de avançar, é importante salientar o que define uma empresa estatal. A empresa estatal pode 
ser caracterizada quando há participação do Estado no capital da empresa. O Estado tem autoridade 
para nomear membros do Conselho Administrativo, e o governo tem o poder de definir as grandes 
orientações da empresa.
Há um diverso debate sobre este ponto: os que defendem o Estado na economia. Segundo Villela (1984), 
as empresas estatais foram criadas para proporcionar melhores condições sociais e/ou gerar externalidades 
positivas, pois as empresas privadas seriam incapazes desse escopo, uma vez que buscam a maximização 
do lucro e a valorização do seu capital. Como o objetivo da empresa é contrário ao dos progressos da 
sociedade, essa lacuna deve ser preenchida pelo Estado via empresas estatais. Dessa maneira, o Estado 
consegue coordenar o processo de desenvolvimento econômico num sentido planejado. De acordo 
com o autor, há nove motivos para a criação de empresas estatais: controle de monopólios; controle do 
suprimento de insumos básicos; suprimento de espírito empresarial e treinamento de executivos e técnicos; 
aumento do nível de emprego; redução da desigualdade de renda; promoção de desenvolvimento regional; 
estabilização dos preços de insumos básicos; contrapeso ao poder das multinacionais; e, finalmente, a 
geração de demanda para a indústria nacional de bens de capital.
Outro autor que pondera sobre os motivos que levam o Estado a criar empresas é Faucher (1982). 
Esse autor aponta dez critérios para a criação das empresas estatais, quais sejam: interesse geral; 
monopólio natural; falta de capitais e a atitudedo setor privado diante do risco; salvação dos setores 
não rentáveis; setores dominantes e as indústrias básicas; soberania nacional; preferência dos agentes 
financeiros; nacionalização como técnica administrativa; processo de diversificação das atividades 
das empresas públicas; e fatores políticos e sociais.
As empresas estatais foram criadas para atuarem em setores onde a 
necessidade de capital para o desenvolvimento de projetos era muito grande, 
o prazo de maturação dos investimentos era muito longo e a rentabilidade, 
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pelo menos no curto prazo, era muito pequena para atrair os investimentos 
privados. Já os monopólios geralmente surgem em setores onde há uma 
importante economia de escala, constituindo os monopólios naturais, então 
é preferível para o Estado ser o proprietário desse monopólio do que deixar 
os lucros dessa atividade para o setor privado (ECCARD, 2009, p. 14).
O autor mostra, nessa passagem, que as empresas estatais entram em setores ou segmentos nos quais 
os interesses das empresas privadas são diminutos. O Estado, por portar recursos financeiros a partir da 
arrecadação tributária ou mesmo da emissão de títulos, possui condições de realizar investimentos cujo 
prazo de maturação seja longo e o risco seja alto. No geral, as empresas privadas buscam investimentos 
cujo retorno seja mais rápido: o período de maturação curto com rendimento alto e risco mais baixo. 
Contudo, é relevante considerar que nem todos os setores da economia possuem o perfil desejado pelas 
empresas privadas. É o que ocorre, por exemplo, com os setores de petróleo, a mineração, a siderurgia 
e as indústrias produtoras de aço e de energia elétrica, que são setores básicos para a garantia da 
expansão industrial de qualquer país.
Assim, de acordo com Eccard (2009, p. 15):
O Estado tem a atribuição de fornecer as chamadas mercadorias não 
comercializáveis, como a segurança e a área jurídica, entre outras, já que 
existe uma grande dificuldade de precificar esse tipo de mercadoria, não 
permitindo a valorização do capital investido. Essa área de atuação típica 
do Estado não gerou conflito e reclamações da iniciativa privada, foi apenas 
quando o Estado resolveu entrar no circuito da valorização do capital, na 
produção de bens comerciais através das empresas estatais, que surgiram 
as primeiras críticas com relação à demarcação dos limites de atuação dos 
setores público e privado. A justificativa para a criação de uma empresa 
estatal é que ela tem um papel a cumprir, ou seja, ela pode ser usada para 
desenvolver setores importantes para impulsionar o crescimento do restante 
da economia, pode ser usada como instrumento de política industrial e 
de desenvolvimento regional, pode ter as suas compras sendo utilizadas 
para incrementar um outro setor e também pode ser utilizada para fins de 
planejamento econômico, além de outras funções.
