Controle da Administração Pública

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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Entre a Administração e os Administrados travam-se relações das mais variadas naturezas, onde aquela está na maior parte delas em posição vantajosa. Contudo o Poder Público deve atuar (art. 37, da CF/88), em todas as suas manifestações, com legitimidade, isto é, segundo as normas pertinentes a cada ato por ele próprio editadas e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realização. Até mesmo nos atos discricionários a conduta de quem os pratica há de ser legítima, conforme as opções permitidas em lei e as exigências do bem comum. Ultrapassando a sua competência ou infringindo as normas legais, o agente público vicia o ato de ilegitimidade, expondo-o à anulação.
Controle, em tema de Administração Pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro (heterocontrole) ou de sua própria atuação (autocontrole), visando confirmá-lo ou desfazê-la, conforme seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente. No âmbito da Administração Direta ou centralizada, o controle decorre da subordinação hierárquica e, no campo da Indireta ou descentralizada, resulta da vinculação administrativa nos termos da lei instituidora das entidades que a compõem. Daí por que o controle hierárquico é pleno e ilimitado, e o controle das autarquias e das entidades paraestatais em geral, sendo apenas um controle finalístico é sempre restrito e limitado aos termos da lei que o estabelece.
Espécies
As modalidades variam de acordo com o critério levado em conta para a sua sistematização. 
	Em relação ao órgão que exercita, o controle por ser: 
	Administrativo
	Legislativo
	Judiciário 
	Quanto ao objeto, o controle pode ser:
	Legalidade – é o que preordena a verificar a conformação, ou não, da atuação administrativa com a ordem jurídica para confirmá-la ou desfazê-la. Pode ser realizado tanto pela administração ou pelo Judiciário.
	De mérito – é o que se preordena a verificar a conformação, ou não, da atuação administrativa com a conveniência, a oportunidade e a eficiência da própria atuação administrativa para mantê-la ou desfazê-la. Não cabe esse controle ao Judiciário. 
	Em relação a pertinência do órgão controlador à estrutura do controlado, o controle pode ser: 
	Interno - é o controle exercido por órgãos da própria Administração, isto é, integrantes do aparelho do Poder Executivo.
	Externo – é o efetuado por órgãos alheios à Administração.
Controle Administrativo 
É todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviços e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de mérito.
O controle administrativo deriva do poder-dever de autotutela que a Administração tem sobre seus próprios atos e agentes e que é exercido pelos órgãos superiores sobre os inferiores (controle hierárquico próprio das chefias e Corregedorias), com auxílio de órgãos incumbidos do julgamento de recursos (controle hierárquico impróprio) ou ainda de órgãos especializados em determinadas verificações (controle técnico de auditorias, etc.), integrantes da mesma Administração, caracterizado como controle interno.
É através do controle administrativo que a Administração pode anular, revogar ou alterar os seus próprios atos e punir os seus agentes com as respectivas penalidades estatutárias, quando considerados atos ilegais ou ineficientes.
Os meios de controle administrativo dividem-se em fiscalização hierárquica e recursos administrativos, embora a lei possa especificar outras modalidades mais adequadas para certos órgãos da administração direta e indireta.
A fiscalização hierárquica é exercida pelos órgãos superiores sobre os inferiores da mesma Administração, visando ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes. Exercita-se permanentemente e sem descontinuidade em todos os órgãos do Executivo e tem como características a permanência e automaticidade. É dever-poder de chefia e o chefe que não a exerce comete inexação funcional.
Os recursos administrativos caracterizam-se como todos os meios hábeis de propiciar o reexame de decisão interna pela própria Administração. Assim, no exercício de sua jurisdição a Administração aprecia e decide as pretensões de seus administrados e de seus servidores, aplicando o direito que entenda cabível, segundo a interpretação de seus órgãos técnicos e jurídicos. Os referidos meios hábeis de propiciar o reexame da atividade administrativa são o direito de petição, a representação, a reclamação e o pedido de reconsideração.
Direito de petição. O art. 5º, XXXIV, a, prevê o direito de petição. Direito que toda pessoa tem perante a autoridade administrativa competente de qualquer dos poderes, de defender seus direitos ou o interesse coletivo. É direito de dotado de eficácia, isto é, que exige um pronunciamento da autoridade competente a quem é dirigido. É exercitável por petição escrita e assinada, por qualquer pessoa física ou jurídica, junto a autoridade administrativa competente do Executivo, Legislativo e Judiciário. 
