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Daniele Regina Pontes
Mestre em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Graduada em Direito pela Pontifícia 
Universidade Católica do Paraná (PUCPR). Presidente/sócia-cooperada da Ambiens Sociedade Cooperativa. 
Professora de Direito da Unibrasil.
Untitled-1 5 14/12/2012 08:53:27
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Uso, ocupação e 
parcelamento do solo
Legislação territorial
Um dos temas mais caros ao direito urbanístico é a definição do uso dos bens. Ainda que houvesse al-
gumas regras, principalmente para os grandes municípios, até a Constituição Federal de 1988 (CF/88), quem 
definia que tipo de utilização daria aos bens era o próprio particular titular do direito de propriedade.
Mais recentemente, em virtude das consequências que essa autonomia causou, em relação às 
condições na cidade, atribuiu-se ao município a responsabilidade pela elaboração de seu planejamento 
e de sua ordenação territorial.
O plano diretor foi definido como o instrumento hábil a sistematizar o conjunto de políticas públi-
cas municipais eleitas como prioritárias e de estabelecer as diretrizes básicas do ordenamento territorial. 
Assim, o plano diretor tem por escopo, entre outras questões, definir de forma objetiva os parâmetros 
gerais de uso, ocupação e parcelamento do solo urbano, de forma a atender a sua principal finalidade 
que é a de possibilitar a objetivação e a efetivação das funções sociais da cidade e da propriedade.
A característica que permeou a elaboração dos planos diretores no período anterior ao da 
Constituição de 1988, foi a de se definir uma carta de princípios e diretrizes gerais que somente vi-
riam a se concretizar nas legislações complementares a este, no caso, as leis de zoneamento ou uso 
e ocupação do solo e de parcelamento do solo.
Tais legislações não mantinham, necessariamente, coerência com a lei do plano diretor, e pelo 
caráter dinâmico da construção e organização das cidades, eram modificadas pontualmente, conforme 
os interesses particularistas que se apresentavam em cada período da história do município. Fosse o 
interesse dos grandes proprietários de áreas urbanas ou o entendimento dos técnicos do próprio Poder 
Público Municipal, a legislação territorial não foi, em regra, no Brasil, acompanhada da tentativa de se 
construir uma cidade para toda a população.
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114 | Uso, ocupação e parcelamento do solo
Assim, a marca das legislações territoriais brasileiras foi a da segregação espacial, com espaços 
bem definidos de ocupação das classes sociais. Às classes mais abastadas, a legislação territorial reser-
vou as melhores áreas, mais infraestruturadas, mais próximas dos centros, do transporte, com melhor 
sistema viário etc. Enquanto que para as classes com renda mais baixa restou a distância, o tempo de 
deslocamento, a precariedade das ruas e da infraestrutura.
Buscando alterar esse cenário, os novos planos diretores foram pensados a partir da lógica es-
tabelecida pela legislação federal – Estatuto da Cidade, que é o de trazer para dentro da mesma lei, os 
princípios, as diretrizes gerais, o conjunto de políticas públicas estabelecidas pelo prazo de dez anos e 
atrelar a isso os critérios de sua valorização. Os planos diretores passam, então, a estabelecer uma rela-
ção direta entre o que se tem como objetivo e os meios de sua concretização. Isso significa a descrição 
na lei do plano do desenho da cidade, ou seja, do estabelecimento dos parâmetros gerais de uso, ocu-
pação e parcelamento do solo urbano.
Nesse novo contexto, as legislações complementares ao plano diretor não deixam de existir, mas 
tornam-se apenas um detalhamento, naquilo que de fato pode ser alterado com mais frequência, a 
partir de transformações conjunturais da cidade.
A complementação da legislação do plano diretor não garante a coerência entre seus princípios, 
objetivos e meios, mas possibilita a melhor avaliação sobre o conteúdo da lei, do ponto de vista, inclu-
sive do controle social, tendo em vista que a lei do plano diretor requer uma elaboração realizada com 
a participação da população.
Uso e ocupação dos bens imóveis
O meio de se controlar o cumprimento da função social da propriedade é o de se estabelecer, 
para as áreas urbanas dos municípios, parâmetros que criem limites aos intentos particulares, no que se 
refere à utilização ou não de seus imóveis.