Além de permitir o desenvolvimento econômico e social regional, outra função que uma 
empresa estatal pode exercer é possibilitar a estabilidade do sistema econômico. Por exemplo, 
em período inflacionário, a empresa pode manter os preços de maneira a não forçar maiores 
elevações da taxa de inflação. Isso é importante, caso se tenha uma preocupação em estabilizar 
os preços ou a inflação.
Muitas vezes, o discurso que se faz das ditas empresas públicas é que elas são ineficientes per si por 
serem instrumento de política econômica. Porém, há um equívoco nisso, pois os resultados financeiros 
de uma empresa estatal não necessariamente precisam ser iguais aos de uma empresa privada. Como 
dito anteriormente, o objetivo de uma empresa estatal é diferente daquele de uma empresa privada. 
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Apesar disso, é importante salientar, como será visto posteriormente, que diversas empresas estatais 
brasileiras, por exemplo, são muito lucrativas.
Na história da economia mundial, há inúmeros relatos da importância das empresas estatais no 
desenvolvimento econômico das nações. De acordo com o relatório da pesquisa Forbes Global 2000, em 
2011, mais de 10% do faturamento das empresas da pesquisa são das empresas estatais, o que equivale 
a 6% do PIB mundial (BÜGE et al., 2013).
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Figura 18 – Participação das empresas estatais entre as dez maiores empresas dos países (%)
Nota: apenas países com participação acima de 10% são apresentados.
Considerando esses dados, é possível verificar que a participação das estatais é relevante em países 
desenvolvidos também, e não apenas em países em desenvolvimento. Isso é importante, pois é muito 
comum defender a presença de empresas estatais em países em desenvolvimento que requerem maior 
esforço para garantir o processo de industrialização. A mesma pesquisa realizada para identificar a 
presença das estatais nas economias mundiais também detectou que essas empresas se concentram 
nos seguintes setores (% participação): minério (43%), engenharia civil (41%), transportes terrestres 
e por dutos (40%), minério de carvão e lenhite (35%), petróleo e gás (34%), eletricidade (27%), 
telecomunicações (20%), mercado financeiro (20%), armazenagem (17%) e outros (BÜGE et al., 2013).
Para garantir uma competição global, a Organização para a Cooperação do Desenvolvimento 
Econômico (OCDE) recomenda uma governança corporativa própria para que essas empresas não 
tenham vantagens acima das empresas privadas. Assim, supervisões, tributação e financiamento, por 
exemplo, são regulamentados nos países e supervisionados por organismos multilaterais.
Historicamente, podem‑se apontar diversos casos de intervenção estatal na economia via empresas 
públicas. Em alguns exemplos, isso ocorreu em razão de crises econômicas, falta de capacidade das 
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empresas privadas de se manterem lucrativas, fraudes. Na Itália, em 1933, foi criada uma holding 
estatal chamada Instituto para a Reconstrução Industrial (IRI), que era responsável por resgatar e 
reestruturar o sistema de bancos privados que passavam por uma profunda crise, afetando toda a 
economia italiana. Durante a Grande Depressão dos anos 1930, diversas empresas foram à falência, 
e o IRI tornou‑se um grande conglomerado de empresas, chegando a controlar aproximadamente 
17% do PIB italiano, em 1934. Inclusive, a empresa Alfa Romeo, do setor automobilístico, passou 
a ser controlada pelo Estado nessa época. Esse controle estatal foi crucial para sustentar o elevado 
crescimento econômico italiano após a Segunda Guerra Mundial, durante os chamados Anos Dourados 
(ABRANCHES, 1979).