Representação administrativa é a denúncia formal e assinada de irregularidades internas ou de abuso de poder na, prática de atos administrativos, feita por quem quer que seja à autoridade competente para conhecer e coibir tal ilegalidade apontada. O direito de representar é garantido constitucionalmente (art. 5.", XXXIV, a) e é incondicionado, imprescritível e independente do pagamento de taxas e pode ser exercido por qualquer pessoa, a qualquer tempo e em quaisquer circunstâncias. Quem, no entanto, fizer denúncia com falsidade de imputação poderá sofrer ação de responsabilidade civil e criminal.
Reclamação administrativa é a oposição expressa a atos da Administração que afetam direitos e interesses legitimos do administrado. O direito de reclamar é amplo e se estende a toda pessoa física ou jurídica que se sentir lesada ou ameaçada de lesão pessoal ou patrimonial por atos ou fatos administrativos. Extingue-se em um ano o direito de reclamar (DL 20910/32, art. 6º), caso não seja outro prazo fixado por lei. Fora do prazo a Administração Pública não está obrigada a conhecer da reclamação, embora possa o fazê-lo desde que convencida de sua procedência e não haja prescrito o direito de ação judicial cabível para o mesmo fim. 
Pedido de Reconsideração é a solicitação da parte dirigida à mesma autoridade que expediu o ato para que o invalide ou o modifique nos termos da pretensão do requerente. Deferido ou indeferido, total ou parcialmente, não admite novo pedido nem possibilita nova modificação.
Cumpre observar, por fim, o que se deve entender por coisa julgada administrativa que, na verdade, não tem o alcance da coisa julgada judicial, tratando-se apenas de urna preclusão de efeitos internos visto que o ato administrativo não deixa de ser um simples ato de decisão, sem força conclusiva, como o ato jurisdicional do Poder Judiciário.
Recurso administrativo ou hierárquico – é o pedido de reexame de ato ou decisão de agente ou órgão que o recorrente faz a agente ou órgão superior, visando o seu desfazimento ou modificação. O art. 58, da Lei 9784/99, disciplina os legitimados a apresentarem recurso administrativo: os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo; aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida; as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos. 
Em tese pode-se recorrer de qualquer ato ou decisão, salvo atos de mero expediente ou preparatórios de decisões. 
Não possuem efeito suspensivo, salvo disposição em lei. Portanto via de regra o efeito é devolutivo, isto é, o de devolver ao órgão ou agente a que se recorre
o conhecimento da matéria em debate. 
Os prazos também estão explícitos em lei, devendo serem respeitados, caso contrário opera-se a preclusão administrativa, que é a perda da faculdade processual-administrativa pelo não exercício, no tempo fixado em lei, da impugnabilidade do ato ou decisão. 
Uma vez interposto o recurso, cabe a Administração, no prazo legal, emitir sua decisão, salvo motivo de não conhecimento do recurso. 
Controle Legislativo
É o controle exercido pelos órgãos parlamentares ou legislativos, tanto federais, como estaduais e municipais, ou seja, pelo Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Câmara Legislativa (DF) e Câmara dos Vereadores (dos Municípios).
Tem por objetivo conformar a atuação da Administração Pública com os altos interesses do Estado e da comunidade. 
É exercido pelos seguintes meios de controle: Comissão Parlamentar de Inquérito; pedido de informação; convocação de autoridades; participação na função administrativa; função jurisdicional; fiscalização contábil, financeira e orçamentária; vejamos:
	Comissão Parlamentar de Inquérito – prevista no art. 58, § 3º da CF, objetiva a apuração, em profundidade, de fato determinado ocorrido na Administração Pública, direta ou indireta. Para tanto, é dotada de poderes de investigação iguais ou próprios das autoridades judiciais, além de outros instituídos nos regimentos das Casas Legislativas. 
	Pedido de Informação – Previsto no art. 50, § 2º, da CF, deve ser escrito, e versar sobre ato, fato ou comportamento relacionado com o Ministro ou com as competências de sua pasta, cuja fiscalização está a cargo do Congresso Nacional ou de suas Casas. O atendimento do pedido deve ocorrer no prazo de 30 dias, sob pena de incidir em crime de responsabilidade. 