Assim, como afirma Silva (2006, p. 239):
A ordenação do uso e ocupação do solo é um dos aspectos substanciais do planejamento urbanístico. Preconiza uma 
estrutura mais orgânica para as cidades, mediante a aplicação de instrumentos legais de controle do uso e da ocupa-
ção do solo – com o quê se procura obter uma desejável e adequada densidade populacional e das edificações nos 
aglomerados urbanos.
Portanto, a lei de uso e ocupação do solo ou os parâmetros de uso e ocupação do solo que esti-
verem estabelecidos no plano diretor deverão conformar o imóvel à sua localização, o que está relacio-
nado à sua destinação, considerada a área em que está inserido e a sua compatibilidade em relação ao 
tipo de atividade que pretende se instalar naquele determinado local e, a ocupação, que diz respeito à 
quantidade, ao volume, a altura das construções, às dimensões da construção, a área de permeabilidade 
do solo e aos recuos.
Os parâmetros urbanísticos são responsáveis pela determinação objetiva de cumprimento da 
função social da propriedade e da cidade. Para isso, as cidades definem parâmetros mínimos, básicos e 
máximos de ocupação do solo urbano.
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115|Uso, ocupação e parcelamento do solo
O parâmetro mínimo indica quando o terreno está sendo subutilizado, considerando a infraestru-
tura que a cidade já apresenta naquela região e a demanda. Considerados esses dois fatores é possível 
avaliar se na área existe especulação imobiliária, ou seja, retenção de imóvel que deveria estar sendo 
utilizado e que não está.
O critério básico é aquele em que o proprietário poderá construir sem ser onerado pelo Poder Público. 
O critério máximo é estabelecido para que o Poder Público controle o adensamento nas cidades, 
observando a distribuição de valores e a melhor harmonização da infraestrutura pela aplicação de ins-
titutos que estão hoje dispostos no Estatuto da Cidade.
Divisões territoriais
Considerando a necessidade de se ordenar o desenvolvimento das cidades, a primeira divisão 
territorial que normalmente ocorre nos municípios se dá com a lei do perímetro urbano. Tal legislação 
divide o município em duas grandes áreas: a área rural e a área urbana.
A lei do perímetro urbano pode, ainda, estabelecer zonas intermediárias, consideradas como: 
(i) zonas de expansão urbana, dirigidas a condicionar o direcionamento das futuras áreas de abrangência 
urbana; (ii) zonas urbanizáveis, que estão fora da área do perímetro urbano, portanto, compreendidas na área 
rural, mas que podem estabelecer núcleos urbanizados, sendo normalmente denominadas como distritos 
ou subdistritos e; (iii) áreas de amortecimento, que são estabelecidas para diminuir a geração de impactos.
Nos casos dos municípios maiores e mais complexos, se faz, além da lei do perímetro urbano, 
que indica a destinação dos imóveis como urbanos ou rurais, uma divisão territorial denominada como 
“macrozoneamento”.
O macrozoneamento estabelece parâmetros de uso e ocupação do solo para grandes áreas que 
apresentem características mais homogêneas e o zoneamento é mais específico, volta seu olhar para 
as pequenas regiões, identificando critérios peculiares àquela determinada área e na relação com o seu 
entorno. Assim, o zoneamento é uma subdivisão dentro do macrozoneamentoe, por esse motivo, pode 
ser mais restritivo que este último, mas o contrário não poderá ocorrer, assim não poderá flexibilizar o ma-
crozoneamento, sob pena de a cidade ficar recortada aleatoriamente por modificações muito pontuais.
Existem, ainda, outras divisões municipais, como é o caso da definição relativa aos bairros, que 
estão relacionados, muitas vezes, ao perfil de sua ocupação e das relações sociais que ali se estabe-
lecem. Assim, pode-se dizer que a definição do bairro se ocupa de questões que estão para além da 
definição de uso e ocupação do solo, embora guarde estreita relação com esta.