Durante os anos 1930 e 1940, foram nacionalizadas ou estatizadas diversas empresas privadas 
na Inglaterra em decorrência dos efeitos da crise de 1929 e da década de depressão. São empresas 
como as dos segmentos de carvão, minério de ferro, siderurgia e o Banco da Inglaterra. Ao longo 
dos anos, diversas empresas foram nacionalizadas, por exemplo, o transporte em Londres, em 1933, 
as empresas de trem e carvão – British Rail e National Coal Board–, em 1947 e 1948, a Rolls‑Royce, 
em 1971. Neste ano, a fábricaRolls‑Royce de motores para aeronaves teve problemas financeiros 
após os elevados custos despendidos no desenvolvimento de um modelo de motor, o que levou à 
nacionalização. O segmento automobilístico ficou separado do segmento de motores em 1973, e a 
empresa foi privatizada nessa mesma época. O segmento de desenvolvimento de motores sempre foi 
subsidiado pelo governo (SCHIFFERES, 2008).
Na França também há casos de nacionalização de empresas, principalmente no período de crise 
entre os anos 1930 e o fim da Segunda Guerra Mundial. Podem‑se destacar o Banco da França, fábricas 
de armas e de pólvora e fábricas da Renault.
É importante observar, conforme aponta Abranches (1979, p. 96),
Não obstante a diversidade de situações e padrões estruturais, constata‑se 
algo em comum entre todos os casos de desenvolvimento capitalista que, em 
algum estágio do processo, terminaram por requerer a participação direta do 
Estado na produção. A formação de empresas estatais está, quase sempre, 
ligada a mudanças importantes na organização das atividades produtivas: a) 
a crise da economia agroexportadora e o início da industrialização no Brasil; 
b) a rearticulação da economia italiana, subvertida por grave e profunda 
crise; c) o fechamento deliberado da economia espanhola, desarticulada pela 
guerra civil; d) a necessidade de marcantes correções de curso nas economias 
inglesa e francesa, no período entre guerras e imediatamente depois da II 
Guerra Mundial. Diante de crises ou etapas de transição particularmente 
marcantes, as empresas estatais surgem como elemento novo, estrutural 
e politicamente determinado, para garantir a continuidade e ampliação do 
processo de acumulação privada de capital.
Em países subdesenvolvidos, a intervenção foi crucial no período de industrialização nascente. 
No caso latino‑americano, esse processo se iniciou após a grave crise de 1929, quando o preço das 
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commodities despencou e afetou as economias nacionais. Diante dessa situação, os países realizaram 
aquilo que ficou conhecido como processo de substituição de importações. em outras palavras, diante 
da crise internacional, essas economias deram o pontapé à política de industrialização.
No caso brasileiro, a economia foi retomada por uma intervenção do Estado, modelo que fortaleceu 
e ampliou o setor público e incorporou demandas sociais e estruturais. A Revolução de 1930 significou 
uma mudança na constituição do Estado brasileiro, já que foram quebradas as autonomias estaduais, 
lideradas principalmente por São Paulo e Minas Gerais, na chamada Política do Café com Leite. Esse 
processo levou a uma crescente centralização do poder sob o Executivo Federal e à perda de influência 
isolada de estados mais poderosos. Somado a isso, o processo centralizador na tomada de decisões foi 
requisito fundamental para elevar o Brasil a uma forma mais avançada de Estado nacional, capitalista e 
burguês, e, ainda, determinante para a posterior coordenação de uma política em favor de um processo 
de industrialização, mesmo que em sua forma mais restrita em uma primeira etapa (DRAIBE, 2004).
No caso da Era Vargas, desde a Revolução de 1930, um dos objetivos do governo era garantir o 
incremento de uma siderurgia nacional como projeto de desenvolvimento econômico. A empresa 
siderúrgica seria importante também para atender à necessidade de garantir a soberania nacional. 