Tambem são utilizados como controle das Administrações estaduais e municipais, nos termos das Constituições Estaduais ou das Leis Orgânicas dos Municípios. 
	Convocação de autoridades – para prestarem informações sobre assuntos que lhes são afetos. Art. 50, CF, prevê que os Ministros de Estados poderão ser convocados pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou por qualquier de suas Comissões, para prestarem, pessoalmente informações acerca de assunto previamente determinado. Qualquer titular de órgão diretamente subordinado a Presidência da República podem ser submetidos a convocação, com exceção do Presidente, por falta de suporte constitucional. 
A desatenção a convocação pode gerar crime de responsabilidade, salvo se justificada devidamente a tempo. 
	Participação na função administrativa – ocorre nas situações previstas pela CF, art. 49, I, IV, art. 52, III, art. 51, V. 
	Função jurisdicional – deferida ao Congresso Nacional, no art. 49, IX, da CF. Cabe ao Congresso Nacional julgar, anualmente as contas do Presidente da República. Ao Senado foi outorgada a competência para processar e julgar o Presidente, o Vice-Presidente da República, nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do exército e da Aeronáutica, nos crimes da mesma natureza, conexos com aqueles (art. 52, I), e para processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade (Art. 52, II). Nas esferas federal e estadual, o julgamento dessas autoridades está disciplina pela Lei Federal n. 1079/50. 
	Fiscalização contábil, financeira e orçamentária – AL fiscalização cabe ao Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União (arts. 70 e 71, CF). Compreende, em relação a essas matérias, exames de legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. É controle externo, exercido pelo Legislativo com auxílio das cortes de contas. 
	Sustação dos atos normativos do Executivo – Pelo disposto no art. 49, V, CF, cabe, exclusivamente, ao Congresso nacional, sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. 
Controle Judicial
É controle de legalidade exercido privativamente pelos órgãos do Poder Judiciário, em caráter definitivo, visando compor os conflitos de interesse que lhe são submetido, tendo como objeto processual as controvérsias versando sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário, quando realiza atividade administrativa. 
Características
O controle jurisdicional é externo, provocado, direto e repressivo (realizado a posteriori). É externo por se realizar por órgão que não integra a estrutura organizacional da Administração Pública. É provocado porquanto não atua de ofício, atuando apenas ante a provocação daqueles que se sintam por eles lesados É direto porque incide, precípua e imediatamente, sobre os atos e atividades administrativas. Além disso, é, notadamente, repressivo, dado incidir sobre medida que já produziu ou está produzindo efeitos, quer dizer, é exercido a posteriori. Extraordinariamente, pode ser preventivo. É o que ocorre, por exemplo, com a ação declaratória, o habeas corpus e o mandado de segurança preventivos. Por essas medidas previne-se a atuação da Administração Pública havida por ilegal.
Objetivo e Extensão
É bem de ver que a competência do Poder Judiciário para a revisão de atos administrativos ou atividades administrativas restringe-se, pois, unicamente ao controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado, confirmando um e outra, se legais, ou os desfazendo, se contrários ao Direito. Entende-se por legalidade aqui, a conformidade do ato com a norma que o rege, e, por legitimidade a conformidade do ato com a moral administrativa e com o interesse coletivo (princípios da moralidade e da finalidade), indissociáveis de toda a atividade pública. O controle jurisdicional, no entanto, não ocorre em matérias de conteúdo discricionário para a Administração Pública, vez que os aspectos de conveniência e oportunidade não podem ser objeto da análise jurisdicional, que não adentra nos juízos de valor. Em suma, a autoridade jurisdicional pode dizer o que é legal ou ilegal, mas não pode dizer o que é oportuno ou conveniente e o que é inoportuno ou inconveniente. Segundo o insigne Seabra Fagundes:
Ao Poder Judiciário é vedado apreciar, no exercício do controle jurisdicional, o mérito dos atos administrativos.
...
O mérito é de atribuição exclusiva do Poder Executivo, e o Poder Judiciário nele penetrando, faria obra de administrador, violando, com isso, o princípio de separação e independência dos poderes.(O Controle dos Atos Administrativos, pág. 116/7)
Fundamento
É o próprio exercício da função jurisdicional, isto é, de determinar o direito aplicável a cada caso.
