contitucional formaçao dos estados membros - aula 6

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Constitucional
Formação dos Estados-membros e Municípios
Bens dos entes federados - AULA 6
Formação dos Estados-membros:
·	A divisão político-administrativa interna da Federação brasileira não é imutável.
·	A Constituição prevê essa possibilidade em seu art. 18, § 3º dispõe o seguinte:
 
Art. 18 (...)
§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
·	Além dos requisitos previstos no art. 18, § 3º, o processo da criação dos Estados-membros deve observar o disposto no art. 48, VI da CF:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (...)
VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas;
Regras gerais:
·	Plebiscito: por meio de plebiscito, a população interessada deverá aprovar a formação do novo Estado. Não havendo aprovação, nem se passará à próxima fase, na medida em que o plebiscito é condição prévia, essencial e prejudicial à fase seguinte;
·	Propositura do projeto de lei complementar: o art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.709/98 estabelece que, em sendo favorável o resultado da consulta prévia ao povo mediante plebiscito, será proposto projeto de lei perante qualquer das Casas do Congresso Nacional;
·	Audiência das Assembléias Legislativas: à Casa perante a aquela tenha sido apresentado o projeto de lei complementar referido no item anterior compete proceder a audiência das respectivas Assembléias Legislativas (art. 4º, § 2º, da Lei nº 9.708/98 c/c art. 48, VI da CF). Destaca Pedro Lenza que o parecer das Assembléias Legislativas dos Estados não é vinculativo, ou seja, mesmo desfavorável, poderá dar-se continuidade ao processo de formação de novos Estados
·	Aprovação pelo Congresso Nacional: após a manifestação das Assembléias Legislativas, passa-se à fase de aprovação do projeto de lei complementar, proposto no Congresso Nacional, através do quorum de aprovação pela maioria absoluta, de acordo com o art. 69 da CF. Neste ponto, ressalta Pedro Lenza que o Congresso Nacional não está obrigado a aprovar o projeto de lei, nem o Presidente da República está obrigado a sancioná-lo. Assim, ambos têm discricionariedade, mesmo diante de manifestação peblicitária favorável, devendo avaliar a conveniência política para a República Federativa do Brasil. 
Fusão:
·	A fusão ou incorporação entre si se dá quando dois ou mais Estados se unem com outro nome. Portanto, consiste na reunião de um Estado a outro, perdendo ambos os Estados incorporados sua personalidade. 
Cisão:
·	A cisão ocorre quando um Estado que já existe subdivide-se, formando dois ou mais Estados-membros novos (que não existiam), com personalidades distintas. O Estado originário que se subdividiu desaparece, deixando de existir politicamente. 
·	Portanto, com a subdivisão tem-se que um todo é separado em várias partes, formando cada qual uma unidade nova e independente das demais.
·	Aqui, por população diretamente interessada a ser consultada, mediante plebiscito, sobre a subdivisão do Estado deve-se entender a população do referido Estado que vai partir-se.
Desmembramento:
·	O desmembramento consiste em separar uma ou mais partes de um Estado-membro, sem que ocorra a perda da identidade do ente federativo primitivo. Assim, significa a separação de parte do Estado-originário, sem que ele deixe de existir juridicamente com sua própria personalidade primitiva.
·	A história brasileira tem exemplos de desmembramento:
·	Mato Grosso se desmembro para a criação do Mato Grosso do Sul;
·	Goiás se desmembrou para a criação de Tocantins.
·	Existem duas formas de desmembramento:
·	Desmembramento anexação;
·	Desmembramento-formação.
Desmembramento anexação:
·	A parte desmembrada vai anexar-se a um outro estado que já existe, ampliando o seu território geográfico. Não haverá a criação de um novo Estado. Tanto o Estado primitivo permanece (só que com área e população menores) como o estado que receberá a parte desmembrada continua a existir (só que com área é população maiores).
·	No tocante ao plebiscito, por população diretamente interessada Pedro Lenza afirma ser entendida tanto a do território que pretende desmembrar como a que receberá o acréscimo.
