Análise Jurídica de Convênio Administrativo

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ADVOCACIA­GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL
COORDENAÇÃO­GERAL DE CONVÊNIOS
SGAN 906, MÓDULO F, BLOCO A, 3º ANDAR, SALA 316, EDIFÍCIO CELSO FURTADO, BRASÍLIA/DF ­ CEP 70790­060
 
PARECER n. 00050/2014/CGC/CONJURMIN/AGU
 
NUP: 59050.003078/2010­13
INTERESSADOS: SECRETARIA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL ­ SEDEC E OUTROS
ASSUNTOS: CONVÊNIO E OUTROS. Análise, a posteriori, de minuta utilizada para celebração do Quarto
Termo Aditivo ao Convênio nº 753925/2010.
 
EMENTA:  I.  Convênio  administrativo.  Análise  de  minuta  de  termo  aditivo.  Celebração  sem
manifestação prévia e conclusiva da Consultoria Jurídica. Inobservância do art. 11 da LC 73/93,
art. 38, par. ún., da Lei nº 8.666/93 e art. 31 da Portaria Interministerial nº 127/2008. Vício formal.
Justificativa  para  a  inversão  procedimental.  Atendimento  dos  requisitos  do  art.  55  da  lei
9.784/99.
II. Prorrogação do prazo de vigência. Aplicação da Portaria nº 127/2008 por força do art. 2º, I,
“b”,  da  Portaria  Interministerial  nº  507/2011.  Arts.  31  e  37  da  Portaria  nº  127/2008.  Parecer
técnico favorável. Art. 103 da Lei nº 12.249/2010. Exigência de comprovação de regularidade
fiscal apenas para a celebração de aditamentos de valor. Minuta regular sob o aspecto jurídico­
formal.
 