Foi exatamente a preocupação com a defesa nacional que fez, a partir de meados da década 
de 1930, os militares passarem a desempenhar um papel‑chave na luta em prol da indústria 
siderúrgica brasileira.
Em junho de 1939, quando o chefe do Estado‑Maior do Exército brasileiro, general Góes Monteiro, 
visitou os Estados Unidos, o governo estadunidense demonstrou disposição para cooperar no 
reequipamento econômico e militar brasileiro em troca de colaboração nos planos de defesa dos EUA. 
Diante dessa negociação, o governo brasileiro começou a planejar a instalação dessa siderúrgica. 
Entre os diversos trâmites dessa negociação, com idas e vindas, houve a desistência do parceiro 
estadunidense. Perante essa situação, o governo brasileiro decidiu planejar o investimento por meio 
de uma empresa nacional com parte dos recursos financeiros estrangeiros. Em 1940 foi criada a 
Comissão Executiva do Plano Siderúrgico Nacional, que instituiu metas de produção e financiamento e 
decidiu‑se pela localização da usina em Volta Redonda (RJ). Assim, era criada a base da industrialização 
brasileira com capital misto.
Além da CSN, Vargas criou a Vale do Rio Doce, em 1942; a Fábrica Nacional de Motores (FNM), em 
1943; a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (CHSF), em 1945. No segundo governo, entre 1951 
e 1954, foram fundados o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, em 1952, e a Petrobras, 
em 1953. Lembrando que o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal já existiam, ao lado de outras 
poucas instituições financeiras, a maioria em mãos do capital estrangeiro.
A criação do BNDE foi crucial para o financiamento público de longo prazo a juros subsidiados de 
maneira que garantisse os investimentos do segmento privado. Em 1956, o BNDE e o governo de São 
Paulo financiaram a criação da empresa Companhia Siderúrgica Paulista (Cosipa). O BNDE financiou cerca 
de 70% a 80% de todo o capital investido na indústria do aço, exercendo um papel crucial, que é garantir 
financiamento a uma indústria de elevado custo com amortização de investimento de longo prazo.
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No período do Regime Militar (1964‑1985), o Estado continuou realizando investimentos 
produtivos em setores estratégicos. No caso específico da industrialização brasileira, as empresas 
estatais foram extremamente importantes para constituir a infraestrutura necessária para a atração 
dos investimentos privados, e isso desde a construção da primeira siderúrgica até a disputa pelo 
monopólio do petróleo. Nesse período, o BNDE passou a financiar boa parte dos investimentos das 
empresas privadas.
A tendência geral, que se acelera na segunda metade dos anos [19]50, foi a 
de delegar ao setor público o provimento de insumos básicos (aço e energia, 
por exemplo), bem como a criação da infraestrutura básica (transporte, 
comunicações), vital para o processo de industrialização. Dessa forma, o 
Estado passou a ter sob seu controle: a produção de aço, através das três 
maiores usinas do país, a CSN, Cosipa e Usiminas; a produção e refino de 
petróleo através da Petrobras; a produção e exportação de minério de ferro 
através da Companhia Vale do Rio Doce; a produção de soda cáustica através 
da Companhia Nacional de Álcalis; crescente envolvimento na produção de 
energia elétrica através da CHESF e Furnas; transporte ferroviário através 
da Rede Ferroviária Federal; navegação de cabotagem através do Lloyd 
Brasileiro e Companhia de Navegação Costeira; controle e construção de 
novas rodovias através do DNER e dos DERs, que gerenciavam o Fundo 
Rodoviário Nacional. Além de suas atividades tradicionais, o setor público 
aumentou substancialmente seu controle sobre o crédito, através do Banco 
do Brasil e a comercialização de diversos produtos de exportação tais como 
café, cacau, pinho, mate, açúcar, borracha e sal, entre outros, através de 
autarquias específicas (ABREU, 1990, p. 182).