Desmembramento-formação:
·	A parte desmembrada se transformará em um novo ou mais de um Estado, que ainda não existe.
·	Também nessa hipótese o Estado originário não desaparecerá, não ocorrendo a perda de sua identidade. Apenas perderá parte de seus territórios e da população.
·	No tocante ao plebiscito, por população diretamente interessada deve ser entendida a população do Estado que sofrerá o desmembramento.
Jurisprudência:
Lei do Distrito Federal 899/1995. (...) Previsão de alteração dos limites territoriais entre o Distrito Federal e o Estado de Goiás. Inconstitucionalidade material. [ADI 1.509, rel. min. Gilmar Mendes, j. 11-9-2014, P, DJE de 18-11-2014.]
A realização de plebiscito abrangendo toda a população do ente a ser desmembrado não fere os princípios da soberania popular e da cidadania. O que parece afrontá-los é a própria vedação à realização do plebiscito na área como um todo. Negar à população do Território remanescente o direito de participar da decisão de desmembramento de seu Estado restringe esse direito a apenas alguns cidadãos, em detrimento do princípio da isonomia, pilar de um Estado Democrático de Direito. Sendo o desmembramento uma divisão territorial, uma separação, com o desfalque de parte do território e de parte da sua população, não há como excluir da consulta plebiscitária os interesses da população da área remanescente, população essa que também será inevitavelmente afetada. O desmembramento dos entes federativos, além de reduzir seu espaço territorial e sua população, pode resultar, ainda, na cisão da unidade sociocultural, econômica e financeira do Estado, razão pela qual a vontade da população do território remanescente não deve ser desconsiderada, nem deve ser essa população rotulada como indiretamente interessada. Indiretamente interessada – e, por isso, consultada apenas indiretamente, via seus representantes eleitos no Congresso Nacional – é a população dos demais Estados da Federação, uma vez que a redefinição territorial de determinado Estado-membro interessa não apenas ao respectivo ente federativo, mas a todo o Estado Federal. [ADI 2.650, rel. min. Dias Toffoli, j. 24-8-2011, P, DJE de 17-11-2011.]
Formação dos Municípios:
·	A Emenda Constitucional nº 15/96 trouxe nova redação ao art. 18 da CF, alterando os requisitos de observância obrigatória para todos os Estados-membros, para criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, que passaram a ser:
·	Lei complementar federal estabelecendo genericamente o período possível para a criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios.
·	Lei ordinária federal prevendo os requisitos genéricos exigíveis, bem como a apresentação e publicação dos Estatutos de Viabilidade Municipal;
·	Consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios diretamente interessados. 
·	Lei ordinária estadual criando especificamente determinado municípios.
·	O plebiscito, segundo Pedro Lenza trata-se de condição de procedibilidade. Não é compatível com a Constituição a criação de município ad referendum de consulta plebiscitária. 
·	O resultado negativo tem eficácia definitiva e vinculante da Assembleia Legislativa, impedindo a criação do Município projetado, sob pena de inconstitucionalidade. 
·	A consulta prévia é necessária inclusive para alterações geográficas entre municípios;
Jurisprudência:
A EC 15, que alterou a redação do § 4º do art. 18 da Constituição, foi publicada no dia13-9-1996. Passados mais de dez anos, não foi editada a lei complementar federal definidora do período dentro do qual poderão tramitar os procedimentos tendentes à criação, incorporação, desmembramento e fusão de Municípios. Existência de notório lapso temporal a demonstrar a inatividade do legislador em relação ao cumprimento de inequívoco dever constitucional de legislar, decorrente do comando do art. 18, § 4º, da Constituição. (...) A omissão legislativa em relação à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição acabou dando ensejo à conformação e à consolidação de estados de inconstitucionalidade que não podem ser ignorados pelo legislador na elaboração da lei complementar federal. Ação julgada procedente para declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoável de dezoito meses, adote ele todas as providências legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição, devendo ser contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissão. [ADI 3.682, rel. min. Gilmar Mendes, j. 9-5-2007, P, DJ de 6-9-2007.]