 
Senhor Consultor Jurídico,    
 
I.                      RELATÓRIO
1. Trata­se de processo administrativo encaminhado pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil  a
esta  Consultoria  Jurídica,  para  fins  de  assessoramento  jurídico  do  Ministro  de  Estado  da  Integração
Nacional no controle interno da legalidade dos atos administrativos, e análise da Minuta do Quarto Termo
Aditivo ao Convênio nº 753925/2010, celebrado entre a União, por intermédio do Ministério da Integração
Nacional,  e  o  Município  de  Cerro  Branco/RS,  sem  o  indispensável  exame  prévio  e  conclusivo  dos
aspectos jurídico­formais por esta Consultoria Jurídica.
2. O presente convênio foi celebrado em 31/12/2010, publicado no Diário Oficial da União no dia 17/01/2011,
com prazo de vigência de 365 dias, contados a partir da publicação do respectivo extrato no DOU,  tendo
por objeto a “construção de redes de abastecimento de água no interior no Município de CERRO BRANCO
/ RS [...]” (fls. 108/116).
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3. O prazo de vigência foi prorrogado de ofício pelo Concedente à fl. 364, e posteriormente por intermédio do
Primeiro,  Segundo  e  Terceiro  Termos  Aditivos  (fls.  499/500,  554/555  e  681/682,  respectivamente),  não
tendo havido solução de continuidade entre os termos celebrados.
4. Compulsando  os  autos  a  partir  da  celebração  do  Terceiro  Termo  Aditivo,  cuja  minuta  foi  analisada,
posteriormente,  por  esta  Consultoria  Jurídica  por  meio  do  PARECER  Nº  52/2014/CONJUR­
MIN/CGU/AGU (fls. 684/686), observa­se que o mesmo foi celebrado no dia 25/11/2013, tendo por objeto
a “prorrogação do prazo de vigência do Convênio nº 753925/2010­MI, até 23/02/2014.” (fls. 681/682).
5. Por meio do Ofício GAB. 010/2014, datado de 22 de janeiro de 2014 (fl. 692), o Convenente solicitou o uso
do  saldo  remanescente  dos  recursos,  bem  como  a  prorrogação  do  seu  prazo  de  vigência,  encaminhando
Relatório  de Execução  (fls.  693/709)  e  documentação pertinente  à  readequação de meta  do  convênio  em
tela (fls. 710/742).
6. Por  sua  vez,  a  então  Secretaria  Nacional  de  Defesa  Civil manifestou­se  favoravelmente  à  readequação
proposta e à prorrogação do prazo de vigência, por meio do Parecer Técnico nº 2014_014_PT_DRR_DRM
(fls. 743/744).
7. Posteriormente, foi celebrado o Quarto Termo Aditivo ao Convênio nº 753925/2010 (fls. 745/746), tendo por
objeto a prorrogação do prazo de vigência do Convênio, sem o indispensável exame prévio e conclusivo
dos aspectos jurídico­formais por esta Consultoria Jurídica.
8. Em seguida, os autos foram encaminhados à Consultoria Jurídica, por meio do Despacho de fl. 747.
9. É o relatório. Passo a opinar.
II.                ANÁLISE JURÍDICA
II.1.            POSSIBILIDADE  JURÍDICA  DE  CONVALIDAÇÃO  EM  SEDE  DE  CONVÊNIOS
ADMINISTRATIVOS
10. No caso em tela, constatou­se que o Quarto Termo Aditivo ao Convênio nº 753925/2010  foi celebrado
sem a análise desta Consultoria Jurídica,  em desacordo  com o  inciso VI,  alínea  “a” do  art.  11 da Lei
Complementar nº 73/1993 (Lei Orgânica da Advocacia­Geral da União), bem como o art. 7º, VI, “a”, do
Anexo I do Decreto nº 8.161/2013 (aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Integração Nacional),
além do art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos) e art.
31 da Portaria Interministerial nº 127/2008, que dispõem que as minutas dos convênios administrativos e
respectivos  aditamentos  têm  que  ser  submetidas  ao  exame  prévio  e  conclusivo  da  Consultoria
Jurídica, cuja inobservância pode ocasionar a nulidade do procedimento administrativo.
11. Observa­se,  nesta  hipótese,  que  a  inversão  procedimental  se  consubstancia  em  um  vício  de  forma,  e
portanto, passível de convalidação, desde que não acarrete  lesão ao  interesse público nem prejuízo a
terceiros, conforme dispõe o art. 55 da Lei nº 9.784/99:
“Art.  55.  Em  decisão  na  qual  se  evidencie  não  acarretarem  lesão  ao  interesse  público  nem
prejuízo a  terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração”.
12. Segundo Carvalho Filho, “são convalidáveis os atos que  tenham vício de competência e de  forma,  nesta
incluindo­se  os  aspectos  formais  dos  procedimentos  administrativos”[1].  A  contrario  sensu,  não  são
passíveis de convalidação os vícios relativos ao objeto, ao motivo e à finalidade do ato administrativo[2],