Por fim, outras divisões internas ao município podem ser pensadas com base no atendimento a ques-
tões de administração pública, como é o caso das divisões por setores de planejamento, ou do meio am-
biente, como se dá com os zoneamentos ambientais, ou da economia, como ocorre, por exemplo, com os 
setores turísticos, ou da cultura e da história, como as áreas de preservação de patrimônio histórico. Enfim, 
para além das divisões tradicionais, os municípios têm autonomia para pensar em como se pretende fazer a 
leitura do seu território e como melhor pode aplicar os instrumentos de ordenação e gestão territorial.
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116 | Uso, ocupação e parcelamento do solo
Leis de zoneamento
As leis de uso e ocupação do solo são muitas vezes denominadas como leis de zoneamento, ten-
do em vista que as cidades brasileiras, em regra, foram divididas em zonas. 
De acordo com Silva (2006, p. 240-241) “[...] o zoneamento, ainda num sentido abrangente, 
consiste na repartição do território municipal à vista da destinação da terra, do uso do solo ou das 
características arquitetônicas”.
Atualmente, as leis de uso e ocupação têm sofrido uma mudança, assim, o zoneamento tradicio-
nal acaba por definir parâmetros a partir de linhas que dividam o território e que impõem uma série de 
limites em relação à instalação de atividades. 
O modelo tradicional vem abrindo espaço para a ideia de que a diversidade de usos nas áreas que 
compõem o mosaico da cidade não deve ser entendida como um problema, mas ao contrário, pode vir 
a facilitar a vida urbana. Isso significa dizer que o modelo de uso que estabelecia as áreas como residen-
ciais, comerciais, industriais, institucionais ou mistas pode, mantendo a característica mais marcante da 
área, estabelecer uma diversidade de usos compatíveis, sem necessariamente desconfigurar completa-
mente o ambiente já construído. 
Assim, a questão não está na atividade em si, mas na sua consequencia, ou seja, no tipo de incô-
modo ou risco que ela pode gerar. Portanto, mais do que estabelecer de forma exaustiva na legislação 
que atividade pode se instalar em que lugar da cidade, as novas leis de uso e ocupação deixam para o 
macrozoneamento as linhas gerais de definição de parâmetros e usos e passa a estabelecer uma flexibi-
lização de usos que não sejam incompatíveis.
Esse modelo utilizado mantém a ideia de se estabelecer os usos e ocupações do território, mas, de 
certa forma, aquilo que é definido como zoneamento pode vir a perder o sentido de existir.
As novas leis que trabalham com a flexibilização do zoneamento, sem perder o rigor quanto à 
compatibilidade de usos, tratam, então, daquilo que vem se convencionando denominar de incomo-
didades.
Para esses modelos de legislação de uso e ocupação do solo, ao invés de se ter uma lista das ativi-
dades que podem ser instaladas em cada região do município, este estabelece, a partir dos efeitos dos 
empreendimentos, o local de sua instalação. 
É, portanto, a verificação das questões que incomodam ou que criam riscos para a população do 
entorno da instalação do bem que vão definir a possibilidade do seu alojamento ou permanência no 
local.
Essas leis que criam os padrões de incomodidade apresentam como parâmetro questões referentes 
às características ambientais e geológicas das áreas, da sua conformação atual, além da preocupação com 
o porte da atividade, com os tipos de poluição que pode gerar (poluição do ar, da água, sonora, visual etc.), 
com os tipos de riscos, considerando também as medidas que devem ser tomadas para que a atividade 
se instale. 
Em algumas situações, a incompatibilidade de usos não permite a instalação de qualquer ati-
vidade. Em outras situações, se o empreendimento tomar determinadas precauções ou medidas que 
eliminem completamente ou diminuam consideravelmente as questões que não se adequarem à área, 
a instalação pode ser permitida.
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117|Uso, ocupação e parcelamento do solo
Essa forma de se definir uso e ocupação do solo, a incomodidade, é mais complexa, pois demanda 
um controle diferente do Poder Público sobre as atividades que se instalam no município. É uma forma 
de fiscalização que abandona a tabela de usos proibidos, permitidos e permissíveis do controle tradi-
cional e parte para a busca mais racional, no sentido de tentar compatibilizar a diversidade de usos nas 
cidades.