A não edição da lei complementar dentro de um prazo razoável consubstancia autêntica violação da ordem constitucional. A criação do Município de Santo Antônio do Leste importa, tal como se deu, uma situação excepcional não prevista pelo direito positivo. O estado de exceção é uma zona de indiferença entre o caos e o estado da normalidade. (...) Ao Supremo Tribunal Federal incumbe decidir regulando também essas situações de exceção. Não se afasta do ordenamento, ao fazê-lo, eis que aplica a norma à exceção desaplicando-a, isto é, retirando-a da exceção. (...) No aparente conflito de inconstitucionalidades impor-se-ia o reconhecimento da existência válida do Município, a fim de que se afaste a agressão à federação. O princípio da segurança jurídica prospera em benefício da preservação do Município. Princípio da continuidade do Estado. Julgamento no qual foi considerada a decisão desta Corte no MI 725, quando determinado que o Congresso Nacional, no prazo de dezoito meses, ao editar a lei complementar federal referida no § 4º do art. 18 da Constituição do Brasil, considere, reconhecendo-a, a existência consolidada do Município de Luís Eduardo Magalhães. Declaração de inconstitucionalidade da lei estadual sem pronúncia de sua nulidade Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade, mas não pronunciar a nulidade pelo prazo de 24 meses, Lei 6.893, de 28-1-1998, do Estado do Mato Grosso. (ADI 3.316, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 9-5-2007, Plenário, DJ de 29-6-2007.)
A Lei estadual paraense 6.255/1999 deu nova redação à lei estadual 5.857/1994. Esta última efetivamente criou o município de Marituba, após consulta às populações interessadas. A lei estadual 6.255/1999 apenas corrigiu um erro material da lei anterior, acrescentando a expressão “e Ananindeua” aos seus arts. 1º e 9º. Os artigos que fixam os limites territoriais de Marituba não sofreram qualquer alteração, de modo que não houve criação, desmembramento ou fusão de Municípios implementada pela Lei 6.255/1999. Ação direta julgada improcedente. (ADI 3.107, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 22-10-2008, Plenário, DJE de 15-5-2009.) 
Após a alteração promovida pela EC 15/1996, a Constituição explicitou o alcance do âmbito de consulta para o caso de reformulação territorial de Municípios e, portanto, o significado da expressão "populações diretamente interessadas", contida na redação originária do § 4º do art. 18 da Constituição, no sentido de ser necessária a consulta a toda a população afetada pela modificação territorial, o que, no caso de desmembramento, deve envolver tanto a população do território a ser desmembrado, quanto a do território remanescente. Esse sempre foi o real sentido da exigência constitucional – a nova redação conferida pela emenda, do mesmo modo que o art. 7º da Lei 9.709/1998, apenas tornou explícito um conteúdo já presente na norma originária. A utilização de termos distintos para as hipóteses de desmembramento de Estados-membros e de Municípios não pode resultar na conclusão de que cada um teria um significado diverso, sob pena de se admitir maior facilidade para o desmembramento de um Estado do que para o desmembramento de um Município. [ADI 2.650, rel. min. Dias Toffoli, j. 24-8-2011, P, DJE de 17-11-2011.]
Com o advento da EC 57/2008, foram convalidados os atos de criação de Municípios cuja lei tenha sido publicada até 31-12-2006, atendidos os requisitos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação. [ADI 2.381 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 24-3-2011, P, DJE de 11-4-2011.]
Uma vez cumprido o processo de desmembramento de área de certo Município, criando-se nova unidade federativa, descabe, mediante lei estadual, mera revogação do ato normativo que o formalizou. A fusão há de observar novo processo e, portanto, prévia consulta plebiscitária às populações dos entes políticos diretamente envolvidos, por força do art. 18, § 4º, da CF. [ADI 1.881, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 10-5-2007, P, DJ de 15-6-2007.] ADI 1.262, rel. min. Sydney Sanches, j. 11-9-1997, P, DJ de 12-12-1997
A alteração dos limites territoriais de Municípios não prescinde da consulta plebiscitária prevista no art. 18 da CF, pouco importando a extensão observada. (ADI 1.034, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 24-3-1997, Plenário, DJ de 25-2- 2000.) 