Os investimentos do Estado via empresa pública não encontravam resistência por parte das empresas 
privadas. De acordo com Abreu (1990), foi realizada uma pesquisa entre empresários em 1963 e foi 
constatado que 72% dos entrevistados concordavam que as iniciativas estatais via empresas públicas 
haviam contribuído para o desenvolvimentoeconômico do país. Apesar dessa aceitação, os empresários 
apontaram que os impostos eram elevados, queixaram‑se das intervenções estatais em que o setor 
privado poderia atuar e que havia um excesso de controle sobre o comercio exterior. Assim, pode‑se 
concluir que o empresariado brasileiro apoiava a intervenção do Estado apenas em alguns segmentos, 
como energia e transporte barato.
Entre 1976 e 1977, o setor público representava 43% da formação bruta de capital fixo do país; 
desses investimentos, cerca de 25% eram oriundos das grandes empresas estatais. Na figura a seguir, é 
possível perceber o avanço das empresas estatais no Brasil:
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Figura 19 – Número de empresas estatais criadas por ano, 1857‑1986
Nota: a amostra de empresas utilizadas para traçar o gráfico exclui empresas que fecharam ou foram 
privatizadas antes de 1973, como a FNM. Depois de 1973, a amostra inclui todas as estatais federais e 
um grande número das estatais estaduais.
Em 1941, o ex‑presidente Getúlio Vargas criou o Ministério da Aeronáutica, o que impulsionou 
a aviação civil e a militar no Brasil. A criação da FNM foi parte de um projeto de desenvolvimento 
da indústria aeronáutica no País. Além disso, em 1949, foi criado o Centro de Tecnologia 
Aeroespacial (CTA) e, depois, em 1950, o Instituto de Tecnologia Aeronáutica (ITA). O ITA foi criado 
para dinamizar esse setor com pesquisa e formação de engenheiros, provendo financiamento. 
Entre 1964 e 1965, o Ministério da Aeronáutica havia elaborado o Projeto Bandeirante, que era 
o desenvolvimento de um protótipo de avião médio de produção nacional. Em 1969, a Embraer 
foi criada com capital majoritariamente estatal. É uma das maiores empresas aeroespaciais 
do mundo atualmente. Ela foi privatizada em dezembro de 1994, e o Estado é um acionista 
minoritário da empresa.
Outra empresa relevante para o desenvolvimento econômico brasileiro é a Empresa Brasileira 
de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). A empresa foi criada em 1972 com o objetivo de incentivar 
pesquisas e desenvolver inovações para garantir sustentabilidade da agricultura. Até os dias de 
hoje, a Embrapa é uma importante empresa que busca novas tecnologias e melhoramentos da 
agricultura brasileira.
No período do processo de substituição de importações, as ações estatais no investimento 
produtivo foram extremamente importantes para garantir investimento, emprego e crescimento 
econômico, mesmo em épocas de crise. Após os anos 1980, houve uma forte pressão para que 
essas empresas fossem privatizadas. As privatizações ocorreram principalmente na segunda 
metade dos anos 1990.
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Unidade I
 Resumo
Nesta unidade, vimos que o Estado nasce como uma organização 
constituída pela vontade dos homens, cujos objetivos de sobrevivência e 
segurança juntam‑se ao desejo de ordem e harmonia entre todos por meio 
dos direitos e deveres de cada um. Os direitos e deveres de toda a sociedade 
passam a ser um contrato social que é definido como lei das leis, isto é, uma 
lei constitucional que estabelece o Estado como corpo moral e coletivo, 
soberano nas decisões e com poder para estabelecer a sua vontade como a 
de todos os indivíduos, cuja desobediência equivale a desobedecer a toda 
a sociedade.
No mundo contemporâneo há o Estado‑nação, cuja família é embrião 
político da sociedade que está dividida em classes sociais, como trabalhadores, 
empresários, sindicatos e governo, em que cada um busca os seus interesses e 
tenta otimizar o seu bem‑estar econômico e social. Assim, a sociedade deve 
se articular para cobrar do Estado seus direitos.