Para isso, o Poder Público deverá estar apto a avaliar as condicionantes das diversas espécies de 
impacto que podem surgir de determinados empreendimentos. Não será o Poder Público o responsável 
por realizar o estudo das incompatibilidades, mas será ele responsável por avaliar esses estudos.
Entre outras formas possíveis de pensar o uso e a ocupação do solo, há um modelo que combina 
o padrão mais tradicional de zoneamento com o das incomodidades. Assim, se faz uma tabela que não 
é exaustiva, quanto aos tipos de empreendimentos que podem ou que não podem se instalar em cada 
zona da cidade e define que empreendimentos de determinado tipo deverão passar por avaliação no 
que diz respeito aos seus impactos.
Por fim, é relevante ressaltar que a aquisição de uma propriedade não gera qualquer direito adqui-
rido no que se refere ao uso e à ocupação estabelecidos pelo município. Assim, por meio de legislação 
municipal, poderá haver mudanças nos parâmetros estabelecidos em lei, de forma a buscar o melhor 
cumprimento da função social da propriedade e na busca de se responder ao interesse público.
Por esse motivo, a alteração que se refletirá no direito de propriedade de se restringir ou flexibilizar 
mais o uso ou a ocupação do bem não faz gerar qualquer direito à indenização para seus proprietários.
Como aponta Silva (2006, p. 242):
Essa natureza do zoneamento decorre, nos nossos dias, não tanto do poder de polícia, mas da faculdade que se 
reconhece ao Poder Público de intervir, por ação direta, na ordem econômica e social e, portanto, na propriedade e no 
direito de construir, a fim de restringindo-os no interesse público, conformá-los e condicioná-los à sua função social. 
São, por isso mesmo, condicionamentos gerais, não indenizáveis os possíveis prejuízos individuais que daí possam ad-
vir – embora seja de ressaltar que, em princípio, condicionamentos deste tipo não geram prejuízo, porque diminuições 
de valor que deles eventualmente provenham são altamente compensadas com outras vantagens.
As leis de uso e ocupação buscam orientar o processo de urbanização, mas em atenção às áreas 
já consolidadas. Assim, somente em casos extremos haverá a necessidade de readequação total do uso 
e da ocupação e, normalmente, isso acontece para se requalificar áreas que estejam degradadas.
Estrutura da lei
A lei de uso e ocupação do solo é composta do texto, que define os conceitos de cada zona ou de 
incomodidades, a aplicação dos parâmetros, a tabela com os critérios de edificação, de recuos e demais 
considerações atinentes ao uso dos bens. Contém, ainda, mapas que categorizam a cidade.
Os padrões de uso são estabelecidos a partir da verificação de inúmeros elementos, entre eles: as 
condicionantesambientais e geológicas, as características e limites da ocupação original, da largura das 
vias existentes, do tráfego de pedestre e de veículos, dos ruídos, da poluição, dos ventos, da iluminação, 
da vibração, do acesso, de possíveis riscos e de tantas outras questões que podem condicionar os limi-
tes quanto à utilização da propriedade.
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118 | Uso, ocupação e parcelamento do solo
Estudo de Impacto de Vizinhança
 Ao mesmo tempo, integra sempre esse tipo de legislação um instrumento definido no Estatuto 
da Cidade como Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV. Assim, ainda que as leis de zoneamento tra-
dicionais também devam incorporar esse instrumento jurídico-urbanístico, no caso da legislação que 
utiliza os padrões de incomodidade tal instrumento é essencial.
O Estudo de Impacto de Vizinhança tem por objetivo prever os tipos de incômodos que determi-
nadas atividades podem gerar, e, com base nesse estudo, é possível o Poder Público avaliar as medidas 
a serem tomadas em relação ao empreendimento.
Nesse sentido, a Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade determina o seguinte:
Art. 36. Lei Municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão 
de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, 
ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.