Bens dos Entes Federados:
·	Para José dos Santos Carvalho Filho, os bens públicos são todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias e fundações de direito público.
·	Celso Antônio Bandeira de Mello inclui ainda aqueles bens que, embora não pertençam a uma dessas pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público, sob o fundamento que, uma vez afetados, se submetem ao regime jurídico dos bens de propriedade pública.
·	Os bens públicos podem ser classificados de diversas formas:
·	Quanto à titularidade: Bens da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
·	Quanto à destinação: bens de uso comum, bens de uso especial, bens dominicais. 
Bens dos Entes Federados:
·	Classificação quanto à destinação: a regulamentação está prevista no Código Civil:
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
·	Classificação quanto à destinação: a regulamentação está prevista no Código Civil:
·	De uso comum: aqueles que por lei ou por sua natureza são destinados ao uso indistinto de todos.
·	De uso especial: são os bens afetados para um uso específico relacionado à prestação de um serviço público;
·	Bens dominicais: bens do Estado que constituem um patrimônio disponível, por não estarem afetados ao uso específico. A eles aplicam-se as normas de direito privado, com derrogação especial por normas de direito público. Ex.: vedação de usucapião.
·	Até a Emenda Constitucional nº 46/05 apenas a União e os Estados tinham dotação de bens expressa na Constituição. Atualmente, a situação é a seguinte:
·	Bens da União: art. 20;
·	Bens do Estado: art. 26;
·	Bens do Município: art. 20, IV, segunda parte. 
Bens da União:
Art. 20. São bens da União: 
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveisà defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; 
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
Art. 20. São bens da União: (...)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial; 
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Bens dos Estados:
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Bens dos Municípios:
Art. 20.
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
Terras Devolutas:
·	Regra geral: dos Estados-membros
·	Exceção: da União quando indispensáveis
·	 à defesa das fronteiras;
·	 à defesa de fortificações e construções militares; 
·	 às vias federais de comunicação;
·	 à preservação ambiental.
Jurisprudência:
A jurisprudência do STF, por diversas vezes, reconheceu que as terras dos aldeamentos indígenas que se extinguiram antes da Constituição de 1891, por haverem perdido o caráter de bens destinados a uso especial, passaram à categoria de terras devolutas. Uma vez reconhecidos como terras devolutas, por força do art. 64 da Constituição de 1891, os aldeamentos extintos transferiram-se ao domínio dos Estados. ADI julgada procedente em parte, para conferir interpretação conforme à Constituição ao dispositivo impugnado, a fim de que a sua aplicação fique adstrita aos aldeamentos indígenas extintos antes da edição da primeira Constituição Republicana. [ADI 255, rel. p/ o ac. min. Ricardo Lewandowski, j. 16-3-2011, P, DJE de 24-5-2011.] RE 212.251, rel. min. Ilmar Galvão j. 23-6-1998, 1ª T, DJ de 16-10-1998
Súmula 650/STF: Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.
Súmula 477/STF: As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados, autorizam apenas o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores.
(...) ação discriminatória das terras públicas situadas na Ilha do Cardoso, no litoral paulista, proposta pelo Estado de São Paulo. Oposição manifestada pela União, ao fundamento de que se trata de terras de domínio da União. Remédio judicial destinado ao deslinde do que resta de terra devoluta em área previamente delimitada, a fim de extremá-la das terras objeto de dominialidade alheia. Legitimado para exercitá-lo, todavia, é o ente federado com domínio sobre a área descriminada. Incertezas acerca da dominialidade das terras devolutas, nas ilhas costeiras, até o advento da CF de 1988, que, no art. 20, IV, inclui expressamente as ilhas da espécie entre os bens da União. Ilegitimidade do Estado de São Paulo para a ação em tela. Procedência da oposição. [ACO 317, rel. min. Ilmar Galvão, j. 17-9-1992, P, DJ de 20-11-1992.]