Atos Sujeitos a Controle Especial pelo Judiciário
Os atos que sujeitos ao controle especial do Poder Judiciário são: os atos políticos, os atos legislativos e os atos interna corporis, nos quais a Justiça os aprecia com maiores restrições quanto aos motivos ou à via processual adequada.
Os atos políticos são os que, praticados por agentes do Governo, no uso de competência constitucional, fundam-se na ampla liberdade de apreciação da conveniência ou oportunidade de sua realização, sem se aterem a critérios jurídicos preestabelecidos. São atos governamentais por excelência, e não apenas de administração, os quais conduzem negócios públicos e não serviços públicos. O Executivo pratica ato político, quando veta um projeto de lei, ou quando nomeia um Ministro de Estado, ou ainda quando concede indulto, pois aí sempre entra a conveniência ou não do Estado em praticá-lo. Mas, como ninguém pode contrariar a Constituição, segue-se que qualquer ato do Poder Público poderá ser examinado pelo Judiciário, ainda mais quando argüido de inconstitucional ou de lesivo de direito de alguém.
Os atos legislativos, quer dizer, as leis propriamente ditas (normas em sentido formal e material) não ficam sujeitas a anulação judicial pelos meios processuais comuns, porém, podem
ser anuladas pela via especial da ação direta de inconstitucionalidade (ADIN), tanto para a lei em tese como para os demais atos normativos, pois que estes, enquanto regras gerais abstratas, não atingem os direitos individuais e permanecem inatacáveis por ações ordinárias ou, mesmo, por mandado de segurança. Contudo, as leis e decretos de efeitos concretos podem ser invalidados em procedimentos comuns, em mandado de segurança ou em ação popular, porque já trazem em si os resultados administrativos objetivados, como por exemplo, as leis que criam um Município, ou as que extinguem vantagens para os servidores públicos, ou as que concedem anistia fiscal, entre outras.
O atual processo legislativo previsto na Constituição (arts. 59 a 69), de observância obrigatória em todas as Câmaras, bem como as normas regimentais próprias de cada corporação, estão sujeitas ao controle judicial visando resguardar-lhe a legalidade de sua tramitação e legitimidade da elaboração da lei. Assim também o processo de cassação de mandato pelas Câmaras Legislativas, vinculados às respectivas leis, tomou-se passível de controle de legalidade pela Justiça Comum.
Os interna corporis também são vedados à revisão judicial comum, mas é preciso que se entenda em seu exato conceito, e nos seus justos limites, o significado de tais atos. Em sentido técnico jurídico (conforme Hely L. Meirelles), interna corporis não é tudo que provém do seio da Câmara ou de suas deliberações internas, mas apenas aquelas questões ou assuntos que digam respeito direta e imediatamente com a economia interna da corporação Legislativa, com seus privilégios e com a formação ideológica da lei que, por sua própria natureza são reservados a exclusiva apreciação e deliberação do Plenário da Câmara, como os atos de escolha da Mesa (eleições internas), cassação de mandatos, concessão de licenças, etc.
Limites
O Poder Judiciário pode examinar os atos da Administração Pública, de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionários, mas sempre sob o aspecto da legalidade, e agora, pela CF/88, também sob o aspecto da moralidade (arts. 5º, LXXIII, e 37).
Quanto aos atos discricionários, sujeitam-se a apreciação judicial, desde que não se invadam os aspectos reservadois à apreciação da Administração Pública, conhecidos osb a denominação de mérito – conveniência e oportunidade.
Privilégios da Administração Pública
A administração Pública quando é parte em uma ação judicial, usufrui de determinados privilégios não reconhecidos aos particulares; é uma das peculiaridades que caracterizam o regime jurídico administrativo, desnivelando as partes nas relações jurídicas.
Possui os seguintes privilégios:
	Juízo Privativo. Na esfera federal – a Justiça Federal, compreendendo os Tribunais Regionais Federais e os Juízes Federeais (arts. 106, 108, II, e 109, I, da CF/88), tendo como exceção as causas relacionadas a falência e as de acidentes de trabalho, que são de competência da justiça comum, bem como as relacionadas com a Justiça Eleitoral e Justiça do Trabalho.