Assim, aqueles empreendimentos que apresentam potencial de modificação da rotina da área 
em que se instalam ou que apresentam algum risco devem realizar este estudo. Obrigatória, portanto, 
será a sua apresentação sempre que a lei assim determinar, como anota Oliveira (2005, p. 125):
É obrigatória a realização do estudo? Evidente que sim. O início de qualquer construção poderá ser embargado, no caso 
de não ter sido ele realizado. É condição de aprovação do empreendimento e exigência formal para a expedição do 
alvará de licença. Sem ele há nulidade insanável. 
As questões que motivam o estudo podem apresentar naturezas diversas, barulho, trepidação, 
problemas no sistema viário, diversos tipos de poluição ou de perigo.
Quanto aos efeitos que o EIV deve apreciar, estes não se restringem aos efeitos negativos. É im-
portante lembrar que o impacto de uma grande atividade deve apresentar aspectos positivos para o 
município que justifiquem a sua instalação; tais impactos podem ser, entre outros, a geração de empre-
go, o embelezamento da cidade, a geração de renda, o aumento de arrecadação para o município.
Em relação aos efeitos gerados pelos empreendimentos, o artigo 37 do Estatuto da Cidade define 
que elementos devem ser apreciáveis sem prejuízo de outros que o Poder Público poderá estabelecer.
Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade 
quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das 
seguintes questões:
I - adensamento populacional;
II - equipamentos urbanos e comunitários;
III - uso e ocupação do solo;
IV - valorização imobiliária;
V - geração de tráfego e demanda por transporte público;
VI - ventilação e iluminação;
VII - paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Essas questões não são taxativas, apenas enumerativas. O município poderá apresentar outras 
razões para a exigência de apresentação de EIV, considerando as próprias características do município 
e do empreendimento.
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119|Uso, ocupação e parcelamento do solo
A responsabilidade pela execução do EIV é do empreendedor, sendo que o Poder Público deverá 
acompanhar e avaliar o estudo apresentado. Tendo em vista o interesse público que estas atividades ge-
ram pelo seu impacto para além de seus muros, a população deve ser chamada em audiências públicas 
para receber informações, oferecer sugestões e se posicionar quanto à instalação da atividade.
Lei de Parcelamento do Solo
Na regulação das questões da cidade, outra lei de fundamental importância é a Lei de Parcela-
mento do Solo, ou seja, aquela lei que define como se podem realizar as divisões das propriedades 
urbanas. 
Para regular tais questões a lei municipal deve ter como parâmetro a Lei de Parcelamento do 
Solo Federal, que é a Lei 6.766/79 e o registro das novas propriedades deve atender à Lei de Registros 
Públicos, Lei 6.015 de 1973.
Assim, as leis municipais deverão seguir as instruções gerais dadas pela legislação federal, no que 
diz respeito aos critérios mínimos para se realizar o parcelamento de qualquer área urbana do município. 
Isso porque algumas áreas dos municípios não podem ser parceladas como a própria lei estabelece.
Art. 3.º Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de 
urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. (NR) (Redação dada pela Lei 
9.785, 29/1/99)
Parágrafo único. Não será permitido o parcelamento do solo: 
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; 
II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados; 
III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das 
autoridades competentes; 
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; 
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua 
correção.
Consideradas as áreas em que pode se proceder ao parcelamento, a lei de parcelamento federal 
inicia por definir as modalidades de parcelamento do solo urbano, como trata Rizzardo (2007, p. 965). 
“Atualmente, duas são as modalidades de parcelar áreas urbanas: pelo loteamento e pelo desmembra-
mento. Em ambas, há venda de terrenos originados da subdivisão de um imóvel, objetivando a coloca-
ção de novo aglomeramento urbano.”
Para além dessas formas estabelecidas na lei de parcelamento federal, utiliza-se atualmente, 
como meio de dividir o solo, o condomínio edilício horizontal, ainda que a legislação que trata dessa 
espécie de propriedade não tenha sido pensada na lógica da divisão territorial, e o loteamento fechado, 
não regulado em lei federal, presente apenas em algumas legislações municipais.
Assim, os parágrafos 1.º e 2.º, do artigo 2.º da Lei de Parcelamento do Solo, definem
Art. 2.º O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as 
disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes. 
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120 | Uso, ocupação e parcelamento do solo
§1.º Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias de 
circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. 