O Estado possui um governo que utiliza mecanismos racionais e 
técnicos com base em regulamentos, leis e normas em um processo 
conhecido como burocracia. A burocracia tem como base o conhecimento 
técnico que confere racionalidade aos processos desenvolvidos e assegura 
eficiência administrativa. A racionalidade pressupõe impessoalidade nas 
relações, cujas regras formais procuram padronizar cada tipo de ação 
pública e garantir a igualdade no tratamento de cada demanda por meio 
da hierarquia e da subordinação das atividades em execução.
A regulação refere‑se às políticas que o Estado realiza para atingir o 
bem‑estar econômico e social. Os objetivos baseiam‑se em fundamentos 
macroeconômicos, como crescimento econômico, baixo desemprego, 
estabilidade de preços e equidade social. Busca‑se acompanhar a produção 
e a participação das empresas no mercado, já que essas empresas 
representam o nível de investimento, emprego e massa salarial. Portanto, 
faz‑se necessário regular o sistema produtivo como forma de manter 
todos os fatores de produção empregados, bem como sua instabilidade 
e tendências de ciclos econômicos caracterizados por momentos de 
crescimento do nível de atividade e recessão ou depressão econômica.
A crise do regime fordista de produção e acumulação somada aos 
movimentos de financeirização da economia geraram grandes mudanças 
econômicas e sociais nas empresas a partir da sua forma de produção e 
distribuição, e no mercado de trabalho, a partir de tendências de precarização 
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
do trabalho e da condição humana. No sistema capitalista, a regulação 
funciona por meio de várias instituições que buscam garantir a estabilidade 
econômica e social. A instabilidade representa desequilíbrios (crises), e o 
Estado é a instituição que se mobiliza para reverter o processo de crise, 
por meio de seus instrumentos de políticas públicas e econômicas, e por 
meio de novas regulamentações necessárias no formato de leis para que 
todos os agentes econômicos (empresas, famílias, setor externo e o próprio 
governo) possam se reorganizar diante de novas formas institucionais 
compromissadas com a estabilidade.
A política fiscal faz parte da política econômica de um governo; 
seus instrumentos, como a tributação ou a arrecadação via impostos, 
taxas e contribuições, possibilitam a realização dos gastos do governo, 
ou seja, auxiliam na produção dos bens e serviços públicos necessários 
para a sociedade. Como o Estado produz para uma parte da sociedade, a 
racionalidade da política pública apresenta as seguintes funções: a) função 
alocativa; b) função distributiva; e c) função estabilizadora.
As peculiaridades brasileiras também estão inseridas nos conceitos e 
definições de suas finanças públicas, como o conceito de dívida líquida do 
setor público (DLSP), que é um dos conceitos de estoque da dívida pública e 
representa o saldo líquido do seu endividamento não financeiro, e do Banco 
Central com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não 
financeiro e o resto do mundo, em que essa dívida líquida é apurada pelo 
critério de competência. Há dois tipos de critérios em que a dívida pública 
é apurada: a) desempenho de caixa; e b) desempenho de competência. São 
conceitos fundamentais para analisar variáveis e resultados fiscais, como 
dívida mobiliária, dívida bancária líquida, dívidas securitizadas, arrecadação 
a recolher, dívidas externas reestruturadas e recursos do Fundo de Amparo 
ao Trabalhador (FAT). Outro conceito é o de estoque da dívida, que é a dívida 
bruta que corresponde ao total de gastosdas três esferas de governo (federal, 
estadual e municipal) com o setor privado, com o setor público financeiro, 
com o Banco Central e com o resto do mundo.