por acarretarem nulidade absoluta.
13. Nas hipóteses de nulidade relativa, impõe­se a convalidação no caso em que a anulação do ato cause mais
prejuízos  ao  interesse  público  do  que  a  sua  manutenção,  em  atenção  ao  princípio  da  economicidade,
devendo­se  sopesar  o  princípio  da  legalidade  com  os  demais  princípios  norteadores  da  Administração
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Pública,  tais  como  a  razoabilidade,  a  eficiência,  a  segurança  jurídica  e,  sobretudo,  a  supremacia  do
interesse público[3].
14. Todavia,  a  aplicação  do  instituto  da  convalidação  deve  se  dar  com  parcimônia,  em  circunstâncias
excepcionais, não devendo constituir­se em prática recorrente, vez que a regra deve ser a obediência ao
princípio basilar da Administração Pública, que é a LEGALIDADE, consagrado no caput do art. 37 da
Constituição Federal. Prova disto é a exigência de MOTIVAÇÃO constante no art. 50 da Lei nº 9.784/99:
“Art.  50.  Os  atos  administrativos  deverão  ser  motivados,  com  indicação  dos  fatos  e  dos
fundamentos jurídicos, quando:
(...)
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo”.
15. No  caso  em  tela,  o  órgão  técnico  justificou  à  fl.  747  a  celebração  do  termo  aditivo  sem  a  prévia
manifestação da CONJUR, nos seguintes termos:
“Trata­se de solicitação de prorrogação do prazo de vigência do Convênio nº 753925/2010­MI,
pelo qual esta Secretaria concede a referida prorrogação a fim de garantir prazo para completa
execução  e  conclusão  do  objeto  pactuado,  conforme  expressa  o  Parecer  Técnico  nº
2014_014_PT_DRR_DRM, fls. 743/744.
O presente  instrumento,  foi celebrado sem a análise prévia da Consultoria Jurídica/Conjur, em
desacordo com o inciso VI, alínea “a” doart. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, bem como art.
38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 e art. 31 da Portaria  Interministerial nº 127/2008, que
dispõem que as minutas dos  convênios  administrativos  e  respectivos  aditamentos  têm que  ser
submetidos ao exame prévio e conclusivo da Consultoria Jurídica.
No entanto, à luz do Art. 55, da Lei nº 9.784/1999, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração, todavia a convalidação somente ocorrerá
em circunstâncias excepcionais e devidamente motivadas.
Encaminhamos o processo em referência para exame e pronunciamento quanto à pertinência e
eficácia dos atos praticados na celebração do Quarto Termo Aditivo ao convênio.”
16. Advirta­se,  todavia,  que  o  Tribunal  de  Contas  da  União  se  manifestou  sobre  a  questão,  por  meio  do
Acórdão nº 384/2009 – Plenário, determinando “ao Ministério da Integração Nacional que celebre convênio
sempre respaldado em prévios pareceres dos setores de assessoria jurídica e técnica do órgão, de acordo
com  as  disposições  contidas  no  art.  31  da  Portaria  Interministerial  MP/MF/CGU  nº  127/2008  e  do
parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993”.
17. Feitas  as  devidas  recomendações  acerca  da  inobservância  da  exigência  de  manifestação  prévia  da
Consultoria Jurídica, e considerando que não se encontra na alçada desta Parecerista recusar­se a analisar
os  processos  que  lhe  forem  distribuídos,  passa­se  à  análise  do  caso  concreto,  a  fim  de  verificar  a
possibilidade de convalidação do procedimento adotado para a celebração do termo aditivo.
II.2.  ANÁLISE  DA  POSSIBILIDADE  DE  CONVALIDAÇÃO  DO  PROCEDIMENTO  PARA  A
CELEBRAÇÃO DO TERMO ADITIVO
18. Desde logo, cumpre ressaltar que a iniciativa da celebração de termo aditivo aos convênios administrativos
é  calcada  nos  critérios  de  conveniência  e  oportunidade,  os  quais  não  se  submetem  à manifestação  desta
Consultoria Jurídica.
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19. Outrossim,  embora  seja  atribuição desta Consultoria  Jurídica o  assessoramento do Ministro de Estado no
controle interno da legalidade dos atos administrativos a serem praticados, a presente análise não exime a
responsabilidade  do  ordenador  de  despesas  do  cumprimento  das  disposições  legais  aplicáveis,
especialmente  no  que  concerne  à  observância  das  exigências  legais  na  execução  orçamentária  e
financeira,  bem  como  do  órgão  técnico  responsável  pelo  Convênio,  a  quem  incumbe  acompanhar  e