§2.º Considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com aproveitamento do 
sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolonga-
mento, modificação ou ampliação dos já existentes.
Para que o parcelamento do solo seja realizado nas modalidades referidas, loteamento ou des-
membramento, há a necessidade de se observar no mínimo dois requisitos: os elementos que a lei impõe 
ao parcelador, no que se refere à necessidade de se implantar infraestrutura na área, e o tamanho dos 
lotes, que poderão variar de município para município, desde que respeitado otamanho mínimo esta-
belecido pela lei federal que é de 125m2 (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 
(cinco) metros. 
A lei municipal poderá ser mais restritiva que a legislação federal e para que os lotes apresentem 
tamanho inferior ao que está definido na legislação, o loteamento terá que apresentar destinação espe-
cífica para moradia de interesse social.
Quanto à infraestrutura, o loteador tem responsabilidade sobre a colocação de infraestrutura mí-
nima para a venda de lotes, como determina o artigo 2.º da Lei 6.766/79:
Art. 2.º
§5.º A infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas 
pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domici-
liar e vias de circulação. (Redação dada pela Lei 11.445, de 2007).
§6.º A infraestrutura básica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse 
social (ZHIS) consistirá, no mínimo, de: (Incluído pela Lei 9.785, 29/1/99)
I - vias de circulação; (Incluído pela Lei 9.785, 29/1/99)
II - escoamento das águas pluviais; (Incluído pela Lei 9.785, 29/1/99)
III - rede para o abastecimento de água potável; e (Incluído pela Lei 9.785, 29/1/99)
IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar. (Incluído pela Lei 9.785, 29/1/99)
A preocupação do legislador com a forma de se proceder à realização do parcelamento está na 
responsabilidade de se garantir o direito à cidade para seus moradores e como esta é uma atividade 
econômica, o loteador deve realizar o loteamento conforme as normas, inclusive porque a população 
do município não pode ser onerada, com a necessidade do Poder Público prover aquilo que a própria 
lei define como encargo do empreendedor imobiliário.
O projeto de loteamento deverá ser aprovado na Prefeitura Municipal e posteriormente registrado 
no Registro Imobiliário para a divisão da matrícula “mãe” e da divisão dos lotes em unidades individuais. 
Caso isso não ocorra, o loteamento é considerado informal, o que pode vir a gerar uma série de sanções 
ao parcelador, conforme prevê o artigo 50 e seguintes da Lei de Parcelamento do Solo Federal. Assim, 
entende-se que a não observância das regras de parcelamento do solo pelo parcelador se constituem 
em crime contra a Administração Pública e dá ensejo a aplicação das penas de detenção e reclusão, 
além de multas e da responsabilidade civil perante os compradores, no âmbito do direito privado.
Atualmente discute-se em projeto de lei, denominado Projeto de Lei de Responsabilidade Territo-
rial, a inclusão das novas questões referentes ao parcelamento do solo, de forma a contemplar inclusive 
a questão dos condomínios edilícios.
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121|Uso, ocupação e parcelamento do solo
Como demonstra Fernandes (2006, p. 353):
O Projeto de Lei parte do reconhecimento da enorme importância de uma lei federal de parcelamento do solo urba-
no – que, juntamente com o capítulo constitucional sobre política urbana e o Estatuto da Cidade, de 2001, compõe o 
tripé das principais leis urbanísticas no país –, e explicitamente propõe a aprovação de uma “Lei de Responsabilidade 
Territorial” a ser obedecida, a exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal, pela sociedade brasileira em especial pelos 
Municípios, já que são esses os entes federativos que têm a competência constitucional para aprovação de parcela-
mentos urbanos e de projetos de regularização. [...]
Assim, é possível verificar que o parcelamento do solo faz o desenho urbano e que muitas das ques-
tões das cidades, inclusive os grandes problemas urbanos, também estão relacionadas com a forma de par-
celamento e com as irregularidades geradas pela falta de comprometimento de parceladores em cumprir 
a legislação, de forma a realizar loteamentos e desmembramentos, inclusive passíveis de regularização.