O mercado é formado por um infinito número de famílias (consumo) 
e empresas (produção); é o local onde temos as trocas de bens e serviços, 
cujo objetivo é atender às necessidades (demanda) por meio da produção 
(oferta). Parte‑se do pressuposto de que o mercado possua uma mão 
invisível, isto é, de que haja um equilíbrio entre a oferta e a demanda e que 
atende a tudo e a todos, bastando apenas uma única variável, o preço, para 
que ocorra o ajuste de todos os interesses em jogo. Entretanto, temos as 
falhas de mercado: este, por si só, não gera bem‑estar econômico e social. 
No campo de pesquisa das ciências econômicas, há a teoria tradicional do 
bem‑estar social conhecida como welfare economics.
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Unidade I
A teoria do welfare economics é uma ferramenta para aproximar o 
ambiente econômico e social de uma melhor situação ou bem‑estar social, 
cujo mundo real possui: a) a existência de bem públicos; b) a existência 
das falhas de competição ou a existência de monopólios; c) a existência de 
externalidades; d) a existência de mercados incompletos; e e) a existência 
de informações assimétricas.
A teoria keynesiana estabelece que o orçamento de investimentos 
pode ser um elemento atenuante dos ciclos econômicos desde que os 
governos sigam certas recomendações para sua utilização. Uma dessas 
recomendações é a não realização de déficit.
Contudo, as principais teorias que se propuseram a explicar o crescimento 
das despesas públicas foram a Lei de Wagner e a Teoria de Musgrave. A Lei de 
Wagner estabelece que as despesas públicas crescem a taxas superiores ao 
crescimento da renda per capita de um país. Já Musgrave elabora uma teoria 
completa que investiga tanto o crescimento das despesas, impulsionado 
por alterações políticas, administrativas e tecnológicas, quanto a alteração 
na disposição da sociedade em financiar aquela elevação de despesas. Em 
período de crises e guerra, a população estaria mais disposta a financiar a 
elevação das despesas públicas; em períodos de crescimento econômico 
ocorreria o oposto.
Do ponto de vista da ortodoxia econômica, em parte como resposta 
aos déficits correntes no orçamento público, ganha destaque a Teoria da 
Escolha Racional. Ela avalia o impacto da estrutura institucional e das 
escolhas políticas nas despesas públicas.
Apesar de as recomendações em prol da redução do tamanho do Estado 
na economia ganharem força a partir dos anos 1970, o que acontece é 
o desenvolvimento de uma ideia disseminada por agências multilaterais, 
como ONU e Bird, de que o Estado deve ser “disciplinado”.
Com isso, as tentativas de disseminação da ideia de que reduzir 
o déficit público através de cortes de gastos correntes é uma boa 
política estatal tem encontrado adversários cada vez mais dispares. No 
ano de 2016, economistas do próprio Fundo Monetário Internacional 
produziram um estudo no qual condenavam as orientações de política 
fiscal do próprio fundo. Isso porque concluíram que elas elevariam as 
desigualdades sociais.
Assim, o debate sobre os gastos públicos permanece um campo fértil e 
aberto às disputas teóricas e políticas.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Com relação à relevância da presença do Estado na economia para 
promover o desenvolvimento econômico, há um imenso debate sobre essa 
necessidade sem que haja consenso entre os economistas.
Esse debate é realizado desde os mercantilistas, que defendiam a 
intervenção do Estado na economia, já que o Estado poderia adotar medidas 
protecionistas para acumular riquezas na forma de metais preciosos.
Entre os economistas clássicos, Adam Smith e David Ricardo reconheciam 
o livre‑mercado, isto é, o Estado não era necessário para gerar o equilíbrio, 
uma vez que prevalecia a Lei de Say. Essa lei diz que a oferta cria sua própria 
demanda. Portanto, os estímulos ao crescimento econômico não estavam 
relacionados às intervenções estatais na economia. A exceção entre os 
clássicos foi Karl Marx, que criticou o sistema capitalista.
Avançando na linha do tempo, os neoclássicos resgataram os 
princípios liberais de Smith e Ricardo e os reformularam para garantir 
a livre negociação no mercado, sem que houvesse a necessidade de 
intervenção estatal.