fiscalizar a execução do objeto conveniado, inclusive no tocante à apresentação da prestação de contas dos
recursos recebidos e aplicação dos recursos da contrapartida.
20. Examinando a legislação aplicável à matéria, observa­se que, embora a transferência de recursos da União
mediante convênios e contratos de repasse esteja regulada atualmente pela Portaria Interministerial 507, de
24  de  novembro  de  2011,  esta  dispõe  em  seu  art.  2º,  inciso  I,  alínea  “b”,  que  seus  dispositivos  não  se
aplicam aos ajustes “celebrados  anteriormente  à  data  de  sua  publicação,  devendo  ser  observadas,  neste
caso,  as  prescrições  normativas  vigentes  à  época  de  sua  celebração,  podendo,  todavia,  se  lhes  aplicar
naquilo que beneficiar a consecução do objeto do convênio ou contrato de repasse”. Aplica­se, neste caso,
a Portaria Interministerial nº 127/2008.
21. Por sua vez, o art. 37 da Portaria  Interministerial nº 127/2008 disciplina a possibilidade de alteração do
convênio, nos seguintes termos:
"Art. 37. O convênio, acordo, ajuste ou instrumento congênere poderá ser alterado mediante
proposta,  devidamente  formalizada  e  justificada,  a  ser  apresentada  ao  concedente  ou
contratante  em,  no  mínimo,  trinta  dias  antes  do  término  de  sua  vigência  ou  no  prazo  nele
estipulado."
22. Nesse contexto, a Subcláusula Primeira da Cláusula Terceira do Termo de Convênio prevê que “a vigência
deste  Convênio  poderá  ser  prorrogada  mediante  termo  aditivo,  por  solicitação  do  CONVENENTE
devidamente  fundamentada,  formulada,  no  mínimo,  30  (trinta)  dias  antes  do  seu  término,  e  que  será
submetida à apreciação e deliberação do CONCEDENTE”.
23. Outrossim, o art. 31 da Portaria Interministerial nº 127/2008 assim dispõe:
"Art. 31. A celebração do convênio será precedida de análise e manifestação conclusiva pelos
setores  técnico  e  jurídico  do  órgão  ou  da  entidade  concedente  ou  contratante,  segundo  suas
respectivas  competências,  quanto  ao  atendimento  das  exigências  formais,  legais  e  constantes
desta Portaria."
24. Por conseguinte, a análise, sob o ponto de vista técnico, da justificativa apresentada pelo Convenente
não  integra  a  esfera  de  competência  desta  Consultoria  Jurídica,  que  não  dispõe  de  conhecimentos
suficientes  para  adentrar  esta  seara,  incumbindo­nos  apenas  salientar  que  o  art.  37  da  Portaria
Interministerial  nº  127/2008  exige  que  a  proposta  do  convenente  seja  “devidamente  formalizada  e
justificada”,  cuja  apreciação  se  submete  à  exclusiva  responsabilidade  do  órgão  técnico  que
acompanha a execução do convênio, nos termos do art. 31 do referido diploma legal.
25. Incumbe­nos também alertar que o Tribunal de Contas da União determinou a este Ministério no Acórdão
nº 1745/2003 – Plenário que:
“9.1.6. somente efetue a prorrogação do prazo de vigência dos convênios que vier a celebrar
quando  os  pedidos  de  prorrogação  vierem  acompanhados  das  respectivas  justificativas  e
desde que estas sejam acatadas pelo ordenador de despesas, consoante o disposto no art. 15 da
IN/STN nº 01/97”.
26. Portanto,  recomenda­se  ao  órgão  técnico  que,  sempre  que  possível,  exija  dos  Convenentes  que
encaminhem documentação comprobatória das suas alegações, para melhor embasar suas decisões.
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27. No caso em exame, o Convenente  justificou o pedido de prorrogação do prazo de vigência, nos seguintes
termos:
“É  com  especial  satisfação  que  cumprimentamos  Vossa  Senhoria  e  na  oportunidade  vimos
encaminhar Relatório de Execução referente ao Convênio nº 753925/2010, o qual encontra­se
95% concluído e tem vigência até 23/02/2014.
Vimos  reiterar  também  nosso  interesse  no  uso  do  saldo  remanescente  que,  por  eficiência  no
processo licitatório, houve uma expressiva sobra de recursos na conta, o que nos fez buscar uma
adequação de meta ou ampliação do objeto do referido Convênio.  Para  tanto,  solicitamos  a
prorrogação do prazo de vigência do mesmo por mais UM ANO, a contar da data do término
do  mesmo,  para  que  possamos,  após  aprovação  de  documentação  técnica  já  enviada  a  este
Ministério, executar a ampliação da meta em sua totalidade.
[...]”.”
28. Por  sua  vez,  a  então  Secretaria  Nacional  de  Defesa  Civil,  que  detém  a  competência  técnica  para