Texto complementar
Nova Lei do Parcelamento do Solo Urbano e as funções sociais da cidade
(SAULE JUNIOR, 2007)
No final da década de 1970, na periferia dos grandes centros urbanos como São Paulo e Rio 
de Janeiro era emergente a implantação de loteamentos urbanos sem infraestrutura urbana e au-
torização do Poder Público, o que resultou numa ocupação sem padrões mínimos de qualidade 
ambiental de grande parte do território dessas cidades. Com o objetivo de reverter esta situação 
de deterioração das áreas urbanas, foi instituída a Lei 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento 
do solo urbano; estabelece os padrões urbanísticos mínimos para implantação de loteamento ur-
bano, tais como sistema viário, equipamentos urbanos e comunitários, áreas públicas, bem como 
as responsabilidades dos agentes privados (proprietários, loteadores, empreendedores) e do Poder 
Público; e tipifica os crimes urbanísticos. 
Nestes 20 anos de aplicação desta lei, muitas críticas têm sido levantadas quanto à sua eficácia, 
devido ao aumento do número de loteamentos irregulares e clandestinos e principalmente de fave-
las nas grandes cidades brasileiras, e dos raros casos em que os responsáveis pela prática dos crimes 
urbanísticos foram punidos de forma exemplar, seja na esfera Administrativa, civil e penal. 
Se de fato a Lei 6.766/79 necessita de uma revisão geral para atender os objetivos da política 
urbana preconizada em nossa Constituição, de modo que as funções sociais da cidade e da pro-
priedade urbana sejam cumpridas, através de medidas que reduzam as desigualdades e a exclusão 
social e tornem efetivos os direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades, especialmente dos 
que vivem nas cidades informais (favelas, cortiços, loteamentos populares na periferia urbana), a 
revisão efetuada pelo Congresso Nacional sem garantir a participação dos diversos setores da socie-
dade que atuam com a questão urbana é extremamente preocupante para todos os cidadãos que 
lutam pela existência de cidades justas e sustentáveis com padrões dignos de qualidade de vida. 
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122 | Uso, ocupação e parcelamento do solo
A nova lei (Lei 9.785 de 29/01/99) que altera a Lei 6.766/79 atende dois objetivos. O primeiro 
diz respeito à regularização do registro público dos parcelamentos populares implantados em áreas 
desapropriadas pelo Poder Público destinados à população de baixa. (Além da Lei 6.766/79, tam-
bém foram alteradas a lei de registros públicos e a lei sobre desapropriações de interesse público).
Essa alteração permite a dispensa do título de propriedade para fins de registro do parcela-
mento popular de área desapropriada, sendo necessário que o Poder Público já tenha judicialmente 
a posse do imóvel. Outra mudança significativa é da lei permitir nos parcelamentos populares a 
cessão da posse para as pessoas que adquiriram os lotes do Poder Público por instrumento parti-
cular tendo caráter de escritura pública. A cessão de posse deve ser obrigatoriamente aceita como 
garantia nos contratos de financiamentos habitacionais.
[...]
Atividades
1. Em relação ao uso e à ocupação do solo, que modelos vêm sendo adotados pelas cidades 
brasileiras?
2. O Estudo de Impacto de Vizinhança é realizado:
a) pelo município.
b) pelo Estado.
c) pelo empreendedor.
d) em parceria (município/empreendedor).
3. Quais são as espécies de parcelamento do solo permitidas nas áreas urbanas?
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123|Uso, ocupação e parcelamento do solo
Gabarito
1. Entre os modelos que vêm sendo utilizados nos municípios brasileiros, dois são mais utilizados: 
o modelo tradicional que divide os usos no modelo de lista de atividades que podem ou não 
se instalar em cadaregião da cidade, em que a cidade se divide em zonas; e o outro modelo, 
denominado “incomodidade”, que apresenta uma preocupação que não está relacionada à 
atividade em si, mas ao seu impacto.
2. C
3. São espécies de parcelamento do solo, de acordo com a legislação federal, o loteamento e o 
desmembramento, mas pode ser considerado também como uma forma de parcelamento o 
condomínio edilício horizontal.
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124 | Uso, ocupação e parcelamento do solo
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