A crise de 1929 afetou gravemente as economias mundiais, e 
não apenas a estadunidense. A Grande Depressão, período de crise 
na década de 1930, mostrava que se a economia fosse deixada ao 
livre sabor do mercado, ela não reagiria e cresceria se não houvesse 
intervenção do Estado. Em 1936, o economista inglês John Maynard 
Keynes publicou a obra Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, 
que se tornou uma obra‑prima da literatura econômica. De acordo 
com esse autor, em situação de crise e instabilidade econômica, 
apenas o governo pode intervir na economia de maneira que garanta 
a retomada do crescimento econômico.
A partir disso, alguns teóricos passaram a defender a importância da 
intervenção do Estado na economia. Os motivos são diversos: falhas de 
mercado, externalidades, concorrência imperfeita, informação assimétrica 
e bens públicos. As empresas públicas/estatais seriam aquelas em que 
há participação do Estado no capital da empresa. Assim, o Estado tem 
autoridade para nomear membros do Conselho Administrativo, e o governo 
tem o poder de definir as grandes orientações da empresa.
Diversos exemplos podem ser dados nacionalmente: Petrobras, CSN, 
Banco do Brasil, Embrapa, entre outros. Internacionalmente também é 
possível destacar alguns exemplos: Banco da França, Renault e Rolls‑Royce.
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Unidade I
 Exercícios
Questão 1. (Enade 2009) O art. 175, relativo ao Título VII “Da ordem econômica e financeira”, 
Capítulo I “Dos princípios gerais da atividade econômica”, da Constituição Federal de 1988, especifica: 
“Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Quais são as implicações desse princípio no papel do Estado na formulação e na execução de políticas 
públicas relativas aos serviços de infraestrutura (energia elétrica, telecomunicações, transportes etc.)?
A) Empresas privadas assumem todo o processo de formulação e de implementação de políticas 
públicas nos setores de infraestrutura.
B) O Estado atua como formulador de políticas públicas na área de infraestrutura, podendo 
descentralizar a sua execução para empresas privadas.
C) O Estado centraliza todo o processo de formulação e de execução de serviços públicos na área de 
infraestrutura.
D) O Estado retira‑se do processo de formulação e de implementação de políticas públicas na área 
de infraestrutura, deixando esse papel para a iniciativa privada.
E) O processo de prestação de serviços públicos na área de infraestrutura se dá num regime de falta 
de competição.
Resposta correta: alternativa B.
Análise das alternativas
A) Alternativa incorreta.
Justificativa: cabe ao Estado, e não às empresas privadas, a formulação de políticas públicas.
B) Alternativa correta.
Justificativa: ao Estado cabe formular as políticas públicas e, por intermédio de licitação, delegar a 
execução à iniciativa privada.
C) Alternativa incorreta.
Justificativa: a execução pode ser pulverizada, ou seja, transferida parcial ou totalmente para a 
iniciativa privada, por meio de licitação.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
D) Alternativa incorreta.
Justificativa: o Estado não pode delegar a formulação de políticas públicas.
E) Alternativa incorreta.
Justificativa: a licitação é uma modalidade de competição.
Questão 2. Quanto ao gasto público, assinale a alternativa correta:
A) A renda não se altera quando o governo aumenta tributos e gastos na mesma proporção, tal que 
o déficit primário fique inalterado.
B) De acordo com a equivalência ricardiana, uma redução de impostos financiada pela emissão de 
títulos públicos não implica aumento de poupança.
C) O déficit primário no orçamento público faz crescerem o déficit público total e os gastos com 
pagamento de juros.
D) Em uma economia sem crescimento real, o endividamento é a única forma de pagar os gastos 
governamentais.
E) Necessidades de financiamento do setor público, no contexto operacional, contemplam correção 
monetária e cambial pagas sobre o estoque de dívidas.
Resolução desta questão na plataforma.