analisar  a  suficiência  das  razões  apresentadas  pelo  Convenente,  manifestou­se  favoravelmente  à
prorrogação pleiteada, sob o seguinte fundamento:
“[...]
4.        CONCLUSÃO
Considerando o atual estágio das obras e a documentação técnica encaminhada pela Prefeitura de
Cerro Branco­RS, esta área técnica é favorável à readequação proposta. Tal proposta visa atender
mais  58  famílias  com a  ampliação  da  rede  de  abastecimento mantendo o  objeto  do  convênio
utilizando  seu  saldo  e,  com  base  na  documentação  técnica,  não  há  impedimentos  para  a
readequação proposta.
Considerando  a  ampliação  da  meta,  as  alegações  do  proponente,  os  documentos  enviados,  a
natureza  das  obras  e  a  relevância  ambiental/social,  e  que  cabe  a  SEDEC  garantir  prazo  para
completaexecução  e  conclusão  do  objeto  pactuado,  sugere­se  a  prorrogação  do  prazo  de
execução em mais 365 dias, devendo esta SEDEC registrar no SIAFI a nova vigência, de modo a
assegurar a correta instrução do processo.
Ressalta­se que a concessão de prorrogação vislumbra o alcance social, a não produção de obras
inacabadas e consequente desperdício de dinheiro público.
  A  concessão  de  prorrogação  baseia­se  exclusivamente  na  justificativa  do  proponente,  sem
prejuízo das demais análises jurídica, financeira, contábil e outras que venham a sobrevir.”
29. No que concerne à comprovação de regularidade fiscal,  o  art. 103 da Lei nº 12.249, de 11 de  junho de
2010, definiu o momento em que se caracteriza o ato de entrega de recursos correntes e de capital a outro
ente da Federação, a  título de  transferência voluntária, nos  termos do art. 25 da Lei de Responsabilidade
Fiscal:
"Art. 103.  O ato de entrega dos recursos correntes e de capital a outro ente da Federação, a
título de transferência voluntária, nos termos do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 4 de
maio de 2000, é caracterizado no momento da assinatura do respectivo convênio ou contrato
de  repasse,  bem  como  na  assinatura  dos  correspondentes  aditamentos  de  valor,  e  não  se
confunde  com  as  liberações  financeiras  de  recursos,  que  devem  obedecer  ao  cronograma  de
desembolso previsto no convênio ou contrato de repasse."
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30. Portanto, nos termos do citado dispositivo, a comprovação de regularidade fiscal do Convenente deverá
ser  exigida  apenas  no  momento  da  celebração  de  termos  aditivos  que  impliquem  em  alocação  de
recursos adicionais ao convênio, o que não se aplica ao presente caso.
III.               CONCLUSÃO
31. Ante  o  exposto,  considerando  que  a  Secretaria  Nacional  de  Proteção  e  Defesa  Civil  justificou  a
impossibilidade  de  remessa  dos  autos  à  análise  prévia  desta  Consultoria  Jurídica,  examinando
exclusivamente  os  aspectos  jurídico­formais  do Quarto Termo Aditivo  ao Convênio  nº  753925/2010,
sem  qualquer  incursão  na  seara  técnica  ou  exame  da  conveniência  e  oportunidade  na  celebração  do
referido  ajuste,  reputa­se  hábil  a minuta  utilizada  (fls.  745/746),  vez  que  elaborada  de  acordo  com  a
legislação aplicável à espécie.
32. Para  a  elaboração  do  presente  parecer,  contou­se  com  o  assessoramento  de  Carina  Cardoso  Carrijo
Lintomen Azevedo, servidora pública efetiva do quadro de carreiras do Ministério da Integração Nacional,
ocupante do cargo de Assistente­Técnico Administrativo, bacharel em Direito.
33. Sugere­se  a  restituição  dos  autos  à  Secretaria  Nacional  de  Proteção  e  Defesa  Civil,  para  adoção  das
providências cabíveis.
É o parecer. À consideração superior.
BRASÍLIA, 14 DE MAIO DE 2014
 
 
LÍVIA MARIA OLIVEIRA MAIER
ADVOGADA DA UNIÃO
COORDENADORA­GERAL DE CONVÊNIOS
 
 
[1] Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 131.
[2] Cf. Art. 2º da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular).
[3] Nesse sentido, Juarez Freitas (O controle dos atos administrativos e os princípios  fundamentais.  3.
ed.  São  Paulo: Malheiros,  2004,  p.  264)  e  Celso  Antonio  Bandeira  de Mello  (Curso  de  Direito  Administrativo.  São
Paulo: Malheiros, 2005, p. 439).
 
 
 
 
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http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): LIVIA MARIA OLIVEIRA MAIER. Data e Hora: 14­
05­2014 18:15. Número de Série: 3528824615432934727. Emissor: AC CAIXA PF v2.