Quanto aos Estados e Municípios, onde não houverem varas especializadas ( Varas da Fazenda Pública), correm perante a Justiça comum a ação popular, o mandado de segurança, a execução fiscal, a desapropriação, as ações de discriminação de terras devolutas e outras relativas a bens imóveis. Na Segunda instância, inexiste juízo privativo na esfera estadual.
	Prazos dilatados – é o que estipula o art. 188 do CPC, com a redação alterada pela Medida Provisória n.º 1906-11, de 25 de novembro de 1999, “o Ministério Público, a União, Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, bem como as autarquias e fundações, gozarão do prazo: I – em dobro para recorrer e ajuizar ação rescisória; II – em quádruplo para contestar”.
	Duplo grau de juridição. O art. 475, II e III, do CPC, determina que está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo Tribunal, a sentença proferida contra a União, o Estado e o Município, a que julgar improcedente a execução de dívida ativa da Fazenda Pública.
Nos termos do parágrafo único desse dispositivo, o juiz ordenará a remessa dos autos ao tribunal, haja ou não apelação voluntária da parte vencida; não o fazendo, poderá o Tribunal avocá-los.
O objetivo é permitir que as ações de interesse da União, Estados e Municípios, por envolverem assuntos de interesse público, sejam reapreciadas em instância superior, ainda que o não requeiram as partes por meio de recursos voluntários.
	Processo especial de execução. O art. 100 da CF/88, prevê processo especial de execução contra a Fazenda Federal, Estadual e Municipal, e que abrange todas as entidades de direito público, como decorre do § 1º do dispositivo.
Com base nesse preceito o Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda expedirá ofício precatório à Fazenda Pública, determinando o pagamento da quantia a que ela foi condenada. Os precatórios serão pagos em ordem rigorosamente cronológica, sob pena de seqüestro da quantia necessária ao pagamento das pessoas que foram preteridas.
Para os fins desse dispositivo, as entidades de direito público farão consignar nos seus orçamentos verba necessária ao pagamento dos débitos constantes dos precatórios judiciais.
	Prescrição qüinqüenal. Nos termos do art. 1º do Decreto n.º 20.910, de 06.01.32, “as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos da data do ato ou fato do qual se originaram”. 
	Pagamento das despesas judiciais. Nos termos do art. 27 do CPC, as despesas dos atos processuais efetuados a requerimento do Ministério Público ou da Fazenda serão pagas a final pelo vencido.
Em consonância com essa norma, o art. 511, parágrafo único, do CPC determina “são dispensados de preparo os recursos interpostos pelo Ministério Público, pela Fazenda Nacional, Estadual ou Municipal, e pelas respectivas entidades da Administração indireta, que gozam de isenção legal”.
	Restrição à concessão de liminar e à tutela antecipada. A Lei n.º 8.437, de 30.06.1992, impede a concessão de medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras açÕes de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em mandado de segurança, em virtude de vedação legal.
Por sua vez, a tutela antecipada contra a Fazenda Pública também sofrem restrições. 
O intuito do legislador é evidente: o de evitar que, diante da vedação liminar em mandado de segurança, o interessa se utilize do processo cautelar ou da tutela antecipada para obter o mesmo resultado.
Meios de Controle 
Os meios de controle judiciário dos atos administrativos de qualquer dos Poderes são as vias processuais de procedimento ordinário, sumaríssimo ou especial de que dispõe o titular do direito lesado ou ameaçado de lesão, para poder obter a anulação do ato ilegal em ação contra a Administração Pública, como a ação de mandado de segurança individual regra esta excepcionada pela ação popular e pela ação civil pública, onde o direito defendido não é apenas de um titular mas da própria coletividade, ou seja, de interesses difusos, além da já mencionada ação direta de inconstitucionalidade.
A quase unanimidade destes instrumentos de controle jurisdicional de Administração Pública são exercitados na instância civil, enquanto o habeas corpus, também instrumento desse controle, é utilizado na instância penal.
Na verdade, contra a Fazenda Pública cabem quaisquer procedimentos judiciais contenciosos aptos a impedir, reprimir ou invalidar ato ilegal ou abusivo contra o cidadão ou seu patrimônio, mas há ações especiais e rápidas, entre as quais temos o Habeas Corpus, Habeas Data, Mandado de Injunção, Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública,
Ação Direta de Inconstitucionalidade. 
	
	
Curso de Direito
Direito Administrativo II – 1/2015
Profa. ROSELAINE DE ALMEIDA PÉRICO